[Enregistrement électronique]
Le jeudi 6 février 1997
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[Traduction]
La présidente: Nous nous réunissons aujourd'hui pour discuter des crédits. M. Laurin est en route, mais il arrivera avec un peu de retard. Je crois que M. Loney est aussi en route. Il semble que nous ayons tous du mal ces jours-ci à nous rendre à tous les comités différents auxquels nous siégeons.
À la lumière de la discussion que nous avons eue mardi, nous avons invité comme témoinsM. Marleau, greffier de la Chambre, et M. Montpetit, greffier adjoint, pour nous aider à y voir clair dans la procédure, les motions d'adoption, les modifications, les rapports de comités et - question qui n'a absolument rien à voir avec les règles de procédure de la Chambre des communes - la question de confiance.
Vous avez eu l'occasion d'examiner les différents chapitres de notre rapport. Avez-vous quelque chose à dire avant que nous ne commencions, monsieur Marleau?
M. Robert Marleau (greffier de la Chambre): Je dirais simplement, de manière générale, madame la présidente, qu'il y a très peu de parlementaires qui ont consacré autant d'efforts et d'énergie au processus d'examen des crédits...
La présidente: Pas depuis quelques années en tout cas.
M. Marleau: ... et la lecture des résultats de certains de vos travaux est de nature à réjouir ceux d'entre nous qui s'intéressent de près à la question. L'ensemble des témoignages et documents que votre comité a compilés témoigne, à tout le moins, de l'ardeur que vous avez mise à votre travail. Je crois que ces documents seront extrêmement utiles, pendant de nombreuses années encore, à ceux qui étudient le processus parlementaire.
La présidente: Nous espérons qu'ils seront utiles aux parlementaires, monsieur Marleau.
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M. Marleau: Je disais qu'à tout le moins ils serviraient certainement à attester de l'ampleur du travail que vous avez accompli.
La présidente: Merci.
À mes deux collègues qui sont ici et aux autres qui se sont joints à nous de temps en temps à ce comité, vous avez raison - ceux qui se passionnent pour l'étude des crédits ne sont pas légion.
M. Marleau: C'est néanmoins un sujet très important. C'est un élément fondamental de notre régime parlementaire, comme vous le savez bien.
Je n'ai pas d'observations précises à faire au sujet des extraits que vous nous avez fournis.
La présidente: Si vous n'y voyez pas d'inconvénient, vous pourriez peut-être passer en revue les détails de la procédure relative à l'étude des crédits.
M. Williams (St-Albert): Je voulais simplement ajouter, madame la présidente, que j'apprécie ces mots aimables, mais que j'ai encore beaucoup à apprendre.
La présidente: Comme nous tous.
M. Marleau: Pour donner suite à votre suggestion, je pourrais peut-être vous faire un bref historique de l'évolution des règles, vous décrire de manière très générale les règles telles qu'elles se présentent à l'heure actuelle, vous expliquer comment elles pourraient être utilisées pour réaliser les objectifs qui semblent se dessiner dans le document que vous avez produit et enfin répondre à vos questions quant à la façon dont vous pourriez aborder les règles.
De 1867 jusqu'à environ 1913, les règles relatives à l'étude des crédits n'ont pas vraiment changé. Nous demandons toujours quelles sont les fonctions de la Chambre des communes. La Chambre des communes a essentiellement pour rôle de légiférer et d'accorder les crédits demandés, et aussi de demander des comptes au gouvernement. Ce sont là les trois principes fondamentaux, les crédits étant le principe fondamental du régime parlementaire britannique.
Donc, il y a eu très peu de changements jusqu'en 1913. En 1913, la Chambre s'est enlisée en comité des subsides pendant ce qui a paru une éternité, les crédits monopolisant ni plus ni moins les débats. Pour faire avancer les choses, on a modifié les règles de procédure en ce qui a trait aux motions de subsides et aux avis de motion les concernant, ce qui a entraîné des changements majeurs. Je vous fais grâce des détails.
L'année 1955 est l'autre année marquante où la Chambre s'est de nouveau enlisée pendant de longues périodes alors qu'elle était formée en comité des subsides. Pour tenter d'accélérer les choses, on a proposé une procédure qui ne pouvait pas être débattue et qui avait pour effet de renvoyer l'étude de certaines prévisions budgétaires du Comité des subsides au comité permanent. On voulait ainsi soulager le Comité des subsides pour voir s'il y avait moyen de résoudre les divergences d'opinions ou permettre aux comités permanents d'examiner les crédits proposés.
L'année 1968 a vraiment marqué un tournant en ce qui concerne l'étude des crédits à l'ère moderne. Pour la première fois, toutes les prévisions budgétaires étaient renvoyées aux comités permanents. Les premières années, de 1968 jusqu'à environ 1972, les comités ne savaient pas trop quoi en faire. J'étais greffier de comité à l'époque, et je me souviens que les membres des comités voulaient faire beaucoup plus que de simplement réduire ou refuser les prévisions budgétaires.
Ils ont alors commencé à présenter des rapports à la Chambre où ils faisaient des recommandations au sujet des prévisions budgétaires. Autrement dit, ils étaient saisis des prévisions budgétaires et, comme ils ne pouvaient pas vraiment passer outre à la responsabilité exclusive de la Couronne de proposer des postes de dépenses, ils ont trouvé les mots magiques que voici: le comité recommande au gouvernement d'examiner l'opportunité de faire ceci ou cela, et ils formulaient ensuite une série de recommandations relatives aux prévisions budgétaires.
Plusieurs rapports de ce genre ont été déposés à la Chambre en 1970 et en 1971 jusqu'à ce que le président Lamoureux décide, quand un de ces rapports contenant une recommandation de fond a été présenté pour adoption, que tout ce qui avait été transféré aux comités permanents par la modification de 1968, c'était les pouvoirs qu'avait autrefois le Comité des subsides. Les comités n'étaient donc habilités qu'à faire rapport des prévisions budgétaires et à en proposer la réduction ou le rejet. Ils ne pouvaient pas proposer de réaffectations. Ils ne pouvaient pas non plus accroître les prévisions, bien sûr.
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Par ailleurs, le Président de la Chambre a également statué que toutes ces recommandations portant sur le fond étaient irrecevables, et il a déclaré que le rapport en question était irrecevable. Cette décision a mis abruptement fin à la tentative des comités d'amener le gouvernement à se pencher sur certaines priorités budgétaires. Voilà essentiellement où nous en sommes aujourd'hui. Depuis la Confédération - je crois que c'est ce qui est indiqué dans mes notes d'information - , quelques 31 motions portant sur les crédits qui ont eu une incidence dans un sens ou dans l'autre sur les prévisions budgétaires ont été adoptées.
Après avoir lu votre document, je tiens à préciser que les règles actuelles permettent aux comités de réduire ou de rejeter certaines des prévisions budgétaires et, quand ils font ensuite rapport à la Chambre, les prévisions sont modifiées. Si le gouvernement ne prend pas de mesures pour rétablir les prévisions en question - et il n'a pas besoin de le faire - , quand elles seront adoptées par la Chambre, elles seront adoptées telles que modifiées.
Puis, le dernier jour de la période réservée à l'étude des crédits, les prévisions budgétaires sont adoptées telles que rétablies ou modifiées, et, leur adoption appelle le dépôt d'un projet de loi portant affectation de crédits, qui est un projet de loi comme les autres, qui est alors adopté en première, deuxième et troisième lectures avant d'être adopté par le Comité plénier le même jour. C'est un des rares projets de loi qui de nos jours est renvoyé au Comité plénier. Au plus tard à 20 heures ce jour-là, toutes les questions relatives aux crédits doivent être mises aux voix, peu importe dans quelle période du calendrier on se situe. Les derniers jours désignés de juin et la date à laquelle le gouvernement peut compter obtenir les crédits dont il a besoin pour administrer la fonction publique du Canada.
Quand cette date limite ou ce bâillon, si vous me passez l'expression, a été imposé en 1968, l'opposition a reçu en échange 25 jours désignés où elle pouvait déterminer les sujets qui seraient débattus à la Chambre.
Au début, certaines des motions présentées ces jours-là étaient considérées comme des motions de censure. Elles étaient d'ailleurs appelées ainsi dans le Règlement, parce que les motions proposées pendant l'étude des crédits étaient autrefois considérées comme des motions de censure. Par conséquent, quand on en faisait un sujet de débat, ces motions étaient bien souvent formulées en des termes comme ceux-ci: «Nous sommes d'avis que le gouvernement canadien devrait se retirer de l'OTAN et, en conséquence du refus du gouvernement de se retirer de l'OTAN, nous estimons que le gouvernement a perdu la confiance de la Chambre.» C'est ainsi que la question mise aux voix était formulée.
Plus tard - je crois que c'était à l'époque du Règlement provisoire de 1974-1975 - , la mention relative à la censure a été éliminée du Règlement dans le cas des jours désignés. Je crois que c'est Mitchell Sharp qui était leader du gouvernement à la Chambre à l'époque; il s'était engagé à ce que le gouvernement vote en faveur de certaines de ces motions qui seraient présentées par l'opposition et auxquelles il serait prêt à donner son aval. Plusieurs motions ont effectivement été votées ainsi par la majorité des députés de la Chambre.
Ce Règlement provisoire n'est toutefois jamais devenu le Règlement permanent. On est revenu à l'ancien Règlement d'avant 1974 avec la mention que ces motions étaient des motions de censure. Puis, il y a eu bien sûr le Comité McGrath, dont vous connaissez bien les travaux d'après les documents que vous avez examinés. Ce comité a éliminé du Règlement toutes les motions de censure, et voilà essentiellement où nous en sommes aujourd'hui.
Les présidents qui se sont succédé à la Chambre - M. Lamoureux, M. Jerome et Mme Sauvé aussi, je crois - ont toujours évité de se prononcer sur ce qui constituait une motion de censure quand ils ont été appelés à déterminer si telle ou telle motion était une motion de censure. Je crois vous l'avoir déjà dit, selon moi, c'est au gouvernement de déterminer s'il y a motion de censure et le président ne peut se fonder sur aucune règle de procédure pour déterminer si telle ou telle motion est une motion de censure.
Ainsi, même quand le Règlement précisait qu'une motion pouvait être une motion de censure envers le gouvernement, les présidents qui se sont succédé à la Chambre ont refusé de se prononcer dans un sens ou dans l'autre selon les résultats du vote.
Essentiellement les règles dont vous êtes saisis maintenant prévoient la procédure à suivre pour l'étude des crédits. Voici toutefois ce qui s'est produit - et je tâcherai de terminer là-dessus. Avant 1987, il y avait toujours, le dernier jour réservé à l'étude des crédits, une motion qui était débattue et qui faisait ensuite l'objet d'un vote. Il pouvait s'agir d'une question concernant les céréaliculteurs... Le sujet n'importait pas; c'était la question du jour, généralement une question d'actualité. Le débat se poursuivait jusqu'à l'heure prévue, jusqu'à 21 h 45, mettons, puis la motion était mise aux voix.
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En conséquence, l'adoption des prévisions budgétaires, l'étude du projet de loi portant affectation de crédits - première lecture, deuxième lecture, comité plénier, troisième lecture et décision finale relative aux crédits - , tout cela se faisait sous le coup du bâillon, puisque le débat prenait fin. C'est essentiellement la pratique qu'on a suivie de 1968 jusqu'à aujourd'hui - ou presque. En 1989, le Règlement a été modifié de façon à ce qu'aucune motion ne puisse être proposée le dernier jour désigné de juin. On voulait ainsi que, pendant ce dernier jour désigné, l'attention porte davantage sur les crédits ou sur les prévisions budgétaires du gouvernement. Par conséquent, l'opposition ne peut pas déposer de motions sur toutes sortes de sujets. Le premier point à l'ordre du jour du débat est l'adoption des prévisions budgétaires.
Il y a généralement un poste budgétaire qui soulève l'opposition. Ainsi, il est arrivé dernièrement qu'on débatte des prévisions budgétaires du Sénat pendant toute la journée. On a parlé du Sénat de la réforme du Sénat et de toute sorte de questions connexes. À 21 h 45, la question a été mise aux voix, les prévisions budgétaires ont été adoptées, puis le projet de loi portant affectation de crédits a, comme à l'habitude, été adopté sous la menace du bâillon.
Vous voudrez peut-être examiner la possibilité de modifier certaines des règles de manières à - si c'est ce que vous voulez faire - faire en sorte que les articles du projet de loi portant affectation de crédits puissent plus facilement être débattus en comité plénier le dernier jour de la période réservée à l'étude des crédits et qu'il soit possible de proposer en comité plénier des amendements à certains des articles ou annexes du projet de loi afin de réduire des postes budgétaires en particulier ou de vérifier que le gouvernement a la confiance voulue, si c'est ce que vous voulez faire, ou encore de vérifier si la Chambre est prête à accorder son approbation.
Il serait trop tard à ce moment-là pour que le gouvernement demande le rétablissement de certains postes du budget. Le rétablissement des crédits ou des postes de dépenses doit se faire au début, avant le dépôt du projet de loi portant affectation de crédits. Quand un poste du budget est modifié ou rejeté par le comité permanent concerné, le gouvernement peut le confirmer en faisant inscrire à l'ordre du jour la motion visant l'adoption ou le rétablissement du poste en question. Cependant, dès que le projet de loi portant affectation de crédits a été déposé, on est rendu à l'étape finale.
Tous les articles du projet de loi peuvent être débattus et modifiés. Le problème, c'est que, depuis 1968, on ne se rend jamais là. Il y a toujours une autre question dont il faut débattre, soit avant, en raison du dépôt d'une motion - exception faite du dernier jour désigné - soit dans le cadre de l'étude du budget en raison de certains postes auxquels on s'est opposé, et tout le débat porte sur cette question-là plutôt que sur l'examen comme tel des crédits.
Je ne veux pas poursuivre trop longtemps. Je m'arrêterai donc là, madame la présidente, pour répondre aux questions.
La présidente: Monsieur Pagtakhan.
M. Pagtakhan (Winnipeg-Nord): Au sujet de ce dernier point, monsieur Marleau, comment se fait-il que le débat porte presque exclusivement sur cette question? Est-ce que cela se fait automatiquement ou est-ce parce que c'est quelque chose qui est imposé par le gouvernement ou par l'opposition? Comment se fait-il qu'il soit ainsi possible de détourner le débat en comité plénier?
M. Marleau: Je dois dire qu'à l'exception des quelques députés présents ici aujourd'hui, le débat sur l'étude des crédits ne suscite pas l'intérêt de beaucoup de monde. Il faut dire aussi que le débat n'a pas toujours lieu à un moment très opportun. Il pourrait avoir lieu le jour où,
[Français]
dans le contexte des affaires courantes, un débat sur le Sénat serait plus alléchant qu'un débat sur les prévisions budgétaires du ministère de l'Environnement ou sur l'application de certaines dispositions de la loi dans un contexte particulier.
[Traduction]
C'est donc généralement parce qu'il s'agit d'un sujet qui est au premier plan de l'actualité que les partis d'opposition veulent en débattre, ou dans le cas où l'opposition désirerait débattre un poste particulier ou une série de postes budgétaires, le gouvernement peut, en vertu du Règlement, faire durer le débat sur le premier poste toute la journée.
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Il faut étudier les postes successivement et si le premier concerne les ports en Nouvelle-Écosse et le deuxième le budget du Secrétariat chargé de l'administration de l'accord de libre-échange, il se peut que ce soit ce dernier que vous voulez vraiment étudier dans le débat sur les crédits. Si le gouvernement le veut, il peut faire durer toute la journée le débat sur le premier point, ce qui vous empêche d'aborder le deuxième car le gouvernement a imposé la clôture au débat.
C'est donc en raison de la dynamique du débat et de la situation politique du moment que l'étude des crédits donne parfois l'impression d'être un peu diffuse. Oserais-je dire aussi que c'est parfois l'opportunisme qui motive l'opposition à déposer une motion particulière? Et l'étude des crédits est le dernier souci de la Chambre ou des partis politiques.
M. Pagtakhan: Les deux côtés peuvent s'en servir.
M. Marleau: Oui.
M. Pagtakhan: Vous ne pouvez pas nous donner des conseils pratiques sur la façon d'utiliser la procédure pour empêcher l'un ou l'autre.
M. Marleau: Le bureau ne dispense pas de conseils sur les tactiques de procédure. Je pense que ce que vous voulez est un mécanisme qui pourrait de façon régulière ou ponctuelle permettre à la Chambre de débattre le projet de loi des subsides pendant une période de temps raisonnable. Vous pourriez peut-être étudier les moyens de restructurer le Règlement, et je pourrais vous proposer six ou sept options à cet égard.
Vous pourriez peut-être simplement modifier les règles sur le dernier jour de la période des subsides, par exemple en juin, pour assurer un débat sur le principal projet de loi des crédits provisoires. Ou peut-être que vous préférez que le débat porte sur le budget supplémentaire, ce qui vous permettrait d'examiner en détail pourquoi on a dépassé le budget ou créé de nouveaux programmes. Une telle démarche garantirait que le dernier jour des subsides, quand la Chambre étudie le projet de loi, une certaine période de temps serait consacrée au débat du projet de loi. En d'autres termes, on pourrait décider par exemple qu'à l'étape de la deuxième lecture du projet de loi des subsides, le comité plénier pourrait débattre la question pendant au moins une heure.
Vous pouvez le structurer comme vous voulez, mais si vous cherchez un mécanisme plutôt qu'une tactique, vous devez vous pencher sur les règles et trouver les moyens de permettre à la Chambre de se former en comité des subsides, où vous avez beaucoup plus de liberté pour débattre les articles.
Vous pourriez débattre le premier article pendant une heure en comité plénier. Peut-être que vous voulez un mécanisme qui vous permettrait de désigner un ou plusieurs articles particuliers que vous voulez débattre, plutôt que le premier article, car tout ce que vous faites est de débattre pendant une heure en comité des subsides le premier article qui porte sur l'adoption des prévisions budgétaires.
Je pense que vous voulez des mécanismes qui permettraient à la Chambre d'étudier des articles précis du projet de loi pendant une certaine durée. Vous pouvez formuler cela d'une dizaine de façons différentes. Il s'agit de décider ce que vous voulez faire et ce qui serait acceptable aux députés.
M. Pagtakhan: J'aimerais poser une dernière question sur ce point, madame la présidente.
À la lumière de votre expérience, pourriez-vous proposer une période de débat sur le projet de loi des subsides qui serait raisonnable et suffisante et permettrait de maintenir un équilibre entre les intérêts contradictoires du gouvernement et de l'opposition? Pour le citoyen moyen, combien de temps serait-il raisonnable d'allouer au débat?
M. Marleau: Je ne veux pas éluder la question, monsieur Pagtakhan, mais je pense que toute seule elle pourrait faire l'objet d'une étude exhaustive. Je ne pense pas que la décision sur le temps à allouer au débat d'un projet de loi des subsides en comité plénier soit le seul facteur dont il faille tenir compte pour établir un équilibre.
Il ne faut pas oublier que l'opposition a eu 25 jours désignés pour l'examen des subsides. Indépendamment de la façon dont elle les utilise, soit pour des raisons politiques ou pour présenter ses arguments, elle jouit d'une liberté considérable dans le choix des motions à débattre. C'est 20 jours maintenant en raison du calendrier réduit, mais c'était 25 après 1968. Je crois que ces 20 jours représentent une occasion raisonnable de débattre les projets de subsides du gouvernement. C'est à l'opposition de décider comment elle veut s'en servir.
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Il est difficile de dire combien de temps il faut consacrer au Comité des subsides au cours du dernier jour désigné. J'estime qu'il serait raisonnable de donner un préavis concernant un ou plusieurs articles particuliers, et de demander au ministre concerné d'assister au comité plénier pour fournir des explications. Cela me semble tout à fait raisonnable, pour ne pas surprendre le ministère ou la Chambre.
Il peut s'agir d'un poste de cinq milliards de dollars ou, comme vous n'êtes pas sans savoir, de 2 000$. Dans ce contexte, je crois qu'il est difficile de décider ce qui est raisonnable.
La présidente: Monsieur Williams et ensuite M. Laurin.
M. Williams: Merci, madame la présidente.
Merci, monsieur Marleau de nous avoir éclairés encore avec vos connaissances et expérience remarquables dans ce domaine.
J'essaye de comprendre les liens étroits qui ont toujours existé entre les travaux des subsides et les motions de censure. Parce que la question de confiance semble être passée au premier plan, le vrai débat sur les subsides a beaucoup perdu de sa vigueur.
Quant à la motion d'adoption des crédits - qui sont présentés ou rétablis par le ministre, je ne sais pas exactement, - elle fait l'objet d'un vote avant que le comité étudie réellement le projet de loi des subsides. Le gouvernement dit que la question de confiance s'applique à la motion d'adoption des crédits ou visant à rétablir tout poste du budget. Une fois cette motion adoptée, il ne serait plus possible au gouvernement de changer la procédure d'examen des subsides, qui normalement a lieu le même jour. Si l'on vote pour l'adoption des crédits, comment peut-on voter contre le projet de loi au cours de l'examen des subsides? En raison du Règlement de la Chambre, il est très difficile d'avoir un vrai débat car la question de confiance fait partie intégrante du débat.
Voyez-vous où je veux en venir? À cause de la formulation des règles, on insiste davantage sur la confiance que sur le débat. Je cherche des moyens de permettre un échange d'opinions libre et ouvert, tout en conservant son importance à la question de confiance, car je reconnais que cette dernière fait partie intégrante de notre système.
Mais depuis 1968, les règles sont devenues tellement onéreuses que les députés ne s'intéressent plus vraiment aux travaux de subsides qui n'existent plus que pour la forme. Dans le contexte actuel, où nous dépensons tant d'argent et sommes tellement endettés, c'est un affront à la population canadienne que de considérer les travaux de subsides comme un exercice routinier.
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Il s'agit de modifier le Règlement pour permettre un débat approprié, pour que les décisions pertinentes soient prises - tout en reconnaissant que le gouvernement doit avoir la confiance de la Chambre.
J'ai concentré mes commentaires sur l'article 81(3) du Règlement qui porte sur l'adoption, le rétablissement ou la présentation à nouveau d'un poste. Mais vous avez dit que cela fonctionnait de façon connexe au projet de loi de subsides.
Donc s'il y a une motion d'adoption et que le gouvernement juge qu'il s'agit là d'une question de confiance, vous estimez donc que la question de confiance vaudrait également pour le projet de loi de subsides; ainsi si vous votez pour la motion d'adoption, vous ne pouvez pas voter contre le projet de loi.
M. Marleau: C'est exact. Camille dit que c'est l'un ou l'autre.
Pour ce qui est du lien qui existe entre la question de confiance et les motions portant affectation de crédits, je ne suis pas tout à fait d'accord avec vous lorsque vous dites que le Règlement vise à empêcher et qu'il y ait vote de censure. Je dirais plutôt que le Règlement est rédigé de façon à appuyer la majorité à la Chambre pour garantir que le gouvernement pourra dans la mesure du possible faire adopter ses projets de loi et cela inclut ses projets de loi de subsides. C'est évident.
Il n'y a pas partage égal entre le gouvernement et l'opposition. Le gouvernement a un mandat; il a été élu et le Règlement prévoit que la minorité peut également avoir voix au chapitre. Une période est prévue dans le Règlement à cette fin, des garanties sont assurées dans le Règlement. Il existe cependant certains mécanismes auxquels le gouvernement peut faire appel lorsqu'il est pressé pour une raison quelconque - pour des raisons que l'opposition peut trouver valables ou pas - et cela permet au gouvernement de contourner le Règlement et d'agir plus rapidement. En principe tout au moins, un coût politique est associé à cette prérogative. C'est ma façon d'interpréter le Règlement; je ne dirais pas qu'on essaie d'empêcher un vote de censure.
La question de confiance est une question politique. Des gouvernements n'ont pas pu à l'occasion faire adopter des projets de loi de subsides peu importants, et les médias et l'opposition se sont empressés de demander sa démission. À l'occasion l'opposition a offert au gouvernement pour des questions importantes de passer outre à la question de confiance en permettant un vote libre à la Chambre, ce qui n'oblige pas le gouvernement à démissionner si sa motion n'est pas adoptée. Ça c'est un aspect politique et c'est plus difficile de régler ce genre de problème en ayant recours au Règlement.
M. Williams: Nous avons constaté par le passé qu'on semble appliquer deux poids et deux mesures quand le gouvernement dit qu'il s'agit d'une question de confiance. En effet on a vu des cas où une motion du gouvernement avait été rejetée, mais ce dernier a présenté une motion de confiance qui lui a été accordée, méconnaissant ainsi la motion originale qui comportait un élément de confiance. C'est avoir deux poids et deux mesures.
J'aimerais que l'on autorise les amendements, et après qu'ils aient fait l'objet d'une discussion et qu'on les ait mis aux voix, il pourrait y avoir une motion de confiance - peu importe le libellé - où la Chambre exprime sa confiance envers le gouvernement une fois terminé l'examen des subsides.
Est-ce là une façon appropriée de procéder? Cela permettrait-il d'avoir à la Chambre une discussion plus libre sur les prévisions budgétaires, les crédits, parce que les députés sauraient qu'après toute cette discussion ils pourraient quand même exprimer leur confiance, ou leur manque de confiance, à l'égard du gouvernement?
M. Marleau: Cela serait possible sur le plan de la procédure. Je ne sais pas cependant si cela serait compatible avec le concept qu'on a de la discipline de parti; pourrait-on permettre aux simples députés de voter librement sur des prévisions budgétaires et être certain qu'ils se prononceraient de façon positive dans un vote de confiance plus tard - c'est ce que vous proposez en fait. Je ne sais pas si cela fonctionnerait. Il s'agit là en fait d'une question de discipline de parti qui, selon moi a beaucoup plus d'influence sur la question de confiance que sur les crédits.
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Il n'est pas inusité qu'en Grande-Bretagne le gouvernement voit une de ses mesures financières rejetée parce que d'ordinaire nous estimons qu'une mesure financière suppose la confiance dans le gouvernement. Si un projet de loi de subsides est rejeté à la Chambre, vous ne pouvez plus gérer la Chambre. Si vous ne pouvez plus obtenir d'argent vous devez démissionner ou annoncer la dissolution du Parlement.
À l'occasion, des mesures financières importantes du gouvernement britannique, ont été rejetées et le parti au pouvoir est retourné à la Chambre le lendemain et a dit: «Nous devons faire le point. Nous devons savoir si nous devrions démissionner. Pourrions-nous faire adopter d'autres mesures financières? Nous présentons donc une motion pour savoir si nous avons la confiance de la Chambre». Dans certains cas le gouvernement a eu la confiance de la Chambre et dans d'autres cas, il ne l'a pas eue.
Il s'agit donc d'une question politique. Vous pouvez établir une série de procédures. Mais la question qui compte c'est le lien qui existe entre les votes de confiance et la discipline de parti. Si un parti donné interprète ces choses de façon absolue, ça ne veut pas dire que le gouvernement lui, fera de même.
Il s'agit d'une question politique qui touche le gouvernement. Ce dernier peut décider de démissionner ou il peut être forcé de démissionner pour une raison particulière en raison de la réaction du public qui exige sa démission. Ce sont là des facteurs en jeu, et non pas le Règlement. Et je ne sais pas comment vraiment on pourrait contourner cette dynamique.
M. Williams: D'aucuns sont d'avis que depuis 1968 en raison du Règlement, les députés n'ont pas l'impression grâce au débat d'accomplir quoi que ce soit et ils ont simplement décidé d'ignorer la question.
À mon avis, il faudrait assouplir le Règlement pour favoriser le débat et permettre aux députés d'exprimer leurs opinions sur les prévisions budgétaires. Nous avons appris que seulement 30 p. 100 des dépenses du gouvernement font l'objet d'un vote, et tout cela est attribuable à la discipline de parti parce qu'à ce moment-là on peut dire qu'il s'agit d'une question de confiance et qu'on ne peut accepter le moindre changement.
Le double fardeau de la confiance et de la discipline nous empêche d'avoir au Parlement de vraies discussions sur les mesures financières. Vous me dites qu'il est possible qu'un élément soit suivi de l'autre, et vous avez précisé qu'il appartenait au gouvernement de décider s'il était prêt à modifier le Règlement pour reconnaître ce fait et pour assurer un système essentiellement plus démocratique; il pourrait également décider tout simplement d'assurer la discipline de parti.
La présidente: Jim, cela sera votre dernier commentaire parce que j'aimerais céder la parole à M. Laurin. Vous pourrez intervenir à nouveau plus tard.
M. Marleau: J'aimerais répondre à ce commentaire, parce que M. Williams soulève après tout une question fondamentale. Je veux être très prudent car je suis après tout un haut fonctionnaire de la Chambre et je ne dois pas me prononcer sur ce que la Chambre ou les partis politiques ont fait par le passé.
J'aimerais placer les choses dans leur contexte avant de répondre à votre question. Entre 1968 et 1972, les comités parlementaires ont étudié les prévisions budgétaires avec passion. C'était la première fois que les comités avaient cette occasion.
Auparavant, un comité permanent étudiait une question seulement si elle lui était renvoyée par la Chambre. Ainsi, chaque fois que le Comité de l'agriculture étudiait le prix du blé dans l'Ouest ou le transport du blé dans l'Ouest, il devait avoir reçu un ordre de renvoi de la Chambre. Sinon, il n'avait pas de sujet à discuter.
Soudain, les comités ont été saisis de toutes les prévisions budgétaires et les ont étudiées avec passion. Ils ont formulé des recommandations dont j'ai parlé un peu plus tôt, après avoir longuement discuté de la question.
À l'époque les sous-ministres et les ministres étaient interrogés et contre-interrogés sur les prévisions budgétaires et les comités travaillaient très fort sur la question. Je crois que tout cela a eu un impact réel parce que lorsque le ministre devait revenir l'année suivante, il fallait que le comité croie qu'il avait fait des progrès depuis l'année précédente.
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En 1972, nous avions un gouvernement minoritaire et ce processus, soit l'étude des prévisions budgétaires en comité, est devenu beaucoup plus complexe. Nous avons eu un gouvernement minoritaire de 1972 à 1974, et il existait un danger que le gouvernement voit une bonne partie de ses prévisions budgétaires rejetées par les comités. Je crois qu'il y a toujours eu une étude sérieuse des prévisions budgétaires, une étude responsable également, même s'il s'agissait d'un gouvernement minoritaire. Évidemment, il ne faut pas oublier que pendant les premiers mois d'un gouvernement minoritaire, on veut que les choses aient le temps de se calmer parce qu'on ne veut pas forcer le gouvernement à déclencher des élections immédiatement.
Mais vers 1974, avec un gouvernement minoritaire, les comités se sont lassés de l'examen du budget des dépenses, et s'en servait comme prétexte pour s'en prendre à une question. Ils avaient le budget des dépenses du ministère des Transports et allaient examiner la question du Pas du nid de corbeau, parce que c'était là la question qui leur tenait à coeur. Le budget leur servait de point de départ à un examen et à des recherches sur la question et l'étude des crédits suivait.
C'est ainsi qu'on a procédé jusque vers 1985, lorsque le comité McGrath a déclaré: «Assez de cette absurdité! Voilà dix ans que nous passons des heures à étudier le budget des dépenses, mais personne n'en parle en réalité: on parle des questions à l'ordre du jour, de celles qui mobilisent l'attention, et c'est pourquoi on devrait donner aux comités un mandat permanent.» Ce qui fut dit fut fait, les comités reçurent leurs mandats permanents - l'article 108, si je ne me trompe, du Règlement des comités - qui leur permet d'examiner le fonctionnement des ministères, et les libèrent du contrôle du gouvernement et leur donne toute latitude de choisir un sujet d'étude en temps opportun.
Il ressort de la lecture des témoignages devant le comité Lefebvre, qui a précédé la publication du rapport McGrath et Huntington-Lachance, qu'on espérait ainsi examiner les subsides sous un autre angle et peut-être même créer un macro-comité. Peut-être que si les comités pouvaient discuter des sujets qui les intéressaient au moment voulu, ils feraient du bon travail lorsqu'ils seraient saisis du budget des dépenses. Que s'est-il alors passé? Ils étaient libérés d'une tâche. L'examen du budget des dépenses n'est pas aussi passionnant que le fait de choisir à son gré son propre mandat pour examiner les incidences d'un programme gouvernemental ou d'une question, par exemple la garde des enfants ou toute autre.
C'est là l'évolution à laquelle nous avons assisté: ce n'est pas tant la question de confiance et les entraves que pose la discipline de parti qui ont fait que les députés se sont lassés d'étudier le budget des dépenses ou qui ont nui à l'examen des crédits. Par nature, les députés aiment dépenser. Je sais que vous avez mentionné le déficit, mais on peut affirmer que, dans l'ensemble, quand les députés viennent à Ottawa c'est pour dépenser. Il n'y en a jamais eu un, à ma connaissance, qui ait fait sa campagne électorale en disant qu'il allait examiner les comptes du ministère des Transports et supprimer la voie ferrée dans sa circonscription, parce qu'elle était trop dispendieuse et inefficace. En 28 ans, je n'ai jamais rencontré cet oiseau rare.
Par la force des choses les députés veulent dépenser, et c'est beaucoup attendre d'eux que de leur faire examiner, article par article, un budget des dépenses pour le rogner de tous côtés, à moins qu'on ne soit en période de crise. C'est pourquoi vous avez sans doute raison de parler de réaffectation.
D'après le commentaire de Beauchesne où il est question des principes dont s'inspire la recommandation royale il n'est pas question seulement de fixer un montant une fois pour toutes, mais de l'objet, des objectifs, des conditions et des réserves. Vous êtes liés par ce budget des dépenses, vous n'êtes pas libres de disposer à votre guise d'une somme qui a été affectée à un certain objet ou de modifier un objectif. Vous n'avez que le pouvoir de la réduire ou de la refuser. Vous ne pouvez assouplir les conditions imposées à tel projet afin d'améliorer son efficacité. Il ne vous est pas loisible d'assouplir les conditions imposées à un crédit, qui sont soit fixées par la loi, soit par la recommandation royale.
Vous avez sans doute raison de vouloir donner une certaine marge de manoeuvre aux députés pour réaffecter les crédits sans nécessairement aborder la question de confiance. Un comité plénier pourrait déclarer à l'unanimité à un ministre: «Nous allons prendre 1 p. 100 de votre budget, que vous comptiez dépenser en tanks, et le réaffecter à la branche des réservistes pour le maintien de la paix, et nous allons soumettre cette proposition à la Chambre des communes, pour voir si elle l'approuve».
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En ce qui concerne la réaffectation, on peut envisager certains progrès, mais pour la question de confiance je doute que vous soyez jamais capables de surmonter l'obstacle de la discipline de parti et des règles qui la gouvernent.
Madame la présidente, je m'excuse de m'être ainsi laissé allé, mais il me semblait nécessaire de vous donner une idée d'ensemble de la question.
La présidente: J'aimerais vous dire, en à côté, que l'exemple que vous avez donné est très intéressant. Il serait bon que le comité qui a entrepris un examen approfondi de la politique de défense puisse présenter une recommandation allant dans le sens suivant: «En nous fondant sur notre examen et nos recommandations sur la façon dont les Forces armées devraient dorénavant fonctionner, nous pensons que ceci est raisonnable». Le comité pourrait s'appuyer, à cet effet, sur un examen approfondi du ministère qu'il est le seul à pouvoir accomplir, à l'exception du ministre et du ministère même. C'est là une idée importante.
M. Marleau: Si vous me permettez, madame la présidente, je pense qu'il faudrait aller au-delà d'une recommandation, et donner au comité le pouvoir de le faire. La Chambre, qui en dernier ressort est juge et arbitre, pourrait s'opposer à cette recommandation, mais si celle-ci émane du comité et si vous avez un comité majoritaire ou un comité unanime, les choses se présentent autrement qu'avec une simple recommandation. À l'heure actuelle, vous avez le pouvoir de réduire ou de rejeter un budget, et quand celui-ci revient devant la Chambre, il est amendé, mais ce n'est pas une recommandation, c'est un amendement.
Je crois que vous devriez songer à donner ce pouvoir au comité qui aurait ainsi une plus grande confiance sur la Chambre et sur le ministère.
La présidente: Il incombe alors au gouvernement de dire pourquoi la recommandation n'est pas raisonnable et d'en faire la démonstration à la Chambre.
Monsieur Laurin, je m'excuse.
[Français]
M. Laurin (Joliette): Je pense qu'on met le doigt sur la clé de la solution. Le problème n'est pas que la question de confiance soit posée au Parlement, ou que le nombre de jours de subsides soit insuffisant en Chambre ou qu'on ne puisse s'exprimer comme il le faut en Chambre. Le problème, à mon avis, est dans la discipline de parti. Quel que soit l'endroit où un député siège, il est toujours soumis à la discipline de parti, même en comité.
En comité, règle générale, le parti au pouvoir a la majorité. À partir du moment où le parti au pouvoir décide d'imposer la discipline de parti, tous les députés qui ne sont pas du gouvernement se sentent désintéressés parce qu'ils trouvent que leur action est inutile.
À quoi bon étudier un budget en comité pendant 15 jours si nous savons qu'au bout de la ligne, aucune de nos recommandations ne sera acceptée parce que nous n'avons pas la majorité? Est-il pensable ou réglementaire, en vertu des structures existantes, de modifier les choses de telle sorte qu'il serait défendu d'imposer la discipline de parti en comité ou que la représentation des partis serait paritaire afin que chaque député puisse s'exprimer librement et soumettre aux voix des membres du comité, qui ne seraient pas liés par la discipline de parti, une recommandation qui serait ensuite acheminée à la Chambre? Ensuite, si le gouvernement voulait imposer la discipline de parti lors d'un vote ayant trait à une recommandation d'un comité, il pourrait bien le faire, mais il devrait alors justifier ses décisions. Si un gouvernement allait contre une recommandation très majoritaire d'un comité, on pourrait bien poser la question de confiance. On pourrait dire qu'il faut que cela passe, sinon c'est la question de confiance.
Si la discipline de parti est présente chaque fois qu'on discute de quelque chose, aucun député ne se sentira valorisé dans un comité sauf s'il veut attirer l'attention des journalistes, en faire une histoire publique et faire passer ses idées par pression. Si on veut que les députés jouent vraiment leur rôle, il faut qu'ils puissent faire entendre leur voix sans avoir une épée de Damoclès au-dessus de leur tête qui leur dit: «Attention! Si tu défends tel sujet à tel endroit et que c'est contre ton parti, tu t'exposeras à des pénalités.»
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Je dis cela autant pour mon parti que pour les autres. La même règle devrait s'appliquer dans tous les partis. Il devrait y avoir un endroit où un député puisse s'exprimer sans être lié par la discipline de parti. À la limite, je veux bien que le gouvernement impose une certaine discipline et je voudrais la même chose si on était au pouvoir, mais si on veut intéresser le député, on doit lui accorder une importance plus grande que celle qui lui est accordée actuellement.
Selon vous, y aurait-il moyen de modifier la procédure pour en arriver là ou si c'est juste une histoire de politique? C'est toujours une histoire de politique, bien sûr, mais y a-t-il quelque chose de constitutionnel qui nous empêcherait de le faire?
M. Marleau: À mon avis, il n'y a rien de constitutionnel qui nous empêcherait de le faire et il y a plusieurs académiciens beaucoup plus illustres que moi qui ont écrit des articles et des chapitres sur la question de la discipline de parti dans le système parlementaire canadien.
Je vous dirai cependant qu'il est presque impossible d'avoir des règles de procédure parlementaire qui garantiraient ce que vous cherchez, d'autant plus que le Président devrait faire passer les trois whips à la confesse tous les vendredis pour s'assurer que le vote était vraiment libre et que les députés s'exprimaient vraiment librement en comité ou ailleurs. Je ne dis pas cela pour être drôle. Vous êtes whip et vous savez qu'on n'est pas au courant de ce qui se passe à l'intérieur d'un caucus ou d'une aile parlementaire. La liberté est plus large certains jours que d'autres. Sur certains sujets, il est presque impossible d'avoir le pouls de cette liberté en tout temps.
Vous êtes d'abord député. Vous avez été élu par vos commettants. Vous faites le choix d'une faction politique. Vous faites le choix d'y rester ou de la quitter. Vous faites le choix de voter selon votre conscience ou selon ce que vous pensez que vos commettants souhaitent. Cela, c'est votre première liberté. Vous avez un choix fondamental à faire en tant que député chaque jour que vous vous identifiez à votre faction politique.
M. Laurin: J'ai ma liberté, mais ma liberté est entravée à partir du moment où je suis un député qui a moins d'importance qu'un autre. Si j'ai moins d'importance parce que mon parti n'est pas au pouvoir, ce n'est pas parce que mes électeurs m'ont donné moins de pouvoir et moins d'importance. Lorsque les électeurs envoient un député à Ottawa, quelle que soit l'allégeance politique de ce député, il devrait avoir un droit de parole égal à celui de tous les autres députés au moins à certains endroits.
Si on dit qu'il y aura représentation paritaire aux comités, il m'importera peu que le whip dise: «Les députés qu'on envoie là, on les envoie parce qu'on sait qu'ils partagent telle opinion.» Avec la représentation paritaire, il y a autant de membres du parti gouvernemental que de membres de l'opposition. À ce moment-là, chaque député peut exprimer librement l'opinion qu'il veut même s'il se soumet à une ligne de parti, mais la discipline de parti serait limitée parce que l'un ne vaudrait pas plus que l'autre. C'est un peu comme dans les caisses populaires: ce n'est pas le montant d'argent que l'on a dans son compte qui est important; chaque personne a un vote.
Dans les comités, au moins, on pourrait permettre un échange d'opinions d'égale valeur entre les partis, quitte à ce que le résultat de cette discussion en comité soit soumis à la discipline de parti à la Chambre. On aurait alors beaucoup plus de chance que les recommandations et opinions émises par les députés soient prises en considération en Chambre.
M. Marleau: Je ne veux pas vous engager dans un débat, monsieur Laurin, mais je pense que le sujet que vous avez abordé fait l'objet d'une autre discussion. La parité du gouvernement et de l'opposition en comité déclencherait toute une autre dynamique qui n'existe pas dans notre système. Ici, c'est la majorité qui a la haute main, comme vous l'avez dit, et il peut être très frustrant pour un député d'être dans la minorité.
Je ne suis pas certain que cela serait souhaitable dans le contexte de la confiance ou du gouvernement. Si le gouvernement exerçait chaque fois un genre de droit de veto, cela pourrait peut-être même amplifier la frustration des députés, surtout si vous avez la parité.
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On est dans un autre genre de dynamique. Je ne pense pas que la parité ou la représentation égale ou proportionnelle des partis autour de la table faciliterait votre tâche ou apaiserait votre frustration en ce qui a trait aux subsides. Depuis un certain temps, les députés disent: «Ce que je propose en comité n'a aucun effet car la majorité va l'emporter et le ministre ne bougera pas parce qu'on en fait une question de confiance absolue.» C'est ce que disait M. Williams.
Je pense que vous êtes sur la bonne piste. Si vous déclenchez une procédure qui vous permettrait, non pas de devenir le gouvernement en comité, parce que dans notre système parlementaire on a un gouvernement en Chambre et non un gouvernement par la Chambre, de faire des réallocations à l'interne avec la permission du ministère, vous toucheriez les priorités d'un ministère et vous pourriez avoir un impact.
Je ne pense pas qu'un comité parlementaire puisse se substituer à un ministère, mais pour le rendre imputable par le biais des subsides, vous auriez un instrument qui l'obligerait à vous convaincre de l'erreur que vous commettez en recommandation une réallocation quelconque.
M. Laurin: Même si on avait cette procédure en comité, comme le parti au pouvoir est toujours majoritaire, même dans les comités, quand un ministre permettrait à un comité d'étudier son budget et de faire certaines réallocations, les réallocations qui pourraient être acceptées seraient acceptées majoritairement par les membres du parti du même côté que le ministre.
Comment un autre député, même indépendant, pourrait-il espérer pouvoir changer quelque chose au budget, sinon par un argument extrêmement évident? C'est rare qu'un argument est tellement évident que 15 personnes autour de vous ne s'en soient pas déjà rendu compte. C'est rare que vous êtes le seul à avoir pensé à quelque chose. Un trait de génie, cela arrive de temps en temps, plus souvent dans l'opposition, mais ce n'est pas la norme.
Encore là, les députés sentiront-ils qu'ils ont de l'importance et qu'ils ont le pouvoir de faire modifier le budget?
M. Marleau: Mon collègue veut ajouter quelque chose, mais je dirais que, si le côté majoritaire d'un comité avait cette influence, vous seriez surpris de voir combien souvent ils s'en prévaudrait.
M. Camille Montpetit (greffier adjoint, Chambre des communes): Il y a quelques instants, vous avez demandé ce qu'on pourrait changer dans le Règlement pour empêcher la discipline de parti d'exercer une trop grande influence sur la libre expression du député.
Le Règlement tel qu'il existe aujourd'hui présume que chaque député est égal. Nulle part dans le Règlement on ne fait mention de la discipline de parti. Donc, je ne crois pas qu'un changement au Règlement soit nécessaire en ce sens-là.
Tel que vous l'avez exprimé et selon les commentaires de M. Marleau, le problème semble être le fait qu'il y a un parti qui détient une majorité sur les autres partis. On n'avait pas la même dynamique lors des gouvernements minoritaires de 1972-1974 et de 1979. Les comités avaient le même mandat, mais la composition des comités n'était pas la même. Forcément, il n'y avait pas un parti qui avait la majorité, et il y a eu durant ces gouvernements minoritaires des événements qui on fait que l'expression de la majorité du comité, qui n'appuyait pas nécessairement le gouvernement, a prévalu et que des changements ont été apportés aux prévisions budgétaires.
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Je me souviens personnellement, parce que j'étais greffier de comité à l'époque, qu'en 1979, durant le gouvernement minoritaire, au Comité permanent des prévisions budgétaires en général, le budget entier du Conseil du Trésor avait été rejeté. Le comité avait fait rapport à la Chambre et, automatiquement, les prévisions budgétaires qui revenaient à la Chambre avaient en moins tous les crédits du Conseil du Trésor. Quelques jours plus tard, le gouvernement a été défait et il y a eu dissolution des Chambres. Il n'y a pas eu de suite en Chambre. C'est entendu que le gouvernement aurait tenté de réinstituer l'argent du Conseil du Trésor, mais il aurait été intéressant de voir ce qui serait arrivé parce que, même en Chambre, il n'avait pas la majorité.
Donc, le Règlement ne fait aucune mention de la question de la discipline de parti et, d'un autre côté, ce que vous recherchez actuellement, on l'a vécu lors d'un gouvernement minoritaire.
[Traduction]
La présidente: M. Pagtakhan est le suivant à figurer sur ma liste, mais il est 10 h 45, et vers10 h 55 nous devrions lever la séance, pour céder la place au Comité de la procédure et des affaires de la Chambre.
Mais nous devrions auparavant décider de l'orientation à suivre, car j'ai également, Rey, quelques questions portant spécifiquement sur ce que nous pourrions faire avec le Règlement dont nous sommes saisis.
Il est clair que nous aurons besoin de revoir MM. Marleau et Montpetit. M. Marleau a proposé de nous présenter plusieurs options, mais je ne sais pas si, à ce stade, le comité lui a fourni suffisamment de points de repère.
M. Marleau: Je vous présentais simplement des hypothèses, mais nous pourrions essayer de donner forme à vos souhaits.
La présidente: Il y a donc plusieurs options. Nous pourrions simplement nous assurer de le faire comparaître de nouveau mardi matin, je crois que le Comité de la procédure et des affaires de la Chambre se réunit de nouveau et nous ne disposerons que d'une heure et demie. Vous comprenez tous, je pense, que j'essaie de dégager un consensus pour ce rapport, et c'est pourquoi j'aimerais m'entretenir avec lui avant notre réunion. Cela m'éviterait alors de consacrer du temps aujourd'hui à voir s'il y a des solutions de compromis que nous pourrions mettre au point.
Ce que nous devons comprendre, en l'occurrence, c'est que le gouvernement est élu pour gouverner, il doit pouvoir disposer des fonds nécessaires pour exécuter ses mesures. Comme nous l'ont dit tant de témoins, la question de confiance est essentielle pour le gouvernement, qui doit décider si une question est suffisamment grave pour contester ses mesures et programmes, et compromettre sa capacité de gouverner. Comme le disait M. Marleau, il existe toujours une marge de manoeuvre pour permettre au gouvernement de gouverner, c'est pourquoi il a été élu, pourquoi le peuple canadien l'a choisi. J'aimerais toutefois qu'il y ait plus de discussion et une plus grande responsabilisation.
M. Williams: Vous dites que le gouvernement est élu pour gouverner; me permettez-vous un commentaire à ce propos et au sujet de la remarque de M. Montpetit selon laquelle, d'après le Règlement, tous les membres du Parlement sont égaux?
Le système s'est transformé en un régime de partis contraignant où différents députés se regroupent pour traiter de certaines questions et c'est de là que viennent les partis. Aux termes du Règlement, chaque député est considéré comme un individu. La majorité dirige. Le gouvernement a franchi une nouvelle étape, où l'on dit que le gouvernement a le mandat de gouverner. Je ne suis pas certain qu'il soit vrai que le gouvernement a le mandat de gouverner. Le gouvernement a le mandat de gouverner dans la mesure où il a la confiance de la Chambre.
La présidente: Exactement.
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M. Williams: C'est cette confiance et la très stricte discipline de parti qui ont évolué ici au Canada. Comme l'a dit M. Marleau, dans d'autres démocraties parlementaires d'inspiration britannique - et il a cité l'exemple de Westminster - la discipline de parti est beaucoup plus souple. Peut-être est-ce cette discipline très stricte qui a mis un terme à l'examen des prévisions budgétaires de façon ouverte, davantage que la question de confiance.
Mais peut-être pourrons-nous en parler un autre jour, madame la présidente.
La présidente: D'accord.
Je vais accorder quelques minutes à M. Pagtakhan, et nous lèverons la séance à 10 h 55 puis inviterons M. Marleau et M. Montpetit à revenir mardi.
M. Pagtakhan: J'aimerais faire une observation. La discipline de parti, existe aussi peut-être aux yeux des gens et des députés. Je peux voter librement chaque fois que je vote. Je peux voter librement, et je vote librement. Quand je vote comme le recommande mon parti, cela ne veut pas automatiquement dire que j'adhère à la discipline du parti.
J'ai fait une petite étude de tous les votes qui ont lieu à la Chambre au cours de la deuxième année de la présente législature. Le Parti réformiste votait unanimement 96 p. 100 du temps sur quelque question que ce soit. Or voilà un parti qui prétend voter librement. Dans le cas du parti gouvernemental, le pourcentage était d'environ 99 p. 100. S'il y a un écart de 3 p. 100 relativement à différentes questions sur lesquelles on vote à un même moment, cela ne doit pas être interprété comme une conséquence de la discipline de parti. Peut-être est-ce parce que les membres appartiennent au même parti et que par conséquent on peut s'attendre à ce qu'ils aient les mêmes opinions sur la plupart des questions.
Cela dit...
M. Williams: Je pense que M. Nunziata verrait les choses sous un autre angle, mais laissons cela pour l'instant.
M. Pagtakhan: C'est pourquoi je dis que la discipline est affaire de perception.
M. Williams: Mais encore...
M. Pagtakhan: J'aimerais simplement obtenir une précision sur ce que vous avez dit au sujet des membres des comités. Le gouvernement élu obtient-il automatiquement une proportion donnée du comité ou cela dépend-il du nombre de sièges qu'a le gouvernement élu au cours d'une année donnée?
M. Montpetit: La composition des comités est toujours établie au début d'une législature ou d'une session par le Comité des affaires et procédure de la Chambre et au cours de discussions entre les whips.
M. Pagtakhan: Comment fixe-t-on le nombre des membres?
M. Montpetit: On fixe habituellement ce nombre proportionnellement à la composition de la Chambre.
M. Pagtakhan: La Chambre, oui, qui est, très démocratique. Autrement dit, accorder un nombre égal de membres à l'opposition et au gouvernement, alors que la majorité des membres appartiennent évidemment au parti gouvernemental, répondrait aussi à mon avis au droit démocratique de chaque député. Cela dit, j'aimerais une explication.
Pour ce qui est des réaffectations, que j'envisage sérieusement comme un changement possible, la possibilité pour un comité de procéder à des réaffectations... Si nous devions retenir la possibilité d'utiliser un mécanisme de ce genre, n'y aurait-il pas lieu d'imposer une limite au montant qu'on pourrait réaffecter, un pourcentage du montant? De peur que ce montant ne puisse être si élevé que cela n'aurait plus aucun sens, qu'on ne pourrait plus parler de réaffectation... Y a-t-il lieu d'examiner cette possibilité?
M. Marleau: Oui, tout à fait, monsieur Pagtakhan. Je pense qu'on pourrait sans doute arriver très rapidement à une entente, en tant que comité, sur le principe de la réaffectation. Je pense qu'il y aura un long débat pour déterminer ce montant. Évidemment, il ne me semblerait pas acceptable de n'imposer aucune limite à la réaffectation. Un pour cent du budget de la Chambre, qui est de l'ordre de 215 millions de dollars environ, c'est plus de 1 million de dollars. Un pour cent du budget de la Défense nationale, c'est encore beaucoup plus.
C'est sur la formule de réaffectation qu'il y aura beaucoup de discussion, et peut-être voudrez-vous consulter à ce sujet...
La présidente: Pouvons-nous laisser le soin aux comités «de consultation» de décider?
M. Pagtakhan: Oui.
M. Marleau: Ce que je dis, c'est que je pense qu'on est sans doute sur la bonne voie quand on envisage d'assouplir les conditions, les objectifs, les buts. Quant à savoir si on traduit cela en une formule qui correspond à un pourcentage ou à un autre mécanisme, c'est une autre affaire.
Je pense qu'il faudrait arriver à une entente pour imposer un plafond d'un certain type, car, comme je le disais à M. Laurin, nous n'avons pas un régime de gouvernement par le Parlement. C'est ce qui se passe chez nos voisins du sud. Dans une large mesure, il y a séparation des pouvoirs. Nous avons un régime de gouvernement au Parlement. On rend des comptes à la Chambre. Quand on parle de réaffectation, on ne peut pas et on ne devrait pas gérer le ministère.
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Dans le processus de reddition de comptes on peut envisager la réaffectation pour orienter les choses dans une certaine direction. On en a l'entière responsabilité quand on dit, c'est terminé, plus d'argent, autant d'argent de moins. Je comprends que c'est difficile à faire dans un gouvernement majoritaire, mais comme le disait mon collègue, on gouvernement minoritaire l'a fait.
On pourrait sans doute procéder à des réaffectations de façon plus unanime, étant donné qu'il me semble que le mouvement pousserait les membres du parti gouvernemental à examiner les choses de façon un peu plus... Il ne faut pas toujours supposer que les députés de l'arrière-banc du parti ministériel se soumettent aux moindres désirs du whip. Que l'on pense à M. Nunziata ou à d'autres, notre histoire a connu des dissensions au sein des partis. Le Crédit social s'est scindé en deux du jour au lendemain. Le Bloc québécois n'existait pas avant la dernière législature. Il est le résultat d'une faction du parti ministériel, et constitue aujourd'hui l'opposition officielle. Il me semble exagéré de dire que, au fil de l'évolution de notre Parlement, la discipline de parti est devenue si stricte qu'elle ne permet aucun changement. La Chambre actuelle est sans doute le meilleur exemple de changements qui peuvent intervenir eu égard à son incidence sur un parti politique.
Je pense que la réaffectation apporte quelque chose aux députés de l'arrière-banc du parti ministériel. On sait tout au moins que son vote importe un peu plus dans ce genre de système que ce n'est le cas actuellement où l'on vous demande simplement de rejeter une proposition ou de l'appuyer. Cela altérerait légèrement la dynamique.
Je pense qu'il faut une formule, une limite, un plafond.
La présidente: Le comité suivant arrive, et nous devons donc lever la séance. Nous nous retrouverons à 9 h 30 mardi prochain et jeudi matin. C'est notre calendrier pour la semaine prochaine.
Aurez-vous quelqu'un pour vous remplacer, monsieur Williams?
M. Williams: J'en doute, madame la présidente. Avant que nous levions la séance, j'aimerais proposer qu'on reconnaisse qu'il y a quorum au comité même en l'absence d'un membre du Parti réformiste.
La présidente: Merci. Je vous en remercie. Y a-t-il quelqu'un qui désapprouve cette motion?
La motion est adoptée
La présidente: Au besoin, nous communiquerons avec vous par téléphone si nous devons résoudre des questions essentielles.
La séance est levée.