HAFF Rapport du Comité

The Standing Committee on Procedure and House Affairs has the honour to present its

Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a l’honneur de présenter son

FOURTEENTH REPORT

QUATORZIÈME RAPPORT

Pursuant to its order of reference from the House of Commons dated March 19, 2001, the Committee is pleased to report as follows:

Conformément à son ordre de renvoi du 19 mars 2001, le Comité est heureux de faire rapport comme suit :

On March 14, 2001, Vic Toews, M.P. (Provencher) raised a question of privilege in the House regarding a Department of Justice briefing on a bill prior to its introduction in Parliament and the exclusion of Members of Parliament and their staff from this briefing. Several other Members also spoke on the issue – the Hon. Don Boudria, P.C., M.P., Michel Bellehumeur, M.P., Bill Blaikie, M.P., Peter MacKay, M.P., Garry Breitkreuz, M.P., and Chuck Strahl, M.P.

Le 14 mars 2001, Vic Toews, député de Provencher, a soulevé à la Chambre la question de privilège concernant une séance d’information du ministère de la Justice sur un projet de loi qui n’avait pas encore été déposé au Parlement et l’interdiction faite aux députés et à leur personnel d’y assister. Plusieurs autres députés se sont également prononcés sur la question, à savoir l’hon. Don Boudria, C.P., député, Michel Bellehumeur, député, Bill Blaikie, député, Peter MacKay, député, Garry Breitkreuz, député, et Chuck Strahl, député.

On March 19, 2001, the Speaker delivered his ruling on the question of privilege. After briefly reciting the facts and considering various elements relevant to the issue, he concluded that the provision of information concerning legislation to members of the media, while denying such information to Members, and without any effective measures to secure the rights of the House, constituted a prima facie contempt of the House.

Le 19 mars 2001, le Président a rendu sa décision sur la question de privilège. Après avoir passé en revue les faits et examiné plusieurs éléments se rattachant à la question, il a conclu que le fait de fournir à des journalistes des informations sur un projet de loi en refusant de les fournir aux députés et sans prendre les mesures voulues pour protéger les droits de la Chambre constituait à première vue un outrage à la Chambre.

Accordingly, Mr. Toews moved the following motion, which was adopted by the House:

Par conséquent, M. Toews a proposé la motion suivante, qui a été adoptée par la Chambre :

That the matter of the question of privilege raised on March 14, 2001 by the Member for Provencher regarding the Department of Justice briefing the media on Bill C-15, An Act to amend the Criminal Code and to amend other Acts, prior to it being tabled in the House of Commons and at the exclusion of Members of Parliament be referred to the Standing Committee on Procedure and House Affairs.

Que la question de privilège soulevée le 14 mars 2001 par le député de Provencher concernant le fait que le ministère de la Justice ait tenu une séance d'information pour les médias, excluant les parlementaires, au sujet du projet de loi C-15, Loi modifiant le Code criminel et d'autres lois, avant même que ce dernier ne soit déposé à la Chambre des communes, soit soumise au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre.

In considering this question of privilege, the Committee heard from several witnesses. On Thursday, April 26, 2001, Mr. Toews, and the Hon. Anne McLellan, P.C., M.P., appeared; and on Tuesday, May 1, 2001, Mr. William Corbett, Clerk of the House of Commons, and Audrey O’Brien, Deputy Clerk of the House of Commons, and Dr. Oonagh Fitzgerald, Assistant Secretary, Legislation and House Planning, Privy Counsel Office, appeared.

Dans le cadre de son examen de cette question de privilège, le Comité a entendu plusieurs témoins, à savoir : M. Toews et l’hon. Anne McLellan, C.P., députée, le 26 avril 2001; M. William Corbett, Greffier de la Chambre des communes, Audrey O’Brien, Sous-greffier de la Chambre des communes, et le D^r Oonagh Fitzgerald, secrétaire adjointe, Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire, Bureau du Conseil privé, le 1^er mai 2001.

The factual background to this case is not in dispute. On March 12, 2001, the Minister of Justice gave notice to the Journals Branch of the House of Commons of her intention to introduce a bill entitled “An Act to amend the Criminal Code and to amend other Acts.” This appeared on the Notice Paper the next day, March 13, 2001.

Les circonstances de l’affaire ne sont pas contestées. Le 12 mars 2001, la ministre de la Justice a donné avis à la Direction des Journaux de la Chambre des communes de son intention de déposer un projet de loi intitulé « Loi modifiant le Code criminel et d'autres lois ». L’avis a paru au Feuilleton du lendemain 13 mars 2001.

On March 13, 2001, the Department of Justice sent out a Media Advisory to the Parliamentary Press Gallery and national media outlets regarding a “technical briefing” on the bill by Department officials to be held on Wednesday, March 14, 2001. The Media Advisory specifically included a Note which stated: “Information is under embargo until the introduction of the Bill.”

Le 13 mars 2001, le ministère de la Justice a envoyé à la Tribune de la presse parlementaire et aux médias nationaux un avis aux journalistes les informant que des fonctionnaires du ministère allaient donner le mercredi 14 mars 2001 une « séance d’information technique » sur le projet de loi. Il était précisé dans l’avis que « l’information est sous embargo jusqu’au dépôt du projet de loi ».

On March 14, 2001, Department of Justice experts conducted the technical briefing at the Department’s offices at 284 Wellington Street, beginning at 11:45 am. According to the Minister, the technical briefing concluded at 1:30 pm. No copies of the bill, or other briefing materials, were distributed to the persons attending the briefing, although the contents of the bill were discussed.

Le 14 mars 2001, les experts du ministère de la Justice ont donné la séance d’information dans les bureaux du ministère au 284, rue Wellington, à compter de 11 h 45. Selon la ministre, la séance d’information s’est terminée à 13 h 30. On n’a distribué ni le projet de loi ni quelque autre document aux personnes qui assistaient à la séance d’information, mais il a été question du contenu du projet de loi.

Mr. Toews testified to the Committee that two Canadian Alliance staff members attempted to attend the briefing but were refused entry. No similar briefing on the bill was offered to Members of the House of Commons prior to the bill’s introduction.

M. Toews a déclaré au Comité que deux membres du personnel de l’Alliance canadienne avaient tenté d’assister à la séance d’information, mais qu’on leur en avait refusé l’accès. Les députés n'ont pas eu droit à une séance d’information semblable avant le dépôt du projet de loi.

At 1:56 pm, just before the opening of the House, copies of the bill were delivered by hand to the opposition critics in the House, as a courtesy, and in accordance with established practice. The bill was formally introduced in the House by the Minister, as Bill C-15, shortly after 3:00 pm, during Introduction of Government Bills, under Routine Proceedings. The Minister indicated to the Committee that bill kits were immediately made available in the Government lobby, and attempted to have them delivered to the Opposition lobby.

À 13 h 56, juste avant l’ouverture de la Chambre, on a livré par porteur des exemplaires du projet de loi aux porte-parole de l’opposition à la Chambre à titre gracieux et conformément aux usages établis. La ministre a déposé le projet de loi à la Chambre sous le numéro d’ordre C-15 peu après 15 h 00 dans le cadre des affaires courantes. Elle a déclaré au Comité qu’on avait immédiatement placé des cahiers d’information sur le projet de loi dans l’antichambre du gouvernement et qu’on avait tenté d’en placer dans l’antichambre de l’opposition.

A short while later, Mr. Toews raised his question of privilege. He indicated, both in the House and before the Committee, that prior to the introduction of the bill, media representatives were contacting his office and asking for his reaction to the bill. He told the Committee that he felt embarrassed and angry because he was placed in a position where the media had more information about the bill than he did.

Peu après, M. Toews a soulevé sa question de privilège. Il a déclaré tant à la Chambre que devant le Comité que, avant le dépôt du projet de loi, les représentants des médias avaient communiqué avec son bureau pour connaître sa réaction au projet de loi. Il a déclaré au Comité qu’il avait été embarrassé et fâché de constater que les médias étaient mieux renseignés que lui sur le projet de loi.

As the Speaker indicated in his ruling, extensive consultations are often held by the government in connection with the preparation of legislation. Such consultations at the policy development and legislative drafting stages of bills are exclusively within the purview of the executive branch of government. The House’s interest only arises with respect to material to be placed before Parliament. In the case of a government bill, the relevant point begins when notice of the intention to introduce the bill is given to the Journals Branch. In his ruling, the Speaker stated: “The convention of confidentiality of bills on notice is necessary, not only so that Members themselves may be well informed, but also because of the pre-eminent role which the House plays and must play in the legislative affairs of the nation.” As the Clerk of the House, Mr. Corbett, explained to the Committee, extensive precautions are taken by the House to ensure that copies of bills placed on notice and in the custody of the House are not released prematurely, nor is there any suggestion in this case that these provisions were violated.

Comme l’a indiqué le Président dans sa décision, le gouvernement tient souvent de larges consultations lorsqu’il prépare un projet de loi. Des consultations de ce genre au moment de l’élaboration de la politique et de la rédaction du projet de loi relèvent de la compétence exclusive du pouvoir exécutif. L’intérêt de la Chambre n’entre en jeu qu’à l’égard des documents déposés au Parlement. Dans le cas d’un projet de loi gouvernemental, l’étape décisive survient au moment où l’avis d’intention de déposer le projet de loi est donné à la Direction des Journaux. Dans sa décision, le Président déclare : « La convention de la confidentialité des projets de loi inscrits au Feuilleton est nécessaire non seulement pour que les députés eux-mêmes soient bien informés, mais aussi en raison du rôle capital que la Chambre joue, et doit jouer, dans les affaires du pays. » Comme le Greffier de la Chambre M. Corbett l’a expliqué au Comité, la Chambre prend de grandes précautions pour que les projets de loi inscrits au Feuilleton ou qui sont sous sa garde ne soient pas diffusés prématurément et rien n’indique en l’occurrence que ces dispositions aient été violées.

Technical briefings for members of the media are often provided by the Department responsible for a government bill or policy announcement. As the Speaker said, the House recognizes the usefulness of such media briefings when complex or technical documents are to be presented: “They ensure that the public receives information that is both timely and accurate concerning business before the House.”

Les ministères responsables d’un projet de loi ou de l'annonce d'une politique gouvernementale donnent souvent des séances d’information aux membres des médias. Comme l’a déclaré le Président, la Chambre reconnaît l’utilité de ces séances d’information dans le cas de documents complexes ou techniques : « Ainsi, l'information qui est communiquée au public au sujet des travaux de la Chambre est à la fois exacte et d'actualité. »

Various conventions and practices have developed with respect to advance information on major initiatives and announcements in the House. As the House of Commons Procedure and Practice notes, a “lock-up” is a closed-door or in camera information session immediately prior to the presentation of a major initiative, such as a Budget or Auditor General’s Report. In such cases, while Members are free to leave, other persons, including members of the media and Members’ staff are required to remain in the room until tabling. (p. 767) As the Speaker indicated, it is these features – the opportunity of Members to participate and the detention of media until a bill is presented to the House – that has made lock-ups so successful and useful. Embargoes – whereby information is provided on a confidential basis until the event in question has occurred – are less common, as they are more difficult to monitor or enforce.

Diverses conventions et pratiques régissent l’information préliminaire sur les grandes initiatives devant être annoncées à la Chambre. Comme il est écrit dans La procédure et les usages de la Chambre des communes, un « huis clos » est une séance d’information qui a lieu immédiatement avant la présentation d’un document important, comme le Budget ou le rapport du vérificateur général. Les députés sont libres de quitter la salle à tout moment, mais ils doivent s’engager à ne pas accorder d’entrevues et à ne pas divulguer le contenu du rapport avant son dépôt. (p. 767). Comme l’a indiqué le Président, ce sont ces caractéristiques – la participation des députés et la séquestration des journalistes jusqu’au dépôt du document à la Chambre – qui assurent le succès et l’utilité du huis clos. L’embargo, qui consiste à communiquer l’information à titre confidentiel jusqu’à ce que l’événement en question ait lieu, est moins courant parce que plus difficile à contrôler ou à faire respecter.

In this case, even though it was the intention of the Department of Justice to keep the information provided at the technical briefing confidential, it appears from questions put to Mr. Toews in the two or three hours leading to introduction of the bill in the House that the embargo may not have been effective. The fact that the subject-matter of the bill was very similar to that of two bills introduced in the House in the prior Parliament complicates a more precise finding of fact on this point.

Dans le cas qui nous occupe, et même si le ministère de la Justice avait l’intention de maintenir la confidentialité de l’information communiquée à la séance d’information, à la lumière des questions posées à M. Toews durant la période de deux à trois heures précédant le dépôt du projet de loi à la Chambre, l’embargo ne semble pas avoir été efficace. Le fait que le contenu du projet de loi en cause était très similaire au contenu de projets de loi déposés lors de législatures antérieures rend d'autant plus difficile la tâche de trouver des informations exactes sur ce point.

The major difficulty in this case arises from the fact that the pre-introduction briefing was offered exclusively to representatives of the media. Not only were Members of the House of Commons not offered or invited to such a briefing, their staff were explicitly denied entry to the technical briefing that was given. Members were, therefore, predisposed to disadvantage and embarrassment in that they could be questioned about business to come before the House or just introduced, without being provided with the same information as those asking them had. This is precisely what happened to Mr. Toews, who was the Official Opposition critic for the Justice portfolio.

La difficulté majeure en l’occurrence tient à ce qu’on n’a offert la séance d’information préalable au dépôt qu’aux représentants des médias. Non seulement on n’a pas offert aux députés d’organiser à leur intention une telle séance d’information, mais on a refusé expressément à leur personnel l’accès à la séance d’information qu’on a organisée. Les députés couraient donc le risque d'être désavantagés, voire embarrassés, dans la mesure où ils pouvaient être questionnés au sujet de travaux à venir (ou qui venaient tout juste d'être déposés) à la Chambre sans disposer de la même information que ceux qui les questionnaient. C'est justement ce qui est arrivé à M. Toews, critique de l'Opposition officielle en matière de justice.

The provision of a briefing to the media and not to Members on legislation before its introduction in the House of Commons, undermines the pre-eminence of the House of Commons in legislative matters, and the right of the House to be informed first. Such an action  impedes,  obstructs, and disadvantages Members of Parliament in carrying out their parliamentary functions. In all of these circumstances, the Committee has come to the inescapable conclusion that the privileges of the House and of its Members have been breached in this case.

Le fait d’organiser une séance d’information pour les médias à l’exclusion des députés au sujet d’un projet de loi qui n’a pas encore été déposé à la Chambre mine la prééminence de la Chambre des communes en matière législative et le droit de la Chambre à être informée en premier. Une telle pratique désavantage les députés et constitue une entrave à l’exercice de leurs fonctions parlementaires. Dans toutes ces circonstances, le Comité en vient à la conclusion inéluctable que les privilèges de la Chambre et de ses membres ont été violés dans ce cas.

In her appearance before the Committee, the Minister of Justice stated that she and her Department did not intend to do anything contrary to parliamentary privilege. She acknowledged that an error was made, and she clearly and sincerely apologized while before the Committee for the series of events that led to this question of privilege. She also announced that as a result of what had happened, she had instructed the Department to institute appropriate revised processes for bills prior to their introduction: under the new policy, no advance copies of bills, other materials, or technical briefings will be provided to anyone until after the introduction of the bill. This procedure was followed with respect to subsequent bills, such as Bill C-24.

Lorsqu’elle a témoigné devant le Comité, la ministre de la Justice a déclaré que ni elle, ni son ministère n’avaient eu l’intention de faire une entorse au privilège parlementaire. Elle a reconnu qu’on avait commis une erreur et elle s’est clairement et sincèrement excusée auprès du comité pour la série d’événements qui ont conduit à cette question de privilège. Elle a annoncé que, à cause de ce qui s’était produit, elle avait donné au ministère l’instruction d’instituer une marche à suivre révisée dans le cas des projets qui n’ont pas encore été déposés : en vertu de la nouvelle politique, il n’y aura pas de distribution préliminaire de projets de loi ou d’autres documents ni de séances d’information pour qui que ce soit avant le dépôt à la Chambre. C’est cette procédure qui a été suivie à l’égard de projets de loi ultérieurs comme le C-24.

In light of the apology of the Minister, and the corrective action that she has taken, the Committee is not recommending any sanctions with respect to this breach of privilege.

Étant donné les excuses de la ministre et les mesures correctives qu’elle a prises, le Comité ne recommande pas de sanctions pour cette atteinte au privilège.

Mr. Toews told the Committee that his focus was on a remedy to assist the House in future cases. The Committee shares his concern that this type of situation not be allowed to occur again, and that steps be taken to avoid similar breaches of privilege in the future.

M. Toews a déclaré au Comité qu’il cherchait surtout un moyen d’aider la Chambre à faire face à des situations pareilles. Le Comité est d’accord avec lui qu’il ne faut pas laisser ce genre de situation se reproduire et qu’il faut prendre des mesures pour éviter de semblables atteintes au privilège.

The Committee believes that the protocol of the Department of Justice whereby no briefings or briefing materials should be provided with respect to a bill on notice until its introduction in the House of Commons should be adopted as a standard policy by all government departments. We believe that such a policy is respectful of the House of Commons and its Members. It recognizes the legislative role of Parliament, and is consistent with parliamentary privilege and the conventions of Parliament. Failure to adopt appropriate measures could lead to a reoccurrence of this problem, in which case the House would have to consider using its power in a more severe way. Each case must be judged on its own merits; in the future, however, the acceptance of an apology will not necessarily be considered a sufficient response. The Committee recommends that the Privy Council Office table in the House of Commons, through a Minister, revised guidelines for dealing with these issues, by October 1, 2001.

Le Comité croit que le protocole du ministère de la Justice en vertu duquel il ne doit pas y avoir de séances d’information ou de distribution préliminaire de documents concernant un projet de loi inscrit au Feuilleton avant son dépôt à la Chambre des communes devrait être adopté comme politique par tous les ministères. Nous croyons qu’une telle politique est respectueuse de la Chambre des communes et de ses membres. Elle reconnaît le rôle du Parlement au sein du processus législatif et cadre avec le privilège parlementaire et les conventions du Parlement. Si des mesures appropriées ne sont pas adoptées, ce problème pourrait surgir à nouveau. Dans pareil cas, la Chambre se verrait dans l'obligation de se prévaloir des ses pouvoirs de façon plus sévère. Chaque situation doit être analysée à la lumière de circonstances particulières. À l'avenir, cependant, une simple excuse ne serait peut-être pas accueillie favorablement. Le Comité recommande que le Bureau du Conseil privé dépose à la Chambre, par l'entremise d'un ministre, copie d'une politique révisée ayant pour but de composer avec ce genre de situation et ce avant le 1^er octobre 2001.

We note, however, that the adoption of such a policy on briefings and briefing materials should not be viewed as preventing the provision of courtesy copies of government bills on a confidential basis to opposition critics shortly before their introduction, a practice that appears to have worked well for many years. We have every confidence that the Members of Parliament involved will respect the privileges of the House by not commenting or divulging information before it is formally before the House. Members, in any event, are subject to discipline by the House.

Nous précisons cependant que l’adoption d’une telle politique eu égard aux séances d'information et aux documents qu'on y distribue, ne doit pas être considérée comme interdisant la communication à titre gracieux et confidentiel des projets de loi gouvernementaux aux porte-parole de l’opposition et aux présidents des comités peu avant leur dépôt. Une telle pratique semble d'ailleurs avoir bien fonctionné pendant plusieurs années. Nous sommes tout à fait confiants que les députés qui participent à de telles séances d'information respecteront les privilèges de la Chambre en ne commentant ni ne divulguant l’information avant que la Chambre n’en soit officiellement saisie. De toute façon, les députés sont soumis à la discipline de la Chambre.

We also note that the policy would not inhibit the traditional lock-up that is held with respect to Budgets and other major parliamentary announcements. These have long played a role in how parliamentary business is conducted, and the rules appear to be clearly understood and respected by the participants.

Nous précisons également que la politique ne doit pas empêcher les huis clos traditionnels organisés avant la présentation du Budget et d’autres grandes annonces. Ces huis clos jouent depuis longtemps un rôle dans la façon dont sont conduites les affaires parlementaires et les règles qui les régissent sont clairement comprises et respectées de tous.

This incident highlights a concern shared by all members of the Committee: apparent departmental ignorance of or disrespect for the role of House of Commons and its Members. Even if the result is unintended, the House should not tolerate such ignorance within the government administration to undermine the perception of Parliament’s constitutional role in legislating. The rights of the House and its Members in this role are central to our constitutional and democratic government. This case should serve as a warning that our House will insist on the full recognition of its constitutional function and historic privileges across the full spectrum of government.

L’incident met en lumière quelque chose qui préoccupe tous les membres du Comité : une apparente ignorance, voire un manque de respect de la part des ministères, pour le rôle que jouent la Chambre des communes et ses membres. Même s'il s'agit d'une situation non intentionnelle, la Chambre ne devrait pas tolérer de voir miner la perception du rôle constitutionnel du Parlement dans le processus législatif, que cela soit fait par ignorance ou non. Les droits de la Chambre et de ses membres à cet égard sont au cœur de notre gouvernement constitutionnel et démocratique. Cette affaire devrait servir d'avertissement: la Chambre va insister sur la pleine reconnaissance de sa fonction constitutionnelle et de ses privilèges historiques.