PRHA Rapport du Comité
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HOUSE OF COMMONS OTTAWA, CANADA |
Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a l’honneur de présenter son
Conformément au mandat que lui confère le sous-alinéa 108(3)(a)(iii) du Règlement, le Comité recommande de modifier comme suit les affaires émanant des députés.
Le 28 octobre 1997, le Comité a adopté la motion suivante :
Que le Sous-comité des affaires émanant des députés étudie le Premier rapport du Sous-comité déposé au cours de la 35e législature relatif à des modifications à la procédure entourant les affaires émanant des députés;...
Conformément à cet ordre de renvoi, le Sous-comité s’est penché sur le rapport de mars 1997, dont le texte figure en appendice. Il a, ce faisant, apporté des changements mineurs à certaines des recommandations, et en a adopté d’autres sans amendement. Le Comité a examiné le rapport du Sous-comité à sa réunion du 25 novembre 1997 et a convenu d’adopter le présent rapport.
Conséquemment, le Comité recommande :
- Que, l’on modifie le paragraphe 92(1) du Règlement de manière qu’il désigne comme affaires devant faire l’objet d’un vote non pas un maximum de cinq projets de loi et de cinq motions, mais un maximum de 10 affaires qui figurent à l’ordre de priorité.
- Que, l’on modifie le Règlement de manière qu’il permette, en une seule fois, de placer en fin de liste de priorité une affaire ne figurant pas à l’ordre de priorité et appuyée conjointement par au moins 100 députés, sauf si une autre affaire est déjà inscrite à l’ordre de priorité au nom du député qui la parraine. Au moins 10 députés de chacun de la majorité des partis politiques reconnus à la Chambre des communes doivent faire partie des 100 députés exigés.
- Que, l’on considère, aux fins du tirage et de la sélection des affaires devant faire l’objet d’un vote, qu’une affaire émanant des députés pour laquelle on a reporté le vote par appel nominal ne figure plus à l’ordre de priorité si ce vote doit entraîner la radiation de cette affaire du Feuilleton.
- Que, l’on modifie l’article 97.1 du Règlement pour qu’il prévoie que le comité permanent, spécial ou législatif saisi d’un projet de loi d’intérêt public émanant d’un député soit tenu, dans les 60 jours de séance à partir de la date du renvoi en comité, soit de faire rapport à la Chambre du projet de loi avec ou sans amendement, soit de présenter à la Chambre un rapport dans lequel il recommande de ne pas poursuivre l’étude du projet de loi ou demande une prolongation unique de 30 jours de séance pour l’examiner, et ce, en y déclarant ses raisons. Si aucun projet de loi ni rapport n’est présenté au plus tard à la fin des 60 jours de séance ou de la prolongation de 30 jours de séance, pourvu que celle-ci ait été approuvée par la Chambre, le projet eacute; avoir fait l’objet d’un rapport sans amendements.
- Que, l’on fasse en sorte que les votes par appel nominal sur des affaires d’initiative parlementaire commencent par le parrain de la mesure, s’il est présent, pour continuer à partir de la dernière rangée du côté de la Chambre où siège le parrain et en enchaînant avec la dernière rangée de l’autre côté.
- Que, l’on modifie le Règlement de manière que, dans les 30 premiers jours de séance après une prorogation, lorsqu’un député, au moment de proposer une motion portant première lecture d’un projet de loi d’intérêt public, déclare qu’il s’agit du même projet de loi que celui qu’il a déposé au cours de la session précédente et que le Président convient que le texte du projet de loi est inchangé par rapport à la version à l’étude au moment de la prorogation, le projet de loi soit réputé avoir été examiné et approuvé à toutes les étapes franchies avant la prorogation et soit inscrit, si nécessaire, au Feuilleton ou, le cas échéant, renvoyé en comité à l’étape de la procédure lé trouvait au moment de la prorogation.
- Que, le Bureau de régie interne soit fortement exhorté à faire nommer, par voie de résolution de la Chambre, un légiste et conseiller parlementaire de la Chambre des communes qui soit chargé de fournir aux députés des services de rédaction législative et veille à lui fournir le personnel nécessaire.
- Que, l’on accorde la priorité à la rédaction des projets de loi d’initiative parlementaire des députés qui n’en ont pas encore fait rédiger depuis le début de la session en cours.
Respectueusement soumis,
Le président,
PETER ADAMS, député
[Déposé au Comité permanent de la procédure
et des affaires de la Chambre
le 18 mars 1997, 35e législature, 2e session]
Le Sous-comité des affaires émanant des députés a l'honneur de présenter son
PREMIER RAPPORT
Le 19 septembre 1996, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a adopté la motion suivante :
Que le Comité entreprenne l'étude des affaires émanant des députés qui font l'objet d'un vote pour déterminer s'il convient de permettre à toutes ces affaires ou à plus grand nombre d'entre elles de faire l'objet d'un vote, qu'il examine le traitement des projets de loi émanant des députés à l'étape de l'étude par les comités...
Le Comité a alors déféré l'affaire au Sous-comité des affaires émanant des députés.
Dans un premier temps, le Sous-comité a envoyé une lettre à tous les députés pour leur demander leurs commentaires ou suggestions concernant la possibilité que la totalité ou une plus grande partie des projets de loi et des motions émanant des députés fassent l'objet d'un vote et concernant le traitement des projets de loi émanant des députés à l'étape de l'étude par les comités. Au 12 novembre 1996, 45 députés avaient répondu, dont bon nombre ont formulé des idées ou des suggestions intéressantes et songées. Le Sous-comité sait d’ailleurs gré aux députés qui se sont donné la peine d'écrire des commentaires. (Un résumé des documents reçus est joint en annexe A)
Plusieurs députés ont signifié leur volonté de comparaître devant le Sous-comité et quatre ont pu comparaître pour discuter de leurs idées. Le Sous-comité a également entendu M. Robert Marleau, greffier de la Chambre des communes, et M. Camille Montpetit, greffier adjoint (Services de la procédure), qui ont fourni une foule de renseignements très intéressants et ont par la suite soumis au Sous-comité des propositions écrites plus détaillées. Celui-ci a également rencontré le conseiller législatif de la Chambre des communes.
Le Sous-comité a examiné diverses propositions qui furent formulées au fil des ans, notamment celles du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (Comité McGrath), présentées en 1984-1985, et celles du Comité permanent de la gestion de la Chambre, en place lors de la dernière législature. Il a également consulté d'autres rapports et articles, a étudié le fonctionnement des affaires émanant des députés au cours des dernières années et a examiné ce secteur dans d'autres parlements. Les membres du Sous-comité se sont également inspirés de leur propre expérience dans le domaine.
Le Sous-comité a également tenu compte de l'historique de la question. Aux premières années de la Confédération, le gros des travaux parlementaires était composé des projets de loi privés et des affaires émanant des députés, et celles-ci étaient prioritaires certains jours chaque semaine. Par la suite, la législation gouvernementale augmenta graduellement, de sorte que des ordres spéciaux ou sessionnels furent pris et ensuite le Règlement fut modifié, afin de réduire le temps accordé aux projets de loi et aux motions émanant des députés. En date de 1955, presque tout le temps qui restait aux députés était consacré aux affaires émanant du gouvernement. La même année, des modifications ont été apportées afin que huit jou ion soient consacrés aux affaires émanant des députés. Cependant, en 1962, une nouvelle formule fut adoptée à la place, soit une heure par jour pour un total de 40 heures. En 1982, la Chambre a fait un essai en réservant une journée chaque semaine aux affaires émanant des députés, mais, devant l'échec de cette tentative, l'heure consacrée aux affaires émanant des députés certains jours de séance fut rétablie à la fin de 1983.
Les critères qui dictent l'ordre dans lequel les affaires émanant des députés doivent être considérées ont changé au fil des ans, et la mise aux voix a été adoptée à la fin des années 50. Depuis 1979, c’est le greffier de la Chambre qui s’occupe des affaires émanant des députés.
En 1985, le Comité McGrath a recommandé que certains changements soient apportés, notamment, parmi les plus importants, l'établissement d'un ordre de préséance et la sélection, par un comité parlementaire, des affaires destinées à faire l'objet d'un vote après un certain nombre d'heures de débat. Depuis, divers changements de procédure ont été pratiqués, principalement pour perfectionner et améliorer les règles régissant les affaires émanant des députés. Ils prévoient notamment l'échange d'affaires ne faisant pas l'objet d'un vote, la sélection des affaires, l'établissement de listes séparées pour les motions et les projets de loi et du nombre maximum pouvant faire l'objet d'un vote, le temps alloué aux débats pour chaque affaire f te, le nombre d'affaires dans l'ordre de priorité et le traitement des projets de loi privés émanant du Sénat. De petits changements ont également été apportés touchant l'heure à laquelle a lieu l'étude des affaires émanant des députés, et diverses dispositions veillent à ce que cette période soit annulée le plus rarement possible. Le report de la mise aux voix de motions et de projets de loi émanant des députés et le déroulement de la mise aux voix ont également été modifiés. En 1994, le Règlement a été changé afin qu’une recommandation royale ne soit plus nécessaire quand un projet de loi émanant des députés est présenté.
Comme le montre ce bref exposé, les affaires émanant des députés sont un secteur qui a évolué au fil des ans en fonction des exigences et des préoccupations et qui sont en constante mutation. Cette évolution est perpétuelle, car les affaires émanant des députés font continuellement l’objet d’améliorations et de perfectionnements. Mais ces améliorations y sont généralement apportées par à-coups en réaction à des problèmes ou à des circonstances précis.
L'étude actuelle découle de ce que de nombreux députés estiment que trop rares sont leurs projets de loi et motions qui font l'objet d'un vote, malgré le fait que nombre de questions qu'ils soulèvent sont importantes pour la population canadienne et qu'il s'agit là d'une des rares occasions où les simples députés peuvent aborder certains sujets. De plus, il est arrivé ces dernières années que des projets de loi adoptés en deuxième lecture et renvoyés à un comité tombent néanmoins dans l'oubli, ce qui, selon bon nombre de personnes, corrompt le processus législatif. Les membres du Sous-comité se sont rendu compte très tôt que d'autres questions fondamentales dans ce secteur préoccupent les députés, et ils ont donc élargi le champ de leur étude en sp;
Dans le cadre de notre étude, nous avons examiné plusieurs options concernant les affaires émanant des députés. Ceux qui ont répondu au questionnaire ou qui ont témoigné devant nous nous ont également fait plusieurs suggestions et propositions. Le Sous-comité a également examiné les suggestions qui ont été faites par le passé et dans divers articles et documents. On trouvera un résumé des principales propositions et suggestions à l’Annexe B, qui donne une idée de la gamme et de la diversité des options que nous avons envisagées.
Après avoir beaucoup réfléchi et discuté sur les options de réforme des affaires émanant des députés, le Sous-comité s’est entendu sur les recommandations suivantes :
- Nombre maximal des projets de loi et des motions faisant l’objet d’un vote
- Autre façon d’établir l’ordre de priorité
- Les votes reportés et l’ordre de priorité
- Traitement des projets de loi d’initiative parlementaire renvoyés en comité
- Votes inscrits sur les affaires émanant des députés
- Effet de la prorogation sur les affaires émanant des députés
- Bureau du légiste et conseiller parlementaire
- Priorité en matière de services de rédaction de projets de loi
Depuis l’adoption du rapport McGrath, un certain nombre seulement des mesures d’initiative parlementaire portées à l’ordre de priorité font l’objet d’un vote. Le nombre a changé au fil des ans mais, à l’heure actuelle, le Règlement prévoit que jusqu’à cinq projets de loi et cinq motions d’initiative parlementaire peuvent faire l’objet d’un vote. Depuis 1990, il est tenu une liste séparée des projets de loi et des motions.
Ce système a parfois occasionné des difficultés. Il arrive que, après un tirage, le nombre des mesures devant faire l’objet d’un vote dans l’une ou l’autre catégorie est si grand qu’il est impossible ou difficile d’en examiner de nouvelles. Il y a là une injustice à l’égard des députés favorisés par le tirage. Il arrive également que le Sous-comité a l’embarras du choix dans une catégorie alors qu’il y a pénurie dans l’autre.
Le Sous-comité en conclut qu’il faut assouplir le mécanisme de désignation des mesures devant faire l’objet d’un vote. Nous convenons qu’il ne faudrait pas en même temps mettre aux voix plus de 10 des 30 affaires portées à l’ordre du jour, mais nous proposons que le Règlement ne prescrive plus qu’il doit s’agir de cinq projets de loi et de cinq motions. Il laisserait plutôt au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre et à son Sous-comité des affaires émanant des députés le soin de déterminer combien de projets de loi et de motions doivent faire l’objet d’un vote jusqu’à concurrence de 10. On continuerait de tirer un maximum de 15 projets de loi et de 15 motions. Évidemment, le Comité ne serait pas tenu de désigner le nombre maximal de projets de loi ou de motions.
Le Sous-comité recommande:
Que, l’on modifie le paragraphe 92(1) du Règlement de manière qu’il puisse désigner comme affaires devant faire l’objet d’un vote non pas un maximum de cinq projets de loi et de cinq motions, mais un maximum de 10 affaires.
Le Règlement prévoit qu’un tirage au sort a lieu au début de chaque session et périodiquement par la suite aux fins de l’établissement de l’ordre de priorité des mesures d’initiative parlementaire. Certains reprochent à cette procédure de laisser à la seule chance le choix des mesures retenues.
Aux termes de l’article 86 du Règlement, une mesure d’initiative parlementaire peut avoir jusqu’à 20 appuyeurs, mais cette disposition est d’une utilité limitée. Il est, en effet, expressément prévu à l’article 92(1) du Règlement que le Sous-comité ne doit pas tenir compte du nombre des députés qui appuient conjointement une mesure et qu’il doit fonder «son choix sur les mérites des affaires».
Certains projets de loi et motions d’initiative parlementaire jouissent de larges appuis parmi les députés. S’il peut être prouvé qu’une mesure d’initiative parlementaire jouit d’un niveau d’appui substantiel, le Sous-comité estime qu’elle devrait être portée à l’ordre de priorité, et, par conséquent, faire l’objet d’un débat d’une heure. Elle pourrait être alors désignée par le comité comme devant faire l’objet d’un vote au même titre que les autres mesures portées à l’ordre de priorité. Si le parrain de la mesure est disposé à travailler fort pour rallier des appuis et si chaque député estime que la mesure mérite d’être débattue, cette procédure de rechange pourrait être invoquée.
Pour que cette procédure spéciale puisse être invoquée, nous croyons qu’un projet de loi ou une motion doit jouir de très larges appuis dans plus d’un parti. C’est pourquoi nous proposons que la mesure jouisse de l’appui d’au moins 100 députés, y compris au moins dix députés représentant au moins deux partis politiques reconnus à la Chambre. Lorsqu’il est établi que la mesure jouit des appuis nécessaires, elle sera réputée avoir été tirée et portée à l’ordre de priorité comme projet de loi ou motion lors du prochain tirage.
Le Sous-comité recommande:
Que, l’on modifie le Règlement de manière qu’il soit possible de porter à l’ordre de priorité les mesures qui sont appuyées conjointement par au moins 100 députés, y compris au moins dix députés représentant au moins deux des partis politiques reconnus à la Chambre des communes, sauf si le député proposant ces mesures a déjà une mesure à l’ordre de priorité.
Il arrive souvent qu’un vote sur un projet de loi ou une motion soit reporté. Il est toutefois rare qu’un tirage ait lieu avant que le vote reporté ne soit tenu. Même si le débat sur un projet de loi ou une motion est terminé, lorsque le vote est reporté, l’affaire demeure dans l’ordre de priorité, ce qui empêche que d’autres projets de loi ou motions ne soient tirés au sort ou ne soient réputés faire l’objet d’un vote. En raison des divers changements apportés au cours des dernières années au Règlement et aux usages de la Chambre, un vote peut être reporté de plusieurs jours.
Le Sous-comité recommande:
Que, l’on considère, aux fins du tirage et de la sélection des affaires devant faire l’objet d’un vote, qu’une affaire émanant des députés pour laquelle on a reporté le vote par appel nominal n’est pas incluse dans l’ordre de priorité si cette affaire a été rayée du Feuilleton à la suite du vote.
Un certain nombre de projets de loi d’initiative parlementaire qui, après la deuxième lecture, ont été renvoyés en comité ont malheureusement disparu sans qu’on entende jamais plus parler. La raison en est tantôt que le comité est très occupé tantôt que les articles du projet de loi ont été rejetés. Il y a beaucoup de mécontentement à ce sujet. Nous ne sommes pas en mesure de discuter de cas précis, mais nous voulons éviter que de telles choses se reproduisent.
Après avoir été lu pour la deuxième fois, un projet de loi d’initiative parlementaire devient un projet de loi de la Chambre puisque la Chambre en a approuvé le principe. En règle générale, un comité est chargé d’étudier le projet de loi en interrogeant des témoins à son sujet et en l’examinant article par article. Cependant, c’est à la Chambre qu’il incombe de modifier ou non le projet de loi et il est regrettable qu’elle ne puisse pas le faire parce qu’un comité a négligé d’en faire rapport avec ou sans amendements.
Le Sous-comité suit avec intérêt le débat sur la motion M-267 de Mme Daphne Jennings, qui vise à modifier le Règlement de manière à exiger qu’il soit fait rapport des projets de loi d’initiative parlementaire. Nous croyons que c’est là la bonne façon de procéder. Cependant, il faudrait modifier le Règlement de manière à exiger qu’un comité fasse rapport d’un projet de loi dans les 60 jours de séance afin de tenir compte des ajournements, entre autres. À l’expiration de ce délai, le comité serait tenu de faire rapport du projet de loi à la Chambre avec ou sans amendement ou bien avec une recommandation portant qu’il ne lui soit pas donné suite. Le Comité pourrait sans doute, avec motifs à l’appui, demander plus de temps pour étudier un projet de loi. Si le projet d’aucun rapport, il serait réputé avoir fait l’objet d’un rapport sans amendement. Nous croyons qu’un comité ou un sous-comité a assez de 60 jours de séance pour étudier la plupart des projets de loi; s’il lui faut plus de temps à cause de la complexité du projet de loi ou de la question, nous supposons que la Chambre le lui accordera si le comité a fait preuve de diligence.
Le Sous-comité recommande:
Que, l’on modifie le Règlement de manière à exiger qu’un comité à qui un projet de loi d’initiative parlementaire est renvoyé en fasse rapport à la Chambre avec ou sans amendements dans un délai de 60 jours de séance ou avec une recommandation portant de ne pas donner suite au projet de loi ou avec une demande de lui accorder plus de temps pour l’examiner. S’il n’est pas fait rapport du projet de loi ou s’il n’est pas déposé de rapport dans les 60 jours de séance, le projet de loi sera réputé avoir fait l’objet d’un rapport sans amendement.
Pendant la dernière législature [34e législature], le Comité permanent de la gestion de la Chambre a recommandé que le vote sur un projet de loi et une motion d’initiative parlementaire commence par le parrain de la mesure et son côté de la Chambre. Cette modification avait pour but de souligner le caractère non gouvernemental et non partisan des affaires émanant des députés.
Le Sous-comité croit qu’il faut apporter une autre modification aux votes inscrits sur les projets de loi et les motions d’initiative parlementaire. Nous avons envisagé la possibilité de procéder à l’appel nominal des députés par ordre alphabétique, mais on nous a persuadés que ce ne serait pas pratique. Nous proposons à la place de commencer le vote par le parrain de la mesure, puis d’enregistrer les oui en commençant par la dernière rangée du côté de la Chambre où siège le parrain. Une fois parcourues les rangées de ce côté de la Chambre, ce serait au tour des rangées de l’autre côté à voter en commençant par la dernière. Les non seraient enregistrés de la même façon. Nous estimons que cette façon de procéder soulignerait que ive parlementaire appartiennent aux députés et les distinguerait davantage des autres affaires dont la Chambre est saisie.
Le Sous-comité recommande:
Que, les votes inscrits sur les affaires d’initiative parlementaire commencent par le parrain de la mesure s’il est présent et se poursuivent en commençant par la dernière rangée du côté de la Chambre où siège le parrain et en enchaînant avec la dernière rangée de l’autre côté.
Au début de la présente session [2e session, 35e législature], la Chambre a approuvé une motion du leader du gouvernement, M. Gray, aux termes de laquelle un projet de loi d’initiative parlementaire peut, au choix du député, être redéposé à l’étape où il était rendu au moment de la prorogation. Il faut cependant que le Président détermine qu’il s’agit bel et bien du même projet de loi qu’au moment de la prorogation et que la motion portant première lecture soit proposée dans les 30 premiers jours de séance de la session.
Nous croyons que cette mesure est très utile et qu’elle a contribué à l’adoption d’un certain nombre de projets de loi d’initiative parlementaire. Il y a assez d’obstacles de procédure et d’empêchements pratiques à l’étude des projets de loi d’initiative parlementaire. Comme la prorogation échappe à la volonté des députés, il convient d’en réduire au minimum les répercussions sur les affaires d’initiative parlementaire.
Le Sous-comité recommande:
Que, l’on modifie le Règlement de manière que, dans les 30 premiers jours de séance après une prorogation, lorsqu’un député, au moment de proposer une motion portant première lecture d’un projet de loi public, déclare qu’il s’agit du même projet de loi que celui qu’il a déposé au cours de la session précédente et que le Président constate qu’il s’agit du même projet de loi qu’au moment de la prorogation, le projet de loi soit réputé avoir été examiné et approuvé à toutes les étapes franchies au moment de la prorogation et soit inscrit, si nécessaire, au Feuilleton ou, le cas échéant, renvoyé en comité à la même étape de la procédure législative qu’au moment de la prorogation.
Pour la rédaction des projets de loi d’initiative parlementaire, il faut avoir recours aux conseils de spécialistes en rédaction de lois qui peuvent donner des consultations juridiques indépendantes. Les députés doivent recevoir l’appui dont ils ont besoin lorsqu’ils rédigent leurs projets de loi et leurs motions s’ils veulent pouvoir accomplir leurs fonctions de façon appropriée. Ils doivent être assurés que les conseils juridiques et les libellés législatifs qu’ils recoivent servent leurs intérêts et respectent la nature des rapports avocat-client.
Pour éviter les conflits d’intérêts ou la confusion concernant les rôles et les responsabilités des divers intervenants, nous estimons souhaitable de rétablir le Bureau du légiste et conseiller parlementaire de la Chambre des communes. Cet agent devrait être nommé par une résolution de la Chambre et relèverait directement du Président de la Chambre des communes. Nous ne nous préoccupons pas pour le moment de la question de savoir s’il faudrait pour cela des ressources humaines, matérielles ou financières. Selon nous, l’établissement de ce bureau assurerait son indépendance à l’égard du gouvernement, rehausserait la relation d’avocat à client qui est essentielle à la rédaction de projets de loi et reconnaîtrait l’importance des affaires émanant des députés dans le slatif.
Le Sous-comité recommande:
Que, la Chambre des communes nomme, par résolution, un légiste et conseiller parlementaire de la Chambre des communes qui soit chargé de fournir aux députés des services de rédaction de projets de loi.
Le Sous-comité veut éviter qu’une petite minorité de députés très actifs monopolise les rares services de rédaction de projets de loi disponibles. Nous proposons qu’une règle prévoie que les demandes des députés qui n’ont pas fait rédiger de projets de loi d’initiative parlementaire passent avant celles des députés qui ont fait rédiger des projets de loi d’initiative parlementaire dans la même session parlementaire (que ces projets de loi aient été ou non déposés à la Chambre) peu importe la ou les dates de demande. Il faudrait également régler d’autres questions comme la réintroduction de projets de loi reportés de sessions précédentes et le temps consacré aux demandes des députés.
Le Sous-comité recommande:
Que, l’on accorde la priorité à la rédaction des projets de loi d’initiative parlementaire des députés qui n’ont pas encore fait rédiger de projet de loi pendant une session.
Respectueusement soumis,
La présidente,
Carolyn Parrish, députée
RÉSUMÉ DES OPINIONS REÇUES CONCERNANT LES AFFAIRES ÉMANANT DES DÉPUTÉS
Le jeudi 19 septembre 1996, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a adopté la motion suivante :
Que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre entreprenne l’étude des affaires émanant des députés qui font l’objet d’un vote pour déterminer s’il convient de permettre à toutes ces affaires ou à un plus grand nombre d’entre elles de faire l’objet d’un vote, qu’il examine le traitement des projets de loi émanant des députés à l’étape de l’étude par les comités...
Par la suite, l’affaire a été déférée au Sous-comité des affaires émanant des députés pour étude.
Dès le départ, le Sous-comité a décidé de consulter les députés et une note de service a été envoyée à tous les députés le 3 octobre 1996 afin de leur demander ce qu’ils pensent
(1) de la proposition voulant que tous les projets de loi émanant des députés inscrits dans l’ordre de priorité ou un plus grand nombre d’entre eux soient réputés devoir faire l’objet d’un vote, et
(2) du traitement des projets de loi émanant des députés à l’étape de leur étude en comité (c.-à-d. après la deuxième lecture).
On demandait aux députés d’envoyer un résumé d’une page de leurs commentaires ou suggestions concernant l’une ou l’autre de ces questions, ou les deux, au greffier du Sous-comité au plus tard le vendredi 11 octobre 1996.
Le présent document est un résumé des réponses reçues jusqu’à maintenant.
Le lundi 21 octobre 1996, un total de 45 réponses avaient été reçues. (Il faut signaler qu’une opinion était signée par 33 députés, dont certains qui ont aussi transmis des réponses individuelles.) Voici comment se répartissent les réponses reçues :
Parti Réponses Taux de réponse
| Parti libéral |
6 |
3,41% |
| Bloc québécois |
2 |
3,77% |
| Parti réformiste |
37 |
72,55% |
| NPD |
- |
0% |
| Parti progressiste-Conservateur |
- |
0% |
| Indépendants |
- |
0% |
PROPOSITION VOULANT QUE TOUTES LES MESURES ÉMANANT DES DÉPUTÉS INSCRITES DANS L’ORDRE DE PRIORITÉ OU UN PLUS GRAND NOMBRE D’ENTRE ELLES SOIENT RÉPUTÉES DEVOIR FAIRE L’OBJET D’UN VOTE
Presque tous ceux qui ont exprimé une opinion concernant cette proposition l'appuyaient. La plupart des députés étaient d'accord avec l'idée que tous les projets de loi émanant des députés inscrits dans l'ordre de priorité soient réputés devoir faire l'objet d'un vote, seulement quelques-uns laissant entendre qu'il faudrait établir des limites.
Une lettre signée par 33 députés réformistes demandait que tous les projets de loi émanant des députés tirés au sort soient réputés devoir faire l'objet d'un vote et que le débat soit limité à deux heures au total avant la tenue du vote, et que toutes les motions émanant des députés tirées au sort soient réputées devoir faire l'objet d'un vote et que le débat soit limité à 90 minutes au total avant la tenue du vote. De plus, on proposait que tous les votes sur les projets de loi et motions émanant des députés de la semaine en cours soient pris le mercredi suivant, immédiatement après la période des questions. On expliquait que cette proposition réduirait le caractère partisan des affaires émanant tout en n'imposant pas de nouvelles exigences excessives concernant les séances de la Chambre. La tenue de tous les votes sur les affaires émanant des députés le mercredi suivant permettrait aux députés de mieux se renseigner sur les divers dossiers. De plus, le fait de tenir les votes immédiatement après la période des questions permettrait de médiatiser davantage les diverses questions abordées, de manière à les «mettre sur le marché des idées», en plus de garantir la présence du plus grand nombre possible de députés.
Plusieurs des députés qui ont signé cette lettre ont également transmis leurs opinions individuellement. Ainsi, Grant Hill, Garry Breitkreuz, Dale Johnston, Mike Scott, et Daphne Jennings ont envoyé des lettres individuelles afin de demander que les affaires émanant des députés fassent l'objet d'un vote. John Williams et Bob Mills ont demandé que le Sous-comité envisage des modifications au Règlement afin de permettre que tous ou pratiquement tous les projets de loi émanant des députés fassent l'objet d'un vote.
Dans une lettre distincte, Ray Speaker a proposé que toutes les affaires émanant des députés soient réputées devoir faire l'objet d'un vote et il a proposé de compenser cette augmentation des affaires devant faire l'objet d'un vote par une réduction d'une heure du temps prévu pour l'étude des motions devant faire l'objet d'un vote, tout en continuant à consacrer trois heures aux projets de loi devant faire l'objet d'un vote. Il a expliqué qu'avec le système actuel, 50 heures de séance sont nécessaires pour se pencher sur 30 affaires émanant des députés; en vertu du système qu'il propose, les mêmes 30 affaires se répartiraient comme suit: 15 projets de loi devant faire l'objet d'un vote (45 heures) et 15 motions devant faire l'objet d'un vote (15 heures) pour un total de 60 heures. 10 heures (17 p. 100), mais la probabilité de la tenue d'un vote serait accrue de 67 p. 100 même si le déroulement des affaires émanant des députés serait 17 p. 100 plus lent. M. Speaker a proposé que le Sous-comité modifie d'autres variables, notamment ajouter des heures de séance pour l'étude des affaires émanant des députés.
Philip Mayfield est d'avis que tous les projets de loi émanant des députés devaient faire l'objet d'un vote parce que celui-ci constitue une façon importante pour les députés de représenter leurs électeurs. Selon lui, si un projet de loi ne peut faire l'objet d'un vote, les députés ne peuvent représenter les opinions de leurs électeurs sur la question spécifique sur laquelle porte le projet de loi émanant du député.
Ed Harper appuie fermement la proposition voulant que tous les projets de loi et motions émanant des députés fassent l'objet d'un vote. «J’estime que cette mesure nous aidera à mieux représenter nos électeurs puisque la plupart de ces projets de loi et motions portent sur des questions qui ne sont peut-être pas de première importance pour le gouvernement en poste, mais qui demeurent néanmoins préoccupantes pour divers groupes et régions du Canada, notamment nos propres électeurs. J'estime qu'il est important que les divers députés puissent faire état de leurs positions sur diverses questions qui sont soumises à la Chambre par le truchement des affaires émanant des députés. Actuellement, si on juge qu'un projet de loi ou une motion ne fera pas l'objet d'un vote, seuls les députés qui ont débat sur cette question pourront faire connaître officiellement leurs positions. Si nous étendons ces votes à tous ces projets de loi et motions, tous les députés pourront alors défendre leurs positions et mieux représenter les intérêts de leurs électeurs».
Myron Thompson appuie la proposition voulant que tous les projets de loi émanant des députés inscrits dans l'ordre de priorité soient réputés devoir faire l'objet d'un vote. Selon lui, cette proposition corrigerait certainement certains des problèmes associés aux affaires émanant des députés qu'il a d'ailleurs pu lui-même constater. En effet, il croit qu'un projet de loi qu'il a présenté, le projet de loi C-224, méritait certainement d'être mis aux voix et rencontrait tous les critères voulus concernant la sélection des affaires devant faire l'objet d'un vote, mais qu'un «comité» travaillant derrière des portes closes» a jugé qu'il ne ferait pas l'objet d'un vote sans qu'on puisse obtenir d'explications. «Selon moi, cette façon de procéder est réellement antidémoc are de notre processus législatif». Ce projet de loi constituait l'aboutissement de nombreuses rencontres avec des policiers, tenait compte de leurs préoccupations et aurait fait une différence dans la lutte contre le crime. Après seulement une heure de débat à la Chambre, aucune autre discussion n'a été tenue à ce sujet, aucun vote n'a eu lieu et certainement aucun autre projet de loi n'a été présenté afin d'aider la police. «Le sort réservé à mon projet de loi d’initiative parlementaire montre encore une fois jusqu’à quel point il faudrait absolument réformer de fond en comble les affaires émanant des députés». M. Thompson croit que les propositions contenues dans la motion constitueraient un bon début: .«J'espère seulement qu'elles ne seront pas étudiées que par un simple «comité travaillant derriè ;re des portes closes» et n'ayant aucun compte à rendre aux députés, les législateurs».
Lee Morrison a précisé que selon lui, toutes les affaires émanant des députés devraient faire l'objet d'un vote. Son expérience personnelle lui a en effet démontré on ne peut mieux pourquoi il faudrait qu'il en soit ainsi. En effet, il a présenté le projet de loi C-219 le printemps dernier afin d'interdire de refuser une indemnité de départ aux travailleurs âgés régis par une loi fédérale même si ces derniers sont admissibles à des prestations de retraite réduites, ce qui aurait placé ces travailleurs âgés sur un pied d'égalité par rapport à leurs collègues plus jeunes. Le projet de loi bénéficiait de l'appui des Réformistes, des Libéraux, des Néo-démocrates et des députés du Bloc, mais il ne pou te qu'avec le consentement unanime de tous les députés présents lors du débat. «Avec de si vastes appuis, j’avais un peu espéré obtenir le consentement voulu afin de permettre la tenue d’un vote et le renvoi du projet de loi à un comité. Néanmoins, le whip en chef du gouvernement a refusé ce consentement unanime et a tué le projet de loi. Le projet de loi C-219 constituait une mesure administrative logique et non partisane visant à éliminer une injustice. Il est inacceptable qu'une règle étrange et archaïque permette à un seul député d’entraîner le rejet d'un projet de loi d'initiative parlementaire bénéficiant de solides appuis».
Bob Ringma a écrit que toutes les affaires inscrites dans l'ordre de priorité devraient faire l'objet d'un vote. La raison en est simple : les projets de loi et motions émanant des députés constituent souvent le seul outil utile dont dispose un député pour présenter une mesure législative au nom de ses électeurs. «La majeure partie des travaux et du temps de la Chambre est déjà consacrée au programme législatif du gouvernement. Par conséquent, les députés d’arrière-ban ou de l’opposition ont peu ou pas l’occasion de proposer des idées ou des mesures qui pourraient aussi avoir une influence positive sur le pays».
Jake Hoeppner estimait que le Parlement serait le lieu d'une représentation beaucoup plus efficace des électeurs si les projets de loi émanant des députés faisaient l'objet d'un vote, et il a exhorté le Sous-comité à appuyer cette proposition.
Ted White était d'accord pour que TOUS les projets de loi émanant des députés fassent l'objet d'un vote, même si cela devait entraîner l'étude d'un moins grand nombre de projets de loi émanant des députés durant l'année. «Il est important, dans un processus démocratique, que les débats, qu'ils soient tenus dans un club sportif local, dans une école, dans une université ou à la Chambre des communes, soient suivis d'un vote afin de déterminer l'appui dont bénéficient les positions contraires défendues».
Keith Martin soutient inconditionnellement toute initiative visant à faire de tous les projets de loi et motions émanant des députés des affaires à soumettre au vote. «Je crois que les projets de loi émanant des députés devraient avoir plus de visibilité à la Chambre et qu’un plus grand nombre d’entre eux devraient y être débattus et faire l’objet d’un vote», écrit-il.
Pierrette Venne était d'accord avec la proposition voulant que tous les projets de loi émanant des députés inscrits dans l'ordre de priorité fassent l'objet d'un vote et estimait qu'il était clair que cette mesure devrait également s'appliquer à toutes les motions. Selon elle, lorsqu'un projet de loi ou une motion ne fait pas l'objet d'un vote, cette mesure ne présente plus d'intérêt. Elle propose que les débats en deuxième lecture sur les projets de loi durent trois heures tandis que les débats sur les motions soient limités à une heure.
Rose-Marie Ur était d'accord avec la proposition voulant que tous les projets de loi émanant des députés inscrits dans l'ordre de priorité ou un plus grand nombre d'entre eux soient réputés devoir faire l'objet d'un vote. Le système actuel permettant à quelques députés de décider quels projets de loi émanant des députés feront l'objet d'un vote la met tout simplement mal à l'aise. Malheureusement, l'objectivité ne constitue pas toujours le principe directeur pour le choix des projets de loi. Elle a en outre proposé qu'on double au moins le nombre d'affaires pouvant faire l'objet d'un vote, c'est-à-dire qu'elles passent de 6 à 12.
Roger Galloway est d'avis que tous ces projets de loi devraient faire l'objet d'un vote. «Agir autrement constitue tout simplement une perte de temps et un gaspillage des ressources limitées dont disposent les députés en vue de la rédaction et de la préparation des projets de loi émanant des députés».
Albina Guarnieri a écrit ce qui suit : «Le Sous-comité des affaires émanant des députés continue à avoir pour seule fonction d'empêcher les députés élus de voter sur des questions qui leur sont soumises sous forme d'affaires émanant des députés. La composition actuelle du [Sous-]comité constitue un empiétement sur les droits de tous les députés. En rendant des décisions entièrement arbitraires concernant les projets de loi qui devraient faire l'objet d'un vote et en refusant ensuite de fournir les motifs de ces décisions, le [Sous-]comité ne peut même plus soutenir qu'il applique des critères établis. Le Sous-comité abuse régulièrement de ses pouvoirs en prenant des décisions en fonction des pressions qui sont exercées par des individus on des lignes directrices existantes ou de la valeur de la proposition. Le fait que les travaux du [Sous-]comité soient parfois tenus secrets permet à ses membres de ne pas avoir de compte à rendre concernant la nature arbitraire de leurs décisions tout en permettant à la présidence de rompre cette règle du secret lorsque cela lui convient. Tous les projets de loi présentés par des députés, s'ils sont choisis au hasard et s'ils respectent des critères établis, méritent de faire l'objet d'un vote à la Chambre des communes. Tous les députés pourront alors déterminer s'il vaut la peine de renvoyer le projet de loi à un comité permanent pour examen, de soumettre la mesure aux ministères concernés, ou encore d'apporter des amendements à la proposition législative. Rien ne justifie que des projets de loi présenté s par des représentants élus du public puissent être bloqués par un comité agissant de manière arbitraire, non responsable et secrète».
John Bryden a précisé qu'il ne croyait pas que tous les projets de loi devaient faire l'objet d'un vote. «Je suis d’avis que la règle voulant qu’un projet de loi émanant d’un député ne devrait pas entraîner de dépenses pour le gouvernement est valable parce qu’elle impose une limite réaliste aux projets de loi d’initiative parlementaire et parce qu’elle est conforme à la tradition parlementaire voulant que les principaux pouvoirs du gouvernement en matière législative soient le pouvoir de dépenser que lui accordent les projets de loi budgétaires qu'il présente. Les députés ne bénéficient pas de ce pouvoir de dépenser. Je crois également que nous devons nous assurer de ne pas créer une situation où les simples députés pourraient livrer une concurrence ég ière législative puisqu'après tout, le gouvernement tire son pouvoir de dépenser du fait que les électeurs ont choisi de donner une majorité à son parti».
Alex Shepherd a écrit que «la façon de faire la distinction entre les affaires qui font ou ne font pas l’objet d’un vote» lui a toujours paru inoffensive. Tout en comprenant la nécessité d’un tri, il croit qu’il faudrait donner la possibilité à beaucoup plus de projets de loi d’aboutir à un vote en Chambre. Il a poursuivi ainsi : «Je crois en réalité que le public souhaite donner plus d’autorité à ses représentants. Il me semble que l’heure réservée aux affaires émanant des députés offre l’occasion de soulever ces questions en Chambre.»
Paul Szabo a déclaré être d’accord avec le principe voulant qu’un plus grand nombre d’affaires fassent l’objet d’un vote. Il a toutefois précisé que certains projets de loi ou motions ne répondent peut-être pas à tous les critères à cet effet, mais qu’ils peuvent contenir des aspects ou des questions méritant d’être débattus à la Chambre; par conséquent, il est d’accord pour que certaines affaires ne devant pas faire l’objet d’un vote soient approfondies.
LE TRAITEMENT DES
PROJETS DE LOI ÉMANANT DES DÉPUTÉS À L'ÉTAPE
DE L'ÉTUDE EN COMITÉ
(C.-À-D. APRÈS LA DEUXIÈME LECTURE)
John Bryden jugeait important que les comités fassent rapport au Parlement sur le traitement des projets de loi émanant des députés. «Si un comité ne veut pas qu’un projet de loi ait de suite, il devrait recommander un amendement qui aurait pur effet de le torpiller en troisième lecture. Le mieux serait de le faire de concert avec le député et le gouvernement, surtout lorsque ce dernier a fait suffisamment de concessions sur le contenu des projets de loi. Si ce n'est pas d'un commun accord, cela devrait néanmoins se faire si le comité en décide ainsi. Il faudrait peut-être modifier les procédures de la Chambre de sorte qu'un projet de loi émanant des députés qui revient sans l'appui du comité ne fasse l'objet que d'une heure de débat ou ne soit abordé qu'en fin de journée. Tout en voulant encou loi qui sont ensuite adoptés, il faut de toute manière reconnaître également que les simples députés n'ont pas les ressources nécessaires pour examiner à fond toutes les conséquences des mesures législatives proposées et nous ne voudrions pas laisser passer des mesures boiteuses ou oiseuses».
Rose-Marie Ur préférerait que tous les projets de loi aient les mêmes chances de parvenir ultimement à un vote en troisième et dernière lecture. «Pour déterminer si un projet de loi devrait être retourné à la Chambre pour la troisième lecture, il faudrait peut-être que les membres du comité permanent l’étudiant tiennent un vote. Il est à espérer que les membres de chaque comité permanent se fonderaient alors sur la valeur du projet de loi plutôt que sur toute autre considération partisane. C'est vraiment à nous, les députés, qu'il incombe de décider".
Roger Galloway a souligné que ces projets de loi devraient être étudiés au moment voulu. «Il est évident que les comités sont «maîtres de leurs propres délibérations». Ainsi, ils sont la plupart du temps libres d’établir leurs propres procédures et programmes. Toutefois, nous savons également qu’il existe certains mécanismes afin de prioriser les projets de loi du gouvernement à l'étude devant un comité. Je recommanderais que chaque comité établisse des mécanismes similaires pour l'étude des projets de loi émanant des députés. Cela pourrait se faire au début de chaque session. Un tel mécanisme ou une telle politique établirait que le comité étudierait promptement non seulement les affaires émanant du gouvernement, mais aussi les projets députés».
Alex Shepherd a écrit qu’il faudrait faire passer les projets de loi d’initiative parlementaire avant d’autres choses; sans leur donner la priorité sur les projets de loi d’initiative ministérielle, il faudrait un système qui ne les tienne à l’écart de la liste d’attente que pendant une période donnée et fasse en sorte que la Chambre finisse par en disposer. «Je suis bien conscient que les comités manquent de temps, mais je crois qu’il serait bon, pour l’image de la Chambre et pour l’attitude générale du public envers les élus, de trouver des façons de donner un rôle plus actif aux députés dans le processus législatif.»
Paul Szabo est d’avis que le traitement des projets de loi émanant des députés à l’étape de l’étude en comité devrait faire l’objet d’un délai raisonnable. Selon lui, la Chambre devrait clarifier ou réitérer l’obligation des comités de faire rapport. «Je crois que les comités doivent toujours signaler les affaires qui ont suscité l’appui de la Chambre et qui ont été renvoyées au comité.»
Une lettre signée par 33 députés réformistes proposait que tous les projets de loi émanant des députés qui sont transmis à un comité fassent l'objet d'un rapport à la Chambre dans les 90 jours de séance qui suivent.
Plusieurs députés qui ont signé la lettre ont aussi envoyé des opinions séparées, notamment Myron Thompson, qui a indiqué qu'il était d'accord avec l'étude du traitement des projets de loi émanant des députés à l'étape des travaux en comité.
Daphne Jennings a demandé au Sous-comité d'étudier la motion M-267 qu'elle a présentée et qui demanderait au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre d'envisager de recommander à la Chambre que le Règlement soit modifié afin d'insérer ce qui suit :
97.1 Le comité permanent, spécial ou législatif saisi d'un projet de loi d'intérêt public émanant d'un député est tenu soit de faire rapport à la Chambre du projet de loi avec ou sans amendement, soit de présenter à la Chambre un rapport dans lequel il recommande de ne pas poursuivre l'étude du projet de loi en y déclarant ses raisons.
Un certain nombre d'autres députés ont exhorté le Sous-comité à étudier cette motion, notamment Ray Speaker, qui était d'avis qu'elle permettrait de régler la question de l'étude des projets de loi émanant des députés à l'étape de leur étude en comité; Dale Johnston, qui était d'accord avec la mise en oeuvre de cette motion; Mike Scott, qui a aussi demandé instamment que des lignes directrices soient établies afin d'empêcher que les projets de loi et motions émanant des députés ne soient indûment retardés à l'étape de leur étude en comité; et Jake Hoeppner, qui appuyait totalement la motion.
Selon Garry Breitkreuz, seul un vote à la Chambre devrait permettre de se prononcer sur les projets de loi et motions émanant des députés et devant faire l'objet d'un vote.
Philip Mayfield a soutenu que les comités de la Chambre des communes devraient faire rapport à celle-ci sur tous les projets de loi émanant des députés pour les raisons suivantes : le fait qu'on se prononce sur les projets de loi émanant des députés à l'étape de l'étude en comité prive les députés de leur droit de représenter leurs électeurs à la Chambre; le fait qu'on ne fasse pas rapport sur ces projets de loi empiète sur le privilège de la Chambre (voir le Beauchesne, commentaire 639(1)), empêche la Chambre d'approuver ou de rejeter une législation; et leur traitement par le comité constitue un élargissement des responsabilités des comités (voir Beauchesne, commentaire 679(2)) puisque les comités doivent étudier les projets d à la Chambre, mais non se prononcer définitivement sur ceux-ci.
John Williams a demandé au Comité d'envisager des modifications au Règlement afin de s'assurer qu'on exige que les projets de loi émanant des députés soient renvoyés à la Chambre après étude en comité.
Ted White est d'accord pour qu'on change la façon dont sont étudiés les projets de loi des députés en comité. «Après avoir franchi la deuxième lecture à la Chambre, ils devraient faire l’objet des amendements mineurs nécessaires pour leur application pratique et leur adoption devrait être ensuite recommandée comme s’il s’agissait de projets de loi du gouvernement».
Val Meredith a souligné que l'expérience qu'elle avait vécue concernant un projet de loi qui avait franchi la deuxième lecture à la Chambre (projet de loi C-240) et été rétabli en tant que projet de loi C-254 l'avait poussée à remettre en question le processus. Ce projet de loi avait été renvoyé au Comité de la justice et des affaires juridiques il y a près de deux ans. «Selon moi, une fois qu’un projet de loi franchit la deuxième lecture, il devient essentiellement un projet de loi de la Chambre. Le fait qu’un comité, quel qu’il soit, feigne d’ignorer la décision de la Chambre et refuse d’étudier le projet de loi et de faire rapport à la Chambre constitue une forme de mépris. Un mépris du processus, un mépris de la Chambre des communes, un mépris du Parlement et un m& ;mocratie. Un comité doit promptement étudier tous les projets de loi que lui renvoie la Chambre. Refuser de le faire équivaut à se moquer de la Chambre et du processus législatif. J'exhorte le Comité d'étudier sérieusement les mesures proposées pour garantir un traitement juste et équitable des projets de loi et motions émanant des députés».
Pour Pierrette Venne, les projets de loi émanant des députés et inscrits dans l'ordre de priorité devraient revêtir la même importance et recevoir le même traitement que les projets de loi émanant du gouvernement, et être étudiés de la même façon en comité. Elle propose donc que ces projets de loi fassent l'objet de trois lectures à la Chambre, à moins que la Chambre ne décide de procéder autrement.
Mike Scott écrit ce qui suit : «Il est impératif que les affaires émanant des députés bénéficient du respect de la Chambre. Or, de nombreux députés sont comme moi d’avis que cela n’est pas possible avec les règles actuelles; par conséquent, nous ne nous préoccupons pas de présenter des projets de loi et des motions. En effet, pourquoi consacrer énormément d'énergie à rédiger un projet de loi qui pourrait bien ne même pas faire l'objet d'un vote ou être mis de côté à l'étape du comité? Les deux propositions susmentionnées devraient contribuer énormément à garantir un processus plus crédible et équitable».
Ed Harper a écrit ce qui suit : «Je crois que les électeurs sont mieux représentés lorsque chaque député peut présenter des motions et projets de loi à la Chambre et entendre des points de vue différents du sien».
Selon Paul Szabo, l’heure réservée aux affaires émanant des députés est souvent très peu productive pour les députés de service qui n’ont pas été chargés de prendre la parole. «Afin de faire davantage participer les députés et pour signaler à l’attention de la Chambre les questions et problèmes soulevés par les députés, je propose d’examiner la possibilité de restructurer l’heure de façon à y permettre des questions et des commentaires. Par exemple, les discours de dix minutes pourraient être raccourcis à sept minutes, etc.» M. Szabo a également proposé que l’auteur de la motion ou du projet de loi soit autorisé à formuler un bref commentaire ou déclaration à la fin du débat.
DÉSIR DE COMPARAÎTRE DEVANT LE COMITÉ
Plusieurs répondants ont précisé qu'ils aimeraient comparaître devant le Souscomité afin de discuter de leurs idées et propositions : John Bryden, Daphne Jennings (qui aimerait faire un exposé concernant la motion M-267, qu'elle a présentée), Bob Ringma, Roger Galloway (qui voudrait présenter un mémoire écrit s'il ne peut comparaître devant le Sous-comité), Val Meredith; et Réal Ménard (qui désire parler (1) des affaires à soumettre au vote, (2) du rôle du conseiller législatif et (3) de la façon dont les projets de loi émanant des députés sont, dans l'ensemble, traités à la Chambre des communes).
SOMMAIRE DES PROPOSITIONS ET SUGGESTIONS
Voici un résumé des principales propositions et suggestions qui ont été formulées concernant les affaires émanant des députés. La plupart de ces propositions ont été présentées par des témoins qui ont comparu devant le Sous-comité ou par les députés qui ont répondu au questionnaire que le Sous-comité leur avait envoyé. D’autres suggestions sont tirées de documents remis au Sous-comité ou ont été portées à son attention d’une autre façon. Des explications sont fournies au besoin.
- PROPOSITIONS VOULANT QUE TOUS LES PROJETS DE LOI ET MOTIONS ÉMANANT DES DÉPUTÉS ET INSCRITS DANS L’ORDRE DE PRIORITÉ OU UN PLUS GRAND NOMBRE D’ENTRE EUX FASSENT L’OBJET D’UN VOTE
Parmi les députés qui ont répondu au sondage, beaucoup estimaient que tous les projets de loi et motions émanant des députés inclus dans l’ordre de priorité devraient faire l’objet d’un vote. Certains députés estimaient que le Sous-comité des affaires émanant des députés devrait continuer à déterminer si les projets de loi ou motions remplissent certains critères minimaux et qu’il y aurait lieu de concevoir un mécanisme pour qu’un plus grand nombre de ceux qui les respectent, si non tous, soient soumis à un vote.
Si toutes les affaires émanant des députés inscrites dans l’ordre de priorité devaient faire l’objet d’un vote, il pourrait se révéler nécessaire d’apporter des changements à la règle actuelle voulant que les affaires soumises à un vote fassent l’objet d’un débat d’au plus trois heures. Parmi les suggestions, notons les suivantes :
- On a proposé de limiter à deux heures le débat avant le vote sur les projets loi émanant des députés, et à 90 minutes le débat avant le vote sur les motions des députés. Tous les votes nominaux sur les projets de loi et motions émanant des députés de la semaine en cours devraient être pris le mercredi suivant, immédiatement après la période de questions. En raison de l’augmentation du nombre d’affaires faisant l’objet d’un vote, on pourrait aussi décider de réduire à une heure le temps consacré à l’étude des motions soumises à un vote, tout en laissant intacte la période prévue pour les débats concernant les projets de loi soumis à un vote. Avec le système proposé, les 30 affaires se répartiraient ainsi : 15 projets de loi soumis &agrav e; un vote (45 heures) et 15 motions soumises à un vote (15 heures) pour un total de 60 heures. L’écart serait donc de 10 heures (17 p. 100) par rapport au système actuel, mais le nombre d’affaires soumises à un vote serait augmenté de 67 p. 100, même si l’étude des affaires émanant des députés serait 17 p. 100 plus lente.
- Les projets de loi et motions émanant des députés pourraient être déférés à un comité après la première heure de débat. Les mesures tirées au sort pourraient (après que le Sous-comité des affaires émanant des députés aurait vérifié qu’elles sont conformes aux conditions requises et les aurait validées) être débattues à la Chambre, ce qui laisserait à cette dernière le droit de décider si elle en poussera l’étude au-delà de la première lecture, jusqu’à un vote qui scellerait leur sort. Cette solution présenterait l’avantage — non négligeable — d’amener les députés à accorder une plus grande attention aux affaires émanant des députés.
- Si tous les projets de loi émanant des députés devaient faire l’objet d’un vote, on a suggéré que cela pourrait nécessiter de réduire les affaires inscrites dans l’ordre de priorité de 30 à 20.
D’autres ont cependant soutenu qu’il faut procéder à un certain tri des affaires émanant des députés. Ce ne sont pas tous les projets de loi et motions émanant des députés qui devraient être soumis à un vote puisque cette décision ferait perdre de la crédibilité à l’ensemble du système. Les députés qui ont comparu devant le Sous-comité étaient unanimement opposés à l’idée que tous les projets de loi émanant des députés fassent systématiquement l’objet d’un vote. John Bryden, par exemple, a dit qu’il était «absolument contre l’idée que tous les projets de loi émanant des députés soient mis aux voix parce qu’à [s]on avis, on inonderait ainsi le système de projets de loi d’initiative parlementaire, ce qui serait di ute;rer, on mélangerait le bon et le mauvais et on finirait par débattre de l’attention à accorder à chacun. Les mesures valables perdraient de la crédibilité parce que perdues parmi d’autres qui seraient le fruit d’une réflexion moins approfondie». M. Bryden a soutenu que les projets de loi émanant des députés ne devraient pas empêcher le gouvernement d’exercer son droit de décréter de nouvelles dépenses.
Tout le monde est d’accord avec la proposition voulant que les comités soient tenus de faire promptement rapport à la Chambre de l’étude des projets de loi émanant des députés. On appuie la motion M-267 (Daphne Jennings) qui vise les affaires émanant des députés et qui aurait pour effet de modifier le Règlement de la manière suivante :
97.1 Le comité permanent, spécial ou législatif saisi d’un projet de loi d’intérêt public émanant d’un député est tenu soit de faire rapport à la Chambre du projet de loi avec ou sans amendement, soit de présenter à la Chambre un rapport dans lequel il recommande de ne pas poursuivre l’étude du projet de loi en y déclarant ses raisons.
Pour garantir que les projets de loi émanant des députés font l’objet d’un rapport à la Chambre, on a formulé les suggestions suivantes :
- Le Règlement pourrait être modifié de façon que tous les projets de loi émanant des députés, renvoyés pour étude en comité après la deuxième lecture, fassent l’objet d’un rapport à la Chambre dans un certain délai (par ex., 45 ou 90 jours de séance).
- Dans le cadre de la motion de renvoi, le comité pourrait être astreint à un délai, précisé dans la motion relative à la deuxième lecture, délai après lequel le projet de loi ferait d’office l’objet d’un rapport — la plupart des députés jugent qu’un délai de six mois serait raisonnable. (Les comités incapables de traiter un projet de loi émanant des députés dans le délai imparti pourraient rendre compte de ce fait à la Chambre et en donner la raison.)
- Tout comité auquel est renvoyé un projet de loi émanant d’un député doit s’empresser de l’étudier, quitte à fixer des moments précis pour l’étude de tels projets de loi.
- Les comités pourraient, au début de chaque session, être astreints ou encouragés à élaborer un mécanisme ou une politique pour le traitement des projets de loi émanant des députés. Le Comité de la justice a pour sa part adopté comme politique d’examiner tous les mois les projets de loi émanant des députés, chaque auteur disposant de cinq minutes pour s’adresser aux membres. Les comités pourraient être avertis par leur greffier quand un projet de loi leur est renvoyé.
- Les comités devraient être encouragés à créer des sous-comités pour traiter des projets de loi émanant des députés.
- Si un comité rejette toutes les dispositions d’un projet de loi émanant d’un député ou met du temps à l’étudier, il faut que rapport en soit fait à la Chambre. Le Sous-comité doit songer aux modifications à apporter au Règlement afin de permettre de tels rapports.
Il a été signalé que parfois les députés laissent un projet de loi passer l’étape de la deuxième lecture parce qu’ils s’attendent à ce qu’il soit «défait» en comité. Les députés prendraient peut-être plus au sérieux leur vote à l’étape de la deuxième lecture en sachant que la Chambre sera de nouveau saisie de ces projets de loi.
Des statistiques ont été communiquées au sujet de la durée de l’étude par les comités des projets de loi émanant des députés. Au cours de la 34e législature, par exemple, elle durait, en moyenne, moins de 32 jours alors que depuis le début de la législature en cours, elle a duré en moyenne 100,45 jours, quoique les projets de loi dont il est fait rapport à la Chambre lui sont en général expédiés plus rapidement. Au cours de la dernière législature, les comités ont fait rapport de 60 à 67 p. 100 des projets de loi émanant des députés, tant avec que sans amendements; par contre, au cours de la première session de la législature actuelle, ils n’ont même pas examiné la moitié des projets de loi dont la Chambre leur avait conf de et n’ont fait rapport que de 21 p. 100 des projets de loi d’initiative parlementaire qui leur avaient été déférés.
Le greffier de la Chambre a proposé que le Sous-comité se penche sur des motions qui serviraient à présenter les projets de loi. Voici un bref résumé du document fourni par le greffier au Sous-comité pour expliquer comment le système pourrait fonctionner :
- Ce genre de motion pourrait être semblable à une motion de voies et moyens pour les mesures fiscales. La motion de présentation d’un projet de loi énoncerait les conditions de l’adoption proposée en des termes simples.
- Elle pourrait être rédigée par les députés ou leur personnel, ou alors le conseiller législatif pourrait être consulté.
- La motion serait inscrite au Feuilleton des Avis et serait admissible au tirage.
- Le tirage ferait partie d’une troisième catégorie (avec les motions et les projets de loi émanant des députés) ou dans la même catégorie que les projets de loi.
- Une fois sélectionnée au tirage, la motion serait considérée comme pouvant faire l’objet d’un vote — le Sous-comité n’aurait rien à déterminer sauf pour ce qui est des critères d’admissibilité de base (p. ex. que la question visée soit de compétence fédérale) — et l’on disposerait d’une heure de débat.
- Après 55 minutes de débat, un vote aurait lieu.
- Une motion adoptée constituerait un ordre de la Chambre autorisant le député à présenter le projet de loi. On pourrait établir à cet égard une limite de temps. Le projet de loi devrait être tout à fait conforme à la motion.
- Une fois déposé, il bénéficierait automatiquement d’une heure de débat à la deuxième lecture, après quoi il ferait l’objet d’un vote (ou serait adopté d’office si moins d’un certain nombre de députés manifestait de l’opposition) et serait renvoyé au comité.
- Il serait encore possible aux députés de déposer des projets de loi d’initiative parlementaire; la motion de présentation d’un projet de loi serait une solution de rechange et non pas de remplacement.
Il semblerait que bon nombre des projets de loi rédigés par le conseiller législatif ne se rendent jamais à la Chambre des communes et beaucoup de ceux qui y sont présentés ne dépassent pas l’étape de la première lecture. Étant donné les ressources limitées dont nous disposons pour la rédaction, la motion de présentation d’un projet de loi pourrait être une façon d’obtenir l’accord de la Chambre avant de s’embarquer dans le long travail de précision qu’est la rédaction. Les projets approuvés à l’étape de la conception auraient alors la priorité pour la rédaction.
Certains députés ont exprimé de l’inquiétude à l’idée que la Chambre aurait à voter sur un concept plutôt que sur un projet de loi. Plusieurs d’entre eux ont fait valoir qu’il pourrait être difficile de soutenir un concept fragmentaire plutôt que d’examiner une proposition concrète. On a également avancé que l’échange entre les députés et le conseiller législatif est important dans l’élaboration des projets de loi émanant des députés et qu’il donne de bons résultats.
On s’est dit préoccupé du fait que souvent les idées évoluent ou des changements apparaissent à la rédaction, ce qui risque d’entraîner des problèmes si un écart se produit en regard de la motion adoptée par la Chambre. Il pourrait également être difficile de savoir au moment de la rédaction qui du député parrain ou de la Chambre est «propriétaire» du concept.
D’après certains députés, même si le principe de la motion législative est adopté, ils devraient conserver le droit de déposer un projet de loi. De plus, les députés ne doivent pas être privés du droit d’accès à un conseiller législatif pour rédiger des dispositions. Les rédacteurs législatifs jouent un rôle extrêmement important. Ces personnes empressées et bien informées devraient pouvoir agir aussi librement que possible. La préparation d’un projet de loi comporte une période de gestation pendant laquelle, au cours de longues discussions avec le rédacteur législatif, la proposition est peaufinée et le député oriente sa pensée.
Il n’est certes pas question de priver les députés d’un outil aussi utile que le projet de loi émanant d’un député, mais il a été suggéré que le conseiller législatif puisse leur proposer d’utiliser des motions détaillées, comme la motion de voies et moyens, surtout quand le député souhaite présenter une solution de rechange à une mesure du gouvernement. De telles motions ont l’avantage d’être rédigées plus rapidement et de permettre à la Chambre de se prononcer sur un concept plutôt que sur un projet de loi. Une motion détaillée serait traitée de la même façon que les autres motions. Son adoption constituerait une décision officielle de la Chambre voulant qu’une suite soit donnée, et le conseiller législatif du gouvernement serait alors app eacute;diger un projet de loi approprié. Il doit être bien compris que le député, après avoir entendu les suggestions du conseiller législatif, serait tout à fait libre de choisir entre un projet de loi et une motion.
Certains députés ont supprimé de sérieuses réserves à l’égard de la sélection des projets de loi et des motions par tirage au sort et ont affirmé que tous les projets de loi et motions émanant des députés devraient être étudiés et évalués en fonction de leur bien-fondé. Ceux qu’un comité jugerait conformes aux critères de sélection iraient de l’avant, au lieu que tout soit une question de chance. Cependant, l’élimination du tirage pourrait créer davantage de difficultés pour les députés chargés de choisir les projets de loi et les motions. La plupart des projets de loi et motions émanant des députés portent sur des sujets importants — pour le pays, une région ou un groupe particulier de citoyens — et méritent de faire rait plus difficile de choisir ceux et celles qui feraient l’objet d’un vote parmi l’ensemble que parmi ceux et celles qui seraient tirés au sort.
Il a été suggéré par exemple que le Sous-comité envisage la possibilité de supprimer la pratique du tirage au sort des affaires émanant des députés. Cette pratique pare d’un certain ridicule le processus et cause une grande frustration aux députés. Peut-être serait-il plus approprié que tous les projets de loi et les motions soient référés au Sous-comité des affaires émanant des députés, afin que les députés auteurs d’un projet de loi ou d’une motion aient la chance d’exposer les motifs pour lesquels ceux-ci devraient faire l’objet d’un vote.
D’autres députés estiment que le tirage au sort est une bonne idée, mais ils suggèrent une disposition permettant d’y déroger si une motion ou un projet de loi particulier jouit d’un certain niveau d’appui de la part de quelques-uns ou de la totalité des partis représentés à la Chambre.
Il a également été suggéré que les projets de loi et les motions jouissant d’un appui public considérable puissent aller de l’avant, par exemple quand ils sont accompagnés d’un certain nombre de signatures. (Voir par exemple le projet de loi C-348 déposé par M. Crête, en vertu duquel le sujet d’une pétition présentée à la Chambre des communes qui a recueilli au moins 250 000 signatures ferait l’objet d’un projet de loi émanant d’un député s’il est possible de le réaliser sous forme de législation.) Par contre, d’autres affirment que les dispositions législatives ne doivent pas être prises à l’extérieur de la Chambre et doivent dépendre, non pas du nombre de signatures, mais bien du nombre de députés (élus pour représenter leurs comm ent. (Le paragraphe 86(3) du Règlement prévoit actuellement que jusqu’à 20 députés peuvent appuyer un projet de loi ou une motion émanant d’un député.)
Le tirage des affaires émanant des députés pour inscription dans l’ordre des priorités pourrait s’effectuer par parti. Le nombre total d’affaires figurant dans l’ordre de priorité serait réparti au prorata des partis reconnus à la Chambre. Cette proposition représente évidemment une menace de plus au caractère «d’impartialité» des affaires émanant des députés.
Quelle que soit la solution adoptée (conserver le système actuel ou soumettre toutes les affaires émanant des députés à un vote si elles répondent à certains critères), il faudrait revoir les critères établis pour la sélection des projets de loi et des motions émanant des députés devant faire l’objet d’un vote. Ces critères n’ont pas été révisés depuis leur élaboration en 1987. On a déjà exprimé un certain mécontentement à l’égard, par exemple, des projets de loi de relativement peu d’importance (désignant, par exemple, des journées ou des semaines commémoratives, ou un sport national). Un député a même affirmé que la perspective de dispositions législatives du gouvernement sur un sujet particulier cute;texte pour rejeter un projet de loi émanant d’un député; or souvent, le projet de loi gouvernemental proposé n’est pas déposé. Un autre député a affirmé que les projets de loi émanant des députés ne devraient pas être en concurrence avec les projets de loi gouvernementaux : les députés ont les coudées relativement franches pour ce qui est de modifier les dispositions législatives. Selon certains, les projets de loi émanant des députés ne doivent pas porter sur les dépenses du gouvernement; il est essentiel à notre système que le gouvernement conserve la maîtrise du pouvoir de dépenser.
Certains ont affirmé que si un ordre de priorité était établi deux fois par année (pour la session du printemps et celle de l’automne), chaque parti reconnu à la Chambre pourrait avoir l’occasion de faire inscrire sur la liste une mesure — projet de loi ou motion — émanant d’un député.
Un certain nombre d’autres commentaires ou propositions ont été formulés :
- Il serait peut-être possible de réserver une journée entière toutes les deux semaines aux affaires émanant des députés (en plus de continuer d’y consacrer une heure par jour). Selon le greffier de la Chambre, il fut une période au début des années 80 où une journée par semaine était réservée aux affaires émanant des députés, mais cette formule n’eut pas un grand succès, car peu de députés se présentaient à la Chambre ce jour-là.
- Il faudrait envisager la possibilité d’imposer une limite maximale au nombre de projets de loi qu’un député peut faire rédiger à chaque session. Il serait également possible de limiter le temps que peut consacrer un conseiller législatif aux projets de loi de chaque député.
- Quand le Sous-comité présente la sélection des affaires devant faire l’objet d’un vote, il pourrait être habilité à fixer une limite de temps pour le débat sur chaque projet de loi ou motion choisis, jusqu’à concurrence de trois heures. Il serait possible ainsi d’accélérer l’examen de tout projet de loi ou motion ordinaire sur lequel on s’entend de façon générale, bien que cela puisse aussi constituer un autre irritant pour les députés mécontents.
- Il convient de revoir la fréquence du tirage; il pourrait avoir lieu par exemple quand la liste comporte seulement 10 affaires, au lieu de 15. Cela pourrait par contre avoir l’effet d’exercer plus de pression sur le Sous-comité pour qu’il siège et présente des rapports.
- Le temps réservé à chaque intervention pendant l’heure consacrée aux affaires émanant des députés pourrait être revu afin d’encourager davantage de participation et de débat. Un député a suggéré, il y a un certain temps, que les discours soient plus courts et qu’il soit possible de formuler des questions et des commentaires. On a aussi déjà suggéré de pouvoir séparer le temps accordé aux discours.
- La mise aux voix des projets de loi et motions émanant des députés pourrait s’effectuer par ordre alphabétique (bien que cela puisse représenter des difficultés d’ordre politique et technique). Ou alors, une fois que l’auteur de la proposition a voté, la mise aux voix pourrait s’effectuer par rangée, de l’arrière vers l’avant. Ces mesures visent à favoriser un scrutin vraiment impartiel et personnel.
- On a soutenu que les simples députés qui souhaitent présenter un projet de loi ou une motion d’initiative parlementaire devraient toujours avoir à leur disposition un rédacteur professionnel.
- La Chambre pourrait créer un poste de légiste parlementaire qui relèverait directement du Président de la Chambre, et ce à même les ressources en place et sans dépenses additionnelles. Le bureau du légiste serait composé du légiste et de conseillers législatifs qui fourniraient aux députés le support nécessaire dans la préparation de leurs projets de loi et motions. La mise sur pied de ce bureau et la garantie de son indépendance face au gouvernement seraient de nature aussi bien à reconnaître l'importance, en tant que législateur, du député qui n'est pas membre du conseil des ministres qu’à montrer que le bureau du légiste parlementaire est au service des seuls députés et redevable uniquement à la Chambre. Cette mesure permettrait d'assainir le climat de travail qui s'est manifestement détérioré entre les divers employés au service de la Chambre, en raison principalement de la confusion quant au rôle respectif de chacun.
- Si d'une part, on doit assurer aux députés un large accès au bureau du légiste parlementaire pour la rédaction des projets de loi, on doit aussi prendre des dispositions afin que quelques députés ne monopolisent pas les ressources du bureau. Ainsi, lorsqu'un député a demandé la rédaction d'un projet de loi, ses demandes subséquentes figureront plus loin sur la liste de priorité que les demandes de députés qui n'ont pas encore été servis.
- Le Règlement pourrait être modifié afin de permettre la tenue d'un vote après la première heure de débat et le renvoi immédiat en comité avant la deuxième lecture si le parrain du projet de loi a indiqué au greffier du Bureau, à un moment précis avant le début du débat, qu'il désire utiliser ce type de procédure.
- Si la mise aux voix d'une affaire émanant des députés
est reportée et que le débat prend fin, il faut considérer
l'affaire comme ayant été rayée du Feuilleton, ce
qui libère une place pour une autre affaire.
