OGGO Rapport du Comité
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 CHAMBRE DES COMMUNES OTTAWA, CANADA |
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37e Législature, 3e Session |
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Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires à l’honneur de présenter son |
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DEUXIÈME RAPPORT |
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Le Gouverneur général du Canada : rôle, responsabilités et financement de ses activités |
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Partie I : Introduction |
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Ce rapport présente le compte rendu des travaux du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes qui a entrepris l’examen du budget et des prévisions budgétaires du Bureau du Gouverneur général, ainsi que des dépenses des principaux ministères et agences appuyant le Bureau du Gouverneur général, afin de déterminer si les dépenses de ce Bureau sont en accord avec le mandat du Gouverneur général. L’intérêt initial du Comité pour le budget du Bureau du Gouverneur général provient de la croissance importante des dépenses de celui-ci au cours des dernières années. Le Comité fut de plus interpellé par les réactions de nombreux Canadiens suite au voyage effectué par la Gouverneure générale dans les pays nordiques en septembre et en octobre 2003. Généralement, le Comité constate le manque de transparence des renseignements budgétaires présentés aux parlementaires par le Bureau du Gouverneur général, alors qu’une part importante des fonds publics nécessaires aux activités du Gouverneur général et de son Bureau sont assumés par d’autres agences et d’autres ministères fédéraux, sans que le budget des dépenses du Bureau du Gouverneur général n’en fasse mention. Le Comité trouve aussi dommage que le Bureau du Gouverneur général soit exempté de faire rapport au Parlement au sujet de ses plans, de ses priorités et de son rendement. Pour ces raisons, les parlementaires affirment ne pas être en mesure d’évaluer correctement la qualité de la gestion des fonds publics confiés au Bureau du Gouverneur général. Ceci dit, le Comité constate la méconnaissance générale du public canadien vis-à-vis du mandat, du rôle et des responsabilités du Gouverneur général et appelle à l’ouverture d’un débat public sur cette institution, sur son évolution et sur sa pertinence dans le cadre d’une démocratie avancée comme le Canada.
La partie III du rapport présente l’évolution des dépenses du Bureau du Gouverneur général au cours de la période 1996-1997 à 2003-2004. La partie IV du rapport traite du soutien offert au Bureau du Gouverneur général par certains ministères ou agences fédérales. La nature des services et le niveau de soutien financier de chaque organisme y est détaillé. La partie V du rapport renferme les conclusions et les recommandations du Comité. |
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Partie II : Rôle et responsabilités constitutionnelles du Gouverneur général du Canada |
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Le Canada est une démocratie parlementaire et une monarchie constitutionnelle. Cela signifie en théorie que les Canadiens reconnaissent la Reine comme chef d'État. En pratique cependant, les fonctions du chef de l’État sont assumées par le Gouverneur général et les lieutenants-gouverneurs. Ainsi, avec l’enregistrement des Lettres patentes en 1947, presque toutes les responsabilités du chef de l’État, également appelées prérogatives royales, ont été dévolues au Gouverneur général, en dépit du fait que plusieurs des pouvoirs et responsabilités du Gouverneur général étaient déjà mentionnés dans la Loi constitutionnelle de 1867. Ce statut de chef de l’État est souvent mis de l’avant pour justifier la nature et l’étendue des activités du Gouverneur général. Or, même si le Gouverneur général possède de vastes pouvoirs légaux en vertu de la Constitution de 1867 et des Lettres patentes 1 de 1947, plusieurs des conventions parmi les plus importantes de la Constitution canadienne font en sorte que ses pouvoirs sont en pratique exercés par le Premier ministre individuellement et le Conseil des ministres, collectivement. Selon Andrew Heard 2, ces conventions constitutionnelles empêchent le Gouverneur général d’exercer la majorité de ces pouvoirs légaux de sa propre initiative. Ces conventions constitutionnelles feraient d’ailleurs en sorte que les vastes pouvoirs légaux de ce représentant monarchique soient maintenus même si, de nos jours, le champs d’action du Gouverneur général est essentiellement défini par le Conseil des ministres. Le Gouverneur général agit en fonction des recommandations et à la demande du Premier ministre et du Conseil des ministres. Cette dimension est fondamentale dans le cadre de l’examen de la responsabilité budgétaire du Bureau du Gouverneur général et de la reddition de compte par le Gouverneur général de la gestion des fonds publics qui lui sont confiés par le Parlement. |
Le Parlement du Canada est formé de trois éléments : la Couronne représentée par le Gouverneur général, un Sénat nommé et une Chambre des communes élue. Une des responsabilités les plus importantes du Gouverneur général consiste à veiller à ce que le Canada ait toujours un Premier ministre. Cette responsabilité peut devenir cruciale lorsque le partie ayant fait élire le plus de députés à la Chambre des communes est minoritaire. De plus, le Gouverneur général accorde la sanction royale aux projets de loi adoptés par la Chambre des communes et le Sénat, lit le discours du Trône, signe des documents d'État, convoque les Chambres, ouvre les sessions du Parlement et y met fin, et dissout le Parlement en cas d'élections. Il préside aussi l'assermentation du Premier ministre, des juges de la Cour suprême du Canada, des membres du Conseil des ministres et de centaines de hauts fonctionnaires.
À titre de chef d’État, le Gouverneur général a pour responsabilité de représenter le Canada au pays et à l’étranger. À travers le pays, le Gouverneur général s'attache à promouvoir l'identité nationale et l'unité canadienne et à faire mieux apprécier la richesse et la diversité culturelles du Canada. Il participe à des activités communautaires, visite des hôpitaux et des écoles, se joint aux festivités à l'occasion de foires et de festivals, prononce des discours et appuie un large éventail d'organisations. Sur le plan international, le Gouverneur général reçoit des dignitaires et des chefs d’État étrangers à Rideau Hall. Conformément à la pratique de réciprocité en relations internationales, le Gouverneur général reçoit aussi des invitations pour visiter de nombreux pays au nom de tous les Canadiens. En acceptant ces invitations, le Gouverneur général s'appuie sur les relations internationales qui existent déjà et agit en fonction des recommandations du Premier ministre et du Conseil des ministres. Le voyage effectué en Russie, en Finlande et en Islande, en septembre et en octobre 2003, s’inscrit dans ce contexte. Le Gouverneur général est également commandant en chef des Forces canadiennes. Il encourage l'excellence et le dévouement des militaires, visite les bases des Forces dans toutes les régions du pays, accueille souvent les troupes à leur retour d'une mission outre-mer et remplit d'autres fonctions cérémonielles. Enfin, le Gouverneur général décerne des distinctions honorifiques pour rendre hommage à des personnes remarquables dans tous les domaines de l’activité humaine. Le Gouverneur général remet divers ordres, décorations et médailles. |
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Partie III : Les dépenses du Bureau du Gouverneur général |
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De 1996-1997 à 2003-2004, le budget des dépenses du Bureau du Gouverneur général a bondi de 78 %, passant de 10,679 millions de dollars à 18,989 millions de dollars. Il s’agit d’une augmentation annuelle moyenne de 11,1 %. Au cours de cette même période, la progression des dépenses de programme du gouvernement fédéral a été de 29 %, soit une croissance annuelle moyenne de 4,1 %. Selon les explications fournies par le Bureau du Gouverneur général, l'augmentation du budget de 8,3 millions de dollars au cours des dernières années, est principalement attribuable au programme des visiteurs à Rideau Hall, à la remise des distinctions honorifiques, à la mise à niveau des systèmes informatiques et aux rénovations entreprises pour assurer la santé et la sécurité des employés sur le site de Rideau Hall.  |
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Partie IV : Le soutien des ministères et organismes fédéraux aux activités du Gouverneur général |
Un certain nombre de ministères et d’organismes fédéraux soutiennent les activités du Gouverneur général et de son Bureau afin de lui permettre de remplir ses fonctions. Le niveau de soutien et les services offerts au Bureau du Gouverneur général est déterminé par chacun des contributeurs et est financé à même les budgets de chacun d’entre eux. À cet égard, les divers ministères et agences contributeurs sont responsables de la gestion et de l’allocation des sommes qu’ils consacrent au soutien des activités du Gouverneur général et de son Bureau et sont soumis aux lignes de conduite du Conseil du Trésor. Les sommes dépensées par les ministères et les agences en questions n’apparaissent pas dans les comptes du Bureau du Gouverneur général. Le 11 mars 2004, six 3 ministères et agences fédérales sont venus témoigner devant le Comité pour expliquer en détail de quelle manière ils contribuaient aux activités du Gouverneur général et de son Bureau. Cette rencontre a aussi permis de préciser le support financier offert par chaque ministère ou agence au cours des dernières années.
Le premier rôle du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international auprès du Gouverneur général est d’appuyer son Bureau dans l'organisation des visites au Canada des chefs d'État étrangers et des visites à l'étranger du Gouverneur général. En second lieu, le MAECI conseille le Gouverneur général en matière de politique étrangère. À ce chapitre, le sous-ministre des Affaires étrangères informe régulièrement le Gouverneur général des questions de politiques étrangères qui revêtent une importance particulière pour le Canada. Le MAECI fournit aussi de la documentation au Gouverneur général pour l'aider dans ses rapports avec le corps diplomatique du Canada, et lors des réunions qu'il tient avec les dignitaires étrangers. Cela comprend, par exemple, le travail fait pour appuyer la présentation des lettres de créance des nouveaux ambassadeurs au Canada. En ce qui concerne le processus d'organisation des visites officielles à l'étranger, le ministère des Affaires étrangères, en consultation étroite avec le Bureau du Gouverneur général et le Bureau du Conseil privé recommande les visites officielles que le Gouverneur général devrait entreprendre à l'étranger. C'est le MAECI qui demande au Premier ministre du Canada son accord sur ces recommandations. Le Premier ministre demande alors au Gouverneur général d'effectuer une visite donnée. Le ministère des Affaires étrangères aide le Bureau du Gouverneur général à planifier et organiser la visite. Dans le cadre du processus de planification d'une visite officielle, le chef du protocole du ministère du MAECI forme un groupe de travail composé, sous sa présidence, de différents intervenants chargés de préparer la visite. Ce groupe comprend les représentants du Bureau du Gouverneur général, du Bureau du Conseil privé, du MAECI et de d'autres ministères, selon les besoins. Les mesures concrètes d'organisation et de coordination du programme de la visite passent par ce groupe de travail. Le groupe présente, via le Bureau du Gouverneur général, des recommandations à celle-ci au sujet du programme. La décision finale sur le programme de la visite relève du Gouverneur général. La coordination du programme et de la logistique d'ensemble des visites à l'étranger est assurée par le Bureau du chef du protocole du MAECI en collaboration avec d'autres ministères fédéraux. Le ministère des Affaires étrangères a ainsi organisé, en consultation avec d'autres intervenants, quelque 19 visites officielles au Canada, entre 1999 et 2003 ainsi que des visites dans 10 pays de nos gouverneurs généraux durant cette même période. Le nombre de ces visites varie d'une année à l'autre, selon les priorités de la politique étrangère. La décision d'effectuer ces visites se fonde sur un certain nombre de facteurs, dont la réciprocité avec les autres chefs d’État. Le montage financier destiné à couvrir les coûts des voyages à l'étranger du Gouverneur général, est fait par le Bureau du chef du protocole qui établit une formule de partage des coûts pouvant comporter des contributions de direction générale, géographique, culturelle, commerciale, du ministère des Affaires étrangères et d'autres ministères et d’organismes comme la Défense nationale, la GRC et le Bureau du Gouverneur général lui-même. Puisque chaque visite officielle du Gouverneur général est unique en son genre, la formule de partage des coûts varie. Pour l'exercice 2003-2004, l'apport financier du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international au Bureau du Gouverneur général a totalisé 5 millions de dollars pour les visites officielles à l'étranger. Le Ministère ne contribue pas aux dépenses du Bureau du Gouverneur général dans le cas de visites officielles de dignitaires étrangers au Canada.
À titre de corps policier national, la GRC est responsable en tout temps de la sécurité personnelle du Gouverneur général, de sa famille et des résidences officielles, incluant Rideau Hall. La GRC assume cette responsabilité depuis 1970. Lors de ses déplacements à l’étranger le Gouverneur général est accompagné par des agents de la GRC. Mentionnons aussi que la GRC effectue des visites de reconnaissance dans les pays devant être visités par le Gouverneur général, afin de prendre contact avec les autorités locales et s’assurer que les normes canadiennes en matière de sécurité soient respectées. La GRC consacre une somme d’environ 3,5 millions de dollars par année pour assurer la sécurité du Gouverneur général. L’essentiel de cette somme est composé des salaires des agents de la GRC et des membres du Corps canadien des commissionnaires affectés à la sécurité personnelle et à la sécurité des lieux à Rideau Hall.
À titre de commandant en chef des Forces canadiennes, le Gouverneur général est d’une grande importance symbolique et cérémonielle pour les Forces canadiennes et est très active et très présente dans la vie des membres des Forces canadiennes. En effet, il remet aux militaires méritants des ordres, des décorations et des médailles, notamment l'Ordre du mérite militaire, les décorations du service distingué, les décorations pour bravoure et les médailles de service. Dans ce contexte, les Forces canadiennes soutiennent les activités du Gouverneur général de plusieurs façons :
Les Forces canadiennes s'acquittent aussi des fonctions protocolaires comme les gardes d'honneur et les salves d'artillerie lors des grandes cérémonies officielles, notamment la rentrée parlementaire et l'accueil des chefs d'État en visite officielle. Le soutien offert par les Forces canadiennes au Bureau du Gouverneur général pour l’exercice financier 2003-2004 est évalué à 2,4 millions de dollars.
La Commission de la capitale nationale est l'organisme responsable de la conservation et de l'entretien des six résidences officielles situées dans la région de la capitale nationale, incluant Rideau Hall. Cette dernière est la plus importante du point de vue de l'histoire de ses édifices et de ses terrains, et est également la plus imposante en taille et en complexité. Elle est de plus la seule résidence officielle que peut visiter le public, et elle accueille chaque année des dizaines de milliers de visiteurs canadiens et internationaux. Les bureaux officiels du Gouverneur général ainsi que le personnel qui y est affecté s'y trouvent aussi. Afin de mener à bien ses responsabilités, la CCN compte sur une enveloppe budgétaire évaluée à 4,516 millions de dollars pour 2003-2004. Celle-ci permet de couvrir les coûts relatifs au personnel, au fonctionnement et à l’entretien. De plus, pour l’exercice financier 2003-2004, la CCN gère un budget d’immobilisations de 5,371 millions de dollars réservé à Rideau Hall. Depuis que la CCN est devenue responsable des résidences officielles, en 1988, les exigences en matière d’immobilisation ont toujours été financées à partir d'une allocation budgétaire distincte du Conseil du Trésor. Le financement ainsi obtenu est consacré au programme pluriannuel de travaux d'immobilisation approuvé par le conseil d'administration de la Commission de la capitale nationale et est fondé sur la nécessité d'assurer la sécurité des édifices et des terrains, le renouvellement de leur cycle de vie et la conservation de leur patrimoine, de même que sur la nécessité d'assurer la santé et la sécurité de tous les résidents, de leur famille, du personnel et des visiteurs. Pour la période de 1987 à 1999, la CCN a obtenu au chapitre des immobilisations pour toutes les résidences officielles, 25,8 millions de dollars. En 1999, le Conseil du Trésor a approuvé un financement partiel de 31,35 millions de dollars pour une période de six ans, et en 2003, la CCN a obtenu l'approbation de réorienter 5,5 millions de dollars pour financer les réparations nécessaires liées à la santé et à la sécurité en 2003-2004 dans les résidences officielles. La CCN travaille de concert avec le Bureau du Gouverneur général et consulte le Gouverneur général en ce qui concerne la nature des travaux projetés par la CCN, le choix du moment de leur exécution et l’incidence de ces derniers.
Travaux publics et des Services gouvernementaux, au nom du Bureau du Gouverneur général, assume la responsabilité des coûts premiers liés à la Citadelle, la résidence du Gouverneur général à Québec et l'Académie de LaSalle à Ottawa, qui abrite la chancellerie. En 2002-2003, les dépenses totales engagées à l’égard de La Citadelle ont totalisé 913 000 dollars. Celles-ci couvrent les coûts relatifs au fonctionnement, à la rénovation et à l’entretien, ainsi qu’au paiement des en-lieu de taxes et des services publics. Entre 1999-2000 et 2002-2003, les coûts globaux à l’égard de La Citadelle ont augmenté de 76,9 %, passant de 515 919 dollars à 912 617 dollars. Les coûts globaux de la Citadelle devraient atteindre plus d’un million de dollars en 2004-2005. Cette augmentation est attribuable à l'inflation et à la décision d'ouvrir La Citadelle au public. Les frais de réparation ont aussi augmenté en raison de la nécessité de moderniser, de remplacer ou de réparer certaines parties de l'immeuble. Les sommes dépensées à l’égard de La Citadelle comprennent un montant de 75 000 dollars, représentant la contribution annuelle versée par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada au Fonds Canadiana 4 et un montant de 50 000 dollars réservé à l’achat de meubles, d’œuvre d’art et d’autres articles pour La Citadelle. Ces objets font partie de la collection de TPSGC.
Le ministère du Patrimoine canadien fournit une aide et un soutien au Gouverneur général et à son Bureau à travers son rôle dans le cérémonial d'État et au niveau des visites royales. Parfois, ce soutien s’étend à la couverture des dépenses engagées par les lieutenants-gouverneurs qui remplissent des fonctions liées au Gouverneur général, comme lors de la remise des Prix du Gouverneur général pour l’entraide. Lors de la visite de dignitaires étrangers au Canada, Patrimoine canadien offre des présents et des cadeaux à ces derniers. Ce service est offert au Gouverneur général, mais aussi à l’ensemble des ministres du gouvernement. Patrimoine canadien joue aussi un rôle de premier plan lors de célébrations exceptionnelles, comme ce fut le cas lors du jubilé de Sa Majesté la Reine. Une aide particulière fut alors accordée à Rideau Hall pour le programme de médailles du jubilé. Un support financier avait alors été accordé au Bureau du Gouverneur général. Patrimoine canadien est aussi responsable de l'installation des gouverneurs généraux. Durant la période précédant l’entrée en fonction du futur Gouverneur général, un espace à bureau et un support professionnel lui est offert. Ces dépenses, ainsi que les cérémonies et les réceptions officielles s’y rattachant, sont prises en charge par Patrimoine canadien. Finalement, le ministère du Patrimoine canadien assume aussi la responsabilité de l'enterrement des anciens gouverneurs généraux. Les funérailles d'État font partie de ses fonctions. Pour l’exercice financier 2003-2004, les dépenses du ministère du Patrimoine canadien relativement au Gouverneur général devraient atteindre 113 000 dollars.  |
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Partie V: Conclusions et recommandations |
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L’examen du budget et des prévisions budgétaires du Bureau du Gouverneur général a permis de mieux comprendre le rôle et les responsabilités du Gouverneur général et de son Bureau. Les travaux du Comité ont mis en lumière l’évolution des sommes que les Canadiens et les Canadiennes mettent à la disposition de cette institution et ont précisé l’apport et le rôle des ministères et agences du gouvernement fédéral qui soutiennent ses activités. Au cours de l’examen, certains membres du Comité se sont demandés quel devrait être le mandat du Gouverneur général du Canada. D’autres ont questionné la pertinence de l’existence d’un Gouverneur général au Canada. Tout compte fait, le Comité s'entend pour dire que les coûts annuels pour les contribuables, d'avoir un Gouverneur général, doivent être rendus plus transparents. Avant de répondre à ces questions, le Comité a cependant jugé que les Canadiens devaient d’abord acquérir une connaissance plus approfondie du mandat, du rôle et des responsabilités du Gouverneur général en tant qu’institution. À court terme, le Comité suggère que le Bureau du Gouverneur général pourrait faire preuve de plus de transparence vis-à-vis des fonds publics qui lui sont confiés. Par conséquent, le Comité recommande que :
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Conformément à l'article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse globale au présent rapport au plus tard cent cinquante (150) jours suivant sa présentation. |
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Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (réunions nos. 2, 4, 5, 6 et 7) est déposé. |
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Respectueusement soumis, |
| Le président, |
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Paul Szabo |
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1 En 1947, les Lettres patentes définissant les pouvoirs du Gouverneur général autorisaient expressément ce dernier à exercer l'ensemble des prérogatives, pouvoirs et attributions de Sa Majesté le roi George VI en sa qualité de Souverain du Canada. 2 Andrew Heard, “Canadian Constitutional Conventions: The Marriage of Law and Politics” Oxford University Press. 1991. 3 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Défense nationale, Gendarmerie royale du Canada, ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, Commission de la capitale nationale et ministère du Patrimoine canadien. 4 Le Fonds Canadiana a été créé pour mettre en valeur les aires publiques des résidences officielles du Canada et en rehausser l’intérêt, grâce aux dons d’objets d’art, de tableaux et de meubles historiques de la plus haute qualité ou aux dons en argent qui en permettent l’acquisition. |