RAPPORT D’ÉTAPE SUR LA MISE EN OEUVRE DU PLAN D’ACTION MINISTÉRIEL POUR L’ANALYSE COMPARATIVE ENTRE LES SEXES

Le 14 avril 2010, le Comité permanent des comptes publics a déposé son rapport concernant le rapport du printemps 2009 de la vérificatrice générale du Canada et le Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes (le Plan d’action). Il y présente cinq recommandations visant à compléter le travail du Comité permanent de la condition féminine sur l’analyse comparative entre les sexes (ACS). Plus particulièrement, le Comité a demandé que les organismes centraux établissent des normes plus rigoureuses, que le gouvernement précise son engagement envers l’ACS tout en orientant mieux les ministères relativement à leurs obligations à cet égard, et que CFC rende compte des progrès du gouvernement dans la mise en œuvre du Plan d’action en rédigeant à cet effet un rapport d’étape et une mise à jour finale, une fois la mise en œuvre achevée. Le Comité a également suggéré que CFC reçoive suffisamment de fonds pour promouvoir l’ACS et en évaluer l’efficacité.

Depuis le dépôt du Plan d’action, CFC travaille avec les organismes fédéraux nommés dans la vérification^[1] et avec d’autres organisations qui s’affairent à répondre pro activement aux attentes relatives à l’application de l’ACS et à la mise en place des éléments d’un cadre d’ACS. Le travail correspond en bonne partie aux recommandations du Comité dans les catégories générales de la reddition de comptes, des communications, de la production de rapports et des ressources.

La pratique de l’ACS est une responsabilité partagée entre CFC, qui joue un rôle de chef de file en la matière, les organismes centraux, qui exercent une fonction d’examen critique, et d’autres organismes fédéraux, qui sont tenus d’obtenir des résultats concrets en mettant l’ACS en pratique. Les organismes centraux sont déterminés à exercer et à améliorer leur fonction d’examen critique à l’égard de la pratique de l’ACS, et ils souscrivent pleinement aux efforts déployés par CFC pour assurer la généralisation de cette pratique dans

l’ensemble du gouvernement fédéral. C’est pourquoi le Bureau du Conseil privé (BCP), le

Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et le ministère des Finances ^[2]continuent de

conseiller les ministères quant à la nécessité d’appliquer l’ACS, s’il y a lieu, lorsqu’ils élaborent des propositions de politique et de programme, tant pendant les consultations préliminaires que dans le cadre de la fonction d’examen préalable à l’étude de ces propositions par le Cabinet.

Le SCT et le BCP continueront tous deux à offrir régulièrement de la formation aux analystes pour les aider à mieux communiquer les attentes du gouvernement en matière d’ACS. Les deux organismes centraux ont donné une formation annuelle en 2009 et en 2010 à tout le personnel visé, comprenant notamment des conseils aux analystes sur le moment et la façon d’effectuer une ACS. Par exemple, les analystes qui font leur entrée à la Direction générale des opérations, au BCP, suivent une séance d’initiation à l’ACS. De même, les nouvelles et nouveaux analystes de programme du SCT participent à une séance d’introduction à leur rôle par rapport à la fonction d’examen critique de l’ACS.

Afin d’aider les analystes à jouer leur rôle en ce qui a trait à la fonction d’examen critique de l’ACS, les trois organismes centraux ont préparé leurs propres guides et outils internes sur l’ACS, qui décrivent les rôles et responsabilités des analystes en la matière et qui leur offrent des conseils pour les aider à s’acquitter de leur fonction respective d’examen critique. En collaboration avec CFC, le BCP s’affaire à élaborer une politique sur l’ACS afin de clarifier ses rôles et responsabilités par rapport à l’ACS. La politique donnera des orientations concernant la fonction d’examen critique à l’égard de l’ACS, l’intégration de l’ACS aux mémoires au Cabinet et aux présentations au Conseil du Trésor produits à l’interne et le rôle que jouera le BCP pour aider les ministères à renforcer leur capacité en matière d’ACS. Le SCT met actuellement à jour son Guide pour la préparation de présentations au Conseil du Trésor et, suivant les conseils de CFC, cherchera à clarifier la fonction d’examen critique de l’ACS dont doivent s’acquitter les analystes de programme pendant l’étude de toute présentation au Conseil du Trésor.

De plus, de concert avec CFC, le BCP et le SCT ont tenu et continueront de tenir des consultations informelles avec des organismes fédéraux pour discuter des défis de l’ACS, déterminer l’aide susceptible d’être nécessaire pour les relever et convenir des échéances à respecter afin d’évaluer les résultats et d’en discuter.

Au cours de la dernière année, dans le cadre de l’approche utilisée pour aider les organismes fédéraux à mettre en œuvre le Plan d’action, CFC, le BCP et le SCT ont participé à des tables rondes^[3]; d’autres sont prévues pour faire connaître les attentes en matière d’ACS. Ces tables rondes tripartites ont été adaptées selon les demandes

particulières des ministères et ont été personnalisées en fonction de l’auditoire. Il s’est par exemple tenu des séances combinant les présentations à des études de cas, au cours desquelles des exemples de mémoires au Cabinet et de présentations au Conseil du Trésor ont été examinés dans l’optique de l’application de l’ACS. Il y a également eu des séances réunissant des gestionnaires des secteurs de l’élaboration des politiques et des programmes et les gestionnaires des affaires parlementaires et du Cabinet. Les ministères estiment que ces tables rondes tripartites sont de précieuses sources d’information et permettent aux gens de s’adresser directement aux organismes centraux pour obtenir des réponses à des préoccupations particulières. Les discussions informelles et les tables rondes deviendront des activités clés que les organismes centraux et CFC seront appelés à tenir tous les ans dans le cadre de leur travail continu d’orientation des ministères sur la façon de formuler des propositions de politique et de programme en ayant recours à l’ACS.

Étant l’organisme fédéral chargé du mandat reconnu de promouvoir l’ACS, CFC s’emploie à éclairer et à influencer les ministères ainsi que les intervenantes et intervenants de l’extérieur du gouvernement dans leur actions afin qu’elles et ils adoptent l’ACS et apportent des changements favorisant l’atteinte de l’égalité entre les sexes. À cette fin, CFC continue de conseiller et de soutenir les ministères pour les aider à parachever ou à édifier leurs cadres d’ACS ainsi qu’à améliorer leur pratique de l’ACS. Pour ce faire, CFC facilite la prestation de formation sur l’ACS en mettant à la disposition des ministères un bassin de formatrices et de formateurs qualifiés qu’ils sont libres d’embaucher et du matériel de formation gratuit, de même qu’en les aidant à effectuer les études de cas nécessaires pour la formation.

Au cours de l’année écoulée, CFC s’est attaché avant tout à soutenir les organismes fédéraux visés par la vérification de 2008‑2009 en les aidant à se doter de plans de travail et de chemins critiques pour compléter ou introduire les éléments d’un cadre d’ACS, et en collaborant avec eux pour cerner une initiative (politique, programme ou mesure législative) à élaborer à l’aide de l’ACS. Outre les ministères et organismes visés par la vérification, CFC a fourni de l’information, des conseils et du soutien en matière d’ACS à une vingtaine d’autres ministères et organismes qui s’étaient engagés à apprendre comment effectuer l’ACS et comment intégrer la pratique à leur culture et au travail de leur organisation. Le niveau de soutien variait selon l’étape à laquelle se trouvait l’organisme dans son intégration de l’ACS. CFC a par exemple donné des séances d’information individuelles et offert un soutien constant sous la forme d’échanges par téléphone et par courriel.

Afin de veiller à ce que les ministères et organismes connaissent entièrement les exigences prévues dans le Plan d’action, CFC préside le Comité interministériel de l’analyse comparative entre les sexes et ses sous‑comités de travail. Le Comité sert de forum d’apprentissage et d’échange d’information, tandis que les sous‑comités, comme ceux sur la formation et l’élaboration d’outils d’ACS, offrent aux ministères l’occasion de participer à la conception de produits à utiliser pour faciliter l’intégration de l’ACS à l’échelle du

gouvernement. Par exemple, CFC élabore actuellement une nouvelle version de l’actuelle trousse de formation sur l’ACS en collaboration avec les ministères intéressés^[4]. Cette nouvelle trousse, qui s’appuiera sur l’ensemble des trousses fédérales existantes de formation sur l’ACS et des évaluations antérieures des participantes et participants, servira de cours de base sur les théories, les concepts, les exigences, les responsabilités, l’historique et le processus entourant l’application de l’ACS, et elle sera offerte en ligne par l’entremise des cours de Campusdirect de l’École de la fonction publique du Canada. Le cours devrait être lancé au printemps 2011. Ce cours électronique de base sur l’ACS sera le premier du genre à être offert en ligne aux fonctionnaires de l’administration fédérale, ce qui le rendra accessible à l’ensemble des fonctionnaires au pays, tout en augmentant la portée et l’impact de l’ACS à l’échelle du gouvernement.

Compte tenu de la nécessité d’établir dans les principaux documents décisionnels du gouvernement – p. ex., les mémoires au Cabinet, les présentations au Conseil du Trésor et les rapports sur le rendement – qu’une ACS a été effectuée, on a réorienté la formation pour qu’elle s’adresse à un plus vaste auditoire afin de favoriser l’intégration de l’ACS dans un plus grand nombre de secteurs et de communautés professionnelles du gouvernement. Par conséquent et en guise de complément à ce cyber cours de base, divers guides, documents de formation et outils viennent d’être mis en chantier. Bien que le cours électronique de base sur l’ACS soit un cours d’introduction qui s’adresse aux analystes en général, on prépare actuellement une formation propre à la fonction mettant l’accent sur l’intégration de l’ACS à des fonctions particulières d’une plus grande complexité ou hautement technique, comme l’évaluation et la recherche, qui exigent de l’information plus pointue. Le but est de rendre l’ACS utile dans différentes catégories professionnelles de la fonction publique.

D’autres modules de formation propres à la fonction – soit un sur l’analyse et l’élaboration de politiques et un sur la conception et la prestation de programmes – devraient venir s’ajouter aux modules sur l’évaluation et la recherche au cours du prochain exercice. On cible également la haute fonction publique et les cadres de direction pour les sensibiliser à l’ACS et, plus particulièrement, à leurs obligations et responsabilités à cet égard. Des consultations et des discussions ont eu lieu avec un éventail de gestionnaires de certains ministères afin de déterminer le contenu qu’il y aurait lieu d’adapter à leurs besoins particuliers et à leurs modes de prestation privilégiés. Il pourrait notamment s’agir de présentations conjointes par les championnes et champions de l’ACS du BCP et du SCT et l’administratrice générale de CFC dans le cadre de divers forums, tels que les comités de direction ministériels, des discussions informelles et d’autres événements.

Les activités de diffusion de l’information et de promotion permettent également de mieux faire connaître les mécanismes, les concepts et les outils de l’ACS, et d’en améliorer la qualité. CFC prépare actuellement un guide plus complet de l’ACS qui traitera des engagements, des attentes, des exigences et de la reddition de comptes entourant l’ACS, ainsi que des outils et du soutien offerts par CFC. D’autres outils ont été produits ou sont en

voie de l’être, en collaboration avec divers ministères représentés au Comité interministériel de l’analyse comparative entre les sexes, notamment un outil d’autoévaluation à l’usage des ministères (déjà adopté par les ministères visés par la vérification de 2008‑2009) visant à brosser un tableau plus précis de l’efficience et de l’efficacité de l’ACS dans l’élaboration de politiques et de programmes au sein du gouvernement, ainsi que des feuillets de renseignements et des guides d’introduction sur les communautés fonctionnelles et leur utilisation de l’ACS.

Les efforts proactifs déployés par la communauté de pratique de l’ACS permettent également de renforcer la capacité des ministères en la matière. Au moyen de séances régulières, les membres de cette communauté partagent des renseignements et s’informent de pratiques exemplaires sur des sujets tels que la recherche et la statistique, l’élaboration de politiques d’ACS, les mécanismes de responsabilisation, le rôle des championnes et champions de l’ACS, l’intégration de l’ACS au processus de préparation de mémoires au Cabinet et de présentations au Conseil du Trésor, la mise sur pied de réseaux internes et la tenue d’activités de rayonnement – tout cela dans le but d’accélérer la mise en œuvre de l’ACS dans leurs organisations respectives tout en assurant la pérennité de cette pratique.

L’importance accrue accordée à la reddition de comptes et à l’obtention de résultats pour la population canadienne ouvre la porte à d’autres possibilités de faire la preuve de la qualité et de la validité de l’ACS et d’établir qu’il s’agit d’un solide outil d’élaboration de politiques.

Les ministères visés par la vérification de 2008‑2009 ont aussi été invités à participer à un exercice d’autoévaluation et à rédiger pour CFC un rapport décrivant leur expérience tant de la mise en œuvre d’un cadre d’ACS que de l’application de l’ACS à l’élaboration d’une initiative. CFC fera état de pratiques exemplaires et de tendances tirées de ces rapports dans son prochain rapport ministériel sur le rendement, et affichera les renseignements pertinents sur son site Web. Les résultats préliminaires montrent que l’an dernier, d’énormes efforts ont été faits pour le compte des organisations participantes, que le travail effectué a suscité beaucoup d’intérêt et que de véritables progrès ont été accomplis dans l’élaboration de cadres d’ACS, ce qui est essentiel pour que l’ACS devienne une pratique durable.

En vertu du Plan d’action, les ministères doivent être dotés des éléments institutionnels suivants : a) une déclaration d’intention ou une politique ministérielle en matière d’ACS; b) un centre de responsabilité chargé de surveiller la mise en œuvre du cadre d’ACS et de la pratique de l’ACS; c) des guides, des manuels ou d’autres renseignements appropriés pour promouvoir l’ACS; d) une formation obligatoire sur l’ACS pour l’ensemble des cadres de direction, des analystes et du reste du personnel ministériel concerné; e) des comptes rendus sur les progrès de la mise en œuvre de l’ACS dans leurs rapports sur les plans et les priorités et dans leurs rapports ministériels sur le rendement; f) une autoévaluation annuelle de la mise en œuvre des cadres et de la pratique de l’ACS à l’égard de certaines

initiatives. Les résultats préliminaires valident la pertinence de ces éléments et de la façon dont ils aident les ministères à se donner les moyens à l’interne de comprendre que leur travail doit tenir compte des différences entre les sexes, ainsi qu’à reconnaître les occasions d’appliquer l’ACS. Conformément aux attentes énoncées dans le Plan d’action, les organismes fédéraux auront l’occasion de rendre compte de leur travail d’ACS, en particulier par le truchement de leurs rapports sur les plans et les priorités et de leurs rapports ministériels sur le rendement. Voici les leçons qui ont été apprises jusqu’à maintenant :

La clé du succès pour tous les éléments semble consister en l’adoption d’une approche d’« ajustement optimal » respectueuse des cultures organisationnelles. Par exemple, les ministères comptent divers centres de responsabilité qui vont des fonctionnaires responsables de l’ACS à des championnes et champions de l’ACS, en passant par des groupes intra-ministériels. Toutefois, peu importe la structure, les rôles sont comparables : promouvoir, guider et coordonner les activités d’ACS, mieux faire connaître l’ACS à la haute fonction publique et participer à des processus ministériels tels que l’établissement de mémoires au Cabinet ou de présentations au Conseil du Trésor.

Les ministères visés par la vérification devaient aussi appliquer l’ACS à une initiative, idéalement en lien avec une priorité gouvernementale, en s’attardant tout particulièrement aux étapes de la recherche, de la collecte de données et de la formulation des options. En effet, c’est d’abord et avant tout pendant ces étapes de l’élaboration d’une politique ou d’un programme qu’il faut s’assurer que les considérations liées à l’égalité des sexes sont prises en compte. On visait ainsi à aider les ministères à mettre la théorie en pratique et à leur donner une occasion d’apprendre. Les initiatives présentées ou considérées comme non discriminatoires qui en sont au stade de l’élaboration sont idéales pour intégrer l’ACS et apprendre de celle‑ci, en raison de la souplesse et des possibilités qu’elles offrent. Il pourrait également s’agir d’initiatives de suivi, comme le renouvellement d’un programme, la réalisation d’un projet de seconde étape ou la mise en œuvre d’une stratégie globale pour régler les problèmes survenus dans le cadre de programmes précédents.

Les ministères qui avaient implanté les éléments d’un cadre ou qui avaient déjà l’expérience de l’ACS semblaient être mieux outillés pour appliquer l’ACS à une initiative que ceux qui étaient moins rompus à l’usage de l’ACS. Cela influait également sur le choix d’une initiative. Les ministères disposant d’une capacité interne ont réussi à montrer qu’ils connaissaient et comprenaient certains des enjeux liés à l’égalité des sexes relatifs à leur mandat, tandis que les ministères ayant des assises moins solides en matière d’ACS n’étaient pas aussi aptes à déterminer si l’ACS leur serait utile pour différentes initiatives.

Toutes les initiatives sélectionnées étaient rattachées à une priorité gouvernementale et traitaient des différences selon le sexe dans des domaines comme l’emploi, les mesures fiscales ou la santé. Ces initiatives en étaient à différentes étapes quant à la pertinence et à l’application de l’ACS :

Le Comité a demandé au gouvernement de s’assurer que CFC dispose des ressources nécessaires pour promouvoir et évaluer la mise en œuvre et l’efficacité de ses pratiques d’ACS. CFC consacre la totalité de ses ressources actuelles pour l’ACS au respect de ses engagements dans le cadre du Plan d’action, en l’occurrence : être un courtier du savoir et fournir des conseils, de l’aide et des outils spécialisés aux ministères et aux organismes; surveiller, avec le soutien des organismes centraux et en collaboration avec eux, l’ensemble des progrès accomplis. On prévoit que l’expertise de CFC en matière d’ACS

fera l’objet d’une demande et de pressions croissantes tandis que, au cours des années à venir, le Plan d’action sera adopté par des ministères et organismes de plus en plus nombreux, dont beaucoup ont moins d’expérience en matière de l’ACS. CFC continuera d’établir et de renforcer des liens interministériels au‑delà de l’actuelle communauté fédérale des praticiennes et praticiens de l’ACS, tout en examinant les meilleurs moyens de répondre à la multiplication des demandes et des attentes.

En 2009‑2010, CFC, de concert avec le SCT et le BCP, a commencé à surveiller la mise en œuvre graduelle du Plan d’action afin d’améliorer la reddition de comptes de l’administration fédérale en matière d’égalité entre les sexes. L’organisme a travaillé plus particulièrement à renforcer l’ACS au sein des ministères et organismes visés par la vérification de 2008‑2009 en veillant à ce qu’ils finissent d’adopter les éléments clés d’un cadre d’ACS et à ce qu’ils intègrent plus systématiquement la pratique à leurs processus d’élaboration de politiques et programmes d’intérêt public ainsi qu’à la prestation de leurs services.

Selon les résultats préliminaires, certains ministères visés par la vérification de 2008‑2009 sont rapidement devenus autonomes en matière d’ACS, ayant appris et institué la pratique, en partie du fait de leur participation de longue date à des activités d’ACS. Ils sont prêts à servir de modèles à d’autres organisations. Il semblerait avantageux qu’un ministère qui n’a pas encore la capacité de bien soutenir un cadre d’ACS ou d’appliquer l’ACS à une initiative choisisse un cycle de mise en œuvre plus long dont les 12 premiers mois serviraient à créer un cadre institutionnel et seraient suivis d’une période de six à 12 mois consacrée à l’application de l’ACS à une initiative. Il est également impératif de laisser à CFC et aux organismes centraux le temps nécessaire pour offrir à l’ensemble du gouvernement et à ses différentes communautés professionnelles un soutien adéquat afin d’y bâtir une solide capacité d’ACS pour assurer la durabilité de cette pratique. Ces résultats serviront à gérer en toute connaissance de cause les phases subséquentes de la mise en œuvre du Plan d’action.

La promotion de l’égalité entre les sexes est une responsabilité que se partagent CFC et d’autres organismes fédéraux. CFC continuera de permettre à un nombre croissant d’organisations, d’intervenantes et d’intervenants d’intégrer plus systématiquement l’ACS à leur travail et à leurs processus décisionnels. La véritable institutionnalisation de l’ACS débouchera du même coup sur de meilleures politiques publiques permettant de répondre plus efficacement aux divers besoins de l’ensemble de la population canadienne.

[1] Les ministères et organismes fédéraux ayant fait l’objet de la vérification sont : Santé Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Affaires indiennes et du Nord Canada, Justice Canada, Transports Canada et Anciens combattants Canada, de même que les trois organismes centraux (Bureau du Conseil privé, Secrétariat du Conseil du Trésor et Finances).

[2] Le ministère des Finances a une responsabilité double en matière d’ACS : à titre d’organisme central, il exerce une fonction d’examen critique similaire à celle du SCT et du BCP; et à titre de ministère, il établit la politique fiscale, laquelle il doit soumettre à l’ACS quand il y a lieu, dans la mesure où il dispose de données pour ce faire. La vérification a pris en compte sa double responsabilité.

[3] Patrimoine canadien, Santé Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Affaire indiennes et du Nord Canada, Agence de la santé publique du Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et Anciens combattants Canada.

[4] Le projet est codirigé par CFC et par Affaires indiennes et du Nord Canada, avec la participation de Citoyenneté et Immigration Canada, Santé Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada et Justice Canada.