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Chapitre 1 - Réalisations


Lorsque le gouvernement est arrivé au pouvoir en 1993, le Canada faisait face à d'énormes difficultés. La dette nationale frisait les cinq cents milliards de dollars et augmentait 2,7 fois plus vite que l'économie.

Il fallait vite donner un coup de barre, faute de quoi le bien-être et les perspectives d'avenir des Canadiens risquaient d'être sérieusement compromis du fait qu'une proportion croissante des recettes publiques était gobée par le service de la dette et qu'il fallait de plus en plus recourir à des prêteurs étrangers pour financer celle-ci.

Le gouvernement est donc intervenu dès son premier budget pour parer à la crise la plus immédiate : un déficit budgétaire bien plus important que prévu et qui risquait de prendre des proportions incontrôlables. Il a aussi adopté des mesures en vue de repenser tout le processus d'élaboration du budget, allant d'une nouvelle manière plus crédible de construire les prévisions budgétaires à la participation des Canadiens au processus budgétaire.

En 1994, le gouvernement a élaboré, en étroite collaboration avec le Comité, un ensemble d'objectifs clairs s'inscrivant dans un nouveau cadre de politique économique qui visait essentiellement à susciter une croissance économique et une création d'emplois durables.

Par ailleurs, par l'intermédiaire du Comité, on a donné aux Canadiens considérablement plus d'influence sur les budgets qui les touchent dans leur quotidien. On a pour la première fois ouvert le processus de planification prébudgétaire à l'ensemble des Canadiens intéressés.

Les investisseurs étrangers avec qui je parle tous les jours voient dans le Canada un phoenix qui renaît de ses cendres.

Maureen Farrow (vice-présidente exécutive et directrice de l'économie et de la stratégie en matière d'équité, Loewen, Ondaatje, McCutcheon Limited)
En raison du caractère fondamental des changements requis, le Comité a joué un rôle crucial, favorisant comme il l'a fait, l'obtention à l'avance du consensus essentiel au succès du budget de février 1995, maintenant considéré comme le document économique le plus important de l'après-guerre. Le processus de consultation institué à l'époque par le Comité est demeuré.

Le gouvernement se prépare à déposer son quatrième budget. Ses réalisations jusqu'à maintenant offrent un point de référence important pour apprécier les progrès accomplis et déterminer ce qu'il lui reste à faire pour mener à bien son entreprise.

A. Les dures réalités de 1993-1994

La démarche du gouvernement s'inscrivait dans le contexte des dures réalités qui prévalaient les premiers mois de son mandat.

La dette avait atteint un niveau sans précédent, les déficits ne cessaient d'augmenter et une proportion croissante de la dette du Canada se trouvait entre les mains de prêteurs étrangers, une situation qui était en train de brimer de plus en plus l'indépendance économique du Canada et de subordonner son action aux fluctuations des taux de change et des marchés financiers internationaux.

(a) Le problème de l'endettement et des déficits

Au 31 mars 1994, c'est-à-dire au début du premier exercice complet sous la gouverne du gouvernement actuel, la situation était la suivante.

... à mon avis c'est le ratio d'endettement par rapport au PIB qui est l'élément fondamental qui doit servir à évaluer la politique budgétaire. Ce ratio indique surtout jusqu'à quel point il nous serait possible d'emprunter à des fins de stabilisation la prochaine fois qu'il y a un ralentissement de l'économie. Je dirais que c'est beaucoup plus urgent que le fardeau qui pourrait revenir aux générations futures..

David Laidler (professeur, Faculté d'économie, "University of Western Ontario")
Abstraction faite des montants en cause, la tendance même de ces chiffres était extrêmement préoccupante.

En particulier, la dette ne cessait de grossir : elle était passée de 390,8 milliards de dollars en 1990-1991 à 425,1 milliards en 1991-1992 puis à 466 milliards en 1992-1993.

(b) La fiabilité des prévisions

À tout ce qui précède s'ajoutaient des prévisions budgétaires qui ont contribué à instiller un profond scepticisme au sujet des estimations économiques du gouvernement.

Le budget du 27 avril 1989 prévoyait un déficit de 28 milliards de dollars pour 1990-1991 : il s'est élevé en fait à 30,6 milliards.

Le budget du 20 février 1990 prévoyait un déficit de 26,8 milliards de dollars pour 1991-1992 : il s'est élevé en fait à 31,6 milliards.

Le budget du 26 février 1991 prévoyait un déficit de 24 milliards de dollars pour 1992-1993 : il s'est élevé en fait à 35,5 milliards de dollars.

Enfin, pour 1993-1994, le gouvernement précédent avait annoncé le 26 avril 1992 que le déficit serait de 32,6 milliards de dollars. Cette prévision a par la suite été portée à une fourchette de 44 à 46 milliards. Le déficit s'est chiffré à 42 milliards de dollars, ce qui représente près de 10 milliards de dollars de plus que ce qui avait été initialement prévu.

"Si l'on examine les dépenses de programmes, nous en sommes à 34 p. 100 ou à 35 p. 100 comparativement à 30 p. 100. Je dirais que cet écart est dû en grande partie, sinon en totalité, au fait que nous assurons des soins de santé par l'intermédiaire du secteur public plutôt que privé. ... L'idée que le Canada est suradministré n'est qu'un mythe sans fondement.

M. Andrew Jackson (économiste en chef, Congrès du Travail du Canada)
Cette situation a eu des répercussions qui allaient bien au-delà de simples problèmes de comptabilité. Ces prévisions erronées à répétition ont fini par donner l'impression que le gouvernement ne maîtrisait plus les finances nationales, si bien que, tant au gouvernement qu'ailleurs, on s'est mis à compter sur des déficits bien supérieurs aux projections, ce qui a eu des répercussions notamment sur le marché des changes et le marché de la dette, lesquels jouaient un rôle de plus en plus crucial dans les finances publiques du Canada.

Abstraction faite des bouleversements résultant de réductions de dépenses non planifiées et des autres mesures qu'il fallait prendre pour compenser l'excédent des dépenses et l'insuffisance des revenus, le manque de crédibilité des estimations budgétaires a fait grimper le risque associé aux titres d'emprunt canadiens.

Les marchés des changes se sont mis à «parier» contre le dollar canadien, ce qui a forcé le gouvernement et la Banque du Canada à défendre le dollar canadien contre la spéculation, souvent par un relèvement des taux d'intérêt qui a exacerbé le problème, non seulement pour le gouvernement fédéral, mais pour toute l'économie.

En outre, la camisole de force dans laquelle le gouvernement s'est retrouvé sur le plan financier a considérablement réduit les avenues qui s'ouvraient à lui pour régler d'autres problèmes comme le taux élevé du chômage, les pertes d'emplois et les problèmes sociaux causés par la récession et la restructuration de l'industrie, et la nécessité de consentir des investissements nouveaux dans les industries de haute technologie axées sur des compétences spécialisées d'où proviendraient les nouveaux emplois. C'étaient là des problèmes que les Canadiens et le gouvernement considéraient comme fondamentaux, mais les solutions ne pouvaient plus résider dans un accroissement des dépenses.

À toutes fins pratiques, le manque de crédibilité des prévisions budgétaires a grandement contribué à miner l'indépendance du Canada en matière économique et à perpétuer un cercle vicieux : les déficits augmentent sous l'effet de l'augmentation des taux d'intérêt qui exacerbent davantage les déficits.

(B) Les premiers pas vers la reprise

(a) La politique monétaire

La flambée de l'inflation des années 70 et du début des années 80 associée à une expansion rapide de la masse monétaire et exacerbée par les chocs pétroliers de 1973 et 1980-1981 a été contenue grâce à une intervention musclée des autorités monétaires du Canada et d'autres pays suivant l'exemple de la Federal Reserve des États-Unis.

Cette intervention a contribué à déclencher la récession de 1981-1982, la pire depuis la Dépression, et a ramené le taux d'inflation du niveau de plus de 12 p. 100 où il était à la fin de 1981 à 4 p. 100 en 1984. L'inflation a cependant commencé à reprendre vers la fin des années 80 et, se démarquant ainsi des États-Unis, les autorités monétaires canadiennes ont décidé de tout faire pour essayer de prévenir une nouvelle flambée des taux, en partie parce que la politique budgétaire était considérée comme trop laxiste.

Le resserrement de la politique monétaire du Canada a aggravé la récession de 1991, mais a eu aussi deux autres conséquences : il a abouti aux taux d'inflation très bas que nous connaissons actuellement, mais a aussi causé le fort taux de chômage et les coûts élevés du service de la dette, en raison des taux d'intérêt élevés qui accompagnent cette politique.

Cependant, le faible niveau de l'inflation ne se traduirait pas par des taux d'intérêt bas, particulièrement les taux d'intérêt réels, qui sont demeurés élevés par rapport aux taux américains en dépit de la baisse de l'inflation, tant que les marchés ne reprendraient pas confiance dans la gestion des finances du Canada.

La politique monétaire du Canada a été conçue pour maintenir le taux d'inflation à l'intérieur d'une fourchette de 1 à 3 p.100 et réduire les taux d'intérêt, car la politique budgétaire du gouvernement donnait à la Banque une plus grande marge de manoeuvre.

(b) Le problème du déficit

Pour que la baisse de l'inflation puisse se traduire par une baisse des taux d'intérêt, il fallait que le gouvernement se fixe des objectifs clairs, réalisables et crédibles et qu'il prenne des mesures attestant de sa détermination à atteindre ou même dépasser les objectifs qu'il s'était fixés.

L'engagement que le gouvernement a pris, durant les élections de 1993, à ramener en 1996-1997 à 3 p. 100 le rapport du déficit fédéral au PIB était particulièrement important à cet égard. Ce rapport était vital, car il représentait le niveau de déficit auquel l'économie canadienne pouvait croître plus rapidement de façon soutenue que la dette nationale. Il était absolument essentiel d'atteindre ce point pour stabiliser le ratio de la dette au PIB et finalement le réduire.

Dans le contexte du nouveau processus de consultations publiques préalable à l'élaboration du budget mis en place en 1994, le Comité avait souscrit à la stratégie de réduction du déficit suivante :

Plus tard, avant le budget de mars 1996, le Comité a souscrit à un objectif de 17 milliards de dollars pour le déficit en 1997-1998, ce qui représente 2 p.100 du PIB.

Dès le début des consultations relatives au budget de 1997, l'objet du présent rapport, le ministre des Finances a proposé au Comité, dans la Mise à jour économique et financière, un objectif de 9 milliards de dollars pour 1998-1999, ou 1 p. 100 du PIB.

Outre ces objectifs, le Comité recommande les mesures suivantes pour transformer le processus budgétaire et accroître la probabilité que les cibles de réduction du déficit des années à venir seront atteintes, voire dépassées.

i) La réserve pour éventualités

Le gouvernement s'est non seulement doté d'une stratégie de réduction du déficit fondée sur des objectifs réalisables et crédibles, mais il a ajouté une nouvelle arme à son arsenal.

Le gouvernement a fait une proposition, que le Comité a approuvée, consistant à créer une réserve pour éventualités à laquelle on aurait recours en cas de graves problèmes imprévus pour garantir l'atteinte des objectifs du gouvernement. Cette réserve ne serait pas utilisée pour financer de nouvelles dépenses comme cela arrive trop souvent aux réserves pour éventualités ou aux sommes importantes qui ne sont pas affectées à un objet en particulier.

La nouvelle réserve a été constituée en grande partie au moyen de réductions des dépenses excédant celles qui étaient nécessaires pour atteindre les objectifs fixés pour le déficit. Il s'agissait là de couvrir les risques inévitables tenant aux inexactitudes que comporte n'importe quel modèle prévisionnel, le plus prudent soit-il, et de parer aux événements imprévisibles. Par ailleurs, toute nouvelle dépense devrait être financée à même les budgets courants. Comme on le disait dans le rapport prébudgétaire du Comité, la réserve est là au cas où le gouvernement ne réussirait pas à dépenser moins, pas au cas où il souhaiterait dépenser plus.

Dans son premier rapport, le Comité a recommandé que la réserve soit établie à 2,5 milliards de dollars pour 1995-1996 et à 3 milliards de dollars pour 1996-1997. Ces chiffres ont été entérinés dans le budget de 1995, mais on n'a pas eu besoin de la réserve pour atteindre l'objectif de 1995-1996, ni depuis.

ii) Objectifs de réduction du déficit sur deux ans

Un autre changement a consisté à modifier l'horizon de planification du gouvernement.

Dans les années 70, lorsque le gouvernement avait cherché comment résoudre ses problèmes de planification budgétaire, il avait opté pour des plans quinquennaux. Cette solution a toujours été contestée parce que, disent certains, de tels plans risquent de cristalliser les attentes inflationnistes et d'aboutir à une dynamique fondée sur la concrétisation des prédictions.

L'évolution de la situation depuis les années 70 a exposé un problème d'un autre ordre. L'usage de projections budgétaires quinquennales, maintenu jusqu'en 1994, permet et a permis de structurer les budgets de manière à reporter aux dernières années du plan des mesures difficiles de réduction du déficit sans pour autant compromettre à première vue la réalisation ultime des objectifs visés.

Ce que cela signifiait en réalité, dans un régime parlementaire où la Constitution force les gouvernements à tenir des élections générales tous les cinq ans, c'est que les décisions impopulaires, en particulier les réductions de dépenses, étaient souvent différées jusqu'après l'échéance électorale. Le ministre des Finances est d'avis que cela a gravement porté atteinte à la rigueur budgétaire.

Le Ministre s'est résolu de remédier à la situation et de limiter les périodes de projection à deux ans, et le Comité a souscrit à cette démarche. Cela ne s'est pas fait sans opposition. En effet, un certain nombre des participants aux consultations du Comité ont affirmé dès le départ, et continuent de le faire, que le gouvernement doit énoncer ses objectifs à long terme de réduction du déficit et de la dette nationale, en termes absolus et en pourcentage du PIB.

Comme le gouvernement a non seulement atteint, mais même dépassé, les objectifs sur deux ans deux années d'affilée, les partisans du retour à des projections sur plusieurs années ont perdu beaucoup de terrain.

iii) Facteur de prudence intégré

Pour rétablir la santé financière, il était essentiel d'adopter une nouvelle approche qui restaurerait la crédibilité des prévisions budgétaires du gouvernement.

L'ancienne méthode utilisait uniquement les prévisions du ministère des Finances.

Le défaut de cette méthode évident. Toute projection a à peu près autant de chances d'être trop élevée que d'être trop faible. Comme les taux d'intérêt ont fini par exercer une influence considérable sur les coûts du service de la dette et, partant, sur le déficit, une prévision moyenne trop élevée au sujet de la croissance économique ou trop basse au sujet des taux d'intérêt sous-estimerait le montant du déficit. Or, on a de plus en plus sous-estimé les répercussions fâcheuses des taux d'intérêt et, comme on l'a dit ci-haut, non seulement l'écart entre les prévisions et les résultats s'est creusé de plus en plus, mais les résultats étaient toujours inférieurs aux objectifs, et non supérieurs.

Chaque objectif raté a attiré l'attention sur la détérioration des fondements économiques du Canada, mais est aussi devenu, pour les marchés financiers, une indication du manque de résolution du gouvernement à assainir ses finances, ce qui a accru l'impression de risque entourant les finances du Canada et donné aux marchés financiers une influence indue sur nos décisions économiques.

Cette situation allait perdurer et le pouvoir de faire des choix économiques - l'essence de la souveraineté économique - passerait de plus en plus des gouvernements élus aux arbitres financiers jusqu'à ce que le Canada prenne finalement en mains ses finances et commence à montrer qu'il avait plus de chances d'atteindre ses objectifs que de les rater.

Pour rétablir la crédibilité des prévisions budgétaires, le ministre des Finances a convoqué une table ronde d'économistes qui s'est réunie en décembre 1993 pour étudier les nouvelles démarches possibles.

À la suite de ces travaux, le Ministre a informé le Comité, au début des travaux préparatoires au budget de 1995, qu'il avait l'intention d'adopter une nouvelle démarche utilisant la moyenne des prévisions du secteur privé et fortement teintée de prudence. Il a proposé d'intégrer aux prévisions moyennes des taux longs et des taux courts un «facteur de prudence» de 50 points de base.

Le Comité a souscrit à cette méthode, mais a recommandé que le gouvernement fasse preuve d'une plus grande prudence encore et qu'il fonde ses projections de croissance, de recettes et de dépenses sur la prévision moyenne du secteur privé corrigée d'un facteur de prudence de 50 à 100 points de base.

(c) Réduction des dépenses ou augmentations d'impôt

Dès les premières audiences qu'il a tenues à ce sujet, le Comité a constaté un consensus qui ne s'est pas démenti sur la nécessité de rétablir la santé financière du gouvernement fédéral.

En revanche, les avis demeurent partagés sur la manière de procéder. Les divergences de vues entre ceux qui privilégient une réduction des dépenses et ceux qui prônent une augmentation des impôts ne sont pas près de disparaître.

"Cela représente des économies d'environ 4 milliards de dollars. Notre suggestion, dans l'immédiat, c'est que vous réinjectiez ces 4 milliards de dollars dans l'économie dès le prochain budget."

M. Jordan B. Grant (président, Coalition de la Banque du Canada pour les Canadiens)
D'ailleurs, le succès de la démarche adoptée par le gouvernement a intensifié le débat et l'a transformé. Les partisans de réductions des dépenses affirment maintenant que l'on peut et que l'on doit trouver d'autres réductions pour qu'il devienne possible de réduire les impôts sur le déficit. À l'opposé, les partisans d'augmentations des impôts des sociétés et des «riches» pour financer la réduction du déficit réclament plus que jamais le recours à cette approche et le rétablissement des programmes de dépenses.

Le Comité a préféré éviter ces deux extrêmes et appuyer les méthodes qui fonctionnent et qui rallient la majorité de l'opinion publique exprimée durant les audiences.

Sur la question du choix entre la réduction des dépenses et l'augmentation des impôts, le Comité souscrit au principe que la réduction du déficit doit être le résultat surtout de réductions des dépenses.

Dans son premier rapport sur les consultations prébudgétaires, le Comité avait proposé une combinaison de réductions des dépenses et d'augmentations des impôts fortement infléchie du côté de la baisse des dépenses - pour chaque dollar de nouvelles recettes fiscales, il y avait sept dollars de réduction des dépenses.

Dans son deuxième rapport, le Comité a une fois encore privilégié la baisse des dépenses pour réduire le déficit.

Si le Comité souscrit à cette démarche, c'est entre autres parce que le Canada doit demeurer concurrentiel au niveau international si l'on veut que les entreprises créent les emplois nécessaires pour réduire le chômage et générer des investissements dans les secteurs à forte croissance compétitifs sur le plan international et qui exigent des connaissances spécialisées.

L'impôt sur le revenu des particuliers et celui sur les sociétés sont encore concurrentiels, mais à peine. Tout alourdissement du fardeau fiscal des particuliers et des sociétés risquerait fort de coûter plus cher à l'économie canadienne que ce que rapporterait l'augmentation des impôts, entre autres à cause des doutes que cela susciterait quant à la détermination du gouvernement à mener à bien la tâche commencée en 1993.

En revanche, les personnes qui prônent des réductions globales des impôts au lieu de réductions ciblées ou sélectives n'ont pas eu beaucoup d'appui durant le processus de consultation.

"Si l'on court un marathon ... ou ne s'arrête pas pour déjeuner. Je dirais qu'une réduction d'impôt est exactement une pause rafraîchissements qui n'est pas à mon avis nécessaire dans le programme financier.

Tim O'Neill (économiste en chef, Banque de Montréal)
Au contraire, le Comité a constaté que, dans l'ensemble, la population est consciente du fait que l'opération de réduction du déficit n'est pas encore terminée et qu'on a pas encore fini de sentir les contrecoups des réductions des dépenses. . Malgré les progrès réalisés, les Canadiens admettent que le déficit est toujours élevé et que le niveau de la dette est encore trop grand.Si la majorité des gens acceptent la nécessité de réduire le déficit surtout au moyen de baisses des dépenses, et s'ils sont en général de plus en fiers et soulagés de constater que nous commencons à changer de cap, ils ne voient pas d'un bon oeil que l'on réduise encore davantage des programmes et services appréciés.

La plupart des Canadiens se rendent compte que, pour consentir des réductions d'impôt, il faudrait soit réduire encore davantage des programmes qui leur tiennent à coeur, soit ralentir le rythme de la réduction du déficit. Ni l'une ni l'autre de ces solutions est acceptable, et il est donc pour l'instant impossible d'envisager des réductions d'impôt.

Ce n'est pas le moment de compromettre le succès de notre action ou de porter atteinte à l'appui dont elle jouit dans la population en lançant d'importants nouveaux programmes de dépenses ou en consentant de réductions générales d'impôt coûteuses.

La plupart des Canadiens nous ont demandé de ne pas abandonner, mais de finir ce que nous avons commencé, ce qui constitue la recommandation la plus fondamentale que fait le Comité dans le présent rapport : achever la tâche!

C. Des résultats enviables

Dans quelle mesure avons-nous réussi à recouvrer la santé financière et à rétablir la réputation de pays intelligent et généreux dont nous jouissons dans le monde entier?

Les résultats obtenus font foi des progrès accomplis.

(a) Objectifs atteints et dépassés

Héritier d'un déficit équivalant à près de 5,9 p. 100 du produit intérieur brut, au terme de quatre années consécutives, commençant avec 1990-1991, au cours desquelles le gouvernement fédéral avait raté ses cibles en matière de déficit de 2,6, 4,8, 11,5 et 9,4 milliards de dollars respectivement, le gouvernement actuel a atteint et même dépassé ses objectifs pour les deux exercices entiers de son mandat.

En effet, en 1994-1995, il a déclaré un déficit inférieur de 2,2 milliards de dollars au déficit prévu de 39,7 milliards de dollars, tandis qu'en 1995-1996, le déficit a été inférieur de 4,1 milliards de dollars aux 32,7 milliards de dollars prévus. Le déficit pour 1995-1996 représentait 3,7 p. 100 du PIB, soit un taux bien en deçà du taux visé de 4 p. 100 et le plus bas depuis 1976-1977.

Cette année, après deux tiers de l'exercice, il est virtuellement certain que le gouvernement dépassera son objectif, un déficit de 24,3 milliards de dollars ou 3 p. 100 du PIB.

S'il dépasse son objectif pour une troisième année consécutive - et rien ne permet de croire qu'il en sera autrement -, le gouvernement aura accompli un exploit sans égal au cours de la génération actuelle.

(b) L'inflation

Pendant que le Comité s'occupait au travail préparatoire au budget de 1997, le taux d'inflation, qui atteignait presque les 7 p. 100 au début de 1991, oscillait aux alentours de 1,5 p. 100, soit presque au bas de la fourchette de 1 à 3 p. 100 visée par la Banque du Canada.

"La construction domiciliaire peut être un agent économique beaucoup plus puissant à l'avenir, mais ... il faut que le gouvernement collabore avec le secteur privé et le secteur du bâtiment pour s'entendre sur une stratégie. Cela n'a pas été fait et c'est cela notre message aujourd'hui. Il est temps de s'y mettre

M. John Kenward (administrateur en chef des opérations, Association canadienne des constructeurs d'habitations)
Depuis le début de 1995, après 20 baisses d'affilée du taux officiel d'escompte, les taux canadiens à court terme sont passés de près de 2,5 points de pourcentage au-dessus des taux américains à 2.25 en dessous, un virage assez prononcé.

Outre qu'elle constitue une déclaration de confiance dans la politique budgétaire et monétaire, cette chute des taux d'intérêt représente une baisse des coûts que doivent assumer les Canadiens dans tous les secteurs de l'économie, réduit de façon décisive l'une des principales composantes du coût des biens de consommation importants, comme les maisons et les automobiles, du coût du capital emprunté pour être investi dans la construction d'usines et l'achat d'équipement et de celui du service de la dette, tant privée que publique. Le premier ministre et le ministre des Finances ont tous deux souligné l'effet puissant et positif de cette baisse sur la situation financière des familles - une économie annuelle de plus de 3 600 $ en intérêt sur une hypothèque d'un an de 100 000 $, ou de 525 $ par année sur l'intérêt du financement d'une voiture de 15 000 $. De même, elle permettrait à une petite entreprise d'économiser plus de 34 000$ par année en intérêt sur un emprunt de 1 million de dollars.

Bref, la baisse des taux d'intérêt a procuré les avantages d'une réduction d'impôt sans comporter comme elle le risque que les investisseurs et les marchés financiers y voient un fléchissement du gouvernement dans sa détermination d'assainir les finances publiques. En effet, au moindre signe d'un tel recul, les investisseurs abandonneraient rapidement le dollar canadien et cesseraient d'investir au Canada. Par ailleurs, une baisse des impôts aurait d'autres effets secondaires pénibles, notamment celui d'obliger le gouvernement à sabrer ses dépenses encore plus profondément, ce qui infligerait d'autres privations aux Canadiens, déjà assez malmenés à ce chapitre. Cela pourrait fort bien miner le consensus favorable aux réductions de dépenses déjà prévues.

(c) Taux d'intérêt

Les taux d'intérêt ont fortement monté en 1994 et sont demeurés élevés jusqu'au début de 1995 à cause des pressions que subissait le dollar canadien. À cause de cette poussée des taux, l'activité économique a ralenti considérablement.

Mais le Budget de février 1995, dans lequel le gouvernement établissait ses cibles en matière de déficit et ses plans de réduction des dépenses, a contribué à rétablir la confiance en sa ferme détermination de rendre sa santé financière au Canada. La Banque du Canada a ainsi pu laisser glisser les taux d'intérêt et mettre en place les conditions qui permettraient aux Canadiens de commencer à profiter du faible taux d'inflation et du raffermissement des facteurs économiques fondamentaux.

En novembre de cette arrivée, elle avait déjà abaissé vingt fois de suite son taux préférentiel, qui est le taux directeur, amorçant ainsi une période de croissance forte et soutenue au cours de laquelle l'économie canadienne devrait croître plus rapidement que celle des autres grands pays industrialisés. Il importe particulièrement de souligner la baisse du taux canadien comparativement au taux pratiqué aux États-Unis, où le taux d'inflation a été plus élevé. Au cours des dix premiers mois de 1996, les taux canadiens à court terme sont tombés pas plus de 200 points de base et se situent désormais, pour la première fois depuis 1983, sous les taux américains. Les taux à moyen et à long terme ont également diminué et les taux des titres de dix ans ou moins, se situent maintenant sous les taux américains.

Les taux d'intérêt réels sont plus faibles maintenant qu'en 1993 et sensiblement en dessous des sommets qu'ils ont atteints au début de 1995. Les taux à court terme réels sont d'environ 1,4 p. 100 comparativement à 3 p. 100 au cours de l'été de 1993 et à 7 p. 100 en janvier 1995. Les taux à long terme ont suivi la même courbe, même s'ils sont plus élevés. Les taux d'intérêt réels américains sont en général plus faibles que les taux canadiens, et si nos taux réels à court terme sont récemment tombés sous les taux américains, nos taux à long terme sont sensiblement plus élevés. Nous aurions donc encore à gagner à maintenir le cap actuel en matière budgétaire.

Comme RBC Dominion Securities l'écrivait dans son bulletin de septembre, «Cette forte avance dans le marché des valeurs à revenu fixe (jadis considérée comme impossible, puis perçue comme une anomalie et, enfin, comme un phénomène insolite) devrait être considérée comme normale. Nous sommes maintenant entrés dans un cercle vertueux qui permettra bientôt à l'économie de se remettre des dommages qu'elle a subis depuis vingt ans».

(d) Commerce de marchandises et balance courante

La performance commerciale du Canada reflète de plus en plus la solidité sous-jacente des facteurs fondamentaux de son économie et ses perspectives financières.

Le faible taux d'inflation, combiné à la dépréciation qu'a connue le dollar après les sommets atteints à la fin des années 1980, a fortement amélioré la balance commerciale du Canada.

C'est dans la balance commerciale que sont consignées les exportations et les importations de biens tangibles. Le Canada affiche habituellement un excédent des exportations de marchandises, mais le solde désaisonnalisé (sur une base annuelle) de 40 milliards de dollars affiché au cours du second trimestre de 1996 était un record et équivalait à environ 5 p. 100 du PIB. Cet excédent trimestriel représente plus de 2,5 fois l'excédent trimestriel moyen pour 1994.

"L'Alliance partage la conviction du ministre des Finances que la meilleure stratégie pour augmenter les dépenses des consommateurs et relancer l'économie domestique est de garder durablement les taux d'intérêt réels peu élevés et de contenir l'inflation."

M. Manuel Dussault (directeur de la recherche, Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Québec)
Abstraction faite de l'ampleur de la reprise au chapitre commercial, le commerce s'est amélioré dans plusieurs domaines, trois quarts de l'augmentation des exportations étant attribuables aux produits manufacturés, notamment l'automobile, la machinerie et les biens d'équipement.

La même combinaison de facteurs - dollar compétitif et faible taux d'inflation - a amélioré la balance commerciale canadienne au poste «voyages», réduisant de moitié le déficit accusé à ce poste depuis 1990 en termes de pourcentage du PIB, un fait qui a aussi contribué à faire passer le solde de la balance courante de déficitaire à excédentaire.

Fait particulièrement important, notre compétitivité relativement à celle des États-Unis approche le niveau le plus élevé en 46 ans. Cette performance, comparée à celle de notre plus gros et plus important partenaire commercial et concurrent, est l'une des principales raisons pour lesquelles notre balance du commerce de marchandises affiche ses excédents les plus élevés de l'histoire du pays.

La taille de notre excédent commercial saute aux yeux lorsque l'on songe qu'il a contribué à nous donner un excédent pour l'ensemble de la balance courante, une situation dont le Canada jouit rarement.

Le solde de la balnace courante est la somme du commerce de marchandises et du compte des services, auquel sont consignés les paiements reçus au titre du commerce des services de même que les flux d'intérêts et de dividendes. Le Canada accuse en général un important déficit au compte des services, surtout parce qu'il est un importateur de capitaux.

(e) Productivité, compétitivité et investissement

Au cours de la décennie se terminant en 1973, la productivité du travail au Canada a augmenté à un taux moyen de 2,3 p. 100 par année. Pendant les six années suivantes, son taux de croissance moyen est tombé à moins du quart de ce chiffre. Au début des années 80, la productivité n'augmentait à peu près plus. Tandis que la productivité baissait, le taux de chômage moyen est passé de 5,2 p. 100 dans les années 60 à environ 10 p. 100 aujourd'hui.

En raison du lien qu'il y a entre la productivité, d'une part, et la croissance économique et la création d'emplois, d'autre part, la productivité a toujours été pour le gouvernement une priorité stratégique et constitue un élément crucial du nouveau cadre de la politique économique qu'il a élaboré et qui est à la fois la base de son action et le contexte dans lequel il prend ses décisions budgétaires.

Comme les coûts unitaires de main-d'oeuvre augmentent, jusqu'à présent, à un peu plus de un demi pour cent par année, un taux beaucoup plus faible que le taux d'inflation fondamentale, et comme les hausses des salaires, des prix des importations et des prix des produits de base sont relativement modérées, les prix dans l'ensemble du pays ne subissent virtuellement aucune pression à la hausse.

La tendance de l'évolution des coûts unitaires de main-d'oeuvre dans le secteur manufacturier a conféré au Canada un avantage important sur les États-Unis, où la croissance de la productivité est pour ainsi dire nulle depuis 1991. On peut en dire autant du Canada vis-à-vis des autres pays du G-7, où les coûts de fabrication ont augmenté d'environ 25 p. 100 en dollars américains alors qu'ils ont reculé de 20 p. 100 chez nous.

Il importe de souligner que l'amélioration de la compétitivité n'est pas uniquement fonction des coûts de main-d'oeuvre. Ce qui est vital, c'est la productivité de tous les acteurs économiques, et l'une des composantes clés d'une meilleure productivité est l'investissement. Au Canada, plus d'un emploi sur dix et plus de la moitié des exportations sont tributaires de l'investissement étranger direct. Dans son rapport présenté en janvier 1996, le Comité a recommandé au gouvernement, afin de stimuler l'investissement étranger direct au Canada, de faire un effort concerté comparable à ceux qu'il a déployés pour favoriser les ventes de biens et services canadiens à l'étranger.

L'investissement étranger direct augmente au Canada. En 1995, exprimé en pourcentage du PIB, il a atteint son niveau le plus élevé depuis 1980, alors que la valeur des exportations canadiennes a, quant à elle, fait un bond de 38 p. 100 depuis la fin de 1993.

(f) Croissance économique

Depuis 1993, l'investissement dans la croissance économique et le raffermissement des facteurs fondamentaux de l'économie canadienne nous ont donné les conditions favorables à une croissance réelle et une création d'emplois soutenues.

Le gouverneur de la Banque du Canada estime que l'économie canadienne devrait connaître une croissance de 4 p. 100 en 1997; c'est plus que ne le croient la plupart des prévisionnistes du secteur privé - lesquels prévoient dans l'ensemble un taux de croissance réelle de 3,1 p. 100 -, mais il faut dire que leurs prévisions de croissance économique sont supérieures à ce qu'elles étaient il y a six mois. Presque tous les prévisionnistes s'attendent à ce que l'année prochaine, l'économie canadienne croisse beaucoup plus rapidement que l'économie américaine.

Outre la faiblesse du taux d'inflation et des taux d'intérêt, un certain nombre de facteurs favorisent une accélération de la croissance. L'année dernière, par exemple, les entreprises tentaient de ramener leurs stocks à des niveaux plus normaux, ce qui a ralenti la croissance de l'emploi, des revenus et des ventes à la consommation. Il semble que cette correction des stocks est maintenant terminée.

De plus, les ventes de maisons, neuves comme existantes, qui ne sont pas encore remontées aux sommets qu'elles ont connues avant la récession, commencent à augmenter grâce à la baisse des taux hypothécaires. Les investissements prévus des entreprises sont en hausse. À la fin de 1996, l'investissement non résidentiel devrait avoir progressé de quelque 4,4 p. 100 et non baissé de 2,3 p. 100 comme on le prévoyait en début d'année.

"... les politiques de l'actuel gouvernement du Québec font un tort inestimable et nuisent à la croissance, à la création d'emplois et à notre capacité en tant que Québécois et en tant que Canadiens à nous attaquer le problème le plus grave et le plus persistant du Canada, celui de la dette"

M. Thomas d'Aquino (président et premier dirigeant, Conseil canadien des chefs d'entreprise)
On pense maintenant que le Canada affichera la croissance la plus forte des pays du G-7. Il y a cependant un problème de taille: cette croissance profitera probablement plus à l'Ontario et à l'Ouest qu'au Québec et aux provinces de l'Atlantique. Le Québec continue de pâtir de l'incertitude des investisseurs et d'un taux de chômage de 12,4 p. 100, bien que le gouvernement procède à d'importantes réductions de ses dépenses et qu'il se soit attaqué à cette corvée plus tard que les autres provinces.

(g) Emplois

Le Canada se trouve dans une situation anormale, à savoir qu'en dépit d'une forte croissance de l'emploi, le chômage se maintient à un taux inacceptable.

i) La création d'emplois depuis 1993

Depuis l'automne de 1993, quelque 664 000 nouveaux emplois nets ont été créés. Depuis novembre 1995, l'économie a généré 197 000 nouveaux emplois. À la fin de 1997, tout dépendant de la croissance de l'économie, il se pourrait que le nombre des nouveaux emplois nets créés depuis l'automne de 1993 atteigne le million.

"De nos jours, le taux de chômage chez les femmes autochtones est de 17,7 p. 100, de 13,4 p. 100 chez les femmes de couleur, et de 16 p. 100 chez les femmes handicapées. En outre, 70 p. 100 des femmes occupent un emploi à temps partiel. Nous sommes surreprésentées dans les dix emplois les moins rémunérateurs au Canada. Nous n'avons pas obtenu le programme national de garderies promis par le gouvernement et nous ne croyons pas que le régime de prestations pour enfants que le gouvernement est en train de négocier avec les provinces permettra de régler ce problème."

Joan Grant-Cummings (présidente, Comité canadien d'action sur le statut de la femme)
Comparativement aux autres pays, le Canada a déjà une fiche exceptionnelle. Du dernier trimestre de 1993 au deuxième trimestre de 1996, le Canada a créé 87 000 emplois de plus que ceux de tous les mebres européens du G-7 réunis.

Pendant la même période, aux États-Unis, la forte activité économique a permis de créer 6 millions d'emplois, ce qui, compte tenu de la différence de taille entre nos deux économies, représente un taux de création d'emplois à peu près équivalent à celui que le Canada a connu.

Au cours des trois mêmes années, le taux de chômage au Canada s'est maintenu autour des 9 ou 10 p. 100, soit très au-dessus du taux acceptable. Le problème est encore pire qu'à première vue en raison de la répartition inégale des chômeurs, de la croissance et des perspectives de création d'emplois dans le pays.

Notre taux de chômage souffre de la comparaison avec celui des États-Unis et représente pour nous un défi de taille. Chez nos voisins du Sud, le taux de chômage, qui avoisine les 5 p. 100, est à son plus bas niveau depuis une génération, car la croissance économique a permis à une plus forte proportion de la population d'être active et à une plus forte proportion des actifs de trouver du travail.

ii) Écart des taux de chômage

Pourquoi cet écart des taux de chômage entre le Canada et les États-Unis?

Le directeur exécutif du Centre d'étude du niveau de vie (CENV), Andrew Sharpe, a résumé pour le Comité les résultats des travaux de recherche présentés lors d'une récente conférence sur l'écart entre les taux de chômage canadiens et américains.

Tendances du marché de travail au Canada et aux États-Unis

Selon les données pour la période de 1948 à 1996, l'écart s'est accru avec le temps, passant de -0,3 point de pourcentage dans les années 50 à 0,2 point dans les années 60, 0,5 point dans les années 70, 2,1 points dans les années 80 et enfin à 3,8 points dans les années 90. Cet écart, qui n'a pris racine que depuis 1981, s'est accentué lors des récessions, plus marquées au Canada qu'aux États-Unis, de 1981-1982 et de 1990-1992.

Au cours des années 80, la divergence a augmenté, pas tant à cause de la hausse du chômage au Canada que de sa résorption aux États-Unis, où la croissance de l'emploi a dépassé de 0,3 point de pourcentage celle du Canada.

L'écart s'est creusé dans les années 90, le taux de chômage grimpant, au Canada, de 7,5 p. 100 en 1989 à 9,6 p. 100 en 1995, alors qu'il passait de 5,3 p. 100 à 5,6 p. 100 aux États-Unis où la croissance tant de l'emploi (0,5 point de pourcentage) que de la production (1,8 p. 100 par an contre 1,3 p. 100 au Canada) était plus forte.

Explication de l'écart

En résumé, M. Sharpe explique ainsi l'écart actuel de 4 points de pourcentage entre les taux de chômage au Canada et aux États-Unis :

"Malgré l'énorme avantage que procurent des taux d'intérêt peu élevés, de nombreux consommateurs n'ont pas assez confiance en l'avenir pour acheter une maison. Ils craignent de perdre leur emploi, ils ne pensent pas que leur niveau de revenu se maintiendra ou ils sont incertains de l'évolution de l'économie. Le taux de chômage reste trop élevé."

M. Pierre Beauchamp (chef de la direction, Association canadienne de l'immeuble)
Le Comité a également entendu, avec le plus grand intérêt, l'un de ses propres membres, le porte-parole en matière de finances du Parti réformiste, Herb Grubel, qui est l'auteur de grands travaux de recherche universitaires sur la question du chômage. Selon lui, les différences structurales comme l'assurance-chômage, le taux de salaire minimum et le niveau de syndicalisation ont beaucoup plus contribué à l'écart que ne le laisse entendre M. Sharpe.

Le Comité a toutefois convenu avec M. Sharpe qu'une plus forte reprise économique réduirait sensiblement l'écart des taux de chômage entre le Canada et les États-Unis et que les politiques monétaires et financières actuelles du gouvernement contribuent déjà à la reprise économique souhaitée.

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