Avec la création de la Fondation canadienne pour l’innovation (FCI) en 1997, le gouvernement du Canada a élargi son éventail d’outils d’intervention pour appuyer la R. et D. au Canada au-delà des trois conseils subventionnaires. La FCI est une société indépendante dont le mandat consiste à renforcer l’infrastructure de recherche dans nos universités, collèges, hôpitaux de recherche et autres établissements sans but lucratif afin de les habiliter à mener des activités de recherche scientifique et de développement technologique de calibre mondial. Avec l’aide d’autres partenaires des secteurs public, privé et bénévole, la FCI contribue à faire en sorte que les chercheurs canadiens disposent de matériel et d’installations à la fine pointe. Les programmes de la FCI visent à : renforcer la capacité d’innovation du Canada; attirer et retenir au Canada des chercheurs hautement qualifiés; assurer la formation de jeunes chercheurs canadiens dans la perspective d’une économie du savoir; favoriser le réseautage, la collaboration entre les chercheurs, l’utilisation d’une approche pluridisciplinaire à la résolution des problèmes et assurer une utilisation optimale des infrastructures de recherche, institutionnelles et inter-institutionnelles⁶.

            Ensemble, ces énoncés de politique et ces mesures témoignent de l’engagement du Canada en matière d’innovation et de sa volonté d’appuyer et de faciliter les activités de R. et D. dans tout le milieu de la recherche. Les propos tenus par l’un des témoins, dont le travail est étroitement lié à la mise en œuvre du plan d’action en matière d’innovation, confirment ce point de vue :

            Malheureusement, il a été impossible au Comité dans le temps qui lui était alloué, d’évaluer le rendement de ces organismes fédéraux ou leur efficacité à s’acquitter de leurs mandats. À la place, le Comité s’est concentré sur la portée des mandats actuels des conseils qui ont recours à l’évaluation par des pairs et de la FCI, de même que sur les ressources dont ceux-ci disposent pour atteindre leurs objectifs, afin de situer leur rôle dans le système national d’innovation et leur contribution possible à l’instauration d’une économie axée sur le savoir.

            Lorsqu’il est question de biens publics comme le travail de recherche, en particulier la recherche fondamentale, le marché privé a tendance à sous-évaluer ce type de recherche profitable à la société (dans un sens d’optimisation) et, par conséquent, à en faire moins. Cela va de soi lorsque le chercheur ne peut jouir de l’exclusivité des retombées de la recherche. Toutefois, l’envers de la médaille, c’est que si nous laissons au seul gouvernement le soin de soutenir financièrement ces projets de recherche, les subventions attireront tous les chercheurs, même ceux dont les projets ne profitent qu’à des intérêts privés et n’ont absolument pas besoin d’être financés par des fonds publics, sans parler des innombrables chercheurs dont les projets n’ont guère d’utilité. Si nous ne trouvons pas une façon de limiter l’engagement du gouvernement à l’égard du financement des projets de recherche, nous risquons de surévaluer le travail de recherche (encore une fois dans un sens d’optimisation) et, par conséquent, d’en faire trop. De toute évidence, il faut parvenir à un équilibre et adopter un mécanisme de rationnement de quelque sorte pour éviter que la demande ne dépasse l’offre et que les chercheurs n’en viennent qu’à faire de la recherche pour le simple plaisir de faire de la recherche.

            Le mécanisme de rationnement privilégié par les trois conseils subventionnaires et par la FCI est l’évaluation par des pairs. Cette formalité consiste en une évaluation par des spécialistes impartiaux des projets de recherche ou des contributions à la recherche dans un domaine précis. Les intéressés présentent habituellement une demande de subvention qui fait état des renseignements suivants : description du projet de recherche; réalisations passées de la personne ou de l’entreprise; contribution à la formation de personnel hautement qualifié; budget ventilé, etc. Les comités de sélection des subventions sont des comités d’évaluation par des pairs constitués de représentants hautement qualifiés d’universités canadiennes, de l’industrie, de laboratoires gouvernementaux et d’établissements étrangers. Chacun d’eux apporte un point de vue unique et contribue utilement au processus de décision. Ce sont eux, en fin de compte, qui décident des projets de recherche qui pourront bénéficier du financement offert par les conseils et, implicitement, de ceux qui n’y auront pas droit. Des mécanismes d’appel sont habituellement prévus pour éviter toute erreur ou injustice.

            En plus de faire appel à des gens qui ont une connaissance intime de la discipline et du secteur industriel pour lequel un financement est demandé, le mécanisme d’évaluation par des pairs a aussi l’avantage d’être souple, au sens où le jury de spécialistes a le choix entre différentes stratégies possibles. Il peut, par exemple, opter pour l’octroi de subventions relativement importantes à un groupe restreint et très sélectif de chercheurs ou choisir d’accorder des subventions relativement modestes en plus grand nombre ou à un plus vaste éventail de chercheurs. Seuls les spécialistes d’un domaine sont en mesure de savoir ce qui fonctionne le mieux dans leur discipline et ce qui est le plus susceptible de favoriser l’innovation et de faire progresser les connaissances. De plus, il y a parfois des compromis à faire entre l’« excellence » et l’« innovation » au moment de décider du financement des projets de recherche et seul un jury de spécialistes est en mesure de juger efficacement des compromis à faire. C’est ce genre de décision que le CRSNG a été appelé à prendre récemment. En effet, comme c’est le cas pour les trois conseils subventionnaires, la demande de fonds dépasse de beaucoup l’offre. Cette année, le CRSNG a réagi à cette situation de la façon suivante :

Le CRSH et l’IRSC ont eux aussi fait des compromis semblables, bien que l’importance et le pourcentage des demandeurs diffèrent sensiblement.

            Dans les prochaines années, on s’attend à un important renouvellement du personnel enseignant dans les universités canadiennes. Bon nombre de professeurs prendront leur retraite et devront être remplacés. La perte d’expertise et d’expérience en recherche qui en résultera sera énorme, mais les jeunes chercheurs qui prendront la relève seront d’un genre différent et leur appétit pour la recherche sera beaucoup plus aiguisé. Les changements imminents dans la composition du corps professoral des universités canadiennes laissent présager une augmentation fulgurante de la demande de fonds de recherche auprès des trois conseils subventionnaires.

            Si le Canada ne veut pas perdre les chercheurs les plus brillants et les plus prometteurs, il ne peut se permettre de restreindre le financement de la recherche puisque nous savons pertinemment que la demande augmentera à un rythme sans précédent. Si les possibilités d’obtenir du financement et de constituer de bonnes équipes de recherche diminuent et s’ils sont obligés de continuer à travailler avec du matériel vétuste, les chercheurs plieront bagages et s’en iront ailleurs.

            Il est clair que si le gouvernement veut donner suite à son engagement de doubler les activités de recherche au Canada, il devra de plus en plus faire appel aux chercheurs des universités et, implicitement, aux trois conseils subventionnaires, qui sont des moyens de financement de choix. Le Comité appuie aussi fermement la stratégie du gouvernement en ce qui a trait au financement direct des chercheurs du secteur privé et de leurs collaborateurs. Toutefois, la façon dont les conseils subventionnaires s’acquittent de leurs mandats et leurs critères de sélection des projets de financement l’inquiètent au plus au point.

            L’autre question pressante qui inquiète le Comité est la capacité relativement faible de recherche des petites universités, en particulier celles du Canada atlantique et de l’Ouest. Cette faiblesse, ou plutôt cette disparité dans la capacité de recherche d’une région à l’autre, est manifeste dans le taux de succès des chercheurs qui sollicitent du financement auprès des conseils subventionnaires. Le Comité croit savoir que la raison de cet écart ne réside pas dans le manque de potentiel du corps professoral de ces universités pour exceller en recherche, mais plutôt dans l’existence d’un certain nombre d’obstacles comme : la lourdeur de la charge d’enseignement; l’insuffisance d’espace en laboratoire, d’ateliers, de techniciens et de matériel de base et, plus important encore sans doute, le faible niveau d’activité industrielle à valeur ajoutée. Il est clair que ces différences structurelles dans les économies régionales et le financement des universités par les provinces ne peuvent être aplanies du jour au lendemain.

            Réunies, ces inquiétudes justifient un examen plus poussé de la question par le Comité. En effet, l’engagement pris par le gouvernement fédéral de doubler les dépenses de R. et D. d’ici 2010 arrive à point nommé du fait que le Comité se doit d’examiner les mandats, processus et critères de prise de décisions des conseils subventionnaires (prévu cet automne) avant que le gouvernement ne verse les fonds additionnels en vue d’assurer la saine gestion de ressources rares.

            Le CRSNG appuie la recherche dans les universités et les collèges, la formation en recherche de scientifiques et d’ingénieurs ainsi que la recherche axée sur l’innovation. Il favorise l’excellence dans la créativité intellectuelle à la fois dans la production et l’utilisation de nouvelles connaissances et s’emploie à mettre à la disposition du plus grand nombre possible de Canadiens des connaissances et compétences de pointe. Le CRSNG accomplit cette mission en accordant des subventions et des bourses par voie de concours qui reposent sur une évaluation par les pairs et en établissant des partenariats avec les universités, les collèges, les gouvernements et le secteur privé. Voici comment procède le CRSNG à cet égard :

            Comme c’est le cas pour les trois conseils subventionnaires, la demande de fonds dépasse de beaucoup l’offre. En fait, le CRSNG signale que pour la partie de son mandat qui concerne l’industrie, il a dû suspendre certains concours :

            En jetant un coup d’œil à certaines des réalisations récentes du CRSNG, le Comité note qu’en 1999-2000, le Conseil a soutenu au-delà de 8 700 professeurs d’universités, 15 000 étudiants de niveau universitaire et boursiers postdoctoraux, de même que 3 100 techniciens universitaires. Cela est de bon augure pour ce qui est des découvertes scientifiques et de la création de ce qu’on appelle la « capacité réceptrice » de l’industrie. De plus, le nombre d’entreprises qui ont participé aux programmes du CRSNG est passé de 50, en 1983, à environ 500, en 1999. Aujourd’hui, pour chaque dollar que le CRSNG investit dans un projet, l’industrie et d’autres intervenants contribuent pour l’équivalent d’un dollar et soixante-dix cents. Le Comité est impressionné par ces résultats et croit que les programmes du CRSNG, qui ont coûté aux contribuables un peu moins de 600 millions de dollars en 2000-2001, sont de l’argent bien investi.

            Au cours des prochaines années, l’investissement fédéral de 1,9 milliard de dollars dans la Fondation canadienne pour l’innovation (FCI) se traduira par un investissement de plus de 5,5 milliards de dollars dans les infrastructures qui s’imposent. Toutefois, même si la FCI renforcera la capacité des universités canadiennes de mener des travaux de recherche, elle posera aussi de nouveaux défis dans tous les secteurs. Le CRSNG, qui finance les coûts directs de la recherche, s’attend à une importante augmentation de la demande de fonds pour financer le fonctionnement de nouvelles installations et de nouveaux laboratoires. Il estime que cette majoration sera d’au moins 135 millions de dollars par année. De plus, le coût de la recherche de pointe de calibre mondial est en hausse ¾  en raison de la faiblesse du dollar canadien par rapport au dollar américain, les États-Unis étant le principal fournisseur de matériel scientifique, et des nouvelles méthodes de recherche plus coûteuses ¾  d’où une plus grande dépendance à l’égard du financement offert par le CRSNG.

            Le CRSH est l’organisme national responsable de soutenir la recherche universitaire en sciences sociales et humaines. Il finance des travaux de recherche fondamentale ¾  axés sur des sujets d’importance nationale ¾ , la formation de personnel hautement qualifié et la diffusion à grande échelle des connaissances au profit des Canadiens. Ses programmes et ses stratégies encouragent l’excellence en recherche, l’innovation, la productivité et les partenariats avec les utilisateurs de la recherche dans les secteurs public, privé et communautaire.

            La demande de fonds du CRSH dépasse de beaucoup ce qu’elle peut offrir, et l’écart est probablement plus prononcé que dans le cas des autres conseils subventionnaires. Le Conseil estime que ses programmes les plus innovateurs ne permettent de subventionner qu’entre 10 et 20 % des propositions méritoires. Par exemple, le programme des Alliances communautaires pour la recherche universitaire ¾  qui aide à créer des partenariats de recherche dynamiques entre des universités et des communautés locales ¾  a permis de soutenir seulement 37 projets sur 298 candidatures.

            Le président du CRSH estime qu’il existe une iniquité entre son conseil subventionnaire et les deux autres. Il a mentionné que les étudiants et les professeurs en sciences sociales et humaines constituaient la majeure partie du soi-disant « capital humain » des universités canadiennes, mais qu’ils recevaient pourtant une part beaucoup moins importante des fonds fédéraux versés à la S. et T. Cette iniquité semble encore plus prononcée si l’on considère que le CRSH alloue en proportion plus de fonds aux petites et moyennes entreprises au Canada, là où l’on dit que se situe le « fossé de l’innovation ». Disposant de relativement moins de fonds, le Conseil est donc forcé d’accorder de très petites subventions.

            Le Comité est convaincu que l’engagement pris récemment par le gouvernement de doubler les crédits du CRSH et de les porter à 400 millions de dollars est un bon début pour corriger l’iniquité apparente entre les conseils subventionnaires.

            L’IRSC est l’organisme fédéral dont la responsabilité première consiste à financer, à promouvoir et à soutenir la recherche fondamentale, appliquée et clinique dans le secteur de la santé. Son mandat est beaucoup plus vaste que celui de son prédécesseur, le Conseil de recherches médicales du Canada (CRM), puisqu’il s’étend maintenant de la recherche fondamentale en laboratoire jusqu’aux sciences sociales en ce qui concerne la santé, les services de santé et la recherche. Son objectif consiste plus précisément à « exceller selon les normes internationales reconnues d’excellence scientifique dans la création de nouvelles connaissances et leur application en vue d’améliorer la santé de la population canadienne, d’offrir de meilleurs produits et services de santé et de renforcer le système de santé au Canada ».

            Au cours des dernières années, l’ancien CRM et une multitude de partenaires et d’intervenants du secteur de la recherche en santé se sont réunis pour promouvoir ensemble une vision nouvelle de la recherche en santé au Canada. Cette vision repose sur les percées récentes et à venir ainsi que sur la croyance qu’un investissement accru dans la recherche extra-murale en santé constitue une étape indispensable pour améliorer la santé des Canadiens :

            Un nouveau cadre opérationnel a été adopté pour doter l’IRSC des instruments nécessaires pour atteindre son objectif et aller au-delà des limites organisationnelles d’un conseil subventionnaire traditionnel. Certains des éléments de ce cadre figurent dans la Loi sur les instituts de recherche en santé du Canada. Le président et le conseil d’administration assurent la gouvernance globale de l’IRSC, qui compte 13 instituts. Un directeur scientifique et un comité consultatif dirigent chaque institut. L’IRSC prévoit que chaque institut, une fois bien développé, subviendra à un programme de recherche de 20 à 80 millions de dollars par année et subventionnera entre 200 et 500 chercheurs. En formant ces instituts ou partenariats, l’IRSC vise à accroître stratégiquement la recherche dans le domaine de la santé. Ainsi, en ce qui concerne les partenaires tels que les sociétés pharmaceutiques :

            Lorsqu’elle a été créée en 1997, la FCI a reçu la somme de 800 millions de dollars du gouvernement fédéral. D’autres sommes se sont rajoutées depuis pour porter l’ensemble des crédits gouvernementaux à 3,15 milliards de dollars. De plus, à compter de 2001, le financement de la FCI a été augmenté pour couvrir deux nouveaux secteurs d’activité. Le premier concerne des coentreprises d’infrastructure internationale qui donneraient aux chercheurs canadiens la possibilité de collaborer avec les meilleurs chercheurs étrangers en les aidant à construire des installations au Canada et à l’étranger et à avoir accès à celles qui existent. Le deuxième concerne les coûts d’exploitation subséquents des installations et du matériel de recherche financés par la FCI. Le président de la Fondation a expliqué comme suit les intentions d’investissement de la FCI :

            En moyenne, la FCI paie 40 % de tous les coûts admissibles des projets avec les établissements, et les autres partenaires s’occupent du reste. Selon cette formule, l’investissement total de capitaux dépasserait 7 milliards de dollars d’ici 2010.

            Des analystes ont laissé entendre qu’il existait peut-être un certain chevauchement entre les mandats et les investissements de la FCI et des conseils subventionnaires, mais voici ce qui a été dit au Comité :

            Étant donné que la demande de subventions à la FCI dépasse l’offre de beaucoup ¾  le Comité a entendu que le facteur était de trois pour un ¾  il faut rationner les subventions, et les décisions de financement revêtent une importance critique. Le Comité a appris que ce financement est et sera basé sur deux points :

            Le Comité n’est cependant pas satisfait de ces réponses. À son avis, le problème est beaucoup plus grave et est peut-être directement lié à la relation spéciale d’indépendance par rapport au gouvernement. Trois points particuliers méritent un examen approfondi : 1) l’évolution et l’expansion du mandat de la FCI; 2) la participation inadéquate de l’industrie dans les projets de recherche financés par le FCI jusqu’ici; et 3) la reddition de compte, la transparence et le contrôle parlementaire permis à ce mécanisme de financement de la R. et D.

            Le Comité croit énormément au processus d’examen par des pairs comme mécanisme permettant de garantir « l’excellence » dans la recherche, mais prévient également le milieu des sciences et de la technologie que les décisions issues de tels examens de la pertinence et de l’excellence de la recherche ne sont pas toujours strictement objectives; elles représentent les valeurs collectives des personnes qui prennent les décisions. Il est donc perturbant à son avis qu’une des plus importantes universités canadiennes ait bénéficié de plus de financement de la part de la FCI que les universités du Canada atlantique, de la Saskatchewan et du Manitoba réunies. Cette iniquité, d’après le Comité, est symptomatique de la structure d’indépendance de la FCI par rapport au gouvernement. C’est la raison pour laquelle il a l’intention d’examiner cet automne l’administration de la loi relative à la FCI, y compris l’indépendance de la Fondation par rapport au gouvernement ainsi que les processus et les critères à la base des décisions de financement de la FCI.

            Le Comité continue de déplorer qu’aucune suite n’ait été donnée à la seconde critique du vérificateur général ¾  à savoir l’absence de règles sur les conflits d’intérêt et de mécanismes concernant les plaintes et les recours alors qu’il y a autant d’argent des contribuables en jeu. Le Comité croit que l’intérêt public doit être mieux protégé lorsque le pouvoir de dépenser est délégué du gouvernement à des organisations privées indépendantes et il recommande par conséquent :