[Enregistrement électronique]
Le mardi 21 novembre 1995
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[Traduction]
Le président: Je déclare la séance ouverte.
Il a été ordonné que le projet de loi C-107, Loi concernant l'établissement de la Commission des traités de la Colombie-Britannique, fasse l'objet d'une deuxième lecture et soit renvoyé au Comité permanent des affaires indiennes et du Nord canadien. Voilà pourquoi nous sommes ici.
Comme je l'ai mentionné entre nous avant la réunion, ce que nous aimerions faire - et si vous vous y opposez, veuillez me le signaler, c'est votre décision - c'est passer à l'étude article par article, pour voir quels articles font l'unanimité. Cela devrait nous prendre très peu de temps - cinq minutes, du moins je l'espère.
Dans le cas d'un article qu'un membre du comité souhaiterait voir débattre, modifier ou contester, nous demanderons l'accord de tous pour réserver l'article et nous y reviendrons à la fin. À ce moment-là, nous ne reprendrons que les articles réservés. Y a-t-il des objections?
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Les articles 1 à 3 inclusivement sont réservés
L'article 4 est adopté à la majorité des voix
L'article 5 est réservé
Les articles 6 à 21 inclusivement sont adoptés à la majorité des voix
L'article 22 est réservé
Les articles 23 à 25 inclusivement sont adoptés à la majorité des voix
Le président: Pour être juste à l'égard des députés de l'Opposition, je dois reconnaître que nous avons fait cela plutôt vite. Ainsi, Marg, si vous constatez que nous avons adopté un article sur lequel vous aimeriez revenir, je serai certainement prêt à demander aux autres membres du comité de réexaminer l'article. Nous voulons vous traiter de façon équitable.
Mme Bridgman (Surrey-Nord): Merci.
Article 2 - Définitions
Mme Bridgman: Lors de la dernière réunion, nous avions soulevé, avec l'aide du conseiller juridique, quelques-unes de nos préoccupations, notamment en ce qui concerne l'expression «première nation». Toutefois, les réponses aux questions que nous avions posées à ce moment-là nous ont satisfaits et donc nous pouvons laisser tomber.
J'ai une autre préoccupation qui porte sur le sommet. Je ne sais pas au juste s'il faut en discuter maintenant ou à l'alinéa 5 (3)b), raison pour laquelle j'ai fait réserver cet article. J'ai quelques questions au sujet de cet article.
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Le président: Madame Bridgman, serait-ce utile de discuter un peu du sommet? Cela répondrait peut-être à certaines de vos autres préoccupations.
Mme Bridgman: Oui, peut-être. Peut-être devrais-je expliquer un peu plus avant ce qui m'intéresse ici.
J'ai quelques inquiétudes en ce qui concerne le processus prévu dans ce projet de loi puisqu'il découle d'un accord conclu en 1992. J'avais cru comprendre, du moins jusqu'à la réunion d'aujourd'hui, que le projet de loi devait être le reflet de cet accord. Toute modification au projet de loi porte atteinte à l'accord et devient donc impossible. J'ai du mal à accepter que le fait que la Chambre des communes, la législature, examine un projet de loi que nous ne pouvons pas vraiment modifier.
À partir de ce principe, en ce qui concerne le sommet, je pense qu'à la dernière réunion, nous avions constaté que ce qui est prévu ici ne reflète pas complètement les dispositions de l'accord. J'aimerais avoir quelques précisions à ce sujet.
Excusez-moi, monsieur le président, j'aimerais qu'on en discute à l'article 5.
Le président: Avez-vous des questions au sujet de l'article 2?
Mme Bridgman: J'aimerais poser quelques questions aux témoins.
Le président: Sur l'article 2?
Mme Bridgman: Oui.
Le président: Je vous en prie.
Mme Bridgman: À l'article 2, comment les bandes ont-elles accepté de participer au processus?
Mme Christine Cram (directrice, Direction de l'établissement des programmes de soutien des revendications, ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien): Les bandes signifient leur intention à la Commission des traités de la Colombie-Britannique d'entreprendre des négociations. Elles signalent ainsi qu'elles sont disposées à participer au processus.
Mme Bridgman: Mais d'une façon ou d'une autre, il faut s'adresser, n'est-ce pas, à l'organisme qu'est le sommet?
Mme Cram: Le sommet représente les bandes.
Il y a trois parties: il y a les deux gouvernements, puis le sommet qui représente les Premières nations. Les bandes présentent une déclaration d'intention à la Commission des traités de la Colombie-Britannique et ce faisant, acceptent d'être représentées par le sommet. Les bandes ne peuvent pas demander qu'un autre organisme les représente en qualité de partie.
Mme Bridgman: D'après ce que j'ai compris à la dernière réunion, la constitution du sommet varie.
Mme Cram: En effet.
Mme Bridgman: Y a-t-il un processus qui permette à une bande qui va participer au processus...? Qu'arrive-t-il si la bande n'accepte pas d'être représentée par le sommet?
Mme Cram: En signifiant leur intention, les bandes acceptent que le sommet les représente au processus de négociation. Elles peuvent choisir, dans d'autres cas, d'être représentées par un autre organisme.
Mme Bridgman: Très bien.
Mme Cram: En ce qui concerne les autres discussions telles que celles sur l'éducation, ou au niveau politique, les bandes peuvent décider d'être représentées par un autre groupe. Toutefois, une fois qu'elles ont signifié leur intention de participer au processus à la Commission des traités de la Colombie-Britannique, elles acceptent que le sommet les représente.
Mme Bridgman: Même si les membres du sommet ne sont pas les mêmes, puisqu'il semble y avoir des changements...
Mme Cram: Il y a évolution, comme dans de nombreux organismes, mais aux fins du processus de traité, les bandes sont représentées par le sommet.
Mme Bridgman: Si les bandes refusent d'être représentées par le sommet, elles ne peuvent participer au processus.
Mme Cram: Justement.
Mme Bridgman: Combien de bandes ont en fait accepté de participer?
Mme Cram: Nous avons reçu 47 déclarations d'intention qui représentent, je pense, 70 p. 100 des Premières nations de la Colombie-Britannique, puisque plusieurs bandes se regroupent pour une demande.
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Mme Bridgman: Combien de bandes n'ont pas signifié leur intention? Combien en reste-t-il?
Mme Cram: Je pense que cela représente 125 sur 196 bandes.
Mme Bridgman: Les bandes qui n'ont pas accepté, pour quelque raison que ce soit - les membres ou le sommet ou que sais-je - comment traitera-t-on leurs revendications, les traitera-t-on?
Mme Cram: Il n'y a pas d'autre processus. C'est le processus qui a été convenu pour l'examen des traités et les gouvernements espèrent qu'avec le temps, toutes les Premières nations y participeront.
Mme Bridgman: Donc en Colombie-Britannique, si les bandes ne participent pas à ce processus, elles n'ont pas d'autre option.
Mme Cram: Non, il n'y en a pas pour négocier un traité avec les deux gouvernements.
Mme Bridgman: Est-ce que les bandes qui n'ont pas participé ont accepté le fait qu'il n'y a pas d'autres options?
Mme Cram: L'idée était de mettre en place un processus qui permette au gouvernement de travailler avec les Premières nations afin d'examiner les traités. Soixante dix pour cent d'entre elles participent au processus. En fait, un plus grand nombre de bandes ont déjà accepté de participer que ce que nous avions prévu à l'origine.
Mme Bridgman: Donc, vous prévoyez obtenir que les autres participent, d'une façon ou d'une autre.
Mme Cram: Nous espérons qu'avec le temps, à la lumière des progrès réalisés, les Premières nations décideront de participer. Certains groupes qui n'étaient pas très emballés au départ, ont maintenant décidé de participer.
Mme Bridgman: Merci beaucoup.
L'article 2 est adopté à la majorité des voix
Article 3 - Objet
Le président: Y a-t-il des questions ou amendements?
Madame Bridgman.
Mme Bridgman: L'article 3 a pour objet de constituer la Commission des traités de la Colombie-Britannique. La Commission est déjà en exercice, n'est-ce pas? Les commissaires ont déjà été nommés. Depuis combien de temps existe la Commission?
Mme Cram: Les commissaires exercent leur mandat depuis 1993 en vertu d'un décret. La Commission n'est pas en exercice puisqu'elle n'a pas encore été constituée.
Mme Bridgman: D'accord. J'essaie donc de savoir en vertu de quelle autorité ils ont pu commencer à exercer leurs fonctions avant...
Mme Cram: En vertu du décret les nommant comme commissaires.
Mme Bridgman: Très bien.
Je demanderais à notre conseillère législative d'intervenir ici pour nous dire s'il est acceptable que les commissaires commencent ainsi à exercer leurs fonctions avant même que la loi n'ait été adoptée. Ma question pourrait être formulée en ces termes: n'y aurait-il pas fallu qu'une loi soit adoptée au préalable, ou la nomination par décret est-elle une façon efficace de procéder?
Le président: Je trouve la question recevable.
Mme Diane McMurray (conseillère législative, Bureau du conseiller législatif, Chambre des communes): Le pouvoir exécutif au palier tant fédéral que provincial peut par décret créer tous les organismes qu'il veut. Naturellement, si l'organisme en question a besoin d'argent, les fonds doivent faire l'objet d'une mesure d'affectation de crédits.
Prenons l'exemple de la Commission d'indemnisation des victimes d'actes criminels en Angleterre - tout ce qui a trait à la commission, à ses pouvoirs, à ses droits et à ses privilèges, a été crée par un décret du pouvoir exécutif pris en vertu de la prérogative royale. Les crédits nécessaires ont été accordés par le Parlement à la suite d'une entente sous forme de Livre blanc qui avait été élaboré conjointement par le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
C'est une façon inhabituelle de gouverner, mais il est parfaitement légal de créer un organisme quelconque par décret. Par ailleurs, comme je l'ai déjà indiqué, si l'organisme en question a besoin de crédits pour exercer son activité et qu'il ne pourrait pas fonctionner sans ces crédits, il ne peut manifestement rien faire tant que la mesure législative portant affectation des crédits nécessaires n'a pas été adoptée. Cela ne fait donc aucun problème.
Mme Bridgman: Merci beaucoup.
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L'article 3 est adopté à la majorité des voix
Article 5 - Objet
Le président: Madame Bridgman.
Mme Bridgman: C'est maintenant le moment de discuter du sommet pour que j'arrive à bien comprendre tout cela.
À l'alinéa 5(3)b), on dit que la Commission est tenue «d'octroyer...des fonds». Je ne sais pas trop si c'est dans ce contexte qu'il convient de parler du sommet ou des fonds, mais j'ai un peu de mal à accepter l'octroi de fonds conformément aux critères pour permettre aux Premières nations de participer aux négociations, etc.
C'est ici qu'il conviendrait également à mon avis, d'apporter un amendement au projet de loi. À l'heure actuelle, ce ne sont pas seulement les Premières nations qui ne seraient peut-être pas en mesure de participer aux négociations et qui par conséquent pourraient se voir octroyer les fonds nécessaires pour y participer convenablement. Qu'en est-il des tierces parties qui sont directement intéressées par les négociations? Où prendront-elles les fonds nécessaires? Pourquoi ne pas octroyer des fonds, non pas seulement aux Premières nations, mais à toutes les parties pour qu'elles puissent participer aux négociations? Voilà une des préoccupations que j'avais à ce sujet.
L'autre préoccupation tient au libellé de l'alinéa. Il me semble, à moi en tout cas, qu'il pourrait être mal interprété. Il s'agit sans doute des Premières nations qui auraient déposé une déclaration d'intention: les Premières nations visées seraient donc celles qui auraient accepté de négocier par l'entremise de la Commission des traités de la Colombie-Britannique. Or, aux termes du libellé actuel, n'importe quelle nation qui s'engagerait à participer de quelque façon que ce soit à des négociations, directement avec le gouvernement fédéral ou en passant par ce processus, aurait le droit d'obtenir des fonds.
Vous avez dit tout à l'heure qu'il n'y avait pas d'autre possibilité, n'est-ce pas?
Mme Cram: Si vous le voulez bien, je répondrai à cette question en premier, puis je reviendrai à la question des tierces parties.
Les fonds sont octroyés conformément aux critères convenus par les signataires. Aucun financement n'est accordé pour la première étape du processus - c'est-à-dire pour permettre aux Premières nations de rédiger leur déclaration d'intention. Quand les Premières nations se constituent en un groupe pour rédiger leur déclaration d'intention et qu'elles soumettent ensuite cette déclaration, elles indiquent par là qu'elles acceptent le processus et qu'elles sont prêtes à y participer.
À partir de ce moment-là, la Commission des traités de la Colombie-Britannique peut octroyer des fonds pour chaque étape - le processus comprend en tout six étapes - conformément aux critères convenus par les signataires.
Mme Bridgman: D'accord.
Mme Cram: Voulez-vous que je...?
Mme Bridgman: Non, il me suffit de savoir que ces fonds sont réservés uniquement aux personnes qui participent effectivement au processus. C'était là une de mes préoccupations.
Bon, revenons maintenant à nos pauvres tierces parties.
Mme Cram: Oui, 80 p. 100 des fonds octroyés par la CTCB sont accordés sous forme de prêts. En principe, on s'attend à ce que les Premières nations remboursent ces prêts à même les fonds qu'elles recevront dans le cadre du règlement qu'elles obtiendront.
Par ailleurs, le gouvernement de la Colombie-Britannique finance les municipalités qui veulent participer au processus. Il existe à Smithers un comité consultatif régional. Les gouvernements s'engagent à défrayer ceux qui veulent présenter leur point de vue à ce comité d'une partie des frais qu'ils engagent au chapitre de l'impression et des déplacements. Le comité consultatif chargé de négocier les traités - il s'agit d'un organisme provincial - reçoit également 150 000$ par an pour favoriser la participation des municipalités.
Mme Bridgman: Pouvez-vous répéter ce que vous venez de dire au sujet des municipalités?
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Mme Cram: Le gouvernement de la Colombie-Britannique octroie des fonds aux municipalités. Il participe à un comité consultatif chargé de négocier des traités. Je ne sais pas quel est le montant des fonds que la Colombie-Britannique accorde à cette fin.
Mme Bridgman: D'accord. Ainsi, ces fonds ne sont pas pris à même les fonds prévus par cet alinéa...
Mme Cram: Non.
Mme Bridgman: ...même s'il en est effectivement question dans cet alinéa.
Mme Cram: Les fonds dont je viens de parler ne proviennent pas de la Commission des traités de la Colombie-Britannique.
Mme Bridgman: C'est là une des préoccupations qui a été soulevée en Colombie-Britannique. Les municipalités se considèrent comme une tierce partie. Elles n'ont toutefois pas les moyens de participer aux négociations. Elles ne participent pas au processus. Mais il y a aussi d'autres tierces parties, il me semble.
Nous disons donc essentiellement que les tierces parties, autres que les Premières nations, qui sont directement intéressées par ces négociations pourraient obtenir des fonds d'une source quelconque pour y participer.
Mme Cram: Des gouvernements.
Mme Bridgman: Des gouvernements.
Mme Cram: Oui.
Mme Bridgman: Ainsi, elles pourront se préparer comme il se doit au même titre que ce groupe qui reçoit des fonds pour lui permettre de participer aux négociations.
Mme Cram: Oui. En fait, il n'existe pas de garantie. Je peux seulement vous dire que nous finançons le comité consultatif chargé de négocier les traités, qui est un organisme provincial. La Colombie-Britannique finance, par l'entremise du comité consultatif sur les traités, les municipalités qui veulent participer, et nos gouvernements accordent une aide financière aux comités consultatifs régionaux. Les groupes présentent une demande de fonds aux gouvernements.
Mme Bridgman: D'accord. Il me suffit de savoir que les tierces parties peuvent aussi obtenir des fonds.
Il y a autre chose qui me préoccupe. Dans le budget des dépenses, on prévoit un poste budgétaire de 15,393 millions de dollars pour la Commission des traités de la Colombie-Britannique. Quelle part de ces fonds est à la disposition de la Commission des traités de la Colombie-Britannique? Les 15 millions de dollars sont accordés pour permettre aux Premières nations de participer. Ainsi, quelle part des fonds serait à la disposition de la Commission des traités de la Colombie-Britannique?
Mme Cram: Pour ses activités à elle ou pour favoriser la participation des Premières nations?
Mme Bridgman: D'après le budget des dépenses, ces fonds doivent servir à permettre aux Premières nations de participer aux négociations.
Je voudrais savoir comment les Premières nations y ont accès. Par le biais de la Commission? Est-ce la Commission qui s'occupe de distribuer les fonds, ou les fonds viennent-ils du gouvernement, ou quoi encore?
Je crois que nous voilà revenus au processus que vous expliquiez tout à l'heure.
Mme Cram: Les gouvernements de la Colombie-Britannique et du Canada se partagent le financement de la Commission. La part du Canada est de 60 p. 100, tandis que celle de la Colombie-Britannique est de 40 p. 100. La Commission conclut des accords de financement avec les Premières nations. Vingt pour cent du total des fonds prévus est réservé aux contributions, auquel cas un accord de contributions doit être conclu.
Dans le cas des prêts, c'est le Canada qui conclut un accord de prêt avec la première nation parce que le montant du prêt doit être remboursé au Canada, sous la direction de la Commission des traités de la Colombie-Britannique.
Pour ce qui est du chiffre exact...
Mme Bridgman: Ainsi, les 15 millions de dollars que fournit le gouvernement fédéral ne représente pas nécessairement le montant total des fonds dont la Commission des fonds des traités de la Colombie-Britannique disposera pour permettre aux Premières nations de participer aux négociations.
Mme Cram: C'est juste.
Mme Bridgman: Le gouvernement de la Colombie-Britannique donne aussi de l'argent.
Mme Cram: C'est vrai.
Mme Bridgman: Savons-nous quel est le total affecté à ce volet du financement?
Mme Cram: J'essaie de retrouver les chiffres. Voulez-vous connaître ceux de l'an dernier?
Je me limiterai, pour 1994-1995, à vous donner le montant total affecté aux négociations avec les Premières nations. Le montant total des prêts s'élevait à 15 millions de dollars et pour les contributions, à 3,7 millions de dollars.
Mme Bridgman: Y avait-il une ventilation?
Mme Cram: Le Canada fournit tous les prêts et pour les contributions, le Canada a fourni 2,2 millions de dollars et la Colombie-Britannique 1,5 millions de dollars.
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Mme Bridgman: Puisqu'il n'y avait pas de loi je me demande si cet aspect financier est légal, mais je crois que la question a été traitée tout à l'heure. J'aimerais peut-être la remettre sur le tapis avec le conseiller juridique. Comme il incombe à la Commission des traités de la Colombie-Britannique de répartir les fonds qu'elle reçoit des gouvernements fédéral et provincial conformément à l'article relatif aux négociations et aux budgets, ce projet de loi ne devrait-il pas être assorti d'une sorte de recommandation royale ou autre?
Mme McMurray: Il y en a une.
Mme Bridgman: En ce cas il ne reste plus que cette question du sommet, que nous avions remise en cause la dernière fois, mais je crois comprendre, après en avoir discuté avec le conseiller législatif et avec d'autres, que cette clause peut être maintenue. Elle paraît toutefois présenter quelques faiblesses et contradictions.
C'était donc là ce que je voulais dire, et je vous remercie, monsieur le président.
L'article 5 est adopté à la majorité des voix
Article 22 - Interprétation
Mme Bridgman: J'en reviens à la modification de l'accord, car je constate qu'elle serait difficile à effectuer à cette table, et à cette législature. Mais d'après cet article les signataires, à savoir les représentants du gouvernement fédéral et du gouvernement de la Colombie-Britannique à ce sommet, dont les membres peuvent varier, peuvent modifier cet accord. Si nous le modifions il doit être renvoyé à ces gens, n'est-ce pas? Je parle maintenant du processus.
Mme Cram: Vous parlez d'une modification du projet de loi.
Mme Bridgman: Si nous ajoutons un amendement au projet de loi C-107, en raison de cet accord de 1992... Je ne comprends pas bien ce qui se passe avec notre projet de loi ou...
M. Brian Keogh (avocat-conseil intérimaire, Revendications globales, ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien): Pour l'essentiel l'accord crée une obligation de la part du gouvernement de légiférer, sans pouvoir, bien entendu, obliger le Parlement à adopter un projet de loi. Il est loisible au Parlement d'adopter tout projet de loi qu'il juge bon. Les signataires peuvent amender l'accord, mais là encore cette modification obligerait sans doute le gouvernement à présenter un amendement au projet de loi qui serait déposé devant le Parlement.
Mme Bridgman: Je comprends bien le processus par lequel les signataires peuvent modifier l'accord et non les projets de loi; l'accord est ensuite déféré aux Chambres respectives et une résolution est adoptée par ce sommet, mais qu'advient-il si les Chambres respectives modifient leur projet de loi?
M. Keogh: Les Chambres peuvent tout aussi bien modifier maintenant le projet de loi qu'il leur est loisible d'adopter ou non ce projet de loi. C'est le gouvernement qui a l'obligation...
Mme Bridgman: Le projet de loi n'a donc pas à être renvoyé aux signataires pour leur consentement.
M. Keogh: Non, mais si la loi était modifiée et si l'amendement était contraire à l'accord, le gouvernement agirait en violation de son accord.
Mme Bridgman: Ce qui arriverait dans ce cas, c'est que si les signataires modifiaient l'accord, celui-ci serait présenté à cette Chambre et le projet de loi C-107 serait modifié. Il serait, de fait, déféré au Parlement. Ce ne serait pas un décret en conseil, une décision du Cabinet ou autre acte de ce genre.
M. Keogh: Cela dépendrait s'il s'agit d'un amendement fondamental, ou si l'amendement est de la catégorie qui exige une modification à la loi.
Mme Bridgman: Autrement dit, il faudrait que ce soit un changement d'intention ou quelque chose de...
M. Keogh: Je ne suis pas certain que tout l'accord exige du gouvernement de légiférer. Il se peut qu'il y ait des aspects de l'accord qui étaient des conditions provisoires, mais s'il s'agissait d'un amendement qui porte sur le fonctionnement même de la Commission des traités il faudrait un amendement dans les deux Chambres et une résolution du Sénat. Mais les parties ne pourraient, par l'accord, modifier le mandat de la Commission des traités ou porter atteinte d'aucune façon à ce que la loi demande à la Commission des traités de faire.
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Mme Bridgman: Bon, il faudrait donc passer par là.
Le président: Les réponses vous paraissent-elles satisfaisantes, et êtes-vous disposée à continuer?
Mme Bridgman: Je pense que oui, avec dissidence.
L'article 22 est adopté à la majorité des voix
L'article 1 est adopté à la majorité des voix
Le président: Le titre est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Mme Bridgman: Avec dissidence. Faisons preuve au moins de logique.
Le président: Le projet de loi est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Mme Bridgman: Avec dissidence.
Le président: Est-ce que je peux renvoyer le projet de loi à la Chambre?
Des voix: D'accord.
Le président: La séance est levée.