[Enregistrement électronique]
Le mercredi 8 mai 1996
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[Traduction]
Le coprésident (M. Milliken): Le quorum est atteint. Y a-t-il quelqu'un qui pense qu'il n'y a pas quorum?
[Français]
Nous sommes prêts à commencer.
Nous recevons aujourd'hui M. Pierre Fortin et M. Bruno Boulianne, du Groupe de recherche Ethos.
Bienvenue, messieurs. C'est un plaisir de vous accueillir ici aujourd'hui. Mme Tremblay a été très gentille d'avoir pris le temps d'organiser votre comparution.
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Nous sommes enchantés de vous recevoir ici, à Ottawa. Monsieur Fortin, la parole est à vous.
M. Pierre Fortin (directeur, Groupe de recherche Ethos): Il nous fait grand plaisir d'être parmi vous cet après-midi pour échanger avec vous sur votre mandat. Permettez-nous d'abord de remercier particulièrement Mme Suzanne Tremblay, députée de la circonscription de Rimouski - Témiscouata, qui nous a transmis votre invitation.
Vous avez en main la copie du texte que nous vous soumettons. Si vous êtes d'accord, j'aimerais attirer votre attention sur un certain nombre de points de l'argumentation que nous développons dans notre texte.
Dans un premier temps, j'aimerais attirer votre attention sur les principales récriminations des citoyennes et des citoyens à l'égard des hommes et des femmes politiques au Canada.
Deuxièmement, il nous apparaissait important de distinguer un certain nombre de termes pour comprendre le sens et la portée d'un code de déontologie. Nous allons vous proposer une distinction entre la morale, l'éthique et la déontologie.
Ensuite, nous attirerons votre attention sur quelques pièges à éviter quand on veut se doter d'un code de déontologie.
Par la suite, nous allons réfléchir brièvement sur les trois principaux enjeux d'ordre moral auxquels sont confrontés, d'après nous, les hommes et les femmes politiques. Cela nous permettra de dégager les principaux motifs qui justifient l'élaboration, la formulation et le recours à un code de déontologie.
Nous allons aussi attirer votre attention sur une proposition, celle d'avoir un seul code de déontologie pour les membres de la Chambre des communes et du Sénat. Nous vous proposerons également un canevas de code de déontologie et nous terminerons par une suggestion, à savoir que soit nommée conjointement par la Chambre des communes et le Sénat une personne responsable de l'application du code de déontologie.
Avant d'aborder chacun des points, j'aimerais vous dire que M. Boulianne et moi ne sommes pas des spécialistes des codes de déontologie pour les parlementaires. Notre Groupe de recherche Ethos s'intéresse depuis bon nombre d'années aux codes de déontologie, mais principalement aux codes de déontologie des ordres professionnels ainsi qu'aux nouveaux codes de déontologie qui surgissent de plus en plus dans la société, c'est-à-dire les codes de déontologie qui régissent les interventions multidisciplinaires, surtout dans les questions relatives aux interventions professionnelles et sociales.
Le Groupe de recherche Ethos a également travaillé pour la Commission royale sur la réforme de la Loi électorale du Canada et sur le financement des partis. On nous a demandé de faire l'analyse des 800 mémoires qui avaient été déposés devant la Commission pour essayer de dégager les principaux enjeux éthiques qui étaient soulevés par les groupes, les citoyennes et les citoyens qui sont passés devant la Commission.
Bref, nous travaillons depuis bon nombre d'années à la question des codes de déontologie, mais pas spécifiquement les codes de déontologie pour les hommes et les femmes politiques.
J'aurais d'abord faire une première affirmation. Je pense que vous êtes tous et toutes conscientes et conscients que la très grande majorité des Canadiennes et des Canadiens ont perdu leur confiance dans les hommes et les femmes politiques. Notre analyse des mémoires présentés à la Commission royale nous a révélé que bon nombre de citoyens adoptent à l'égard des hommes et les femmes politiques une attitude assez négative.
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C'est la véritable question, je pense, qui doit vous animer. Il ne s'agit pas d'abord de penser aux moyens à prendre pour rehausser, grâce à un code de déontologie, l'image des politiciennes et des politiciens auprès de la population. Il me semble que la portée de votre mandat est beaucoup plus vaste et votre mandat, beaucoup plus exigeant. En effet, vous avez à vous interroger sur les moyens concrets à prendre pour que les pratiques des hommes et des femmes politiques du Canada ne fassent plus l'objet du débat démocratique et entachent le moins possible l'idéal démocratique qui anime nos institutions.
Parmi ces moyens, il y a sans aucun doute le code de déontologie. Mais vous savez comme moi que celui-ci ne résoudra pas tous les problèmes auxquels vous devez faire face pour assainir les faits et gestes des hommes et des femmes politiques.
Donc, il est important, quand on veut se doter d'un code de déontologie, de ne pas négliger de faire une réflexion beaucoup plus large sur le sens à donner aux actions et particulièrement aux valeurs que l'on entend privilégier, individuellement et collectivement, dans le but précis de répondre aux attentes légitimes de la population à votre égard et de respecter l'idéal démocratique qui est à la base de notre système politique. Ce type de réflexion relève de l'éthique.
Il nous apparaît important de distinguer la morale, l'éthique et la déontologie. Vous pourrez vous référer à notre texte.
Brièvement, on peut définir la morale comme l'ensemble des règles qui guident les êtres humains dans leur appréhension du bien et du mal et qui régissent leur conduite individuelle et collective dans une société donnée. Donc, la morale est de l'ordre du devoir. Elle répond précisément aux questions: Que dois-je faire? Que devons-nous faire?
Nous distinguons l'éthique de la morale en ce sens que l'éthique se présente davantage comme une réflexion critique sur les règles, sur les finalités qui guident nos actions individuelles et collectives. L'éthique se présente davantage comme une démarche réflexive, une démarche critique qui nous amène à rechercher la meilleure fin à atteindre, mais aussi à apprécier la pertinence des règles qui s'imposent à nous afin d'atteindre les objectifs, les finalités que nous poursuivons.
L'éthique nous amène aussi plus particulièrement à aborder l'action, la pratique sous quatre angles différents, notamment sous l'angle pratique et sous l'angle de la régulation, sous l'angle des règles qui encadrent cette pratique.
Quelle est la fonction de ces règles-là? Leur fonction est d'opérationaliser un certain nombre de valeurs que l'on juge prioritaires. Donc, la réflexion éthique nous amène à interroger non seulement les règles qui encadrent et guident nos actions, mais également les valeurs que l'on tente d'atteindre, de manifester et de témoigner grâce aux règles que l'on s'impose.
Mais la réflexion éthique nous amène à aller beaucoup plus loin, parce que les valeurs sont un peu - permettez-moi l'expression - des mots «valises». On peut mettre n'importe quoi dans les valeurs. C'est pour cela que la réflexion éthique est beaucoup plus qu'une réflexion sur les valeurs. Elle nous amène à réfléchir, tous et toutes ensemble, sur les finalités, sur les conceptions que nous avons.
Ici, en l'occurrence, quelle est notre conception de la démocratie? Quelle est notre conception de la pratique politique pour véritablement témoigner de l'idéal démocratique qui anime notre système politique et nos institutions?
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Vous me direz sans aucun doute que la morale et l'éthique sont toutes deux nécessaires, mais elles sont nécessaires de deux façons différentes. Alors que la première nous donne des règles et se situe au niveau du devoir, la seconde, l'éthique, se présente beaucoup plus d'une façon critique face aux règles et aux devoirs.
Ici apparaît le mot «déontologie». Vous savez que le mot «déontologie» a été créé en 1834 par Jeremy Bentham. Bentham considérait la déontologie comme étant la science de la morale. Cette définition n'a pas été retenue; le mot «déontologie» signifie maintenant cette partie de la morale qui touche plus particulièrement les conduites professionnelles ou les conduites relatives à un type d'intervention sociale particulier.
Dans un tel contexte, l'éthique ne se codifie pas. C'est différent en anglais et en français. En anglais, on parle d'un code d'éthique, alors qu'en français, on parle plutôt d'un code de déontologie. Si vous partagez nos définitions de la morale et de l'éthique, vous admettrez que l'éthique ne se codifie pas. L'éthique ne se laisse pas enfermer dans un document, parce que l'éthique signifie davantage la créativité, la responsabilité, et est beaucoup plus large qu'une simple codification de règles qui vont encadrer nos actions.
À la lumière des définitions que nous vous proposons, nous estimons qu'un code de déontologie à l'intention des hommes et des femmes politiques est inutile s'il ne renvoie pas d'abord et constamment celles et ceux qui y réfèrent, celles et ceux dont il régit les comportements, à des exigences beaucoup plus larges que celles reliées à l'application pure et simple d'un certain nombre de principes, de règles et de devoirs formulés dans un style lapidaire.
Le code de déontologie n'est donc pas une fin en soi, ou encore un document que l'on brandit de temps à autre pour s'attirer la confiance du public. Au contraire, un code de déontologie est un outil. C'est un instrument au service de la créativité et de la responsabilité de celles et ceux qui s'y réfèrent, non pas pour justifier plus ou moins habilement leur comportement, mais plutôt pour s'inspirer des valeurs auxquelles ils croient et se plier aux exigences de ces valeurs.
Dans un premier temps, nous avons situé la morale, l'éthique et la déontologie. Nous avons distingué la morale de l'éthique et la déontologie de l'éthique, en ce sens que l'éthique nous renvoie à un type de réflexion beaucoup plus large que ce qui relève de la morale.
Notre expérience nous amène à attirer votre attention sur trois principaux pièges qu'il faut éviter lorsque l'on veut se doter d'un code de déontologie.
Le premier piège à éviter est celui de l'angélisme. En voulant mettre la barre trop haute, on n'atteindra pas le but fixé par tout code de déontologie, qui est de favoriser un comportement moral acceptable de la part des hommes et des femmes politiques, et non pas d'en faire des modèles de vertu, des saints ou des saintes. Ce n'est pas le but d'un code de déontologie. Le but d'un tel code est de faire en sorte que les hommes et les femmes politiques aient un comportement moral acceptable.
En empruntant cette voie, on ajouterait un motif de plus au cynisme que peuvent entretenir des Canadiennes et des Canadiens à l'égard d'un code de conduite rédigé par les députés et sénateurs pour reconquérir la confiance de la population. Le premier écueil à éviter est donc l'angélisme.
Par ailleurs, lorsque je rencontre des professionnels ou des gens qui se préoccupent des questions déontologiques - je ne sais pas s'il vous arrive de consulter les codes de déontologie des ordres professionnels - , on s'aperçoit tout de suite que si son prend cela au pied de la lettre, on va croire qu'on a affaire à des hommes compétents, intègres, à des modèles de vertu. Finalement, on s'aperçoit que les codes de déontologie sont des outils et des instruments qui ne suscitent pas la vertu, mais qui favorisent, nécessairement et obligatoirement, des comportements responsables.
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Donc, un des premiers écueils à éviter est celui de l'angélisme. Un deuxième serait la réglementation à outrance. En voulant prévoir toutes les éventualités qui doivent être prises en compte dans un code de déontologie, on aboutit soit à des formules tellement tatillonnes qu'elles en deviennent inacceptables, soit à la paralysie, sous le poids de la surabondance des règles, du gros bon sens et de la créativité indispensables à toute action responsable.
À notre avis, la réglementation à outrance n'est certes pas la voie à emprunter. Il faut plutôt faire confiance au jugement et au sens des responsabilités de la très grande majorité des hommes et des femmes politiques.
De toute façon, il sera toujours possible à un esprit malhonnête de contourner la loi, aussi parfaite soit-elle. La loi ou la règle - je pense bien que vous serez d'accord avec moi là-dessus - n'engendre pas l'honnêteté, la justice, l'intégrité et la vérité. Le code de déontologie ne peut que promouvoir ces valeurs et les préserver dans des circonstances particulières, mais toujours en faisant appel au sens moral de ceux et celles dont il régit les activités.
Donc, le deuxième piège est la réglementation à outrance, la réglementation tatillonne qui, finalement, nous conduit à un cul-de-sac.
Le troisième piège qui nous menace, c'est un code qui serait le résultat de voeux pieux, formulé à partir de principes tellement généraux qu'il n'aurait aucun ancrage réel dans la pratique politique.
Pour atteindre vos objectifs, il vous faudra trouver un heureux équilibre dans la formulation des principes qui font appel à un idéal de comportement et des règles spécifiques qui balisent des actions concrètes.
Donc, il y a trois écueils à éviter: l'angélisme, la réglementation à outrance et les voeux pieux.
Toutefois, il y a plus. Quand on traite d'une question comme la vôtre, les relations entre la morale, l'éthique et la politique sont complexes.
Les principes qui régissent les comportements individuels dans les relations intimes ne sont pas tout à fait du même ordre, même si on ne peut pas dissocier la morale et l'éthique de la politique, risquant ainsi d'entacher sérieusement la qualité de la vie démocratique.
D'une part, on ne peut pas tenir pour acquis que le mensonge, la corruption, l'insulte, la dissimulation sont acceptables pour raisons d'État ou justifiables pour sauvegarder les intérêts de son parti. Mais on ne peut pas non plus dissocier les moeurs politiques des règles morales à la base de la vie en commun.
D'autre part, tout en reliant étroitement la qualité de la vie politique à celle de la vie sociale, on ne peut pas ignorer la nature particulière de l'arène politique, où se déroule, sous le couvert d'intérêts plus ou moins avouables et étroits, le jeu de l'arbitrage des conflits de toute nature en vue du bien commun, de telle sorte que les principes et les règles qui guident nos comportements dans la sphère privée ne peuvent pas toujours être évoqués et avoir le mordant nécessaire pour surmonter ces conflits.
Voilà donc un autre défi qui se présente à vous dans l'élaboration d'un code de conduite. Les règles particulières qui nous régissent dans la sphère privée ne peuvent pas toujours être évoquées dans la sphère publique, particulièrement en ce qui a trait aux moeurs politiques.
Passons maintenant à un autre point. Nous avons identifié, pour les besoins de la discussion, trois enjeux moraux majeurs auxquels, d'après nous, vous avez à faire face comme hommes et femmes politiques.
D'abord, il y a un premier enjeu qui n'est pas facile: comment concilier dans sa pratique politique trois types d'intérêt, soit ses intérêts personnels, les intérêts de son parti et les intérêts de l'ensemble de la population canadienne?
L'épineuse question du bien commun ou de l'intérêt public appelle la réflexion éthique, qui peut dès lors favoriser une sorte de lecture lucide de la pratique politique.
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Permettez-moi de soulever une question pour le moins provocante. L'intérêt public peut-il être autre chose qu'un écran qui masque des intérêts particuliers, les intérêts de ceux et celles qui l'évoquent? Je citerai ici Alphonse Riverin qui écrit ce qui suit, avec pertinence selon nous:
- ...les administrateurs publics sont certes rationnels, mais [...] cette rationalité consiste en
premier lieu tout comme c'est le cas du politicien et de tout être humain normalement constitué,
à la poursuite de leur intérêt personnel (survie, sécurité, reconnaissance professionnelle et
sociale, accomplissement de soi). Ce sont des intérêts tout à fait louables et importants.
- Et que cela passe forcément avant l'intérêt public. S'il est vrai que parfois l'intérêt public s'en
trouve mieux servi, il faut forcément y voir un effet de débordement et non pas une motivation
première.
Donc, le premier enjeu est: comment concilier ses intérêts personnels, les intérêts de son parti et les intérêts de la collectivité?
Quant au deuxième enjeu, on en voit des illustrations assez régulièrement ici au Canada et un peu partout dans le monde. Comment, en tenant compte de ses convictions morales, adopter une attitude responsable dans l'accomplissement de ses tâches tout en respectant les exigences fondamentales de la vie en société - tolérance, non-discrimination, respect des différences - qui constituent des valeurs garantes de l'idéal démocratique?
Donc, comment concilier vos convictions profondes, fondamentales avec celles de votre pratique politique, dans laquelle les valeurs de tolérance, de non-discrimination et de respect des différences sont présentes?
Voici le troisième enjeu: comment, face aux multiples sollicitations dont vous êtes l'objet, conserver votre intégrité et votre honnêteté?
Ce sont trois enjeux qui nous apparaissent assez importants dans le cadre de l'élaboration d'un code de déontologie. Comment concilier les différents types d'intérêts en cause? Comment, tout en tenant compte de ses convictions profondes, fondamentales - je me permettrai l'expression - , jouer le jeu de la démocratie? Comment garder votre intégrité, votre honnêteté face aux sollicitations nombreuses et variées dont vous êtes l'objet?
Au cinquième point, nous attirons votre attention sur un certain nombre de motifs qui amènent un groupe de personnes à se doter d'un code de déontologie. Ces motifs, nous les présentons ici rapidement. On pourra y revenir si vous le jugez à propos.
On peut se demander d'abord à quoi sert un code de déontologie. Cela permet d'abord d'affirmer des valeurs auxquelles on croit individuellement et collectivement. Le code de déontologie est censé refléter les valeurs partagées par un ensemble de personnes dans le but de répondre à ce que l'on croit être les attentes de la population. Donc, un code de déontologie permet d'affirmer des valeurs auxquelles on croit individuellement et collectivement.
Un code de déontologie permet de préciser des règles de conduite qui s'inspirent manifestement de la promotion et de l'affirmation des valeurs fondamentales sur lesquelles on s'est entendu.
Le code de déontologie constitue un document de référence. Quand on y fait référence, on peut prendre connaissance de certaines balises, de certaines normes dont on doit tenir compte pour guider ses faits et gestes et exprimer ses responsabilités.
Il ne faut pas négliger non plus un autre aspect; c'est que le code de déontologie confère une certaine sécurité à ceux et celles qui s'y réfèrent. Chez un certain nombre de personnes dont il régit les activités, il répond à ce besoin de sécurité, parce que ces personnes veulent connaître précisément les attitudes et les comportements qu'on attend d'elles dans l'exercice de leurs fonctions.
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Le code de déontologie favorise aussi la concertation de ceux et celles qui s'en réclament. Donc, il permet de mieux se concerter, de donner plus d'unité aux règles qui nous régissent et plus de crédibilité à ceux et celles dont il régit les conduites. Ce motif qui amènerait un groupe à se doter d'un code de déontologie est sans doute pertinent et on doit le prendre en considération, mais ce n'est pas le premier effet qu'on doit rechercher.
Une fois qu'on a affirmé ces principaux motifs qui amènent à se doter d'un code de déontologie, on peut se demander quelle en sera la portée. Grosso modo, il y a deux types de code. Il y a des codes qui sont en quelque sorte des instruments juridiques, qui ont une portée juridique, comme par exemple les codes de déontologie des ordres professionnels. Cependant, il y a aussi des codes qui se présentent davantage comme des codes d'honneur, qui sont sans portée juridique, mais qui relèvent d'un consensus, d'un certain nombre de règles et de normes partagées par un groupe donné.
Le sixième point sur lequel j'attire votre attention traite d'un sujet qui vous concerne: doit-on avoir un code qui s'applique à tous les parlementaires sans exception? Vous savez qu'il existe actuellement un code pour les titulaires de charge publique que sont les ministres, les secrétaires parlementaires, etc. Faut-il avoir un code qui ne s'appliquerait qu'aux députés ou aux sénateurs en plus de celui qui s'applique aux titulaires de charge publique que sont les ministres et les secrétaires parlementaires?
Un seul code? Un code par fonction, sans aucun doute, permet de tenir compte plus spécifiquement de la réalité particulière vécue par ceux et celles qu'il régit et de proposer des règles plus concrètes. Par ailleurs, l'avantage d'un code unique n'est pas à dédaigner non plus, parce qu'il serait de nature à susciter une plus grande cohésion entre les règles relatives aux différentes fonctions.
Si vous optiez pour un code unique, celui-ci pourrait quand même comporter des règles particulières s'appliquant aux ministres ou aux secrétaires parlementaires. Ce serait tout de même présenté de façon plus unifiée et il y aurait peut-être une plus grande unité entre les diverses règles.
Oui, Suzanne.
Mme Tremblay (Rimouski-Témiscouata): Malheureusement, je vais devoir m'absenter ainsi que M. Milliken, parce que la cloche qui sonne nous appelle à aller voter. Est-il possible qu'on poursuive demain matin ou si vous devez partir?
M. Fortin: Oui.
Mme Tremblay: Nous avons 21 votes.
Le coprésident (le sénateur Oliver): Pouvez-vous revenir à 9 heures demain?
Mme Tremblay: Vous est-il possible de rester jusqu'à demain matin?
M. Fortin: C'est que nous avions prévu repartir à 12 heures. Je ne sais pas s'il nous serait possible de retarder notre départ. Penses-tu qu'on peut s'arranger, Suzanne?
M. Bruno Boulianne (professionnel de recherche, Groupe de recherche Ethos): Nous partons à 12 heures.
Mme Tremblay: Si vous devez partir à 12 heures...
Le coprésident (M. Milliken): Cela nous donnerait beaucoup de temps, parce que nous pouvons commencer à 9 heures. Nous aurons sans doute fini vers 10 heures ou 10h30.
Mme Tremblay: Vous êtes en avion?
M. Boulianne: En avion, oui.
M. Crête (Kamouraska - Rivière-du-Loup): En partant d'ici à 11 heures, vous pourrez être à l'aéroport à 12 heures sans problème.
La sénatrice Spivak (Manitoba): Oui, certainement.
M. Fortin: D'accord.
La sénatrice Spivak: Demain à 9 h?
Le coprésident (M. Milliken): Demain à 9 heures. Il est possible que le vote ne prenne qu'une demi-heure, mais c'est impossible à prévoir. Si cela prend une heure et demie ou deux heures...
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C'est tout ce que nous pouvons faire. Nous pouvons avoir cette salle demain matin à 9 heures et nous pourrons continuer d'entendre cet excellent témoignage.
La sénatrice Spivak: Oui, excellent.
Le coprésident (M. Milliken): J'espère que tout le monde pourra revenir.
La séance est levée.