TÉMOIGNAGES

[Enregistrement électronique]

Le jeudi 19 octobre 1995

.0933

[Traduction]

La présidente: La séance est maintenant ouverte. Notre comité est le sous-comité chargé de l'étude des crédits du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. Comme nous essayons d'aller au coeur de la question de la reddition de comptes, la personne toute désignée pour nous aider dans cette tâche est le vérificateur général lui-même.

Monsieur Desautels, après nous avoir présenté vos collaborateurs, vous pourrez faire votre allocution.

M. Denis Desautels (vérificateur général du Canada): Merci infiniment, madame la présidente. J'apprécie beaucoup cette invitation à comparaître devant votre sous-comité.

Je suis accompagné par M. Jeff Greenberg; M. Greenberg est directeur principal à notre bureau et il est l'auteur de plusieurs chapitres de notre rapport, en particulier le chapitre sur l'information destinée au Parlement dans le rapport de 1992, sujet qui vous intéresse particulièrement aujourd'hui.

Mme Maria Barrados est vérificateur général adjointe; entre autres choses, elle a pour responsabilité de surveiller les changements qu'on se propose d'apporter au système de gestion des dépenses.

En lisant l'ordre de renvoi à votre comité, je note que le comité s'intéresse essentiellement à trois questions: l'étude complète des crédits, l'utilisation de l'information fournie au Parlement et la réforme du Budget des dépenses. Tout récemment, nous avons produit deux chapitres qui traitent précisément du Budget des dépenses et des rapports du gouvernement. Ces deux questions constitueront l'essentiel de mon commentaire aujourd'hui.

Par exemple, dans notre rapport de 1992, nous avons demandé que les ministères fassent rapport de toutes leurs activités, en d'autres mots, de leur intendance globale. Nous avons constaté que le Budget des dépenses, qui est axé sur les dépenses uniquement, ne fournissait pas un tableau complet de toutes les activités d'un ministère, comme les dépenses fiscales, les méthodes de réglementation et, les garanties d'emprunt.

.0935

Au cours de notre travail, y compris des entretiens que nous avons eus avec des fonctionnaires et des représentants élus, nous avons constaté que le Budget des dépenses posait aussi d'autres problèmes. Par exemple, actuellement, environ 70 p. 100 des dépenses fédérales sont effectuées en vertu de lois et, bien que les programmes et montants connexes figurent dans le Budget des dépenses, ils sont en fait exclus du vote durant le processus annuel d'étude des crédits. De plus, dans le reste des dépenses, soit 30 p. 100, qui sont votées chaque année, on trouve d'autres engagements, comme le crédit de près de deux milliards de dollars voté chaque année à la Société canadienne d'hypothèques et de logement pour financer le logement social. Même si ceux-ci ne sont pas prévus par les lois, ils représentent néanmoins des engagements à long terme qu'il serait difficile de réduire.

Une autre question concerne la capacité du gouvernement de se servir du processus d'étude des crédits sans fondement législatif clair et incontestable. Par exemple, en 1993, nous avons signalé que le Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord, connu sous le nom de PARPMN, était financé par le biais du Budget des dépenses sans qu'il y ait de fondement législatif clair. En réponse à une demande subséquente du Comité des comptes publics, le gouvernement a pris l'engagement de soumettre à l'approbation du Parlement, en l'absence de mandat législatif clair, les programmes qui, par leur importance et leur portée, sont semblables au PARPMN. Cependant, il a réitéré le droit du gouvernement de recourir à des lois de crédits pour faire face à des situations d'urgence.

[Français]

Madame le présidente, pour en revenir au contenu de notre chapitre de 1992, nous avions signalé qu'aucun document annuel ne pourrait jamais répondre à tous les besoins quotidiens d'information du Parlement. Nous avons donc demandé que le gouvernement rende compte au Parlement de son intendance globale des pouvoirs qui lui sont conférés par ce dernier. Nous avons dit également que cette information sur l'intendance devait permettre de répondre à quatre questions fort simples. Premièrement, que fait le ministère? Ensuite, comment le ministère s'y prend-il? Troisièmement, quels plans a-t-il établis pour l'avenir? Enfin, dans quelle mesure le ministère a-t-il atteint ses objectifs, ce qui comprend naturellement de l'information sur ses résultats?

Notre idée était qu'un ministère décrive ce qu'il fait en termes assez généraux, ajoutant au besoin des renseignements plus détaillés. Dans notre suivi de 1994, nous avons élargi le concept d'intendance pour y englober le compte rendu des activités sectorielles pour lesquelles un ministère est l'agent principal.

Cependant, lorsque nous avons discuté d'améliorations à l'information, tant les auteurs que les utilisateurs des rapports ont exprimé clairement leurs frustrations à cet égard. Certaines des principales contraintes à la communication d'une meilleure information sont donc énoncées dans notre chapitre de 1992.

L'une des contraintes les plus importantes, contrainte qui d'ailleurs intéresse particulièrement votre comité, tient au processus même d'étude des crédits. Le dépôt du Budget des dépenses et l'adoption des lois de crédits connexes sont considérés par le gouvernement comme des questions de confiance en raison de leur lien étroit avec le Budget. Résultat: le gouvernement ne permet pas que des changements soient apportés aux montants proposés. Aussi, comme les députés ne peuvent rien pour influer sur le Budget des dépenses courant, ils nous ont dit que le processus ne voulait rien dire pour eux et que, naturellement, ils manifestaient peu d'intérêt pour le Budget des dépenses.

En fait, comme rien n'oblige les comités à préparer des rapports sur le Budget des dépenses ou même à l'étudier, nous avons remarqué que les comités tenaient peu de réunions et publiaient encore moins de rapports à ce sujet.

Une autre contrainte, selon les députés, est qu'ils ont beaucoup trop d'information à étudier chaque année, information qui est en grande partie reprise des années précédentes. Ils estiment aussi que les Budgets des dépenses ne sont pas très utiles parce qu'ils ne décrivent pas intégralement et succinctement les activités des ministères. L'information traite principalement de vastes programmes à volets multiples qui ne veulent rien dire pour la plupart d'entre eux. En outre, l'information était soit trop détaillée, soit insuffisante.

En raison du peu d'intérêt qui en résulte de la part des parlementaires, les fonctionnaires à qui nous avons parlé se sont dits frustrés eux aussi par ce qu'ils perçoivent être un manque d'utilisation de l'information qu'ils ont produite.

.0940

[Traduction]

Après plusieurs années de progrès limité dans l'application de nos recommandations, ce n'est que récemment que les choses ont commencé à bouger.

Premièrement, des changements ont été apportés en février 1994, au Règlement, de manière à permettre aux comités permanents d'examiner les plans de dépenses futures des ministères et de faire rapport à ce sujet.

Deuxièmement, le gouvernement procède à la réforme de son système de gestion des dépenses et de l'information qu'il fournit pour appuyer les rôles nouveaux des comités permanents. Ces changements sont conformes à notre idée d'utiliser l'information des ministères pour des fins autres que l'examen des Budgets des dépenses courants.

Nous considérons le dépôt des Budgets des dépenses comme la fin du processus, pas le début. À notre avis, les députés accorderont plus d'importance à l'information des ministères s'ils croient pouvoir influencer les plans de dépenses du prochain exercice et s'ils croient que l'information fournie appuie ce rôle.

De plus, quand on se demande comment améliorer le tableau financier et opérationnel de l'ensemble du gouvernement, il ne faut pas oublier que l'information des ministères y est essentielle.

Le nouveau système de gestion des dépenses du gouvernement et les documents connexes régleront-ils ces questions? Avec votre permission, j'aimerais demander à Mme Maria Barrados de faire des observations à ce sujet. Merci.

Mme Maria Barrados (vérificateur général adjointe, Opérations de vérification, Bureau du vérificateur général du Canada): Je suis heureuse d'avoir l'occasion d'aider le comité dans ses délibérations.

À la lumière des travaux examinés par le vérificateur général, nous suivons avec grand intérêt le projet de réforme du Budget des dépenses entreprise par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Nous avons rencontré des fonctionnaires du Conseil du Trésor et discuté de leur travail.

Je crois comprendre que votre comité a été informé des changements proposés. Plusieurs des propositions du gouvernement ont trait à la structure des crédits et du Budget des dépenses supplémentaire. Elles contiennent des idées intéressantes, mais notre Bureau n'a pas encore eu le temps de se faire une opinion à leur sujet et voudrait s'abstenir de les commenter. Nous en discuterons plus à fond avec le Secrétariat.

Un autre volet des propositions vise une restructuration plus efficiente de l'information fournie au Parlement. Nous sommes d'accord que l'utilisation efficace des technologies et la rationalisation de l'information devraient donner lieu à des économies considérables tout en permettant aux parlementaires d'accéder plus facilement au type d'information qu'ils souhaitent avoir en tout temps.

Dans le contexte de nos travaux antérieurs, j'aimerais parler brièvement d'une composante importante des propositions: l'idée de présenter l'information sur la planification et le rendement dans un document distinct du Budget des dépenses.

Nous appuyons généralement la direction prise par le gouvernement dans ce domaine. La proposition prévoit un plan au printemps et, à l'automne, un rapport sur le rendement qui coïnciderait avec les comptes publics. Cette proposition pourrait permettre d'améliorer l'information redditionnelle que le gouvernement présente au Parlement et fournir aux députés une meilleure information pour examiner les actions du gouvernement.

Si ces changements sont menés à bien durant les prochaines années, ils devraient accroître la capacité du Parlement à la fois de savoir ce qu'il advient des crédits et des pouvoirs accordés au gouvernement et de faire un examen critique des priorités et des plans de dépenses futurs du gouvernement.

C'est ce à quoi les changements proposés pourraient mener. Pour concrétiser leur potentiel, il y a, à notre avis, plusieurs éléments clés de la réforme qui doivent effectivement être mis en oeuvre.

Premièrement, pour que le Parlement puisse faire un examen rigoureux de l'information, les comités devraient avoir assez de temps et d'occasions pour étudier le plan et le rapport sur le rendement de l'automne. Cette année, le nouveau processus des Perspectives a permis à certains comités de discuter des priorités et des plans des années à venir. Il s'agissait d'un assez bon départ. Les documents ont été envoyés directement aux présidents des comités par les ministères.

Il y a toutefois eu des problèmes de qualité et de ponctualité des documents. Nous craignons que les comités n'aient pas eu assez de temps pour tenir des audiences et se mettre d'accord sur un rapport avant les vacances d'été. Aucun comité n'a publié de rapport sur ses délibérations concernant les perspectives.

Les rapports des comités pourraient servir de fondement et une réponse du gouvernement et constituer pour eux un bon moyen, non seulement d'influencer la préparation du prochain Budget des dépenses, mais aussi d'être perçus comme des éléments d'influence. Mais il faudrait que les comités soient vraiment encouragés à faire rapport et qu'ils aient aussi la possibilité réelle de le faire.

.0945

Madame la présidente, votre comité voudra peut-être se pencher sur la façon de procéder des comités pour traiter les documents proposés par le gouvernement, à savoir un plan au printemps et un rapport sur le rendement à l'automne. Faudrait-il songer à permettre, voire à demander aux comités de faire rapport à une date ultérieure, comme le 15 novembre? Si les documents ne sont pas examinés soigneusement par les comités, il est improbable que les réformes produisent des avantages pour le Parlement.

Deux autres conditions sont essentielles au succès des réformes. Le plan du printemps doit contenir des engagements clairs et fermes à l'égard de ce que divers programmes au niveau des activités et services du gouvernement permettront d'accomplir avec l'argent des contribuables et les pouvoirs conférés par le Parlement. De plus, le rapport sur le rendement de l'automne devrait contenir une information utile et de grande qualité sur ce qui a été effectivement accompli par rapport aux engagements antérieurs.

Il s'agit peut-être de conditions évidentes, mais comme le vérificateur général vient tout juste de le souligner, nous avons constaté que l'information fournie au Parlement faisait défaut. Les réformes peuvent donner lieu à beaucoup de changements et à des documents attrayants, mais c'est le contenu de ces documents qui compte. Si les réformes proposées ne sont pas suffisamment axées sur le contenu, elles pourraient nous faire revenir en arrière. Nous avons l'intention de surveiller de très près le projet pilote en cours.

Nous estimons que le gouvernement compte pas mal d'années d'expérience dans le domaine de l'information sur le rendement et de l'évaluation et nous nous attendons à ce que des documents de qualité, tant les prévisions que les résultats, soient produits dès le début du processus. D'autres administrations au Canada et dans de nombreux pays membres de l'OCDE s'acheminent résolument vers la communication d'une meilleure information sur le rendement aux fins de la gestion et de la reddition des comptes.

Nous avons préparé une ébauche des principes applicables à l'information destinée au Parlement et nous en avons discuté avec le Secrétariat. Les principes découlent des travaux que nous avons effectués en 1992 et en 1994. Nous comptons utiliser ces principes pour orienter notre réaction à la mise en oeuvre des réformes proposées et nous en servir comme fondement de vérifications ultérieures. Nous annexons une copie des principes à nos commentaires d'introduction. Nous serions heureux de savoir ce que vous en pensez.

Madame la présidente, j'espère que ces observations préliminaires vous sont utiles, à vous et à votre comité.

La présidente: Pour ceux qui, comme moi, cherchent partout cette liste de principes, elle va arriver, elle est à la photocopie.

Merci beaucoup.

Nous allons passer aux questions des membres du comité. Monsieur Williams.

M. Williams (St-Albert): Je souhaite la bienvenue à nos invités ce matin. J'apprécie beaucoup le survol de la situation que nous venons d'entendre.

Il y a une chose qui me préoccupe, c'est cette tendance à détourner les parlementaires au profit du processus gouvernemental qui consiste à élaborer des plans et des idées. Ce n'est pas le véritable rôle du Parlement qui est là pour exprimer une opinion et approuver les crédits pour permettre au gouvernement de faire son travail. On envisage aujourd'hui de placer les documents devant les parlementaires avant que le gouverneur général ne soumette les demandes de crédit: est-ce que ce n'est pas une façon de détourner les parlementaires et de les mettre aux ordres du gouvernement? Est-ce que nous ne minimisons pas le rôle et la responsabilité des parlementaires, qui consistent à approuver les crédits et non pas à discuter de leur contenu?

M. Desautels: Pour commencer, rien de ce qui se fait ici, et rien de ce que nous avons dit, ne devrait être considéré comme une atteinte aux droits des parlementaires de remettre en question et de contester les budgets déposés par le gouvernement. C'est un principe fondamental et cette discussion ne devrait en aucun cas détourner de ce principe.

Toutefois, comme je l'ai dit dans ma déclaration tout à l'heure, nous avons eu l'occasion d'observer que beaucoup de députés avaient du mal à exercer une influence sur les plans de dépenses publiques. Cela est dû à la façon dont les budgets sont approuvés par le Parlement. C'est un domaine qui a suscité passablement de frustration et on cherche actuellement le moyen de ménager aux parlementaires une plus grande participation.

.0950

À mon avis, nous devons prendre garde et ne pas impliquer les parlementaires dans une sorte de microgestion, dans des détails administratifs qui ne correspondent pas vraiment au rôle du Parlement.

Si on pouvait trouver une démarche valide qui permette aux parlementaires d'examiner et de critiquer les documents de perspectives et les plans pour les années à venir, cela livrerait au gouvernement des messages utiles sur la façon dont il devra préparer ses plans pour les années à venir. Personnellement, je ne pense pas que cela revienne à détourner les parlementaires et à les charger d'une tâche administrative gouvernementale, je pense que c'est plutôt un moyen d'obtenir leur opinion sur l'orientation générale et les divers programmes du gouvernement.

C'est certainement un sujet qui mérite que l'on s'y attarde, et nous devons nous assurer que les mesures prises ici n'encouragent en rien les parlementaires à entrer dans les détails d'une microgestion. Le système doit être conçu de telle façon que les parlementaires sont encouragés à considérer l'orientation générale de chaque ministère.

M. Williams: Dans votre rapport de 1993, à la page 17, paragraphe 1.12, vous avez dit, monsieur Desautels, que: «Le rôle du Parlement est d'approuver ou de refuser les dépenses».

Je passe ensuite à la page 20, paragraphe 1.22, où vous faites le point de la situation:

...du mois de mars au mois de mai, les comités permanents ont l'occasion d'examiner le Budget des dépenses principal en détail avant de le soumettre de nouveau à la Chambre pour qu'il soit approuvé et que les lois de crédit soient rapidement adoptées. Toutefois, les comités consacrent de moins en moins de temps à l'examen du Budget des dépenses. L'une des principales raisons de ce manque apparent d'intérêt tient aux répercussions du principe de la confiance qui, selon l'interprétation actuelle, transforme toute mesure de modification d'un crédit du Budget des dépenses en une motion de défiance possible de la Chambre à l'endroit du gouvernement. Comme le défaut de gagner un vote de confiance entraîne la démission du gouvernement, aucune modification ne peut être apportée au Budget des dépenses même si les comités ont le pouvoir, du moins en théorie, de réduire ou de refuser les crédits du Budget des dépenses.

Monsieur Desautels, à mon avis c'est un obstacle majeur, une porte bien verrouillée, et cela empêche les parlementaires d'exprimer utilement leur opinion sur le Budget des dépenses. Vous l'avez dit vous-même dans ce paragraphe: la menace de la question de confiance constitue cet obstacle. Vous nous avez dit également dans votre déclaration de ce matin que les parlementaires n'ayant pas vraiment la possibilité d'exercer une influence sur les décisions, leur examen du Budget des dépenses est une affaire de forme dans le meilleur des cas. Et très souvent, leur opinion est totalement ignorée.

Et pourtant, c'est un exercice qui absorbe chaque année 165 milliards de dollars fournis par les contribuables. Nous savons à quoi s'élève aujourd'hui notre dette, nous savons à quel point c'est un problème qui préoccupe les Canadiens, et nous savons que c'est un problème qui vous préoccupe vous aussi.

.0955

J'aimerais savoir ce que vous pensez précisément de cette question. Pensez-vous que si la notion de confiance était moins menaçante, les parlementaires s'intéresseraient de plus près au processus budgétaire et amorceraient un véritable débat sur le parquet de la Chambre des communes, ce qui nous permettrait d'exercer un contrôle efficace sur les dépenses publique?

M. Desautels: C'est évidemment un principe fondamental que vous mentionnez là. Cela dit, je ne pense pas pouvoir répondre à cette question de la façon dont M. Williams l'a posée.

Les règles qui régissent la Chambre des communes sont des règles qu'elle a conçues elle-même. D'autre part, c'est du moins ce que je crois comprendre, elles se fondent également sur les très anciennes traditions de la démocratie parlementaire. Ces règles existent donc, pour le meilleur ou pour le pire. Loin de nous l'idée de suggérer un relâchement ou une modification de ces règles. En effet, c'est une décision qui appartient exclusivement au Parlement et aux autres parties intéressées.

Mais ayant reconnu cette absence de souplesse, nous encourageons le gouvernement et les parlementaires à chercher des moyens de surmonter les frustrations produites par ces règles. Nous avons nous-mêmes formulé certaines suggestions. Le gouvernement se propose de modifier le système de gestion des dépenses, et si j'ai bien compris, c'est une proposition qui a pour but de surmonter, du moins en partie, ces frustrations. Dans la mesure où c'est bien le but recherché, nous sommes en faveur de ce genre d'effort.

Nous n'essayons pas vraiment de changer les règles fondamentales du Parlement. Ce que nous voulons, c'est rendre le processus plus intéressant pour les députés.

La présidente: Monsieur Malhi.

M. Malhi (Bramelea - Gore - Malton): Le Secrétariat du Conseil du Trésor étudie actuellement certaines possibilités pour améliorer les documents budgétaires. Est-ce que votre bureau a participé à cet exercice et pensez-vous que les changements envisagés aideront le Parlement à exiger du gouvernement des comptes plus exacts?

Mme Barrados: Nous avons eu l'occasion de discuter avec les représentants du Conseil du Trésor de la nature des changements qu'ils préparent. Un grand nombre de leurs initiatives nous semblent intéressantes et nous espérons que le nouveau processus permettra de mieux acheminer l'information vers le Parlement. Comme je l'ai dit dans ma déclaration d'ouverture, les éléments nécessaires à une meilleure information existent. Nous pouvons dorénavant nous attendre à une amélioration de l'information.

La présidente: Monsieur Arseneault.

M. Arseneault (Restigouche - Chaleur): J'ai écouté attentivement vos exposés de ce matin. J'ai eu l'occasion d'étudier le Budget des dépenses à l'époque où je siégeais dans l'opposition, j'ai eu l'occasion d'étudier le Budget des dépenses lorsque je siégeais avec la majorité, et d'une façon générale, je suis d'accord avec vous: très souvent, les parlementaires n'ont pas suffisamment de temps pour étudier en détail le Budget des dépenses. Cela leur donne l'impression qu'ils sont inutiles, que de toute façon ils sont dans l'impossibilité d'apporter des changements. Je ne sais pas comment les changements que vous avez mentionnés aujourd'hui, qu'il s'agisse du plan de printemps ou du rapport d'automne, me permettront, à moi, simple député, de convaincre le gouvernement d'apporter un changement ou d'adopter une nouvelle orientation.

Comme vous le savez, les comités rédigent des rapports chaque année, peut-être deux ou trois rapports sur des questions différentes. Aucun de ces rapports ou recommandations n'est contraignant pour le gouvernement. Il s'agit de documents publics. La majorité des recommandations sont adoptées à l'unanimité par le comité et certaines vont directement à l'encontre de politiques gouvernementales.

.1000

En d'autres termes, si un programme doit disparaître en raison du manque de financement, le comité peut recommander que le programme soit rétabli. La recommandation existe. Le ministre en est saisi et doit y répondre dans un délai prescrit, mais c'est là que tout s'arrête.

Je ne comprends pas comment ces choses vont changer, comment, comme vous le dites, nous pourrons avoir une plus grande influence sur les plans de dépenses du Parlement, simplement parce que nous aurons de meilleurs renseignements. Je dois vous rappeler, comme M. Williams l'a d'ailleurs dit, que tout cela est lié à la question de confiance, et que les ministres et le gouvernement ont leurs propres priorités et ont déjà des idées bien arrêtées sur certaines choses.

J'aimerais savoir ce que vous en pensez.

M. Desautels: J'essaierai de répondre à votre commentaire. Ce ne sera pas facile.

M. Arseneault a raison de dire que rien ne garantit que les changements proposés permettront aux comités permanents d'influer sur les décisions prises par le gouvernement. Cela ne se produira que si le gouvernement est prêt à accepter les recommandations, ou tout au moins certaines des recommandations issues des travaux des comités sur les rapports de rendement ou les documents de perspectives.

J'aimerais apporter une petite précision. Le système de gestion des dépenses proposé n'est pas la création de notre bureau. Il vient bien sûr du Secrétariat du Conseil du Trésor. Je suppose que vous nous avez invités à témoigner pour vous dire ce que nous en pensons. Comme Mme Barrados vous l'a dit, nous suivons cette affaire, mais il s'agit-là clairement d'un projet du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Je suis peut-être naïf, mais je crois que si les documents de perspectives sont bien préparés, et que si les comités permanents ont vraiment l'occasion de les étudier et de préparer sur la question des rapports clairs et formuler des recommandations précises, je crois que tout cela pourra avoir un impact sur la préparation des documents budgétaires de l'année suivante.

Mais on ne peut le savoir avec certitude et si ce n'est pas ce qui se produit au moins ces mêmes comités permanents, lorsqu'ils seront saisis l'année suivante des documents budgétaires, connaîtront suffisamment bien la question pour demander pourquoi le Budget des dépenses de cette année ne reflète pas certaines des recommandations formulées l'année précédente. Nul ne peut donc garantir que tout cela sera parfait et que le gouvernement tiendra compte des recommandations du comité permanent, mais grâce à ce mécanisme, les comités pourront communiquer au gouvernement leur opinion qui, dans certains cas, sera peut-être même retenue par ce dernier.

M. Arseneault: Votre ministère aide-t-il les parlementaires ou les partis politiques lors de l'étude du Budget des dépenses? Je pose cette question parce qu'après tout, nous ne sommes pas tous des experts dans tous les domaines.

L'expérience m'a appris que lors de l'étude des documents budgétaires, nous disposons de peu de temps - on vous donne 10 minutes. Nous devons poser des questions à des fonctionnaires qui savent qu'ils vivent dans un monde politique et qu'ils ont un maître politique. Ils doivent donc respecter les paramètres établis lorsqu'ils répondent aux questions des députés. Ce problème survient non seulement lorsqu'il est question de politique gouvernementale mais également quand vous demandez une réponse bien simple sur des questions financières.

Ils répondront directement à votre question, mais sans plus. Ce n'est pas qu'ils essaient de vous tromper, mais ils ne vous donnent pas de détails supplémentaires, ils ne diront pas qu'il y a également ceci ou qu'il existe un programme dans un autre secteur qui vise à faire cela. Ils vous donneront votre réponse et après 10 minutes, c'est fini parce qu'il faut passer à un autre député. On ne peut pas dire dans ces circonstances, voici les représentants de M. Desautels qui sont ici pour nous aider, que pensez-vous de la réponse? Devrions-nous poser plus de questions? Existe-t-il un mécanisme qui permettrait d'offrir un peu plus d'aide aux parlementaires lorsqu'ils étudient des postes de dépenses particuliers. Vous avez également dit quand vous parliez des changements qu'il était possible de vérifier l'année suivante si on avait tenu compte ou pas des recommandations du comité; ça se produit rarement.

.1005

Il faut se demander aussi jusqu'à quel point l'action des comités est concertée. Leur composition varie-t-elle? Peut-être ne devrait-il y avoir qu'un comité qui étudie ces documents et qui passerait tant de ministères chaque année. Peut-être devrait-on réserver une semaine - une semaine complète - à cette étude. Tous les comités cesseraient leurs activités et cette semaine serait consacrée à l'étude des documents budgétaires, les réunions commençant à 9 heures le matin et se poursuivant jusqu'à 21 heures tous les jours.

Je m'intéresse plus aux façons de faire qu'à la philosophie générale qui règne ici, parce que je ne suis pas convaincu que cette philosophie générale changera. Je ne sais pas si nous pourrons un jour voir des changements, parce qu'encore une fois tout cela est lié à l'idée ou à la question de l'heure. Les députés ministériels sont d'un côté essayant de protéger leur territoire, et les députés de l'opposition cherchent des lacunes ici et là, ils cherchent à en tirer du capital politique dans l'espoir d'être réélus ou même de devenir députés ministériels après les prochaines élections générales.

M. Desautels: Madame la présidente, pour ce qui est de notre participation au processus budgétaire, je dois signaler que les députés ou les comités permanents peuvent toujours faire appel à nos services pour obtenir de plus amples renseignements sur les questions que nous avons soulevées à l'égard de tel ou tel ministère. Ce type de renseignements peut parfois être fort utile pour le comité ou les députés lorsqu'ils étudient les documents budgétaires d'un ministère donné. Si un ministère particulier a fait l'objet d'un rapport de la part de notre service au cours des dernières années, nous sommes très heureux de fournir au moment opportun des renseignements ou de plus amples explications aux députés ou au comité permanent sur la question. Cependant, nous ne participons pas habituellement aux audiences d'un comité du Budget des dépenses, tout au moins pas de la façon que vous avez décrite, où vous pensiez que nous pourrions pratiquement jouer le rôle de représentant des députés.

M. Arseneault: C'est ce que je pensais.

M. Desautels: Nous n'avons jamais joué ce rôle, et il y a de très bonnes raisons à cela. Nul besoin d'en discuter maintenant.

Vous vous demandez également si les comités peuvent jouer un rôle efficace lors de l'étude des documents budgétaires des ministères. Ce n'est pas à moi qu'il revient de juger de l'efficacité des travaux des comités. Je travaille pour les comités; en fait vous êtes mon employeur.

M. Arseneault: Je crois que vous devriez vous prononcer sur les ministères et peut-être même sur les comités.

M. Desautels: Je dois rendre compte aux parlementaires. J'observe ce qui se passe, monsieur Arseneault. Certains comités réussissent mieux que d'autres à approfondir une question malgré les différences de parti. En d'autres termes, on ne se contente pas de poser des questions et ensuite de céder la parole aux députés d'en face. Certains comités parviennent à travailler de façon cohérente. On y voit une alliance des parlementaires de tous les partis qui cherchent à y voir clair dans toute la bureaucratie et la paperasse pour aller directement au coeur de la question. Certains comités réussissent très bien à cet égard, mais pas tous. Nul doute qu'il faudrait trouver des moyens d'améliorer l'efficacité du système de comités.

.1010

La présidente: Votre temps est écoulé, monsieur Arseneault, mais si vous le permettez j'aimerais poursuivre dans la même veine.

Je crois qu'il est question ici de deux attitudes: critiquer les documents budgétaires et éplucher le budget une fois qu'il a été déposé, ou parvenir à influencer à long terme l'établissement de ces documents, de façon systématique, au fil des ans. Voilà selon moi ce qui définit tout le travail que peut accomplir un comité.

Le Comité de l'environnement, par exemple, a étudié à fond la question du changement climatique dans le monde et a formulé des recommandations au Parlement, mais il n'a jamais cherché à établir un lien entre ses propositions et le budget du ministère. Le comité n'a jamais pris la peine de dire: compte tenu de la conjoncture, nous sommes d'avis qu'il serait plus utile que le ministère consacre ses ressources à telles ou telles activités parce qu'il s'agit-là des grandes questions qui intéressent le gouvernement dans le domaine de l'environnement. Voici d'autres activités, moins importantes, où le ministères devrait réduire ses dépenses, de manière à avoir de l'argent pour ces grands dossiers. Voici en fait les types de programmes que nous vous recommanderions pour y parvenir.

À mon avis, Guy, si l'on procédait de cette façon, les choses iraient beaucoup mieux. Nous recommanderions des orientations et nous dirions ensuite voici ce qu'il faut faire du côté du budget pour nous engager sur cette voie. Est-ce ce à quoi vous voulez en venir?

M. Arseneault: Essentiellement, je veux pouvoir influencer ce qui se fait. À quoi sert-il de se réunir et de consacrer temps et efforts à l'étude de certaines questions si toutes nos recommandations sont simplement rangées sur une tablette? C'est une chose dont on se plaint depuis longtemps, et je crois que le vérificateur général en a parlé également.

Je me demande s'il ne vaudrait pas mieux adopter le processus que vous avez mentionné et avoir aussi le super comité chargé d'étudier le Budget des dépenses et de l'éplucher, pendant que le comité permanent ferait ce que vous avez proposé.

La présidente: J'aimerais que nos témoins nous disent ce qu'ils en pensent, car ils ont vu comment les choses se passent dans d'autres pays.

Il y a dans le fond deux aspects à considérer: une étude plus détaillée et plus professionnelle du processus budgétaire et la façon dont nous pourrions influencer le budget avant sa rédaction plutôt qu'après. Faudrait-il envisager la création d'un comité du Budget des dépenses dont la seule fonction serait d'étudier les documents budgétaires? Quant au second aspect, il s'agirait d'isoler l'étude du budget de l'étude des orientations et ce seraient les comités permanents qui se chargeraient de cette dernière.

Que pensez-vous de ces deux possibilités d'action.

M. Desautels: Vous proposez deux façons de procéder. Dans un cas, il s'agit d'un comité qui se spécialiserait dans l'examen du Budget des dépenses, comme l'a d'ailleurs proposé M. Arseneault. Dans l'autre, chaque comité étudierait les documents budgétaires. C'est un peu ce qui se passe actuellement. À mon avis il s'agit-là de la meilleure façon de concilier la définition des orientations et l'établissement des objectifs budgétaires.

Il y a peut-être d'autres experts qui ont vu ce que donnait la première méthode. Je ne sais pas. Je sais que certains pays procèdent de cette façon, ils ont un comité du Budget qui se spécialise en fait dans ce domaine. Il est possible de procéder de cette façon, mais ce n'est pas ce que l'on fait au Parlement canadien.

.1015

Nous avons plutôt choisi l'autre méthode, comme le reflète d'ailleurs le système de gestion des dépenses. Nous croyons que c'est une façon logique de procéder et je serais porté à la privilégier. Il y a des avantages certains à étudier au même moment les objectifs budgétaires et les objectifs stratégiques, car on peut ainsi s'assurer qu'ils sont compatibles. Je crois que la méthode actuelle est logique, et si les deux fonctions étaient séparées, cette cohérence n'existerait peut-être plus. Personnellement, j'opterais pour une démarche intégrée où chaque comité aurait ensuite à exécuter les tâches qui lui incombent.

La présidente: C'est un commentaire fort intéressant, parce qu'une des raisons pour lesquelles à mon avis nombre de comités n'accordent pas une très grande importance aux documents budgétaires, c'est qu'ils ne sont pas conscients de possibilités qu'offrent le processus budgétaire, surtout du point de vu du budget à venir, pour faire adopter les orientations qu'ils souhaitent. Jamais un comité dont j'ai fait partie n'a établi de lien entre ses énoncés de principes et l'examen des documents budgétaires pour voir si les deux étaient compatibles.

M. Desautels: Madame la présidente, je crois que c'est une question intéressantes qu'il faudrait étudier également avec le Secrétariat du Conseil du Trésor. Je crois qu'il s'est probablement penché sur l'autre méthode, et il serait bon de savoir pourquoi il a retenu celle que nous avons maintenant, que j'appelle l'approche intégrée où les deux aspects sont étudiés en même temps.

La présidente: Puisque d'autres témoins attendent, je passerai maintenant à ma dernière question. Dans quelle mesure pensez-vous que le nouveau processus que le Conseil du Trésor est en train d'élaborer permettra de régler les questions que vous avez soulevées dans votre rapport de 1992 concernant l'information présentée au Parlement?

M. Desautels: Je demanderais à M. Greenberg de répondre à cette question.

M. Jeff Greenberg (directeur principal, Opérations de vérification, Bureau du vérificateur général du Canada): Merci.

Je dirais que la méthode adoptée par le gouvernement répond dans une large mesure à certaines des questions que nous avions soulevées dans ce chapitre. Nous avions dit par exemple que les renseignements fournis devaient porter sur autre chose que les dépenses courantes. Nous étions d'avis qu'en raison de la question de confiance, les députés ne pourraient pas vraiment avoir une influence sur les crédits de l'année courante, et c'est pourquoi nous étions d'avis que les documents devaient être rédigés d'une manière qui permette aux députés de s'en servir dans d'autres circonstances.

Ce chapitre cependant était plus général et nous avons également dit qu'il fallait fournir aux députés d'autres documents que les documents des dépenses courantes. C'est également important. Le gouvernement participe à toutes sortes d'activités qui ne touchent pas nécessairement les dépenses courantes. Il suffit de mentionner certains des exemples que nous avions donnés à l'époque, comme la garantie de prêts et les dépenses fiscales.

La méthode que propose le gouvernement porte sur les dépenses. D'après ce que nous en connaissons jusqu'ici, nous en sommes assez satisfaits. Nous avons dit cependant qu'il était toujours possible d'aller plus loin.

La présidente: Si je comprends bien, il y a des engagements financiers, ou des engagements qui ont des conséquences financières, qui y échappent.

M. Greenberg: C'est vrai.

La présidente: Y a-t-il d'autres questions?

Je crois que nous vous consulterons à nouveau avant de terminer nos travaux. Merci d'être venus.

M. Desautels: Nous étions très heureux de vous rencontrer aujourd'hui.

.1020

La présidente: M. Williams est dans le couloir. Nous devrions peut-être attendre son retour, avant de donner la parole à M. Dobell. Nous ajournerons donc nos travaux pour quelques minutes.

.1029

La présidente: Puisque je ne veux pas qu'on attende trop longtemps, nous allons reprendre nos travaux maintenant. Nous communiquerons vos commentaires à M. Williams.

M. Peter Dobell (directeur, Centre parlementaire pour les affaires étrangères et le commerce international): Je suis très heureux d'avoir été invité à comparaître devant votre comité ce matin. En fait c'est un honneur parce que si votre comité réussit à proposer des méthodes qui permettront à la Chambre des communes d'influer sur l'établissement du Budget des dépenses, vous aurez dans une large mesure redonné au Parlement un rôle dont il jouissait jadis, vous aurez amélioré sa réputation et vous aurez permis d'accroître la fierté que les députés ont dans leur travail.

.1030

C'est tout un défi à relever. Très peu de législatures y sont parvenues, mais malheureusement, le Parlement canadien est une des assemblées législatives qui a le moins d'influence sur les dépenses.

Je sais que la diversité des horizons politiques complique les choses, mais j'ai constaté certains changements qui m'encouragent.

Tout d'abord, tous les députés reconnaissent que la méthode actuelle n'est pas satisfaisante. J'ai suivi de très près les commentaires de M. Arseneault à cet égard. L'examen du Budget des dépenses n'est pas une fonction qui suscite beaucoup de fierté chez les députés.

Je suis également encouragé par le fait que le leader du gouvernement à la Chambre, M. Herb Gray, s'est personnellement engagé à améliorer les choses. Puisqu'il est un des doyens de la Chambre, il est parfaitement conscient des lacunes de la méthode actuelle. Il est prêt à user de son autorité pour favoriser le changement. Il voit dans votre sous-comité un allié et un conseiller et c'est pourquoi vous pourrez exercer une énorme influence si vous parvenez à vous entendre sur un rapport.

J'ai cru utile de coucher sur papier des points que vous pourriez consulter à mesure que j'aborde certaines questions que je juge importantes. Vous les avez devant vous.

Le premier point concerne la mesure dans laquelle l'amélioration de la documentation que le Conseil du Trésor cherche à réaliser changera les choses.

J'admire la démarche méthodique et constructive que Tom Hopwood a adoptée pour s'attaquer à un problème pas mal compliqué. À l'époque où l'appareil gouvernemental était petit et simple, les crédits budgétaires correspondaient à des postes de dépenses définis et il était facile pour le Parlement de les aborder un à la fois. À mesure que l'appareil gouvernemental a grandi et s'est ramifié, les crédits ont été regroupés et il est même question ajourd'hui d'avoir un seul crédit par ministère. Qu'on procède ainsi ou non, le fait demeure qu'on ne reviendra jamais à des postes de dépenses isolés.

Je crois que M. Hopwood et ses collègues ont raison de chercher à lier les objectifs, les résultats et le rendement. Leur tâche n'est pas facile parce que l'idée d'être obligés d'établir publiquement des objectifs et d'avoir à en rendre compte par leur rendement ne plaît pas à tous les sous-ministres et les ministres. Ils craignent d'être mis sur la sellette.

Là encore, la présence de Herb Gray se fait sentir. Il n'a du tout été satisfait des documents de perspectives qui ont été préparés pour l'examen du printemps et il sait pertinemment qu'il faut beaucoup plus de renseignements de bonne qualité pour que la reddition de comptes ait du sens.

Puis-je, en passant, vous faire une petite recommandation? Je crois que vous devriez insister pour que tout document fourni par le Conseil du Trésor et par le ministère soit envoyé directement non pas au président du comité mais au greffier qui se chargera d'en faire la distribution. Vous savez peut-être que personne ne sait avec exactitude combien de documents de perspectives ont été présentés, en partie parce que certains présidents ont reçu ces documents qui ont été égarés par la suite.

Pour en revenir à la première question, si de meilleurs documents sont préparés - et je crois qu'ils le seront - cela changera-t-il les choses?

.1035

Je crois que ces renseignements seront très utiles pour les citoyens qui s'y intéressent, parce qu'ils auront alors le temps, et souvent les ressources, pour les analyser en profondeur. Ils pourraient également être fort utiles aux parlementaires. Cependant, ils ne suffiront pas à eux seuls à donner un processus d'étude des crédits qui soit satisfaisant.

Madame la présidente, je crois que vous avez eu raison lors de réunions précédentes d'accorder une attention toute particulière à la façon dont la Chambre des communes et ses comités organisent leur travail, parce qu'il s'agit d'un changement fondamental.

Ceci m'amène à ma deuxième question. Est-ce que le principe qui sous-tend l'article 81(7) du Règlement est valable? Je crois que c'est une très bonne idée d'habiliter les comités à examiner les plans et priorités des ministères. Ils se retrouvent ainsi à l'abri du combat mortel qui opposent dans le Parlement les députés ministériels et les députés de l'opposition.

Pour ce qui est des plans de dépenses pour les années financières futures, les députés ministériels doivent en fait défendre ces montants parce que le gouvernement n'a pas encore adopté de position à cet égard. Ainsi tous les députés peuvent se servir de leur simple bon sens. Madame la présidente...c'est un peu comme la situation que l'on retrouve au sein d'un conseil municipal.

C'est un point important car, à mon avis, il y a fort peu de chance que la dynamique parlementaire change lorsque viendra le temps d'examiner les documents budgétaires courants. Comme Bob Marleau l'a déjà d'ailleurs signalé à votre comité, la culture politique du Canada favorise les partis où la discipline est la plus forte, quel que soit le Parlement fondé sur le modèle de Westminster. J'ai préparé un rapport pour la Commission royale d'enquête Macdonald et j'avais conclu qu'il existait certains facteurs - la taille du pays, la composition ethnique et la structure fédéral - qui créaient un désir très fort de discipline, même chez les députés.

Il ne faut pas oublier d'ailleurs que le Budget des dépenses n'a rien d'une loi. Si un texte de loi est vicié, il faudra le modifier un jour, mais, entre temps, les tribunaux sont obligés de l'appliquer. Cependant, si une proposition budgétaire est viciée, le gouvernement ne dépensera simplement pas l'argent. Et il n'a à en demander la permission à quiconque, le Parlement compris.

Pour conclure, il est bon de se concentrer sur les plans de dépenses des années futures, mais il existe certains problèmes au niveau des échéanciers et de la structure organisationnelle.

Si vous me le permettez, j'aimerais dire quelques mots sur la façon dont l'approbation du budget courant se déroulerait s'il y avait un gouvernement minoritaire. Peu de gens discutent de cette question, car depuis la réforme de 1968, il n'y a eu que deux gouvernements minoritaires: le gouvernement libéral de 1972-1974 et le gouvernement de M. Joe Clark en 1979. Je n'entrerai pas dans les détails, mais il importe de noter que les seuls modifications issues de comités ont eu lieu lorsqu'il y avait un gouvernement minoritaire en 1973. Les changements apportés n'ont pas été nombreux, mais il existe un précédent, et s'il y avait un gouvernement minoritaire, il faudrait s'attendre à ce que les comités fassent d'importants efforts pour essayer de modifier le Budget des dépenses, d'y apporter des compressions ou même simplement de le rejeter.

Permettez-moi de vous rappeler qu'entre 1962 et 1974, un gouvernement minoritaire a été élu lors de cinq des six élections. Cette situation semble être cyclique, et elle pourrait se produire à nouveau. Si c'était le cas, les fonctionnaires et le gouvernement auront de graves problèmes.

Je crois que vous devriez vous pencher sur cet aspect du problème. Tout particulièrement, à mon avis, l'expérience qu'a vécue l'un des gouvernements minoritaires semble démontrer que les modifications proposées par les comités du Budget des dépenses ne sont pas interprétées comme une question de confiance - pas dans le sens le plus strict. Si le comité propose des modifications au Budget des dépenses et réduit les montants prévus, la Chambre en est saisie.

.1040

À moins que le gouvernement cherche à renverser cette décision, et que la motion est rejetée à la Chambre, la décision du comité réduit bel et bien le Budget des dépenses sans qu'il y ait eu question de confiance à l'égard du gouvernement.

La situation s'est même produite dans le cas du gouvernement libéral lorsque la motion de M. Mitchell Sharp a été rejetée à la Chambre. Le gouvernement a jugé qu'il ne s'agissait pas d'une question de confiance, un vote sur la question de confiance a eu lieu peu après et la position du gouvernement a été établie.

J'aimerais maintenant revenir à l'étude par les comités des plans de dépenses futures du gouvernement. Nul besoin de signaler que l'échéancier prévu, le mois de juin, pour la présentation des rapports, rend ce processus peu pratique. Le vérificateur général vous a encouragés à reporter cette date. Vous vous souviendrez peut-être - enfin je suppose que tout le monde s'en souvient - que le Livre rouge libéral proposait que le comité ait jusqu'à l'automne pour étudier la question et rédiger un rapport.

Cependant, après l'élection du gouvernement libéral, les conseillers du Conseil du Trésor ont signalé que les ministères doivent présenter leurs documents budgétaires au Conseil du Trésor au plus tard en octobre. C'est pourquoi on a décidé de fixer l'échéance au mois de juin.

Je crois que M. Herb Gray pourra convaincre le Conseil du Trésor de modifier quelque peu cet échéancier. Mais même si c'était le cas, et qu'on disait que les rapports doivent être prêts au milieu de l'automne, il faudrait tout au moins avoir les documents de perspectives en avril. Je crois que c'est possible, mais ce n'est certainement ce qui s'est produit cette année.

Les comités devraient travailler sans relâche pour rédiger un rapport détaillé pour l'automne, et il ne faut pas oublier que très peu de comités se réunissent l'été. Même si un comité décidait de consacrer tous ses efforts à l'étude des questions budgétaires, le ferait-il pendant six mois, sans relâche, même si des questions plus urgentes surgissent? Par exemple, qu'arrivera-t-il si l'on saisit le comité d'une mesure législative ou si un problème politique urgent qui intéresse particulièrement les membres de ce comité survient?

Une solution au problème serait de ne pas du tout prévoir d'échéancier et de laisser un comité déposer son rapport sur les plans de dépenses des années futures quand bon lui semble. Si l'on procédait de cette façon, il faudrait peut-être attendre un an ou même plus avant que le Budget des dépenses reflète les recommandations présentées par le comité. Le Sénat est disposé à procéder de cette façon. Son comité des finances nationales rédige des rapports, mais il ne faut pas oublier que le mandat des sénateurs n'est pas aussi serré que celui des députés.

Cette proposition fait toutefois ressortir le problème que pose le fait de se concentrer sur les dépenses futures. Cela signifie qu'il faut une période d'attente d'un minimum de six mois pour voir comment le gouvernement a accueilli les recommandations d'un rapport. C'est la seconde raison pour laquelle un grand nombre de parlementaires hésitent à consacrer un temps précieux à examiner les dépenses futures.

Cette conclusion m'a mené à revenir à une réflexion déjà ancienne, celle qui fait l'objet de ma cinquième question: Un comité spécial du Budget des dépenses, unique et plus nombreux, serait-il plus efficace?

Le Parlement britannique a eu un pareil comité, avec plusieurs sous-comités, qui a duré jusqu'au changement survenu en 1979, lorsque le Parlement britannique a adopté une structure de comités et un système très semblable à celui que nous avons adopté sur recommandation des rapports Lefebvre et McGrath.

.1045

À ce propos, avec le système britannique actuel qui est semblable au nôtre, les comités n'accordent que peu d'attention au budget des dépenses, ce qui, chez eux également, ne peut guère être considéré comme un succès. Je pense donc qu'il eut été plus judicieux, pour le Parlement britannique, de conserver le Comité spécial du Budget des dépenses au même titre que les autres comités.

Je voudrais également attirer l'attention sur le fait que c'est là la façon dont le Sénat canadien organise son examen du Budget des dépenses. Le comité des finances de notre Sénat reçoit le Budget des dépenses de chaque ministère et a publié, au cours des ans, plusieurs rapports qui font autorité, à commencer par un examen, au milieu des années soixante-dix, du programme de la main-d'oeuvre, examen qui a débouché sur de nombreux changements dans la prestation des programmes et ce malgré les efforts de Bob Andras, ministre de l'époque, pour persuader Paul Martin de ne pas confier ce mandat au comité, sous le prétexte que ce serait gaspiller l'argent et le temps du gouvernement. Cela n'a pas empêché son sous-ministre de constater que c'était là l'un des meilleurs rapports qu'il ait jamais reçu.

Le comité du Sénat a publié, plus récemment, certains rapports remarquables - auxquels avait d'ailleurs participé de près le sénateur Stewart - sur des crédits d'un dollar et la recommandation royale.

Le fait est que les sénateurs se sont montrés disposés à examiner les dépenses futures et que leur comité permanent n'a pas de délai fixe pour le renvoi du Budget des dépenses, dont le comité est saisi tout au long de l'année.

C'est là un sujet sur lequel vous voudrez peut-être revenir lorsque le sénateur Stewart comparaîtra devant vous.

Au début des années 1980, lorsque le Parlement examinait la structure et les pouvoirs des comités, l'idée d'un grand comité spécial du Budget des dépenses avait été avancée par Ron Huntington, député conservateur, et Claude-André Lachance, député libéral. Cette proposition se situait dans le cadre de la réorganisation beaucoup plus radicale qu'ils préconisaient, une partie de celle-ci ne relevant pas de votre mandat, une ayant été partiellement réalisée par les réformes ultérieures. Mais l'idée est toujours encore valable et mérite votre attention, et ce parce qu'elle présente deux grands avantages.

À l'instar du Comité permanent des comptes publics, un tel comité attirerait des députés qui s'intéressent particulièrement à l'administration, ce qui, vous ne l'ignorez pas, n'est pas le cas de tous.

Le grand avantage est qu'un tel comité pourrait se concentrer sur sa tâche, qui constituerait sa seule responsabilité.

Ce sont-là les deux raisons principales pour lesquelles il me semble qu'un tel comité pourrait faire oeuvre utile.

L'inconvénient, c'est que même avec plusieurs sous-comités, un comité unique, même considérable, ne pourrait espérer, en une seule année, examiner les comptes de tous les ministères et de tous les organismes, et c'est pourquoi Huntington et Lachance proposaient que cet examen se fasse sur un cycle quinquennal.

Un tel comité, qui s'appuierait sur une documentation améliorée du Conseil du Trésor, pourrait effectivement être un apport précieux.

Lorsque le comité examine les comptes d'un ministère particulier, il pourrait également collaborer avec le comité permanent pertinent et faire intervenir celui-ci indirectement. C'est donc un modèle que je vous encourage à examiner, et j'ai constaté avec intérêt que M. Arsenault lui-même avait soulevé cette question.

Je voudrais maintenant revenir à une question d'un ordre différent, à laquelle a fait allusion Bob Marleau et qui est contenue dans ma question: Les comités pourraient-ils être habilités à transférer des dépenses à l'intérieur même des ministères?

Voilà des années que je suis de près le Congrès américain: son pouvoir tient à sa faculté de pouvoir réduire ou augmenter les crédits. Quand un ministère américain comparaît devant un comité du Congrès, il déploie des trésors d'éloquence car il sait que s'il ne parvient pas à convaincre celui-ci, il risque de voir ses crédits partir en fumée.

.1050

Je ne pense que cela se produirait au même degré au Parlement canadien, mais je suis persuadé que si les comités avaient les pouvoirs d'apporter des changements, ils seraient pris beaucoup plus au sérieux par les hauts fonctionnaires.

Une partie du problème, comme le disait Marleau, tient au fait que les parlementaires se sentent beaucoup plus à l'aise lorsqu'ils recommandent des augmentations de dépenses que des compressions. Si les comités possédaient officiellement le pouvoir de transférer des dépenses, une augmentation des dépenses pourrait en découler, ce qui est contraire aux traditions du gouvernement parlementaire.

Mais si les ministères adoptaient un crédit unique, on pourrait faire valoir que le transfert d'un dépense, d'un poste ou d'un programme ne représente pas une augmentation pour l'ensemble des dépenses, à condition qu'une recommandation - non, ce serait une décision du comité - une décision concomitante du comité amène une réduction correspondante dans d'autres programmes.

Comme le faisait remarquer M. Arsenault, les députés ne sont pas disposés à passer leur temps sur le Budget des dépenses s'ils ont l'impression que c'est du temps perdu, et s'il n'espère pas faire oeuvre utile. Je suis certain que cette proposition intéresserait les députés. Si ce pouvoir était officiellement donné aux comités, cela facilerait considérablement une collaboration entre les députés du gouvernement et ceux de l'opposition. Certes, il ne faut pas s'attendre à des miracles, mais le travail s'apparenterait à celui des rapports des comités sur les questions de politique, où il est souvent possible de dégager un consensus.

Si alléchante que puisse paraître l'idée, je ne suis pas certain - en fait, je doute beaucoup - que le gouvernement veuille renoncer à ce pouvoir; quant aux fonctionnaires des ministères, je suis certain qu'ils y opposeront une résistance farouche.

Quelle que soit la décision que vous preniez, il est essentiel que vous vous penchiez sur ma dernière question: Quelle est l'importance du personnel qu'il faudra? À mon avis, en cette matière, il importe de disposer de ressources considérables pour avoir le personnel approprié.

La nouvelle documentation à laquelle travaillent le Conseil du Trésor et le gouvernement représente certainement une amélioration, mais elle ne sera pas pour autant accessible et présentée sous forme facile à lire. Il va bien falloir que quelqu'un consacre du temps à la dépouiller et à l'expliciter. Ce travail peut être fait, dans une certaine mesure, par des organismes ou organisations hors Parlement, mais il faudra bien qu'en dernier ressort un comité fasse appel à des professionnels qualifiés en matière de gestion des dépenses.

Le Comité du budget de la Chambre des représentants de Washington a des effectifs d'une centaine de personnes, dont beaucoup ont passé des décennies au service du comité, ce qui représente donc une énorme accumulation de connaissances. Notre propre vérificateur général, rappelons-le, à un budget d'une quinzaine de millions de dollars et des effectifs de 500 à 600 personnes. Ce sont-là des modèles hors de portée pour les comités parlementaires, mais je doute que les ressources dont ils diposent actuellement leur permettent de faire un travail sérieux sur le budget des dépenses du jour et les budgets de demain.

Pour vous donner une idée du genre de soutien nécessaire soit à un comité du Budget des dépenses soit à un comité permanent - ma propre préférence irait à la première catégorie - il serait peut-être bon pour votre sous-comité, madame la présidente, de faire une brève visite à Washington et de rencontrer des membres du Comité des crédits ainsi que leur personnel.

.1055

Je me rappelle avoir organisé une visite d'un groupe dont faisait partie, entre autre, Jean-Robert Gauthier, qui était toujours intéressé à cette question et se considérait comme ayant de solides notions sur la question. Il a été absolument éberlué par le calibre des collaborateurs de ce comité qu'il a rencontrés en cette circonstance.

Je vous rappelerais à ce sujet que Huntington et Lachance, dans leur rapport, insistent également sur l'importance du personnel de soutien.

J'espère avoir soulevé certaines des questions importantes dont vous devrez débattre en comité et suis entièrement disposé, dans le temps qui reste, à répondre à vos questions et observations.

La présidente: Monsieur Malhi.

M. Malhi: La méthode d'étude des crédits mise en place en 1968 visait à atteindre quatre objectifs essentiels. Ceux-ci se sont-ils matérialisés? Dans la négative, quelles sont les autres procédures que vous recommanderiez?

M. Dobell: Les aspirations de 1968 ont, dans une large mesure, fait long feu à une exception près, à savoir que le gouvernement peut à présent compter obtenir, à date fixe, l'approbation des crédits. C'était là devenu un problème majeur en 1967 et si j'ai bonne mémoire, le gouvernement Defiebaker avait été battu, après le onzième mois, sur le budget. Je n'ai peut-être plus les faits en tête, mais le Parlement, à l'époque, approuvait les crédits de mois en mois.

L'autre espoir de l'époque, c'était que les comités puissent procéder, en disposant de beaucoup plus de temps et avec les spécialistes qui étaient censés travailler pour eux, à un examen approfondi du Budget des dépenses. Je n'ai point besoin de vous dire que ceci ne s'est nullement réalisé: les députés, en effet, ont décidé de ne pas passer de temps là-dessus et ont voté en conséquence. En effet, pendant l'avant-dernière année du dernier Parlement, avec un grand nombre de députés ayant près de dix ans d'expérience, sur les 884 réunions de comités qui ont eu lieu cette année-là, 20 seulement étaient consacrées au budget, soit une, par comité, avec le ministre. C'était bien là une démonstration flagrante du fait qu'ils avaient l'impression de gaspiller leur temps.

Avant les réformes de 1968, l'opposition pouvait harceler le gouvernement, faire durer la séance toute la nuit, par exemple jusqu'à ce que les ministres du gouvernement ou du ministère en question soient acculés à des compromis, ce qui permettait à l'opposition de chanter victoire, dans une certaine mesure.

Ce n'était peut-être pas un système très efficace, car ces changements se faisaient sans grande réflexion, sans y prêter beaucoup d'attention, c'était des mesures plus politiques que pratiques mais les choses bougeaient un peu, le Parlement avait l'air de jouer un rôle.

Mais ce qui s'est passé depuis, c'est que le ministre comparaît devant le comité chargé d'un examen et y passe une heure et demie; mais quand arrive la sonnerie le ministre prend congé, il n'y a pas moyen de le retenir, et pas toujours moyen de le faire revenir. Quoi qu'il en soit, à l'exception des gouvernements minoritaires, il n'y a jamais eu d'exemples d'un comité où l'opposition a persuadé les membres du parti ministériel d'effectuer un changement.

Comme je le disais donc au début, nous avons actuellement une situation dont aucun parti n'est fier. J'ai essayé, dans mes commentaires, de tracer la voie qui pourrait améliorer cette situation.

.1100

M. Arsenault: Je trouve vos observations très intéressantes mais d'après ce que vous disiez, dans votre introduction, au sujet de la restauration du rôle des parlementaires, il me semble qu'il fut un temps où les parlementaires disposaient effectivement d'une certaine autorité en matière de crédits. Pourriez-vous nous dire comment et quand les choses ont changé, et comment les choses se passaient avant.

Vous disiez également que le système actuel n'est pas très efficace, et que les Britanniques ont une procédure semblable à la nôtre, qui n'est pas non plus efficace. Existe-t-il alors, quelque part dans le Commonwealth, un système, fondé sur le modèle de Westminster, qui soit réellement efficace et dans l'affirmative, pourriez-vous nous le décrire?

M. Dobell: En réponse à votre première question, je vous ferais remarquer que jusqu'au tournant du siècle, peut-être même jusqu'à la Première Guerre mondiale et même, dans une grande mesure, jusqu'à la Seconde Guerre mondiale, le Parlement jouait à tous égards un rôle important. Il convient de se souvenir qu'un chef de gouvernement comme MacKenzie King, pendant toute la période où il a siégé au Parlement, assistait à presque tous les débats à la Chambre des communes, car c'était là que se prenaient les vraies décisions.

Les débats à la Chambre étaient extrêmement importants, et ceci s'appliquait également au Budget des dépenses. Je ne dis pas qu'il n'y avait pas déjà à l'époque une discipline de parti considérable, mais dans ce genre de Parlement, les ministres écoutaient les discours de leurs pairs et y réagissait de même qu'aux échanges officieux qu'il était facile d'avoir ses pairs.

Je ne peux résister à la tentation de vous raconter une histoire à propos de Paul Martin sénior quand, tout jeune, il arriva au Parlement et se lia d'amitié avec le premier ministre Bennett, devenu par la suite Vicomte Bennett. Un jour qu'ils prenaient le thé ensemble, Paul Martin lui demanda comment un jeune homme comme lui pouvait se faire remarquer, comment il pouvait faire son chemin dans un endroit pareil?

Bennett lui répondit qu'il s'en chargerait, qu'au cours du prochain débat, M. Martin devrait faire un discours virulent et que lui, Bennett, l'éreinterait, mais qu'ainsi sa réputation serait faite.

Ainsi fut fait; à la conclusion du débat, Bennett étrilla le discours de Paul Martin, et ceux de l'opposition qui étaient au premier banc se décarcassaient pour apercevoir, au quatrième rang, cet homme qui, de toute évidence, s'était attiré les foudres du premier ministre.

Quant à l'influence actuelle permettant d'amener des changements dans les dépenses, jusque vers la fin de la Première Guerre mondiale, le Budget des dépenses était encore relativement simple. Comme je le disais, beaucoup de postes étaient en fait des programmes uniques, de sorte qu'il était relativement facile de les examiner attentivement. Ce n'est que vers le tournant du siècle qu'on a instauré une discipline stricte, de sorte que les parlementaires avaient les coudées plus franches.

Quant à votre seconde question, je regrette de devoir dire qu'aucun système parlementaire fondé sur Westminster n'a particulièrement bien réussi en matière de contrôle des dépenses. C'est plutôt le cas de parlements comme ceux de l'Allemagne, où les comités jouissent davantage de la confiance des ministres qui leur accordent plus d'attention, en partie parce que les comités eux-même s'attachent davantage aux questions qui intéressent le ministre ou le gouvernement du jour. Ceci permet la communication qui se traduit dans les propositions des dépenses. Je ne dirais pas que cela entraîne de vraies défaites, du genre qu'affectionnerait M. Williams, mais cela permet certainement d'exercer une influence sur les dépenses publiques.

.1105

M. Williams: Je voudrais remercier M. Dobell de sa déclaration d'ouverture, qui a été fort intéressante. D'après vous, il serait bon que les comités, par exemple, procèdent à un examen des dépenses des ministères sur une base quinquennale, ce qui reviendrait à examiner un ou plusieurs ministères de façon approfondie. Mais le Parlement est appelé chaque année à voter les crédits, car nous convenons tous que c'est là le rôle fondamental du Parlement d'approuver des crédits pour le gouvernement.

Si les comités examinent les dépenses d'un ou de deux ministères et ignorent les autres, et si tel devait devenir la règle, ne serait-ce pas reconnaître que le Parlement ne joue qu'un rôle annexe dans l'approbation des dépenses des ministères qui n'ont pas fait l'objet d'un examen?

M. Dobell: Si vous revenez au système antérieur à 1967 ou 1968, les batailles, à la Chambre, portaient généralement sur un ou deux ministères. C'était là toute l'attention que l'opposition était en mesure d'obtenir, et elle choisissait donc les questions auxquelles elle voulait s'attacher.

Je reconnais que dans des conditions idéales tous les ministères devraient être examinés chaque année à la loupe, mais c'est là une tâche si considérable que si vous vous y mettiez sérieusement, le public serait persuadé, si les comptes de deux ou de quatre ministères étaient épluchés chaque année, à condition que chacun des ministères y passe à tour de rôle.

M. Williams: Il a souvent été dit que c'est la confiance qui a peut-être été une des raisons à empêcher les parlementaires de prendre le budget au sérieux. Je voudrais vous lire un extrait d'un article paru dans The Economist du 10 décembre 1994, à la page 57. Il y a plusieurs citations ici, dans l'une il est question du gouvernement travailliste de 1976-1979, que voici:

Le gouvernement travailliste de 1976-1979, qui avait à sa tête Jim (à présent Lord) Callahan, a été battu à un certain nombre de mises aux voix, dont au moins trois résolutions budgétaires. Il y est également question du gouvernement actuel que dirige John Major, et qui a été battu sur un projet de loi portant affectation de dépenses. Je cite le paragraphe:

Le train d'augmentations fiscales et de coupures des dépenses publiques annoncées, le 8 décembre, par le chancelier M. Kenneth Clark, comblera le trou de 1,6 milliard de dollars creusé, deux jours auparavant, par la défaite, par huit voix, des plans du gouvernement d'augmenter la taxe à la valeur ajoutée...

Si donc nous tournons les yeux avec différence vers Westminster, non pas comme l'autorité unique mais comme une autorité que nous respectons peut-être, nous constatons que le gouvernement a été battu sur des projets de loi portant affectation de crédits; le gouvernement a été battu dans de nombreuses situations, dont certaines seraient considérées comme très importantes pour notre gouvernement du Canada. La question de la confiance a tellement le haut du pavé dans ce pays; ne pensez-vous pas qu'il vaudrait mieux la relaxer pour permettre une discussion réelle et sérieuse, et peut-être ainsi la réduction du Budget des dépenses?

.1110

M. Dobell: J'en discutais justement avant votre arrivée. Nous parlions de la situation dans le Parlement minoritaire de 1972-1974, lorsque le comité était parvenu à faire effectuer certaines compressions au Budget des dépenses et que ces réductions ont été acceptées par la suite par le gouvernement.

Ceci signifiait, ai-je conclu, que la confiance au sens procédural ne joue pas dans une réduction des prévisions budgétaires. Je reconnais - et j'avais également parlé de cela - qu'au Parlement canadien la discipline de parti est plus stricte que dans tout autre parlement de Westminster, et je me suis posé la question à savoir pourquoi il en était ainsi.

J'ai alors rappelé que dans le gouvernement Pearson de 1967, lorsqu'une motion de M. Sharp, alors ministre des Finances, a été rejetée, ceci n'a pas été traité comme une question de confiance bien que, à la différence de la Grande-Bretagne où notre opposition ne tolérerait pas qu'un tel événement se produise sans demander la démission du gouvernement, quelques jours plus tard une motion générale de confiance a été présentée et la Chambre l'a approuvée. Bien que la motion ait donc échoué, la question de confiance a été acceptée.

Il est vrai que la discipline s'appliquait et j'ai fait quelques propositions sur la façon dont il serait possible, avec notre système actuel, de permettre au comité de procéder à des ajustements. Je ne sais toutefois pas si le gouvernement serait disposé à consentir à ces changements, mais il ne poserait alors pas la question de confiance.

M. Williams: La confiance, c'est comme la beauté: tout dépend de ce qu'on veut bien y voir. Le Règlement n'en donne pas définition, n'en fait pas une question de procédure. La confiance ne s'applique pas vraiment au processus budgétaire, mais si nous la dénommons discipline, si nous l'appelons confiance, il y a une garantie certaine, basée sur des précédents, qu'aussi longtemps que nous avons un gouvernement majoritaire qui ne dépend pas de certaines négociations pour maintenir sa majorité, les prévisions budgétaires seront approuvées telles que présentées, un point c'est tout.

Le vérificateur général faisait remarquer que si les parlementaires avaient l'impression de participer davantage au processus et d'en orienter le cours, qu'il leur semblait que des changements pourraient être réellement effectués, le relâchement de la confiance, à mon avis...Ne pensez-vous pas que s'il y avait relâchement de la confiance, comme cela se fait à Westminster, où un gouvernement peut être battu sur une motion suivie d'un vote formel de confiance, comme nous l'avons eu sous le gouvernement Pearson où cela s'est effectivement passé dans cette Chambre...? Le gouvernement a été battu et qu'est-ce qui s'est passé? Le premier ministre a déclaré que ce n'était pas un vote de confiance. Il n'y a donc motion de confiance ou motion de censure que si celui qui en est l'objet en décide ainsi.

La présidente: Le temps presse, voudriez-vous bien en venir à votre question?

M. Williams: Peut-on remédier à cela comme cela s'est fait à Westminster, où la question de confiance doit être formulée dans une motion?

M. Dobell: Vous allez devoir me suivre...probablement le spécialiste en procédures le plus éminent du Canada. Je ne vais donc pas courir le risque de faire ici des déclarations sur lesquelles il devra me reprendre, je crains de m'être déjà trop avancé et il va certainement remettre les choses au point pour vous.

.1115

Je suis frappé du fait que tous les partis d'opposition qui ont pris le pouvoir ont succombé à la tentation d'exiger de leurs membres d'appuyer leurs budgets. C'est tellement enraciné dans la culture politique canadienne que, à défaut d'un gouvernement minoritaire, je ne vois guère de chance que cela change.

Mais je vous jette le défi: si votre parti constitue le gouvernement, j'attends avec curiosité de voir ce qui se passera.

La présidente: Vous évoquiez la possibilité d'un comité du Budget des dépenses. Depuis le début de nos travaux, nous discutons de ce que nous voudrions accomplir ici, et il faudra nous décider à un moment donné.

Certaines vérités semblent se dégager: l'une, c'est que les parlementaires doivent exercer plus de contrôle sur les ministères pour exiger d'eux des comptes de leurs dépenses; en second lieu, ils doivent élargir leur influence sur ce que devra contenir le Budget des dépenses. Je vois moins l'intérêt d'ergoter sur le Budget des dépenses une fois qu'il est déposé, j'ai l'impression qu'il est alors trop tard.

Vous parliez d'un comité des du Budget des dépenses qui serait administratif. J'ai tendance à considérer le budget en particulier, puis les documents budgétaires qu'ils l'incarnent comme étant le principal document d'orientation d'un gouvernement. Tous les discours faits ailleurs n'empêchent que c'est la façon dont l'argent est dépensé qui révèle ce que sont les vraies politiques.

Du point de vue de l'importance que les parlementaires y attachent, y a-t-il une utilité quelconque à examiner le budget et les documents budgétaires comme document d'orientation et non comme exercice administratif, ce qui n'est vraiment pas notre métier?

M. Dobell: À mon avis, le nouveau système de planification et de gestion financière amène le comité des finances à tenir des audiences dans tout le Canada et à publier un rapport avant, si je ne me trompe, le 1er décembre. Il me semble que c'est la responsabilité qui incombe à ce comité, à savoir d'examiner, dans cette procédure, l'état, dans ses grandes lignes, de l'économie et du budget.

Il faut que quelqu'un se charge d'examiner le rendement des divers ministères.

J'ai peut-être eu tort d'employer les termes «purement administratif», car il y a évidemment une dimension d'orientation. L'un des problèmes des comités qui publient des rapports sans tenir compte des aspects financiers - il y a eu des propositions à cet égard, vous en avez vous-même fait une, si je ne me trompe - est qu'ils courent à l'échec parce que les questions d'orientation sont étroitement liées aux dépenses.

Je pense donc qu'un comité, que ce soit le comité des prévisions budgétaires ou les comités permanents, doit examiner les activités de chaque ministère et juger quels sont les programmes de ces ministères qui sont efficaces ou non, désirables ou non.

La présidente: Nous allons lever la séance pendant quelques minutes, avant d'entendre le sénateur Stewart.

.1126

La présidente: Nous reprenons la séance.

Le sénateur Stewart est bien connu de tous ceux qui vivent dans l'orbite du Parlement du Canada. Il est l'auteur de l'ouvrage publié en 1977, The Canadian House of Commons: Procedure and Reform, autrement dit, exactement l'objet de notre examen.

Sénateur, auriez-vous l'amabilité de nous parler un peu plus longuement de vos activités au Sénat, et de l'expérience que vous avez acquise sur le sujet qui nous occupe.

Le sénateur John B. Stewart (Antigonish - Guysborough): Je vous remercie, madame la présidente, membres du comité.

Il m'a paru utile de nous remémorer la situation qui a amené votre Chambre, en 1968, à effectuer des changements. Permettez-moi de vous rappeler qu'avant 1955, toutes les documents budgétaires étaient examinées en comité plénier des subsides. Chaque fois que le comité allait siéger, il fallait une motion pour que le Président quitte son fauteuil et avant 1955, cette motion devait chaque fois être débattue. Il arrivait donc souvent que l'on débatte, heure après heure, de la motion que le Président quitte le fauteuil, de sorte qu'on n'en arrivait au Budget des dépenses qu'à la fin d'une longue journée...parfois de plusieurs longues journées.

Cette situation a changé en 1955 de façon que la motion portant que président quitte le fauteuil afin que la Chambre se constitue en comité des crédits puisse faire l'objet d'un débat à six reprises, et on en venait à une question de confiance chaque fois.

À compter de 1955, l'étude des crédits se faisait en deux étapes. Il y a eu ce qu'on a appelé «les journées sur la motion de crédits». La motion était normalement proposée le lundi et le vote intervenait le mardi soir suivant. Il y avait deux jours pour chaque motion, à six reprises, donc 12 jours en tout. En comité des crédits, il n'y avait pas de limite de temps. Telle a été la façon de procéder jusqu'au 20 décembre 1968.

J'ai été député à la Chambre lors de trois législatures, et les trois ont été marquées par des gouvernements minoritaires: le dernier gouvernement sous M. Diefenbaker et les deux gouvernements sous M. Pearson. C'est sous ces gouvernements minoritaires que la procédure actuelle d'étude des crédits a été mise au point.

J'ai écouté les propos de ce matin et je me suis demandé pourquoi nous obtenions de si mauvaises notes. J'aimerais défendre ce que nous avons fait à l'époque. Je pense que nous avons fait un excellent travail.

Quels ont été les problèmes? Il s'est produit ce que j'appellerais «le blocage causé par les crédits». Jour après jour, semaine après la semaine, la Chambre a été empêchée d'examiner les autres mesures législatives à cause des crédits. Il lui a été impossible de faire quoi que ce soit d'autre. Les libéraux ont utilisé la tactique contre M. Diefenbaker en 1962-1963. J'y étais le 5 février 1963 lorsque M. Diefenbaker a demandé sa onzième avance, ses onzième crédits provisoires sur le budget de 1962-1963. Son gouvernement a été renversé. Tout cela à cause des crédits.

En outre, les sessions se prolongeaient et le mécontentement des ministériels comme des simples députés augmentait. Nous étions empêtrés dans des disputes interminables. Nous ne réussissions à traiter que très peu d'affaires. Entre temps, les électeurs nous critiquaient tous, ils se promettaient de voter contre nous tous lors des élections suivantes, quelles que soient nos allégeances politiques. C'était le deuxième aspect du problème.

.1130

Il y avait également le fait que nous étions sous la tyrannie d'une petite minorité. Nous ne pouvions pas mettre fin au travail du comité des crédits. Ce n'était pas le parti minoritaire ou les partis qui retardaient les choses. Cinq ou six députés pouvaient bloquer tout progrès en intervenant constamment et c'est ce qu'ils faisaient. Ce n'est pas par hasard que les changements intervenus le 20 décembre 1968 ont reçu l'appui de tous les partis. La procédure pour l'étude des crédits à la Chambre était devenue si mauvaise que chacun souhaitait la remplacer.

Le changement avait donc moins pour but d'améliorer l'étude des crédits que de sauver le Parlement. Je n'exagère pas en disant cela. Nous avions quand même bon espoir que l'étude des crédits serait améliorée considérablement. Nous comptions qu'elle puisse se faire selon un calendrier établi pour les députés de la Chambre des communes des deux côtés plutôt que de requérir leur présence en juillet et en août. Les députés des deux côtés souhaitaient l'établissement d'une année parlementaire fixe.

C'est pourquoi nous avons prévu les trois guillotines, la première le 10 décembre ou plus tôt, la deuxième le 26 mars ou plus tôt et la troisième un peu avant la fin de juin. C'était la base de l'année parlementaire. J'espère que vous aimez cette façon de procéder, car je puis vous dire que l'autre ne vous plairait guère.

Nous espérions améliorer la procédure de l'examen du budget, parce que malgré tout le temps que nous consacrions au comité des crédits, nous n'arrivions pas à faire un très bon travail. Quelques députés loquaces avaient l'habitude de s'accaparer tout le temps alloué pendant que les députés d'arrière-banc des deux côtés gémissaient et se plaignaient avec raison.

Nous pensions, par exemple, que si les dépenses en agriculture pouvaient être renvoyées au comité de l'agriculture où il y aurait des députés intéressés par l'agriculture et qui représenteraient les agriculteurs, elles pourraient être examinées plus attentivement.

Nous n'en sommes toujours pas encore là. Je n'ai pas examiné la situation de près, mais j'ai entendu des rumeurs. L'étude du Budget des dépenses ne semble pas encore donner satisfaction.

Il reste que le but principal du changement apporté n'était pas d'améliorer l'examen du Budget des dépenses. Ce n'était là qu'un aspect du problème. Le changement visait surtout à améliorer le fonctionnement de la Chambre des communes.

Je conviens que le Budget des dépenses doit être examiné plus attentivement. Le principal problème, selon moi, n'est pas la procédure employée ni la forme du Budget des dépenses. Vous risquez de perdre beaucoup de temps si vous croyez que ce sont là les écueils. Comme M. Dobell l'a indiqué, les règles du jeu ne sont pas si mauvaises pour ce qui est des mesures que peuvent prendre les comités. Le problème tient aux joueurs.

Les députés de la Chambre des communes sont très occupés de nos jours. Comme cela a toujours été le cas - même lorsque le gouvernement de M. Diefenbaker était mis en minorité concernant le Budget de dépenses - , le Budget des dépenses n'influence pas beaucoup les dépenses publiques parce que celles-ci sont déjà engagées. Le problème n'est pas là. De façon générale, les députés - vous y parvenez maintenant peut-être mieux que nous à l'époque - ne souhaitaient pas faire des compressions. Ils voulaient savoir pourquoi les programmes qu'ils jugeaient particulièrement importants pour leurs électeurs ne bénéficiaient pas de nouvelles injections de crédits.

.1135

Le lien n'était pas fait, il n'est toujours pas fait, à ma connaissance, entre les dépenses et les impôts. Si les députés étaient obligés de dire: «Si nous ne réduisons pas ce programme, nous devrons trouver plus d'argent», les choses seraient peut-être différentes. Cependant, comme il y a ce clivage structurel entre les impôts et les dépenses, les députés peuvent jouer sur les deux tableaux. Ils peuvent dire: «Réduisons les impôts et augmentons les dépenses». Bien sûr, j'exagère, mais vous voyez où je veux en venir.

On ne tient pas tellement à réduire les programmes, en général. Du moins, c'était le cas à l'époque dépravée où j'étais député à la Chambre.

La forme du Budget des dépenses peut quand même avoir une certaine importance. Comme M. Dobell le signalait, les crédits enveloppent maintenant de plus en plus de choses.

Lorsque j'étais député, j'avais l'habitude de suivre de près les dépenses des travaux publics, parce que ma circonscription avait une côte longue et active. Je voulais savoir s'il était question d'un nouveau quai à Stormont, si on allait réparer le quai à Larry's River, etc. On s'intéressait à ce qui touchait directement sa circonscription. On pouvait le voir dans le Budget des dépenses.

Aujourd'hui, il y a des crédits généraux, auxquels il est très difficile de réagir. Ils ne suscitent guère d'intérêt. Je comprends que les députés puissent manquer un peu de motivation, mais je pense que le problème est là, plutôt que dans la structure des prévisions budgétaires ou de la procédure.

En d'autres termes, vous pourriez modifier la présentation du Budget des dépenses, vous pourriez l'améliorer, vous pourriez parfaire la procédure, sans pour autant parvenir à vos fins.

Je vais m'arrêter là, monsieur le président, et me prêter aux questions.

M. Williams: Je note que selon vous, sénateur Stewart, nous avons perdu de vue le lien entre les impôts et les dépenses. Dans le bon vieux temps, dépravé ou non - je parle d'une époque lointaine, avant la vôtre - , il y avait un lien étroit entre les impôts et les dépenses. Aujourd'hui, à l'évidence, nous avons dressé un mur entre les deux, et voyez dans quelle situation nous sommes.

Dans votre livre sur la Chambre des communes du Canada, vous parlez de l'étude des crédits. Le chapitre 5 porte sur l'approbation des taxes et des dépenses. Vous admettez d'emblée qu'il appartient à la Chambre d'approuver les crédits.

C'est bien votre position?

Le sénateur Stewart: Oui.

M. Williams: Comme vous l'avez mentionné, vous avez instauré en 1968 un processus destiné, entre autres, à structurer et à ordonner l'étude des crédits, à rendre les travaux de la Chambre plus uniformes, à faire en sorte que le Budget des dépenses passe de la Chambre à des petits comités qui l'examinent, espère-t-on, avec minutie et en connaissance de cause. Or, actuellement, comme les députés sont impuissants à y apporter des modifications, ils ne se donnent même plus la peine d'examiner le budget de dépenses.

.1140

Croyez-vous que le principal problème est qu'ils ne font plus confiance au système parce qu'ils ne peuvent pas apporter de modifications? Ou croyez-vous, pour poser la question autrement, que s'ils avaient la possibilité d'apporter des modifications au Budget de dépenses, le système que vous avez instauré en 1968 pourrait se révéler vraiment utile?

Le sénateur Stewart: Lorsque vous dites «apporter des modifications au Budget des dépenses», c'est le réduire que vous voulez dire.

M. Williams: Oui.

Le sénateur Stewart: Pour des raisons d'ordre constitutionnel, vous ne pouvez pas l'augmenter.

M. Williams: Je m'excuse; je voulais dire réduire.

Le sénateur Stewart: C'était simplement pour préciser les choses.

Oui, je pense que les députés seraient beaucoup plus alertes s'ils pouvaient proposer certaines réductions au Budget des dépenses. Je dis «certaines» parce que l'opposition, quelle que soit son horizon politique, tient toujours à dénoncer les dépenses du gouvernement en place. Si un comité pouvait faire savoir qu'il a réduit tel ou tel crédit, et que le crédit était suffisamment précis pour qu'on sache exactement ce qui est supprimé, quel programme, quel quai ou nouvel immeuble public saute, je suis sûr que les députés se montreraient plus intéressés - je n'ai aucun doute à ce sujet. Les gens qui réclameraient le programme, le quai ou le nouvel immeuble public en question se montreraient plus intéressés eux aussi, il faut l'admettre.

M. Williams: Le Règlement prévoit que si un amendement est présenté à la Chambre le dernier jour de l'étude des crédits, le Conseil du Trésor dépose d'abord, avant le débat sur l'amendement, une motion réaffirmant le Budget de dépenses.

De la façon dont fonctionnement normalement les comités - et je ne parle pas ici seulement des comités de la Chambre des communes - les amendements à la motion principale sont examinés avant la motion principale elle-même. La motion principale est débattue après les amendements. Aujourd'hui, le processus est inversé le dernier jour de l'étude des crédits par la Chambre.

Selon vous, pourrions-nous procéder ainsi: d'abord, discuter des amendements avant de discuter de la motion principale, ensuite, tenir un vote de confiance, de façon à admettre que nous puissions modifier ou réduire le Budget des dépenses sans censurer le gouvernement? Pourrions-nous procéder ainsi?

Le sénateur Stewart: Je ne connais pas toutes les modifications que vous avez apportées à votre procédure, mais je peux peut-être vous éclairer sur un point.

Si un comité réduisait un crédit, nous voulions que ce crédit réduit soit examiné par la Chambre, à moins que le gouvernement ne prenne des mesures pour rétablir le crédit initial. D'une façon ou d'une autre, quel que soit l'objet du vote à ce stade, le crédit dans sa forme réduite par le comité ou le crédit tel que rétabli par le gouvernement, la Chambre est saisie des interventions du comité.

Vous avez également parlé de la question de la confiance. Vous voulez bien me répéter vos propos à ce sujet?

M. Williams: Je propose un processus en trois étapes: d'abord, l'étude des amendements; ensuite, le vote sur la motion principale telle que modifiée au besoin; troisièmement, une motion de confiance au gouvernement qui fasse partie de la motion finale le jour de l'étude des crédits.

.1145

Le sénateur Stewart: Puis-je vous demander pourquoi vous pensez qu'une motion qui mentionne explicitement la confiance pourrait être plus importante qu'un vote sur un poste du Budget des dépenses? Vous me répondrez sans doute - reprenez-moi si je me trompe - que les députés de la Chambre pourraient vouloir réduire le budget de dépenses, contrairement au souhait du gouvernement, tout en indiquant qu'ils continuent de faire confiance au gouvernement. C'est cela?

M. Williams: En gros, oui.

Le sénateur Stewart: Le problème à cet égard est que ce n'est pas la Chambre des communes qui décide que le gouvernement jouit ou non de la confiance. C'est le gouvernement qui décide.

À la Chambre britannique, au début du 19e siècle, il y a eu un vote l'éclairage électrique. Le gouvernement a perdu le vote, a estimé qu'il ne jouissait plus de la confiance de la Chambre et a dit qu'il devait y avoir des élections. Il y en a eu. Ne demandez pas quel a été le résultat.

La question de la confiance peut finalement se poser de deux façons: d'abord, lorsque la Chambre prive le gouvernement en place des fonds dont il a besoin pour mener son action. Comme le gouvernement n'a plus d'argent, il ne peut se maintenir. Deuxièmement, lorsque le gouvernement indique qu'il ne peut plus travailler avec la Chambre et qu'il démissionne ou déclenche des élections.

Le choix appartient normalement au gouvernement. C'est ce qui permet au premier ministre de contrôler son parti. Il peut dire: Comme vous ne semblez pas aimer ce que nous faisons, vous devez souhaiter des élections. À ce moment-là, les avis risquent de changer.

Le fait pour la Chambre des communes d'indiquer que tel ou tel vote ne met pas en cause la confiance accordée au gouvernement ne signifie rien. Le premier ministre peut très bien estimer que c'est seulement là l'opinion de la Chambre et que lui et son gouvernement considèrent que le vote porte sur la confiance et qu'il doit y avoir des élections.

La présidente: Monsieur Arseneault.

M. Arseneault: Je suis heureux de vous voir ici ce matin, monsieur le sénateur.

Je reviens à un sujet que vous ne considérez peut-être pas comme tellement important, mais que moi je juge majeur, l'organisation: les catégories de comité, etc. Vous avez entendu mes questions ainsi que les réponses des deux témoins ce matin.

Le vérificateur général a semblé cautionner le système actuel, la structure actuelle des comités, etc. - moyennant quelques modifications.

Le deuxième témoin, M. Dobell, a semblé préférer le concept d'un comité central. Il a cité en exemple le système utilisé par le Sénat, en indiquant qu'il avait l'air de bien fonctionner.

Pourriez-vous nous dire ce que vous pensez de chacun de ces scénarios, lequel vous préférez et pourquoi?

Le sénateur Stewart: La meilleure façon pour moi de répondre est de parler un peu de ce que fait le Comité sénatorial sur les finances nationales.

.1150

Le comité examine normalement une question importante touchant les dépenses, un programme en particulier, ou encore se penche sur les évaluations de plusieurs ministères ou d'un ministère. Lorsque le comité effectuait ce travail, il n'étudiait pas des crédits précis du Budget des dépenses.

Lorsque j'en étais un membre actif, le comité pouvait également décider de se consacrer presque entièrement au Budget de dépenses supplémentaire. Il pouvait alors entrer dans les détails. Le gouvernement demandait 5 millions de dollars pour tel ou tel projet. Il s'agissait de savoir quel était le but du projet... Je me souviens qu'il a déjà été question d'une certaine route en Nouvelle-Écosse, que j'appelais la Route de l'abandon. Nous avons exercé beaucoup de pression concernant cette route. Nous avons pu le faire parce qu'il s'agissait d'un projet spécifique. Nous examinions en détail le Budget des dépenses supplémentaire plutôt que le Budget des dépenses principal. Dans le cas de ce dernier, nous nous penchions sur l'assurance-chômage, par exemple, ou autre grand dossier de cette nature; les autres parties du Budget des dépenses principal étaient approuvées presque automatiquement.

Je crois qu'il est juste de dire que les sénateurs sont relativement heureux de la façon dont fonctionne le Comité sur les finances nationales, alors que je crois déceler à la Chambre des communes une sorte d'indifférence générale face aux travaux de leurs comités sur les prévisions budgétaires. On pourrait donc vous recommander d'opter pour le modèle du Sénat.

Rappelez-vous aussi autre chose: Les sénateurs ne sont pas soumis aux mêmes pressions que les députés. En effet, ils n'ont pas d'électeurs à contenter, et certains sénateurs siègent assez longtemps pour acquérir des connaissances approfondies sur les activités de certains ministères.

M. Arsenault: J'aimerais passer à autre chose. Vous avez mentionné le lien qui existait entre les dépenses, d'une part, et l'imposition de taxes, d'autre part. J'ai siégé neuf ans au conseil municipal de ma ville, et quand il le fallait, à divers autres comités. Ces comités fonctionnaient de concert avec les bureaucrates au moment de l'élaboration des budgets, notamment. Nous étions toujours associés à des fonctionnaires, de sorte qu'il existait une discipline dans une certaine mesure.

Bien sûr, il s'agissait d'une petite localité, et il était alors très facile de mettre en équation les dépenses et les augmentations ou diminutions de taxes. D'une façon empirique, on savait que si l'on augmentait le budget de 20 000$, le taux d'imposition grimpait de 1 p. 100, et on était en mesure d'expliquer aux électeurs et à la municipalité l'augmentation. En augmentant de 20 000$ ici et en retranchant 20 000$, là, le résultat restait le même. Ce lien était toujours établi et à l'échelle municipale, cela semblait donner de bons résultats, même s'il est évident qu'il s'agissait d'un budget beaucoup plus simple avec beaucoup moins d'articles de dépenses. On pouvait voir où l'argent était dépensé.

C'est beaucoup plus difficile à l'échelle fédérale. Que recommanderiez-vous à notre Comité qui pourrait l'aider, au moment des prévisions budgétaires, à mieux faire le lien entre les dépenses et l'imposition de taxes?

Le sénateur Stewart: Je n'ai pas vraiment songé aux méthodes. Je ne sais pas ce qui se fait actuellement, mais en rétrospective, je me rends compte que nous avons perdu beaucoup de temps à la Chambre des communes, à l'époque où je participais à ce qu'on appelait le débat du budget. On s'en tenait aux généralités, et on n'approfondissait jamais ni le régime d'imposition ni le régime d'emprunt.

S'il était possible de le faire, cela aurait peut-être pour effet indirect d'inciter les députés à s'intéresser aux dépenses. Il ne serait peut-être même plus nécessaire de faire le lien entre les deux par voie de procédure. Si l'on s'attardait plus à l'imposition des taxes, à ses détails...

Voici quelle est la différence entre Westminster et Ottawa: À Westminster, on ré-édicte la Loi de l'impôt sur le revenu chaque année, alors que la nôtre est adoptée une fois pour toutes, de sorte que les parlementaires ne font pas le lien comme à Westminster entre les dépenses et les taxes. C'est une différence très importante.

.1155

M. Arsenault: Est-ce que l'on ré-édicte la Loi de façon automatique?

Le sénateur Stewart: Non. Je n'ai pas étudié le texte de la loi en détail, mais je crois qu'il varie d'une année à l'autre.

La présidente: Je suis tout à fait d'accord avec ce que vous avez dit au sujet de la façon dont les parlementaires abordent la question; je conviens comme vous que la difficulté ne réside pas tant dans les prévisions budgétaires que dans le fait que les parlementaires, peu importe pourquoi, n'examinent pas sérieusement les prévisions budgétaires, et ne se demandent pas ce qu'elles révèlent au sujet des priorités du ministère et la façon dont celui-ci gère ses ressources.

Lorsque je suis arrivée à la Chambre des communes, j'ai été étonnée - tout comme vous aussi, sûrement, monsieur Arsenault - de constater que les comités profitaient de l'étude des prévisions budgétaires pour s'en prendre à leur bête noire ou faire mousser leur programme de prédilection sans s'intéresser au plan global des dépenses et à ce qu'il révèle sur les priorités de chaque ministère et la façon dont il les applique en détail. Je ne sais pas trop ce qu'il faut faire pour surmonter cet obstacle.

Ce qui m'inquiète encore plus, c'est la suggestion de M. Williams selon laquelle les comités ou les députés pris individuellement devraient pouvoir, par voie de motion, retirer 10 000$ici ou 5 000$ là, car les comités se transformeraient en foire d'empoigne plutôt qu'en un lieu où l'on étudierait avec grand soin l'incidence des prévisions budgétaires sur la population.

Que pouvez-vous suggérer au Comité pour que nous fassions clairement comprendre aux députés qu'ils ont un rôle important à jouer dans l'étude des prévisions budgétaires et qu'il ne s'agit pas uniquement de pinailler autour de petits programmes dont personne n'a jamais entendu parler?

Le sénateur Stewart: Je crois que le vérificateur général a dit plus tôt qu'environ 70 p. 100 des dépenses sont des dépenses statutaires, de sorte que même si l'on retrouve les chiffres dans les prévisions budgétaires, il n'est pas question de voter les crédits, car ces dépenses ont déjà été autorisées.

Que vous reste-t-il donc? Bon nombre des décisions tournent autour de ce que j'appellerais des dépenses d'intendance, comme les salaires des fonctionnaires, etc. Mais je ne veux pas grossir cet aspect.

Vous pourriez faire, en un sens, ce que nous avons fait au Comité des finances nationales. Lorsqu'il s'agissait d'agriculture, le comité pouvait s'attarder à un programme donné, par exemple celui de la Ferme expérimentale. Aujourd'hui, la science agricole perce de nouvelles brèches partout. Nous nous demandions si nous dépensions l'argent de la façon la plus judicieuse en comparaison des autres pays, comme les États-Unis, le Royaume-Uni ou peut-être l'Australie, où il se fait des récoltes comparables, ou si nous ne faisons qu'entretenir des laboratoires qui n'ont pas changé de méthode depuis 20, 25 ou 30 ans?

L'étude des prévisions budgétaires pourrait vous servir de porte d'entrée à l'étude d'importants sujets.

La présidente: Tout à fait.

Le sénateur Stewart: Vous pourriez aussi vous attaquer à l'assurance-chômage, dans la mesure où celui-là n'a pas été étudié à l'excès. J'aurais dû mentionner un autre sujet, comme les transports: demandons-nous si nous nous occupons de nos aéroports comme il se doit.

Donc, au lieu de vous arrêter uniquement aux résultats nets, demandez-vous si le programme remplit la fonction pour laquelle il a été créé au départ. C'est une façon de faire.

C'est en fait ce que nous faisons au Sénat lorsque nous ne sommes pas saisis des budgets des dépenses supplémentaires.

La présidente: Merci beaucoup.

Je tiens à souligner la présence de votre adjointe particulière, Mme Irene Duy. Nous pourrons nous estimer chanceux si l'un ou l'autre d'entre nous parvient à tenir le coup au Parlement aussi longtemps qu'elle l'a fait, à l'exception du sénateur, bien sûr.

.1200

Le sénateur Stewart: Sans elle, le Sénat s'effondrerait.

La présidente: Merci beaucoup, monsieur le sénateur.

Attardons-nous quelques instants aux deux prochaines semaines. Le Comité de la procédure et des affaires de la Chambre tiendra une séance ordinaire jeudi prochain à 11 heures pour étudier les rapports sur les limites des circonscriptions électorales. Par conséquent, notre sous-comité ne pourra siéger toute la matinée, mais seulement de 09h30 à 11 heures par exemple. Je suggère que nous ne convoquions pas de témoins la semaine prochaine, mais que nous tenions tout de même une réunion plus courte. Nous pourrions aussi tenir cette réunion mardi après-midi, si les autres membres du Comité sont libres, pour nous demander quels sujets nous intéressent et quel sera notre plan de travail.

M. Arseneault: Mardi après-midi?

La présidente: C'est un des moments que je suggère, entre autres, monsieur Arseneault.

Comme nous ne pourrons pas siéger comme nous le faisons normalement de 09h15 à midi, je suggère de reporter l'auditoire de témoins à la semaine d'après, mais de nous réunir tout de même plus brièvement pour discuter des questions plus administratives, pour arrêter une liste de témoins, les sujets qui nous intéressent et peut-être aussi notre plan de travail. Il n'est pas nécessaire d'attendre à jeudi pour ce faire, car le personnel du Comité a déjà préparé beaucoup d'informations là-dessus. Si vous êtes libres, nous pourrions nous revoir le mardi après-midi.

M. Williams: Pourrait-on le faire assez tôt mardi après-midi car le Comité des comptes publics siège cet après-midi là.

La présidente: À 15h30?

M. Williams: Oui, à 15h30.

La présidente: Jusqu'à quelle heure?

M. Williams: Jusqu'à 17h30.

M. Arseneault: Combien de temps pensez-vous que durera la réunion?

La présidente: Peut-être une heure, si nous voulons examiner toute la liste des témoins, passer en revue les questions, nous entendre sur celles que nous voulons aborder et ensuite approuver le plan de travail.

M. Williams: Je préférerais que la réunion ait lieu le mardi à 13 heures.

La présidente: Cela m'est impossible. Je dois me préparer pour la Période des questions.

M. Arseneault: Alors mardi matin, à 9 heures, ou même 8h30?

La présidente: Pas ce mardi-là. Je prononce un discours dans ma circonscription.

Serez-vous là lundi?

M. Williams: J'ai l'intention d'être présent lundi prochain. Pour le moment, je compte être ici lundi.

M. Arseneault: Je m'attends à être ici lundi.

La présidente: Le matin ou l'après-midi?

M. Arseneault: Le lundi, c'est le lundi.

La présidente: Vous êtes ici toute la journée?

M. Arseneault: Oui.

M. Williams: Je compte arriver dimanche soir, et je serai donc ici lundi matin.

La présidente: Nous pourrions donc prévoir de nous réunir, disons, à 11 heures lundi.

M. Williams: Je n'ai pas mon calendrier sous la main, mais ça irait probablement.

La présidente: Nous allons demander à la greffière de vérifier auprès de vous. Disons pour le moment 11 heures lundi. Sinon, nous allons essayer les autres créneaux que vous avez indiqués. Vous recevrez une convocation.

La séance est levée.

Retourner à la page principale du Comité