The Standing Committee on Procedure and House Affairs has the honour
 to present its

Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a l’honneur
 de présenter son

FORTIETH REPORT

QUARANTIÈME RAPPORT

1. On October 15, 2001, John Reynolds, M.P., the House Leader of the Official Opposition, raised a question of privilege in the House of Commons regarding an article in the National Post that had appeared two days before Bill C-36, the Anti-terrorism Act, was tabled in the House. He claimed that this article reported contents of the bill prior to its introduction and suggested that the authors had been briefed by senior government officials. Several other Members supported Mr. Reynolds’ contention that there appeared to be a very serious allegation of unauthorized and premature release of information to the media. The Speaker found that a prima facie breach of privilege had been established, and the House then adopted the following motion that was moved by Mr. Reynolds:

1. Le 15 octobre 2001, le député John Reynolds, leader de l’opposition officielle à la Chambre, a soulevé à la Chambre des communes une question de privilège concernant un article du journal National Post, publié deux jours avant le dépôt à la Chambre du projet de loi C‑36, Loi antiterroriste. M. Reynolds a déclaré que l’article révélait le contenu du projet de loi avant sa présentation et a laissé entendre que les auteurs avaient été renseignés par des hauts fonctionnaires. Plusieurs autres députés ont appuyé cette affirmation voulant qu’il y ait eu une communication non autorisée et prématurée de l’information aux médias. Le Président a conclu que l’atteinte au privilège avait été à première vue établie, puis la Chambre a adopté la motion suivante présentée par M. Reynolds :

That the matter of the media receiving information on the contents of Bill C-36, An Act to amend the Criminal Code, the Official Secrets Act, the Canada Evidence Act, the Proceeds of Crime (Money Laundering) Act and other Acts, and to enact measures respecting the registration of charities in order to combat terrorism, before Members of Parliament and before the Bill was tabled in the House of Commons, be referred to the Standing Committee on Procedure and House Affairs.

Que la question des médias ayant reçu de l’information sur le contenu du projet de loi C‑36, Loi modifiant le Code criminel, la Loi sur les secrets officiels, la Loi sur la preuve au Canada, la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et d’autres lois, et édictant des mesures à l’égard de l’enregistrement des organismes de bienfaisance, en vue de combattre le terrorisme, avant que les députés soient eux-mêmes informés, et avant que ce projet de loi soit déposé à la Chambre des communes, soit renvoyé au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre.

2. The Committee has held several meetings on this subject. On Thursday, October 18, 2001, Mr. Reynolds and the Hon. Anne McLellan, Minister of Justice and Attorney General of Canada, appeared before the Committee. On Thursday, November 1, 2001, Mr. Richard B. Fadden, Deputy Clerk of the Privy Council, Counsel and Security and Intelligence Coordinator, and Ms. Oonagh Fitzgerald, Assistant Secretary to Cabinet, Legislation and House Planning, Privy Council Office, appeared before the Committee. On Thursday, November 22, 2001, Mr. Fadden and Ms. Fitzgerald appeared again, with Ms. Valerie de Montigny, Senior Analyst, Communications and Consultations, Privy Council Office.  The Committee appreciates the assistance of all of the witnesses.

2. Le Comité a tenu plusieurs séances sur le sujet. Le jeudi 18 octobre 2001, il entendait M. Reynolds et l’honorable Anne McLellan, ministre de la Justice et procureure générale du Canada. Le jeudi 1er novembre 2001, c’était au tour de M. Richard B. Fadden, sous-greffier du Conseil privé, conseiller et coordonnateur (Sécurité et renseignement), et de Mme Oonagh Fitzgerald, secrétaire adjointe du Cabinet, Législation et planification parlementaire, Bureau du Conseil privé. Le jeudi 22 novembre 2001, M. Fadden et Mme Fitzgerald ont de nouveau comparu, accompagnés cette fois de Mme Valerie de Montigny, analyste principale, Communications et consultations, Bureau du Conseil privé. Le Comité sait gré à tous les témoins de leur assistance.

3. Earlier this year, a question of privilege was referred to the Committee involving a Department of Justice briefing on a bill prior to its introduction in Parliament, and the exclusion of Members of the House of Commons and their staff from this briefing. In its Fourteenth Report, which was tabled in the House on May 9, 2001, the Committee concluded that the privileges of the House and its Members had been breached but, in light of the apology given by the Minister of Justice to the Committee no sanctions were recommended. The Committee did, however, forcefully put the Government and departmental officials on notice that the House should take these matters very seriously.

3. Plus tôt cette année, le Comité a été saisi d’une question de privilège concernant une séance d’information du ministère de la Justice sur un projet de loi avant sa présentation au Parlement, ainsi que l’exclusion des députés et de leur personnel de cette séance. Dans son quatorzième rapport, déposé à la Chambre le 9 mai 2001, le Comité concluait que les privilèges de la Chambre et des députés avaient été violés mais, étant donné les excuses transmises au Comité par la ministre de la Justice, il n’a recommandé aucune sanction. Il a toutefois fermement averti le gouvernement et les hauts fonctionnaires que la Chambre devait traiter ces questions d’une façon très sérieuse.

4. In the Fourteenth Report, the Committe recommended that revised guidelines be developed regarding briefings and briefing materials on bills that are on notice.  By letter dated October 1, 2001, the Hon. Don Boudria, the Leader of the Government in the House of Commons, provided the Committee with a copy of the policy on pre-introduction briefings in an updated Guide to Making Federal Acts and Regulations.

4. Dans le quatorzième rapport, le Comité recommandait d’établir une politique révisée concernant les séances d’information et la documentation sur les projets de loi inscrits au Feuilleton. Par une lettre datée du 1^er octobre 2001, l’honorable Don Boudria, leader du gouvernement à la Chambre des communes, a transmis au Comité un exemplaire de la politique sur les séances d’information préalables au dépôt dans une version mise à jour du document Lois et règlements : L’essentiel.

5. The previous case involved what was supposed to be an embargoed briefing for the media by a government department on a bill scheduled to be introduced later that day. The present case, however, is of a different nature.

5. Le cas précédent concernait ce qui était censé être un breffage sous embargo donné par un ministère aux médias, au sujet d’un projet de loi devant être déposé plus tard dans la journée. Le présent cas est toutefois différent.

6. Bill C-36, the Anti-terrorism Act, was introduced in the House of Commons on Monday, October 15, 2001, by the Minister of Justice. It was a lengthy, omnibus piece of legislation that had been prepared in an unusually short period of time. On Saturday, October 13, 2001, a news story appeared in the National Post entitled “New bill to define terrorism,” under the byline of Robert Fife and Luiza Chwialkowska. This article contained information and statements that seemed to imply that the authors had received advance notice of the contents of the anti-terrorist legislation.

6. Le projet de loi C‑36, Loi antiterroriste, a été présenté à la Chambre des communes le lundi 15 octobre 2001 par la ministre de la Justice. Il s’agissait d’une longue mesure omnibus qu’on avait dû préparer dans un laps de temps inhabituellement court. Le samedi 13 octobre 2001 paraissait dans le National Post, sous la signature de Robert Fife et Luiza Chwialkowska, un reportage intitulé « New bill to define terrorism ». Ce texte contenait de l’information et des déclarations qui laissaient entendre que les auteurs avaient reçu un préavis sur le contenu de la législation antiterroriste.

7. In her appearance before the Committee, Ms. McLellan indicated that measures had been taken to protect legislation prior to its introduction in Parliament, and that, therefore, she had been surprised and dismayed to read the newspaper accounts on the weekend before the bill was tabled. She told the Committee that because of the omnibus nature of the bill, its preparation had involved people from many different departments and agencies but added that she had been assured that no members of her exempt staff or of the Department of Justice had been involved in any leaks of information. She further noted that details contained in the articles were, in part, erroneous, and, in other cases, the information was not new.

7. Lors de sa comparution devant le Comité, Mme McLellan a déclaré que, des mesures ayant été prises pour protéger le projet de loi avant sa présentation au Parlement, elle avait été surprise et consternée de lire les comptes rendus des journaux, durant la fin de semaine, avant le dépôt du projet. Elle a précisé que, vu la portée générale du projet de loi, sa préparation avait fait appel à des gens de nombreux ministères et organismes différents mais, a-t-elle ajouté, on lui avait assuré qu’aucun membre de son personnel exclu ou du ministère de la Justice n’avait été impliqué dans une quelconque fuite d’information. De plus, les détails contenus dans les articles étaient en partie erronés et, dans d’autres cas, l’information n’était pas nouvelle.

8. During his appearance before the Committee on November 1, 2001, Mr. Fadden outlined the Government policy on pre-introduction briefings. He reviewed the public statements of Ministers prior to October 13, 2001 regarding the general outlines of the proposed anti-terrorism legislation, and provided a detailed analysis of the National Post article. He then described the on-going administrative investigation by the Government relating to the article. Mr. Fadden concluded by saying that the information in the National Post article largely repeated comments made by the Prime Minister and Ministers in the House of Commons or public speeches. Some of the information in the article related to  existing legislation of the United States and the United Kingdom, while other information was ascertainable by reading international conventions or measures previously announced by the Government. He pointed out that there were some errors of fact in the article. Mr. Fadden admitted that some details in the article arguably went beyond what had previously been disclosed by Ministers, but suggested that this may have been speculation on the part of the journalists based on their conversations with government officials. He also noted that the article did not refer to those aspects of the bill that subsequently had attracted the most attention and media coverage, whereas one would have expected that the most controversial issues would have been leaked. Mr. Fadden suggested that if an advance copy of the bill had been provided to journalists, the article would presumably have focused less on information already in the public domain.

8. Comparaissant devant le Comité le 1er novembre 2001, M. Fadden a donné un aperçu de la politique du gouvernement sur les séances d’information préalables au dépôt. Il a passé en revue les déclarations publiques des ministres avant le 13 octobre 2001 concernant l’idée générale de la législation antiterroriste et fourni une analyse détaillée de l’article du National Post. Il a ensuite décrit l’enquête administrative que le gouvernement menait au sujet de l’article. M. Fadden a conclu que l’information du National Post répétait en grande partie les commentaires formulés par le premier ministre et certains ministres à la Chambre des communes ou dans des allocutions publiques. Quelques‑unes des données de l’article avaient trait à des lois en vigueur aux États-Unis et au Royaume-Uni, et qu’il était possible d’en trouver d’autres en lisant des conventions internationales ou des mesures déjà annoncées par le gouvernement. Il a souligné que l’article comportait des erreurs de fait. M. Fadden a admis que certains détails pouvaient être considérés comme dépassant ce que les ministres avaient déjà dévoilé, mais a laissé entendre qu’il pouvait s’agir là de spéculations de la part des journalistes basées sur leurs conversations avec des hauts fonctionnaires. Il a également précisé que l’article ne ciblait pas les aspects du projet de loi qui, par la suite, avaient attiré le plus d’attention et de couverture médiatique, alors qu’on se serait attendu au coulage des questions les plus controversées. D’après M. Fadden, si une distribution anticipée du projet avait été faite aux journalistes, l’article aurait vraisemblablement moins porté sur l’information déjà connue du public.

9. Mr. Fadden explained that the Privy Council Office had initiated an administrative review of the unauthorized disclosure of information regarding the anti-terrorist legislation, and contracted with the firm of Deloitte & Touche. The final report, dated November 20, 2001, was provided to the Committee. It indicated that, during the period October 25, 2001 to November 20, 2001, Deloitte & Touche itself had conducted 53 interviews, including 11 Ministers, and Departmental Security Officers had conducted 419 interviews, for a total of 472. These were people who had been identified as being involved in the drafting process, the review process and the roll-out and communications process of the bill. 

9. M. Fadden a expliqué que le Bureau du Conseil privé avait entrepris un examen administratif de la divulgation non autorisée d’information concernant la législation antiterroriste, embauchant pour ce faire la firme Deloitte & Touche. Le rapport final, en date du 20 novembre 2001, a été fourni au Comité. Il révèle que, durant la période allant du 25 octobre 2001 au 20 novembre 2001, la maison Deloitte & Touche avait elle-même mené 53 entrevues, entre autres auprès de 11 ministres, et les agents ministériels de la sécurité en avaient réalisé 419, pour un total de 472. Il s’agissait de personnes identifiées comme ayant participé au processus de rédaction, de révision, de lancement et de communication du projet de loi.

10. The Deloitte & Touche report indicates that nine persons interviewed admitted to having spoken with the media with respect to what became Bill C-36, but only four spoke with either Mr. Fife or Ms. Chwialkowska. Of these four, three persons admitted having spoken to the two journalists in the few days prior to the appearance of the article in the National Post on October 13, 2001. All nine persons adamantly denied having provided any unauthorized information to the media in general, or to Mr. Fife or Ms. Chwialkowska in particular.

10. Selon le rapport de Deloitte & Touche, neuf personnes interviewées ont admis s’être adressées aux médias concernant ce qui est devenu le projet de loi C‑36, mais seulement quatre ont parlé à M. Fife ou à Mme Chwialkowska. Des quatre, trois ont avoué avoir eu des entretiens avec les deux journalistes durant les jours précédant la parution de l’article dans le National Post, le 13 octobre 2001. Les neuf ont toutefois catégoriquement nié avoir fourni des données non autorisées aux médias en général, ou à M. Fife et Mme Chwialkowska en particulier.

11. The report noted that the Privy Council Office had undertaken a review of the National Post article to determine whether or not the information contained in it was otherwise available or already existed within the public sphere. The findings were that almost all of the information was publicly available at the time. A copy of the detailed comparison between the National Post article, Ministerial public announcements, and Bill C-36 was provided to the Committee by Mr. Fadden.

11. Le rapport précise que le Bureau du Conseil privé avait entrepris un examen de l’article du National Post pour déterminer si l’information qu’il contenait était disponible ailleurs ou existait déjà dans le domaine public. Il en est ressorti que presque toutes les données étaient, à l’époque, accessibles au public. M. Fadden a procuré au Comité une copie de la comparaison détaillée établie entre l’article du National Post, les avis ministériels et le projet de loi C‑36.

12. The Deloitte & Touche report states, at paragraph 6.3: “The disquieting aspect, however, is that a small portion of the article contains or alludes to information, which, at the time prior to tabling of the bill itself, was classified secret and was subject to protection as a confidence of cabinet.” However, the report concludes: “Based on the information obtained to date, it is our view that no evidence has been uncovered to suggest that information was purposely provided to the media in this case, and that no basis exists to warrant the initiation of a criminal investigation by the RCMPolice.” The report recommended that the administrative review be closed.

12. Le rapport de Deloitte & Touche dit, au paragraphe 6.3, « Ce qui est gênant par contre, c’est qu’une petite partie de l’article contient de l’information (ou y fait allusion) qui, à ce moment-là (c.-à-d. avant le dépôt du projet de loi), était classifiée secrète et protégée comme document confidentiel du Cabinet ». Cependant, le rapport en arrive essentiellement à la conclusion suivante : « Selon l’information obtenue jusqu’à maintenant, nous n’avons rien trouvé qui laisse croire que des renseignements aient été délibérément transmis aux médias et sommes d’avis qu’il n’existe aucun fondement justifiant le lancement d’une enquête criminelle par la GRC ». Le rapport recommande de mettre un terme à l’examen administratif.

13. It is not clear to the Committee whether the contents of what became Bill C-36 were in fact disclosed to anyone in the media prior to the bill’s introduction in the House of Commons on October 15, 2001. With the exception of two points, the information contained in the article was otherwise available on the public record. Experienced and skilled journalists would be able to find and use this information, and to extrapolate or speculate on the basis of this publicly-available information. It is likely that the journalists engaged in a series of telephone conversations with various contacts in the government in an attempt to verify information or speculation. It is possible, but not inevitable, that confirmation was inadvertently provided by political or bureaucratic sources in response to questions or assertions made by the journalists.

13. Il n’est pas sûr, aux yeux du Comité, que la teneur de ce qu’allait devenir le projet de loi C‑36 a effectivement été divulguée à un quelconque membre des médias avant le dépôt de la mesure à la Chambre des communes, le 15 octobre 2001. À l’exception de deux points,  l’information contenue dans l’article était du domaine public. Un journaliste habile et expérimenté pouvait trouver et utiliser cette information, et extrapoler des données ou faire des spéculations en se fondant sur ces renseignements publics. Il est probable que les journalistes ont eu plusieurs conversations téléphoniques avec diverses personnes-ressources du gouvernement pour tenter de vérifier leur information ou leurs spéculations, et il est possible, mais non immanquable, qu’une source politique ou bureaucratique ait confirmé par inadvertance des questions ou des affirmations de journalistes.

14. Even if there was a leak, one must also accept the difficulties that exist in determining the source of leaks of information. The House itself has confronted this problem in connection with leaks of committee reports, and the problems associated with establishing the source, if any, of premature media reports.

14. Même s’il y a eu coulage, il faut accepter le fait qu’il est difficile de déterminer la source des fuites d’information. La Chambre elle‑même s’est attaquée à ce problème en rapport avec la communication de rapports de comités ainsi qu’aux difficultés liées à la découverte des éventuelles sources de comptes rendus prématurés aux médias.

15. The Committee reiterates its position that it views the disclosure of bills prior to their tabling in the House of Commons, while on notice, with extreme seriousness. Members of the Committee are committed to protecting the privileges of the House of Commons and of its Members in this regard.

15. Le Comité répète qu’il prend très au sérieux la divulgation, avant le dépôt à la Chambre des communes, des projets de loi inscrits au Feuilleton, et les membres du Comité entendent protéger les privilèges de la Chambre des communes et des députés à cet égard.

16. Further, it appears from statements by Mr. Boudria in the House, by Ms. MacLellan before this Committee, and by the fact that an extensive and expensive administrative review was conducted by the Privy Council Office and the affected departments that the Government also views such leaks with grave concern.

16. Par ailleurs, il ressort des déclarations de M. Boudria à la Chambre, des témoignages de Mme McLellan devant le Comité et du fait que le Bureau du Conseil privé et les ministères touchés aient effectué un examen administratif approfondi et coûteux que le gouvernement considère lui aussi de telles fuites comme un grave problème.

17. After a careful consideration of all of the evidence and testimony, the Committee has concluded that it cannot find that a contempt of the House has been committed or that the privileges of the House and its Members have been breached.

17. Ayant approfondi tous les témoignages et éléments de preuve, le Comité ne peut conclure à un outrage à la Chambre ni à une atteinte aux privilèges de la Chambre ou de ses membres.

A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meeting Nos. 30, 34, 36 and 37) is tabled.

Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (réunions n^os 30, 34, 36 et 37) est déposé.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,

Le président,

PETER ADAMS, M.P./député

Chair