PROC Rapport du Comité

Le 19 octobre 2006, conformément au sous-alinéa 108(3)a)(viii) du Règlement et à l’article 33 du Code régissant les conflits d’intérêts des députés, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes a commencé à examiner les questions relatives au Code. Le 7 novembre 2006, le Comité a mis sur pied un sous-comité chargé d’examiner les formulaires utilisés dans le cadre de l’application du Code. Au début de l’année 2007, le Comité a élargi le mandat du Sous-comité afin qu’il englobe aussi les dispositions du Code. Le Sous-comité a fait rapport au Comité principal en juin 2007 et le Comité fait à son tour rapport comme suit.

Le rapport se présente en deux parties. Dans la première partie, le Comité explique les modifications qu’il propose, à l’exception des changements mineurs, techniques ou corrélatifs. La deuxième partie est une annexe contenant le Code lui-même et signalant les dispositions qui, de l’avis du Comité, devraient être modifiées ou ajoutées.

Le Comité recommande un ajout à la section du Code intitulée « Définitions » afin d’établir clairement que les articles 1 et 2, qui précisent l’objet et les principes, ne doivent pas être, en raison de leur caractère beaucoup trop général, interprétés comme des règles et obligations en soi. Ils contribuent plutôt à l’interprétation du reste du Code.

Il convient de noter que dans la section du Code portant sur les définitions, le titre actuel « commissaire à l’éthique» devient le « commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique ». Cela reflète le changement de terminologie qui sera adopté lorsque les dispositions pertinentes de la Loi fédérale sur la responsabilité, qui modifient la Loi sur le Parlement du Canada, entreront en vigueur. Puisque le nouveau titre du poste est un peu long, le Comité recommande que le terme « Commissioner » soit utilisé, par souci de commodité, dans tout le texte anglais du Code. Aucune substitution n’est requise dans le texte français puisque le titre « commissaire » est déjà utilisé pour désigner le commissaire à l’éthique.

Les termes « cadeaux » et « autres avantages » sont utilisés dans le Code. Il est clair, compte tenu de la formulation, qu’un cadeau est une forme d’avantage. Toutefois, le terme « avantage » n’est pas défini. Le Comité recommande que ce terme soit défini. Le Comité recommande également de préciser que la définition englobe les cadeaux ou autres avantages reçus d’une association de circonscription ou d’un parti politique.

Le Comité estime que le terme « enfant » utilisé dans la définition de « membres de la famille » peut prêter à confusion puisqu’il est évident qu’une partie des personnes visées sont en fait des adultes. Nous recommandons d’y substituer les termes « fils ou fille ».

Les articles 8 à 10 du Code interdisent au député de se prévaloir de sa charge pour favoriser ses intérêts personnels ou ceux d’un membre de sa famille ou encore, de façon indue, ceux de toute autre personne. Le Comité note que le terme « personne » peut être interprété comme excluant des organismes tels que les sociétés, les associations ou les partenariats et il recommande dès lors que le terme « entité » soit ajouté pour montrer sans ambiguïté que la poursuite inopportune de tout intérêt privé est interdite.

L’article 12 du Code exige d’un député qui participe à l’étude d’une question dont la Chambre ou un comité dont il est membre est saisi qu’il fasse déclaration de ses intérêts personnels qui pourraient être visés. Le greffier de la Chambre en est ensuite avisé par écrit et transmet la déclaration au commissaire qui la rend publique. Le Comité recommande que la déclaration soit enregistrée officiellement dans les Journaux de la Chambre. Le Comité recommande également qu’une nouvelle disposition soit adoptée pour régir les situations qui se produisent à l’extérieur de la Chambre ou de ses comités. Les députés qui participent à des travaux parlementaires dans tout autre contexte devraient être tenus de divulguer tout intérêt personnel pouvant être touché et de déposer, auprès du commissaire, un avis écrit qui sera ensuite rendu public.

Le Comité recommande un changement mineur au chapitre des cadeaux et autres avantages (articles 14 et 15 du Code) : faire passer de trente à soixante jours le délai pour en faire rapport.

En ce qui concerne les déplacements parrainés, le Comité recommande de préciser davantage qu’un voyage entièrement ou en grande partie pris en charge par le Trésor ou les autres sources citées n’est pas visé par cette disposition et n’en rend pas la divulgation obligatoire. Les députés sont souvent invités à l’improviste chez des particuliers lorsqu’ils sont en voyage d’affaires, particulièrement à l’étranger, et cela ne modifie en rien la nature fondamentale du voyage. Tout comme pour les cadeaux et autres avantages, le Comité recommande que l’échéance de déclaration passe de trente à soixante jours après la fin du voyage.

Le Comité propose d’apporter plusieurs modifications aux dispositions relatives aux contrats gouvernementaux (articles 16 à 19 du Code). D’abord, nous recommandons d’ajouter les contrats obtenus en sous traitance à la disposition générale sur les contrats passés avec le gouvernement. Deuxièmement, nous recommandons que la manière de contracter ne soit pas pertinente pour l’interdiction. À l’heure actuelle, il est strictement interdit à un député de passer un contrat à titre personnel avec le gouvernement du Canada. Par contre, le fait d’avoir un intérêt dans un partenariat ou une société privée qui contracte avec le gouvernement, tout en étant également interdit, est autorisé si le commissaire est d’avis qu’il est peu probable que l’intérêt en cause affecte les obligations du député en vertu du Code. Compte tenu de la facilité avec laquelle une société privée ou un partenariat peut être établi, le Comité estime que cette distinction est superflue et il recommande sa radiation.

Les paragraphes 17(2) et 19(2) du Code prévoient que dans certaines circonstances, les députés peuvent s’acquitter de leurs obligations en vertu du Code en plaçant leurs intérêts en fiducie. L’article 19 établit sept conditions auxquelles le fiduciaire doit satisfaire : l’approbation du commissaire, l’absence de liens avec les fiduciaires, et ainsi de suite. Le Comité a comparé ces dispositions avec les exigences de l’article 99 de la Loi fédérale sur la responsabilité (dont la partie applicable n’était pas encore en vigueur lorsque le présent rapport a été rédigé). Cette disposition ajoute les articles 41.1 à 41.5 à la Loi du Parlement du Canada, qui portent également sur les fiducies. Parmi les nouvelles règles, on précise que toutes les fiducies dont un député peut tirer avantage doivent être déclarées et que les fiducies non familiales doivent, autant que possible, être liquidées. Il y a une exception pour les fiducies qui satisfont aux exigences de la Loi sur les conflits d’intérêt. Cette Loi s’applique aux titulaires de charge publique; ce qui, dans le contexte parlementaire, renvoie aux ministres et aux secrétaires parlementaires. L’exception ne s’applique donc pas aux autres députés puisqu’il n’y a aucune exception semblable pour les fiducies qui satisfont aux exigences du Code.

Le Comité a conclu qu’il s’agissait d’une omission attribuable aux rédacteurs de la Loi fédérale sur la responsabilité et qu’une modification devait être apportée au paragraphe 41.3(3) de la Loi sur le Parlement du Canada. À cette fin, le président du Comité a envoyé une lettre au gouvernement demandant que l’affaire soit étudiée et que les modifications appropriées soient faites. Si la Loi sur le Parlement du Canada n’est pas changée, il semble que l’usage des fiducies comme mécanisme de conformité avec le Code ne sera plus autorisé.

Le Code exige de tous les députés qu’ils déposent, après leur élection puis annuellement par la suite, une déclaration confidentielle. Le Comité recommande qu’un certain nombre de changements substantiels soient apportés à ces dispositions :

• seul un actif ou un passif supérieur à 10 000 $ doit être inclus dans la déclaration;
• les soldes de cartes de crédit ne sont divulgués que s’ils sont supérieurs à 10 000 $ et restent impayés pendant plus de 6 mois;
• une source de revenu inférieure à 1 000 $ n’a pas à être déclarée;
• pour se conformer à la Loi fédérale sur la responsabilité, une fiducie dont un député sait qu’il pourrait, dans l’immédiat ou dans l’avenir, directement ou indirectement, tirer un profit ou un revenu, devrait être déclarée.
• la compensation reçue du gouvernement du Canada par suite d’une expropriation devrait être déclarée comme un profit résultant d’un contrat avec le gouvernement;
• un bien immobilier, détenu par une société privée dans laquelle un député ou un membre de la famille d’un député a un intérêt, devrait être déclaré;
• il devrait être spécifié que ce sont les postes de dirigeant ou d’administrateur dans les organisations commerciales et les syndicats qui doivent être déclarés. Les renseignements relatifs aux postes et aux organisations doivent être divulgués;
• le délai octroyé pour faire rapport d’un changement important devrait passer de trente à soixante jours. L’expression « changement important » devrait être définie afin de limiter la déclaration aux intérêts dont la divulgation publique est nécessaire.

Par suite du dépôt de la déclaration confidentielle et de la consultation avec le député, le commissaire prépare la déclaration sommaire. Le Comité a plusieurs recommandations à formuler à l’endroit de ce document. Actuellement, le Code précise que les déclarations sommaires doivent être classés dans le bureau du commissaire et mis à la disposition du public durant les heures normales de travail. Avec l’accord du Comité, le commissaire a aussi télécopié des renseignements aux membres du public à leur demande. Le Comité recommande que l’accès du public à ces documents soit facilité davantage grâce à l’autorisation expresse des télécopies et du courrier ordinaire et à l’affichage obligatoire de toutes les déclarations sommaires sur le site Web du commissaire, comme c’est le cas pour les déclarations des ministres et des secrétaires parlementaires.

Le Comité recommande également que le public soit informé des postes et des organismes pour lesquels une divulgation confidentielle est requise et que les fiducies qui sont déclarées confidentiellement fassent également l’objet d’une divulgation publique.

En 2006, plusieurs députés ont signalé que certains renseignements relatifs aux membres de leur famille – le lieu d’emploi de leurs enfants à charge – étaient divulgués publiquement sans nécessité. Ils avaient l’impression que la divulgation de cette information pourrait mettre leurs enfants en péril. Dans un rapport déposé en mai 2006, auquel la Chambre a souscrit, le Comité a recommandé que ce genre de renseignements ne soit pas inclus dans la déclaration sommaire destinée au public. Le commissaire a répondu qu’il utiliserait sa discrétion pour empêcher la divulgation de l’information. Le Comité recommande aujourd’hui que cette information soit inscrite dans le Code dans la liste de l’information exemptée de la divulgation publique.

Le Comité est préoccupé par le fait que l’avis du commissaire sollicité par les députés puisse de temps à autre ne pas être fourni en temps utile. Nous recommandons dès lors qu’une directive explicite impose au commissaire de donner son avis en temps opportun chaque fois qu’un tel avis est sollicité par un député. Le Comité recommande également que le commissaire soit tenu de répondre à toute demande d’avis écrite émanant d’un député et que la décision d’y répondre ou non ne devrait pas être laissée à sa discrétion, tel que c’est le cas actuellement. Nous recommandons également que l’obligation qu’a le commissaire d’assurer la confidentialité de ses avis soit assortie d’une exemption lorsque le député a rendu l’avis public.

À l’heure actuelle, un député qui a des motifs raisonnables de croire qu’un autre député a enfreint les dispositions du Code peut demander au commissaire de mener une enquête. Le Comité a conclu qu’une étape préliminaire était nécessaire si l’on voulait traiter de manière expéditive les demandes auxquelles il ne faut pas donner suite. Nous recommandons dès lors que le Code exige du commissaire qu’il procède à un examen préliminaire de toutes les demandes pour déterminer si la tenue d’une enquête est justifiée. La formulation que nous proposons est assez large pour couvrir les demandes qui tombent à l’extérieur du mandat du commissaire, celles dont les motifs ne peuvent raisonnablement donner lieu à enquête et celles qui paraissent frivoles, vexatoires ou qui n’ont pas été présentées de bonne foi.

En ce qui concerne les demandes d’enquête rejetées pour ce dernier motif, un rapport serait quand même déposé à la Chambre des communes et permettrait au commissaire de continuer à recommander que des mesures soient prises à l’égard du député qui a fait la demande. Pour tous les autres motifs de rejet d’une demande d’enquête, un avis de la décision sera signifié par écrit aux parties concernées et les députés peuvent rendre cet avis public à leur convenance.

Le Comité recommande également l’ajout de certaines balises procédurales au stade de l’examen préliminaire et de l’enquête. Toutes les demandes d’enquête devraient être transmises sans délai au député faisant l’objet de la demande, qui devrait disposer de 30 jours pour répondre. À la réception de cette réponse, le commissaire devrait mener l’examen préliminaire et prendre une décision dans les dix jours ouvrables quant à la poursuite ou à l’interruption de l’enquête. Tel que discuté ci-dessus, cette décision serait signifiée par écrit aux deux parties.

Nous recommandons également que le commissaire applique une norme de motif raisonnable avant de faire savoir à un député qu’il le soupçonne de ne pas satisfaire à ses obligations en vertu du Code; ce député devrait disposer du même délai de trente jours pour répondre avant que le commissaire ne prenne la décision de faire enquête ou non.

Compte tenu de l’ajout de ces exigences, le Comité a conclu que les intérêts légitimes des députés seraient mieux protégés dans le cadre d’une démarche menée de manière équitable et dans les délais prévus.

Actuellement, le Code établit qu’une fois une demande d’enquête a été adressée au commissaire, les députés devraient respecter le processus établi et permettre son déroulement sans formuler de commentaires. Le Comité recommande d’éliminer cette disposition. Nous estimons qu’elle est inexécutoire et restreint indûment la liberté de parole.

Le Comité recommande également de clarifier le rôle public du commissaire à la réception d’une demande d’enquête ou au début ou à la fin d’une enquête ou d’un examen préliminaire. Nous recommandons que le commissaire soit limité, dans ses commentaires publics, à la seule confirmation que les événements en cause ont bien eu lieu. Aucun commentaire public sur le fond n’est admis.

Une fois que le commissaire fait rapport au président de la Chambre, lequel présente le rapport à la Chambre, le Code prescrit la procédure à suivre. La disposition qui concerne l’adoption d’office du rapport a été insérée dans le Code pour s’assurer qu’un rapport du commissaire non critique à l’égard d’un membre sera adopté dans les dix jours ouvrables de sa présentation, même si aucune motion portant adoption n’a été proposée à ce stade. Le Comité estime cette période trop brève et recommande de la prolonger jusqu’à trente jours de séance. Cela ne signifie pas que la Chambre ne peut pas en être saisie avant l’expiration de ce délai (même si elle ne peut pas la traiter au cours de la période durant laquelle le député ne s’est pas prévalu de son droit de faire une déclaration). Parallèlement à l’extension de la période prévue pour l’adoption d’office, le Comité recommande également que le membre faisant l’objet du rapport se voie octroyer une période supplémentaire de cinq jours ouvrables pour un total de dix, au cours de laquelle il a le droit de faire une déclaration devant la Chambre. Des changements comparables seront apportés aux délais quand le rapport critique le député en cause pour avoir manqué à ses obligations en vertu du Code.

À l’heure actuelle, le Code établit que la Chambre peut renvoyer un rapport au commissaire avec ou sans instructions. Le Comité estime qu’il est illogique d’imaginer que la Chambre puisse renvoyer un rapport au commissaire sans lui indiquer la nature de ses préoccupations. Nous recommandons dès lors d’éliminer cette possibilité. Nous recommandons également que le Code soit modifié pour qu’il soit clair que le renvoi est seulement possible avant que l’on ait pris en considération une motion relative au rapport ou qu’on en ait disposé d’office.

Dans le cours de son examen du Code, le Comité a été sensibilisé au fait que le Code ne précisait pas si les documents pouvaient être transférés volontairement aux autorités dans les circonstances envisagées au paragraphe 29(1). Ce paragraphe exige du commissaire qu’il interrompe une enquête s’il a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction en vertu d’une loi du Parlement a été commise. Dans ce cas, le commissaire en avise les autorités compétentes. Le Comité recommande quelques changements de formulation, dans le texte anglais, pour éliminer l’ambiguïté qui peut résulter de l’usage du mot « matter ». Qui plus est, nous recommandons de préciser le devoir de confidentialité du commissaire afin d’assurer que les renseignements et documents doivent demeurer confidentiels, sauf pour les fins d’application du Code, ou lorsque la Chambre ou un tribunal n’en ordonne autrement.

L’article 30 du Code exige du commissaire qu’il soumette au Comité « tout projet de règle d’application du présent code ». Ces règles peuvent entrer en vigueur dès que le Comité et la Chambre les ont approuvées. On n’a jamais su vraiment quels documents cette disposition était censée couvrir. Le Comité recommande de modifier l’article pour renvoyer « aux lignes directrices sur la procédure et l’interprétation et tous les formulaires relatifs au présent code ». On s’attend à ce que ce changement encadre davantage les interventions du commissaire et codifie en plus les attentes actuelles à l’effet que les formulaires doivent être approuvés.

Le Comité recommande également d’ajouter une disposition exigeant que les lignes directrices et les formulaires restent confidentiels jusqu’à ce qu’ils fassent l’objet d’un rapport à la Chambre.

Finalement, compte tenu de l’importance de la sensibilisation des députés et du grand public au Code et au rôle du commissaire, le Comité recommande de rendre obligatoires les activités éducatives au lieu de se contenter de les autoriser, tel que c’est le cas aujourd’hui.

Le Comité souhaite mentionner brièvement quatre questions qui ne présupposent aucune modification du Code. Premièrement, nous estimons qu’il serait avantageux pour le commissaire d’élaborer des lignes directrices pour aider les députés à appliquer les articles 16 et 18 régissant les contrats avec le gouvernement. Ces dispositions sont complexes et il n’est pas étonnant que les députés y trouvent une source de confusion. Le Comité suggère également que des lignes directrices soient élaborées à l’égard de l’interprétation des dispositions relatives aux cadeaux et aux autres avantages. Il faut souligner, pour la gouverne des députés, que la règle générale est l’interdiction de leur réception. Ce n’est que si un cadeau ou un autre avantage tombe dans le champ des exceptions qu’un député peut l’accepter. Il n’est pas vrai que tout cadeau peut être accepté pour autant qu’il soit déclaré (si la valeur excède 500 $).

Le Comité souhaite également que le commissaire fournisse, dans son rapport annuel, davantage d’informations sur les enquêtes qu’il a menées. En particulier, il faudrait détailler davantage le coût des enquêtes.

Enfin, nous souhaitons que tout rapport à la Chambre des communes faisant suite à une enquête tienne compte des préoccupations légitimes des tierces parties en matière de confidentialité et ne fournisse aucune information personnelle à leur endroit qui ne soit pas essentielle à la compréhension des questions abordées ou des conclusions.

1. Le Comité recommande que le Code régissant les conflits d’intérêts des députés soit modifié conformément à l’annexe du présent rapport.
2. Le Comité recommande que, jusqu’à l’entrée en vigueur de l’article 81 de la Loi sur le Parlement du Canada, édicté par l’article 28 de la Loi fédérale sur la responsabilité, la définition de « commissaire » au paragraphe 3(1) du Code soit comme suit :

« commissaire » Le commissaire à l’éthique nommé au titre de l’article 72.01 de la Loi sur le Parlement du Canada.

3. Le Comité recommande que les nouveaux alinéas 21(1)b.1) et 24(1)f) du Code entrent en vigueur à la date d’entrée en vigueur des articles 41.1 à 41.5 de la Loi sur le Parlement du Canada, édictés par l’article 99 de la Loi fédérale sur la responsabilité.
4. Le Comité recommande que des lignes directrices soient élaborées pour aider les députés à appliquer les dispositions régissant les contrats avec le gouvernement.
5. Le Comité recommande que le commissaire élabore des lignes directrices à l’égard des dispositions relatives aux cadeaux et aux autres avantages.
6. Le Comité recommande que le rapport annuel du commissaire fournisse davantage d’informations, particulièrement quant au coût des enquêtes.
7. Le Comité recommande que tout rapport d’enquête du commissaire à la Chambre des communes tienne compte des préoccupations légitimes des tierces parties en matière de confidentialité et ne fournisse aucune information personnelle à leur endroit qui ne soit pas essentielle à la compréhension des questions abordées ou des conclusions.

Annexe

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (réunions nos 28 et 56 ) est déposé.

Respectueusement soumis,

GARY GOODYEAR, député