7. Le Président et les autres présidents de séance de la Chambre

À la Confédération, le Président assumait seul la responsabilité constitutionnelle de la présidence de « toutes les séances » de la Chambre des communes ^[267] , puisqu’il n’existait aucune disposition autorisant un autre député à prendre le fauteuil ^[268] . Après quelques mois à peine, la 1^re législature a adopté une loi permettant au Président de désigner le député de son choix pour occuper le fauteuil s’il était absent pendant une séance ^[269] . Quand la Chambre se formait en comité plénier, le Président pouvait aussi désigner un député comme président de séance ^[270] . De nombreux députés ont été appelés à remplir cette tâche ^[271] , mais rien ne garantissait que ceux qui étaient ainsi désignés de façon ponctuelle pour présider les travaux de la Chambre ou d’un comité plénier connaissaient les règles en vigueur ou étaient en mesure de résoudre les questions d’ordre de manière satisfaisante. Il n’y avait pas d’heure prévue pour l’ajournement des séances quotidiennes, et il arrivait souvent que la Chambre siège tard en soirée. Toutes ces circonstances venaient ajouter au fardeau des responsabilités du Président.

En 1885, citant en exemple la pratique britannique, le premier ministre a présenté à la Chambre une résolution selon laquelle celle-ci serait mieux servie si la présidence de la Chambre et des comités pléniers était scindée en deux, de manière à créer une charge permanente de président des comités pléniers. Le titulaire de cette charge, qui recevrait une rémunération, pourrait également remplacer le Président si celui-ci était absent au début d’une séance, ou pendant celle-ci ^[272] . Le Président conserverait le droit de demander à un autre député d’occuper le fauteuil temporairement dans le courant d’une séance et serait quand même tenu, en l’absence du président des comités pléniers, de désigner un autre député pour le remplacer. La Chambre n’était pas entièrement convaincue de la nécessité de cette disposition ^[273] , mais le premier ministre a tenu bon. Après discussion, la Chambre a adopté une résolution créant la charge de président des comités pléniers, qui devait agir à ce titre pour toute la durée de la législature ^[274] ; plus tard la même année, elle a adopté un projet de loi autorisant ce président à remplacer le Président de la Chambre en l’absence de ce dernier ^[275] . Les dispositions de cette loi se retrouvent aujourd’hui dans la Loi sur le Parlement du Canada et ont servi de fondement aux changements apportés par la suite au Règlement dans le but de conférer au vice-président et président des comités pléniers tous les pouvoirs que la loi accorde au Président, lorsque celui-ci est absent de la Chambre.

Au cours des années qui ont suivi, il est arrivé assez souvent que le vice-président délègue ses pouvoirs à d’autres députés ^[276] . En 1938, lorsqu’il est apparu que le vice-président et président des comités pléniers serait absent de la Chambre pendant un certain temps, la Chambre a apporté à son Règlement une modification visant à permettre la désignation d’un vice-président des comités pléniers, investi des mêmes pouvoirs que le président des comités pléniers ^[277] . La nouvelle règle confirmait également que ce dernier pouvait ouvrir les séances de la Chambre en l’absence du Président, qui détenait jusque-là ce pouvoir en exclusivité ^[278] . Il avait été suggéré que cette nouvelle charge ne soit pas permanente, mais qu’elle soit comblée uniquement si nécessaire ^[279] ; la règle prévoyait que le poste de vice-président des comités pléniers serait doté pour la durée de la session ou de temps à autre selon le besoin. Après une première nomination pour la session de 1938, le poste a été laissé vacant pendant neuf ans, jusqu’en 1947 ^[280] . Entre 1947 et 1953, diverses nominations ont été faites au fur et à mesure des besoins ^[281]. En nommant un vice-président des comités pléniers en 1953, le premier ministre a indiqué qu’il voulait ainsi « terminer l’organisation du personnel de la Chambre ^[282]  » et, par la suite, la pratique voulant qu’un vice-président des comités pléniers soit désigné pour la durée de chaque session s’est établie.

Cependant, sa charge de travail et la longueur de ses sessions ne cessant d’augmenter, la Chambre a ressenti le besoin de s’assurer les services d’un autre président de séance. Le poste de vice-président adjoint des comités pléniers a donc été créé en 1967, par suite d’une proposition de modification du Règlement soumise par un comité spécial chargé d’examiner la procédure ^[283] . Encore là, la règle autorisait le titulaire de ce poste à exercer tous les pouvoirs confiés au président des comités pléniers, dont ceux de vice-président de la Chambre, en l’absence du Président. Rien n’indiquait que ce poste devait être temporaire; il a d’ailleurs été comblé sans interruption depuis 1971 ^[284].

Les règles écrites concernant les présidents de séance autres que le Président de la Chambre ont très peu changé au fil des années. En 1906, la règle qui obligeait le Président à désigner un député à la présidence de tout comité plénier a été assouplie pour en supprimer l’élément d’obligation ^[285] . À partir de 1927, la notion de vice-président, appelé « Orateur suppléant » — terme que les députés employaient couramment depuis un certain temps pour désigner le président des comités pléniers — a commencé à apparaître dans les règles écrites ^[286] . Les règles originales régissant la désignation du vice-président et président des comités pléniers prévoyaient expressément que celui-ci serait choisi au début de chaque législature, après l’adoption de l’Adresse en réponse au discours du Trône. Cette règle n’était toutefois pas toujours respectée ^[287]  et elle a été modifiée en 1955 de manière à ce que la désignation puisse se faire à n’importe quel moment au début de la législature, que l’Adresse ait ou non été adoptée ^[288] . En 1968, la référence aux précédents britanniques a été retirée de la règle portant sur la nomination du vice-président de la Chambre ^[289] .

Tout ce que fait le vice-président, lorsqu’il remplace le Président, a le même effet et la même validité que si le Président l’avait fait; autrement dit, comme le précise la Loi sur le Parlement du Canada :

Les actes accomplis par le président suppléant dans le cadre des activités de la Chambre des communes ont le même effet et la même validité que s’ils émanaient du Président ^[290] .

La Loi sur le Parlement du Canada prévoit en outre que, lorsque le Greffier informe la Chambre de l’absence forcée du Président au début de la séance, c’est le vice-président qui prend le fauteuil ^[291] . Si le Président est toujours absent au début de la séance suivante, le vice-président assume encore son rôle et peut le conserver chaque jour jusqu’au retour du Président. Si la Chambre ajourne ses travaux pour plus de 24 heures, le vice-président ne continue cependant à remplacer le Président que pendant les 24 heures suivant l’ajournement ^[292] .

Il arrive de temps à autre que le Président soit absent au début d’une séance, mais il est plus rare qu’il le soit pendant plusieurs séances consécutives ^[293] . Il est déjà arrivé qu’en l’absence du Président et du vice-président, le vice-président des comités pléniers et le vice-président adjoint des comités pléniers, en tant que suppléants du vice-président et président des comités pléniers, ouvrent des séances de la Chambre ^[294] . Ils sont alors investis de tous les pouvoirs conférés au vice-président de la Chambre en l’absence du Président ^[295] .

Le principal rôle du vice-président et des autres présidents de séance consiste à appuyer le Président de la Chambre pour assurer la présidence des séances, occuper le fauteuil lorsque la Chambre se constitue en comité plénier et, à l’occasion, présider les comités législatifs. Le vice-président de la Chambre assume en outre certaines responsabilités administratives.

À la Chambre, le Président occupe généralement le fauteuil à certains moments précis : à l’ouverture de la séance et pendant les périodes réservées aux Déclarations de députés, aux Questions orales et aux Affaires courantes ordinaires. Le reste du temps, le vice-président et les autres présidents de séance se partagent le fauteuil ^[296] . À l’occasion, le Président ou un des autres présidents de séance peut désigner un autre député pour le remplacer momentanément.

Quand la Chambre se constitue en comité plénier, c’est le président des comités pléniers qui prend le fauteuil s’il est présent à la Chambre ^[297] . Le fait que le Règlement prévoie maintenant la désignation d’un vice-président des comités pléniers et d’un vice-président adjoint des comités pléniers n’empêche pas le Président, en théorie, de demander à un autre député de présider la séance en comité plénier en l’absence du vice-président ^[298] ; cependant, conformément à la pratique établie dès le début du vingtième siècle, c’est généralement le député occupant le fauteuil du Président qui fait office de président suppléant des comités pléniers ^[299] . Le Président a rarement eu à désigner un autre député.

Sur le plan administratif, le vice-président de la Chambre peut être appelé à siéger au Bureau de régie interne ^[300]  et il est habituellement membre du Comité exécutif. Avec le vice-président des comités pléniers et le vce-président adjoint des comités pléniers, le vice-président de la Chambre fait partie du Comité des présidents des comités législatifs; il peut donc être nommé par le Président à la présidence d’un comité législatif ou à la place du Président, nommer les députés pour présider les comités législatifs ^[301] . Il est arrivé également à une occasion que la Chambre adopte un ordre spécial établissant un comité spécial dont la présidence a été confiée au vice-président de la Chambre ^[302] .

Alors que le Règlement établit l’impartialité et l’indépendance du Président, en l’enjoignant de s’abstenir de participer aux débats de la Chambre ^[303] , il n’existe rien d’aussi clair au sujet de ce que doivent faire le vice-président et les autres présidents de séance. Jusque dans les années 1930, il n’était pas rare que le vice-président se mêle activement aux débats ^[304] , et la question de savoir jusqu’à quel point les occupants du fauteuil (outre le Président) devaient se tenir loin de toute politique partisane a suscité la controverse à quelques reprises ^[305] .

En 1931, quand a été soulevée la question de la participation du vice-président aux débats, le sentiment général était que celui-ci devait s’en remettre à « son tact et à son jugement personnel ^[306]  ». Depuis lors, en l’absence de règles ou de lignes directrices touchant l’activité politique des présidents de séance de la Chambre ou limitant leur participation aux débats et aux votes, le degré de participation de chacun a été laissé à sa discrétion. En 1993, le vice-président Champagne a accepté de coprésider le congrès à la direction de son parti, ce qui a donné lieu à une question de privilège à la Chambre. La question a été posée par un député qui estimait que cette décision nuisait à l’apparence d’impartialité associée à la charge de vice-président et que M^me Champagne était par conséquent coupable d’outrage à la Chambre. Le Président Fraser a fait remarquer que, compte tenu de la pratique acceptée et de l’absence de directives claires de la Chambre, les vice-présidents avaient fait preuve par le passé de plus ou moins de retenue dans leur participation aux activités de leur parti. Il a précisé qu’ils demeuraient membres d’un parti politique et que, contrairement au Président, ils pouvaient assister aux réunions de leur groupe parlementaire, participer aux débats et voter. Il a donc décrété que le vice-président n’était pas « assujetti aux mêmes exigences que le Président lui-même » et que, par conséquent, il n’y avait pas, de prime abord, présomption suffisante d’atteinte aux privilèges ^[307] .

Conformément à la pratique récente, le vice-président et les autres présidents de séance évitent généralement de participer aux débats, mais ils conservent la plupart du temps le droit de voter lorsqu’ils n’occupent pas le fauteuil ^[308] . En 1985, un député a soulevé une objection quand le vice-président adjoint des comités pléniers a participé au débat sur un projet de loi soumis à la Chambre ^[309] . Divers présidents de séance (à l’exception du Président) ont déjà présenté des pétitions ^[310]  et pris la parole pendant la période réservée aux Déclarations de députés ^[311] , sans que personne n’y trouve à redire. Il est même déjà arrivé que le président de séance fasse un commentaire pendant qu’il occupait le fauteuil, encore une fois sans que cela soulève d’objection ^[312] . En règle générale, les occupants du fauteuil s’abstiennent toutefois de parrainer ou de défendre des projets de loi ou des motions d’initiative parlementaire ^[313] , ou d’inscrire des questions au Feuilleton ^[314] .

Le Règlement de la Chambre établit le mode de sélection du vice-président et président des comités pléniers ^[315] . Celui-ci est choisi au début de chaque législature, pour toute la durée de la législature, habituellement après la transmission du discours du Trône par le Président à l’ouverture de la première session ^[316]. Un député (en général le premier ministre ^[317] ) présente une motion proposant qu’un certain député assume la charge de vice-président et président des comités pléniers. À quelques exceptions près, ce député a toujours appartenu au parti ministériel ^[318] , et la motion a toujours été appuyée par un député de ce parti ^[319] . Le Règlement prévoit que le vice-président doit connaître à fond la langue officielle qui n’est pas celle du Président « à l’époque considérée ^[320]  ». Les noms proposés soulèvent rarement des objections ^[321] .

Le Règlement établit des règles similaires au sujet de la sélection du vice-président des comités pléniers et du vice-président adjoint des comités pléniers pour la durée de la session ^[322] . Ces nominations se font au début de chaque session, ou à d’autres moments au besoin, par la voie d’une motion présentée et appuyée par des députés du parti ministériel ^[323] . Dans quelques cas récents, l’adoption de la motion a été précédée d’un débat et d’un vote par appel nominal ^[324] .

À une seule exception près, les députés désignés pour occuper les postes de vice-président des comités pléniers et de vice-président adjoint des comités pléniers ont toujours appartenu au parti ministériel ^[325] .

Le vice-président et président des comités pléniers est nommé pour toute la durée de la législature; en cas de vacance à ce poste, « par décès, démission ou autrement », la Chambre doit procéder « sans retard » au choix de son successeur ^[326] .

Il est arrivé que le poste de vice-président se libère entre deux sessions, ou encore en cours de session. La chose s’est produite quatre fois entre deux sessions (en 1889, 1914, 1959 et 1961) parce que le député qui occupait le fauteuil à titre de vice-président avait été nommé au Cabinet. Il s’agissait dans les deux premiers cas de Charles Carroll Colby et de Pierre-Édouard Blondin, respectivement en 1889 et 1914. Comme le stipulait la loi de l’époque, ils ont dû remettre leur siège de député en jeu, libérant ainsi le poste de vice-président et président des comités pléniers ^[327] . Ils ont tous deux été réélus dans le cadre d’élections partielles tenues pendant l’intersession et, dans les deux cas, le Président a annoncé en même temps à la Chambre, dès le premier jour de la nouvelle session, la vacance dans leur circonscription, leur élection et leur retour à leur siège ^[328] . Un nouveau vice-président a alors été désigné, respectivement au quatrième et au troisième jour de séance de la nouvelle session ^[329] ; conformément aux règles en vigueur à ce moment-là, cela n’a pas pu se faire avant l’adoption de l’Adresse en réponse au discours du Trône ^[330] . Pierre Sévigny et Jacques Flynn ont pour leur part été nommés au Cabinet en 1959 et 1961 respectivement. Dans chaque cas, dès le premier jour de la nouvelle session, après le discours du Trône, le premier ministre a informé la Chambre des changements apportés à son Cabinet et présenté une motion visant la nomination d’un vice-président et président des comités pléniers ^[331] . Les documents officiels ne mentionnent dans aucun de ces quatre cas la transmission à la Chambre d’un avis ou d’une lettre de démission des députés en question.

Il s’est déjà produit également des vacances en cours de session (en 1935, 1952, 1970, 1984 et 1990). Armand LaVergne est le seul vice-président décédé en exercice, en 1935 ^[332] . Son successeur a été choisi quatre jours de séance après que la Chambre eut appris la nouvelle de son décès ^[333] . J.A. Dion a pour sa part été nommé juge en 1952 et a dû abandonner son siège de député, libérant ainsi le poste de vice-président ^[334] . Hugh Faulkner a été nommé secrétaire parlementaire en 1970, et c’est le Président qui a annoncé sa démission à la Chambre ^[335] . Lloyd Francis, nommé vice-président à l’ouverture de la 32^e législature, en 1980 ^[336] , a dû quitter son poste après avoir été élu à la présidence par suite de la démission du Président Sauvé au cours de la deuxième session de cette législature ^[337] . Dans ces trois derniers cas, le nouveau vice-président a été choisi le jour même où la Chambre était informée du changement de statut des députés concernés. Le cas du vice-président Marcel Danis est un peu plus inusité : après avoir été nommé au Cabinet le 23 février 1990, il a cessé de présider les séances de la Chambre, mais est demeuré vice-président et président des comités pléniers jusqu’au 15 mai 1990; sa démission officielle a alors été annoncée à la Chambre, et un nouveau vice-président a été élu ^[338] .

Le vice-président des comités pléniers et le vice-président adjoint des comités pléniers peuvent être désignés « au commencement de chaque session, ou de temps à autre selon que les circonstances l’exigent ^[339]  ». Il peut donc arriver que ces postes ne soient pas comblés immédiatement, ou même qu’il ne le soient pas du tout, si une vacance se produit en cours de session. Par exemple, après la nomination du premier vice-président des comités pléniers pour une seule session, en 1938, le poste est demeuré vacant jusqu’en 1947 ^[340] . En décembre 1967, à la suite du décès du vice-président des comités pléniers, Maurice Rinfret, le poste est demeuré vacant jusqu’à la fin de la session. Cependant, depuis 1974 (première session de la 30^e législature), la Chambre a toujours fonctionné avec le contingent complet des présidents de séance prévus par la loi et le Règlement, et l’usage veut que ces postes soient comblés le plus rapidement possible ^[341].

Les vacances aux postes de vice-président des comités pléniers et de vice-président adjoint des comités pléniers peuvent avoir diverses causes. Dans plus d’un cas, les députés qui occupaient ces postes ont été désignés pour remplacer d’autres présidents de séance ^[342]  ou ont accepté des postes d’une autre nature ^[343] . En 1961, le premier ministre a informé la Chambre que le vice-président des comités pléniers souhaitait être remplacé pour raisons de santé et a présenté immédiatement une motion visant à lui désigner un successeur ^[344] . En 1996, le vice-président des comités pléniers a été nommé au Sénat et a dû quitter son siège à la Chambre, libérant ainsi son poste ^[345] . Dans d’autres cas, les vacances se sont produites à la suite d’une démission ^[346] ; à l’occasion, c’est le Président qui en a fait l’annonce à la Chambre ^[347] .

Certains présidents, vice-présidents et vice-présidents adjoints des comités pléniers ont été reconduits dans leurs fonctions d’une législature à l’autre, ou d’une session à l’autre ^[348]. Il est arrivé également que certains passent d’un poste de président de séance à un autre, soit à la suite d’une vacance en cours de session, soit parce qu’ils avaient été choisis pour occuper de nouvelles fonctions à l’ouverture d’une nouvelle session; il ne semble toutefois pas que ces postes soient un tremplin vers la présidence de la Chambre. Sur les 33 Présidents qui ont occupé le fauteuil depuis la Confédération, huit seulement avaient assumé d’autres fonctions de présidents de séance à la Chambre des communes ^[349] .