La procédure et les usages de la Chambre des communes
Sous la direction de Robert Marleau et Camille Montpetit

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10. Le programme quotidien

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[151]: Il est arrivé que des députés obtiennent le consentement unanime afin de déposer un rapport d’une délégation non officielle (voir, par exemple, Débats, 25 février 1998, p. 4407; 5 mars 1999, p. 12504; 21 avril 1999, p. 14162).
[152]: Art. 34(2) du Règlement.
[153]: Voir, par exemple, Débats, 4 février 1992, p. 6376; 16 mai 1996, p. 2851; 10 mars 1997, p. 8842.
[154]: Un numéro de document parlementaire est attribué à tout document déposé à la Chambre ou déposé auprès du Greffier au cours d’une session de la législature. Tous les documents ainsi déposés sont à la disposition du public.
[155]: Art. 35(1) du Règlement. En 1985, un comité spécial a recommandé de permettre aux députés qui présentent des rapports à la Chambre d’en fournir une brève explication afin de les porter à l’attention de la Chambre (voir la page 22 du troisième Rapport du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes, présenté le 18 juin 1985 (Journaux, p. 839)). L’article actuel du Règlement a été adopté le 13 février 1986 (voir Journaux, 6 février 1986, p. 1663; 13 février 1986, p. 1710). Si les observations du président de comité dépassent la portée du rapport, le Président peut l’interrompre (voir, par exemple, Débats, 4 décembre 1992, p. 14654-14655). Il est arrivé qu’un député de l’opposition soit autorisé, par consentement unanime, à formuler des observations sur un rapport (Débats, 18 octobre 1994, p. 6816; 31 octobre 1994, p. 7430). Jusqu’en 1955, chaque rapport présenté à la Chambre était lu intégralement par un greffier au Bureau et le texte était reproduit dans les Journaux du jour. Dans le cas d’un long rapport, on se dispensait souvent de la lecture. Cette pratique a été abandonnée en 1955, après quoi seuls les rapports dont le député avait, en le présentant, déclaré l’intention d’en proposer l’adoption le jour même étaient lus (Journaux, 12 juillet 1955, p. 944). Le texte de tous les rapports, qu’ils aient été lus ou non, continuait cependant de paraître dans les Journaux. Les choses ont continué ainsi jusqu’à ce que la Chambre décide, en 1981, de ne plus publier dans les Journaux que le texte des rapports sur les projets de loi et les prévisions budgétaires (voir Débats, 11 décembre 1981, p. 13973-13974). La lecture, par un greffier au Bureau, des rapports dont le présentateur déclarait son intention de proposer l’adoption le jour même s’est poursuivie dans les années 1980. Maintenant, l’usage veut qu’un greffier au Bureau ne fasse la lecture d’un rapport qu’à la demande du Président avant de solliciter le consentement unanime de la Chambre pour passer immédiatement à la motion d’adoption. Voir, par exemple, Débats, 27 septembre 1991, p. 2848.
[156]: Art. 109 du Règlement. Le gouvernement est tenu de déposer sa réponse dans les 150 jours qui suivent la présentation du rapport. Le Président a décidé que, même si un comité peut demander une réponse à une partie seulement de son rapport, le gouvernement peut se livrer à des commentaires sur l’ensemble du rapport (Débats, 13 mai 1986, p. 13232).
[157]: Voir, par exemple, Journaux, 14 juin 1993, p. 3204; 16 juin 1993, p. 3318; 8 septembre 1993, p. 3338-3339.
[158]: Voir Journaux, 24 juillet 1969, p. 1397-1399; 16 mars 1972, p. 194-195; Débats, 24 novembre 1994, p. 8252-8253.
[159]: Art. 108(1)a) du Règlement. Les comités permanents sont autorisés « à faire rapport à ce sujet à l’occasion et à joindre en appendice à leurs rapports, à la suite de la signature de leur président, un bref énoncé des opinions ou recommandations dissidentes ou complémentaires présentées, le cas échéant, par certains de leurs membres ». Ce genre d’appendice n’est ajouté qu’après l’adoption d’une motion en ce sens par le comité avant la présentation du rapport à la Chambre. En 1994, l’impression d’opinions dissidentes dans un rapport du Comité mixte spécial chargé de l’examen de la politique étrangère du Canada a suscité un rappel au Règlement à la Chambre. Les opinions dissidentes figuraient dans un deuxième volume, au lieu de s’insérer après la signature du président. Tout en décidant que la Chambre accepterait le rapport tel que présenté, le Président a rappelé que les opinions dissidentes auraient dû être insérées après la signature du président comme le précise le Règlement. Le Président Parent a en outre mis les comités en garde de s’en tenir rigoureusement aux dispositions de l’article 108(1)a) du Règlement à l’avenir. Voir Débats, 24 novembre 1994, p. 8252-8253. Bien que cet article du Règlement ne vise que les comités permanents, la Chambre a adopté comme pratique courante de l’appliquer également aux comités spéciaux (voir Débats, 24 novembre 1994, p. 8252). Voir aussi le chapitre 20, « Les comités », pour plus d’information sur la forme des rapports de comités.
[160]: Art. 35(2) du Règlement. Le membre du comité qui est député de l’Opposition officielle dispose d’autant de temps que celui qui a présenté le rapport du comité (Débats, 18 octobre 1994, p. 6816; 7 novembre 1997, p. 1715-1716). L’application de cette règle n’a pas été uniforme depuis son adoption en avril 1991 (Journaux, 11 avril 1991, p. 2905, 2908). Les députés appellent souvent les « opinions dissidentes » des rapports minoritaires, et il est arrivé que des députés demandent et soient autorisés à présenter des « rapports minoritaires » après la présentation du principal rapport du comité (voir, par exemple, Débats, 12 décembre 1991, p. 6171-6172; 16 juin 1993, p. 20921). Comme le Président Parent l’a cependant fait observer dans une décision rendue en 1994 : « Quelle que soit l’appellation que les médias ou les députés eux-mêmes utilisent pour une telle dissidence, la Chambre n’a jamais reconnu l’existence ni permis le dépôt de rapports minoritaires. Le Président Lamoureux a, à deux reprises, condamné l’idée de rapports minoritaires. Il a expliqué à la Chambre que ce qui lui était présenté par un comité était le rapport du comité et non le rapport de la majorité du comité ». Voir Débats, 24 novembre 1994, p. 8252.
[161]: Des députés qui n’étaient pas de l’Opposition officielle ont toutefois, à l’occasion, demandé et obtenu le consentement unanime pour intervenir (voir, par exemple, Débats, 13 avril 1994, p. 2980; 7 novembre 1997, p. 1716; 1^er décembre 1997, p. 2503). Lorsque deux opinions dissidentes sont annexées à un rapport, un membre d’un parti autre que l’Opposition officielle ne peut faire des observations sur les annexes qu’avec le consentement de la Chambre (voir Débats, 14 mai 1992, p. 10692). Si l’Opposition officielle n’annexe pas d’opinion dissidente, mais qu’un troisième parti le fait, un membre de ce parti ne peut fournir une explication de sa position qu’avec le consentement unanime de la Chambre (voir Débats, 18 juin 1992, p. 12322; 21 juin 1995, p. 14322).
[162]: Voir, par exemple, Débats, 27 septembre 1991, p. 2848.
[163]: Voir Journaux, 3 juin 1987, p. 1016, 1018.
[164]: Art. 54(1) du Règlement. Il est arrivé que, du consentement unanime de la Chambre, le préavis de 48 heures ne soit pas exigé (voir, par exemple, Débats, 19 décembre 1990, p. 16951; 10 octobre 1991, p. 3557, 3559; 14 février 1992, p. 7056; 5 mai 1992, p. 10145-10146; 8 février 1994, p. 1035). La dérogation à cette exigence a aussi été consentie conformément à l’article 53 du Règlement (Journaux, 15 mars 1995, p. 1219). Voir le chapitre 12, « Les étapes du débat » pour plus d’information sur les préavis requis.
[165]: Art. 68(1) du Règlement. Cet article est resté inchangé depuis son adoption en 1867. Voir l’article 39 de Constitutions, règles et règlements de la Chambre des communes du Canada, 1868. Voir le chapitre 16, « Le processus législatif », pour plus d’information sur le dépôt et la première lecture des projets de loi d’initiative ministérielle.
[166]: Art. 68(2) du Règlement. De 1867 à 1913, une motion demandant la permission de déposer un projet de loi pouvait faire l’objet d’un débat et d’amendements. En avril 1913, le Règlement a été modifié pour tenter de définir les motions susceptibles de faire l’objet d’un débat et d’en réduire le nombre. La motion demandant l’autorisation de déposer un projet de loi figurait parmi celles qu’on écartait (Journaux, 23 avril 1913, p. 546-548). Les députés pouvaient cependant encore rejeter une motion demandant l’autorisation de déposer une mesure, ce qui ne se produisait ordinairement que pour les projets de loi d’initiative parlementaire (voir, par exemple, Débats, 22 février 1932, p. 377-382; 3 août 1964, p. 6473; 13 novembre 1967, p. 4165-4166; 5 décembre 1967, p. 5035-5036; 7 novembre 1986, p. 1193). En avril 1991, le Règlement a été modifié de manière à ce qu’une motion demandant l’autorisation de déposer un projet de loi soit réputée adoptée, sans débat ni amendement ni mise aux voix (Journaux, 11 avril 1991, p. 2913).
[167]: Art. 68(2) du Règlement. Les ministres profitent rarement de cette occasion pour expliquer le but de la mesure, préférant attendre l’étape de la deuxième lecture du projet de loi. Il est cependant arrivé qu’un ministre donne une explication succincte d’un projet de loi (voir Débats, 1^er décembre 1987, p. 11343- 11344; 27 septembre 1990, p. 13481-13482; 27 février 1992, p. 7681; 10 avril 1992, p. 9655; 18 juin 1992, p. 12323; 5 février 1998, p. 3402-3403).
[168]: Art. 69(1) du Règlement. Dans sa version initiale, adoptée en décembre 1867, cet article du Règlement ne parlait que de la première lecture des projets de loi. Un comité spécial de la procédure a recommandé, en 1968, de libeller ainsi la motion portant première lecture : « Que le projet de loi soit lu la première fois et imprimé ». Dans l’esprit du comité, l’adoption de cette motion signifierait que la Chambre accepte le dépôt du projet de loi sans s’engager davantage, si ce n’est de permettre que le texte soit porté à la connaissance du Parlement et du public (voir les par. 10 et 11 du troisième Rapport du Comité spécial de la procédure de la Chambre, présenté le 6 décembre 1968 (Journaux, p. 432-433)).
[169]: Le libellé de la version initiale du Règlement interdisait de débattre de la motion principale ou d’y proposer des amendements, mais pas sa mise aux voix. Les Présidents appliquaient la règle rigoureusement et veillaient à ce qu’il n’y ait aucun débat à l’étape de la première lecture, à moins d’avoir le consentement unanime de la Chambre; ils étaient aussi fermement d’avis que la Chambre ne pouvait qu’accepter ou rejeter le projet de loi à l’étape de la première lecture (voir, par exemple, les remarques formulées par le Président dans Débats, 27 février 1912, col. 3985-3986; 13 février 1933, p. 2002-2003; 26 février 1934, p. 923-924; 2 avril 1962, p. 2501; 6 avril 1982, p. 16202). Au cours de la deuxième session de la 34^elégislature (avril 1989 - mai 1991), les partis d’opposition ont souvent exigé, comme tactique dilatoire, des votes par appel nominal sur les motions de dépôt et de première lecture de projets de loi tant d’initiative ministérielle que d’initiative parlementaire. Comme chaque vote par appel nominal pouvait prendre jusqu’à 45 minutes, cela réduisait le temps réservé aux Ordres émanant du gouvernement. En avril 1991, le Règlement a été modifié de façon à ce que ces motions soient réputées adoptées sans mise aux voix (voir Journaux, 11 avril 1991, p. 2913-2914).
[170]: L’ancienne pratique qui avait cours au Parlement britannique de lire intégralement les projets de loi était déjà désuète au moment de la Confédération. Dès la première législature canadienne, la lecture du titre du projet de loi en anglais et en français était jugée suffisante à l’étape de la première lecture (Bourinot, 1^re éd., p. 518). En avril 1878, à la demande d’un député, le greffier adjoint a lu intégralement un projet de loi à l’étape de la première lecture. Dans ses remarques à ce sujet, le Président a souligné que, même si rien ne l’interdit, la lecture du texte des projets de loi est une coutume entièrement tombée en désuétude (Débats, 2 avril 1878, p. 1604-1606).
[171]: Un député a fait valoir, une fois, que cette question était en réalité une motion susceptible d’être mise aux voix. Le Président a toutefois décidé que cette pratique était tombée en désuétude et que, à moins de recevoir de la Chambre des indications claires du contraire, il serait inopportun d’appliquer aux pratiques actuelles une décision qui était sans doute pertinente il y a plus d’un siècle (Débats, 24 mai 1988, p. 15706, 15719-15723).
[172]: Voir, par exemple, Journaux, 8 février 1994, p. 130-132; 29 octobre 1997, p. 166. Notons aussi que l’article 71 du Règlement permet la lecture d’un projet de loi à plusieurs étapes le même jour en cas d’urgence ou de circonstances extraordinaires, ce qui se ferait par consentement unanime ou par un ordre spécial. Voir aussi le chapitre 16, « Le processus législatif ».
[173]: Art. 81(17) et (18)c) du Règlement. Voir, par exemple, Journaux, 8 décembre 1994, p. 1008-1009.
[174]: Au sujet des rappels au Règlement soulevés lorsqu’un ministre a déposé des mesures relatives aux responsabilités administratives d’un autre ministre, le président Jerome a décidé que rien n’interdisait cette pratique (Débats, 20 juillet 1977, p. 7836-7837).
[175]: Voir, par exemple, Débats, 31 janvier 1985, p. 1845; 28 octobre 1991, p. 4070-4072, 4076.
[176]: Journaux, 3 juin 1987, p. 1016, 1018.
[177]: Les mesures sont inscrites par ordre chronologique au Feuilleton après en avoir donné, par écrit, un préavis de 48 heures. Le consentement unanime de la Chambre permet de déroger à cette exigence (voir, par exemple, Débats, 22 avril 1993, p. 18278-18279).
[178]: Voir, par exemple, Débats,27 janvier 1981, p. 6616; 15 juin 1993, p. 20795.
[179]: Art. 68(2) du Règlement.
[180]: Art. 68(2) du Règlement. Le 22 avril 1997, un député a déposé 29 projets de loi et fait des commentaires sur chacun (voir Journaux, 22 avril 1997, p. 1502-1506). Le même député a déposé 38 projets de loi le 13 février 1998 (Journaux, p. 458-463).
[181]: Voir, par exemple, Débats, 28 mars 1996, p. 1329; 22 octobre 1997, p. 974; 7 novembre 1997, p. 1717.
[182]: Art. 69(1) du Règlement.
[183]: Voir le chapitre 21, « Les affaires émanant des députés », pour un exposé détaillé de l’étude et de l’adoption des projets de loi d’initiative parlementaire.
[184]: Journaux, 29 avril 1990, p. 556.
[185]: Bourinot, 4^e éd., p. 272.
[186]: Voir, par exemple, Feuilleton, 10 juin 1998, p. 10; 11 juin 1998, p. 11. Il est arrivé une fois que l’avis de motion portant première lecture d’un projet de loi public émanant du Sénat ait été rayé du Feuilleton lorsqu’on a constaté que le projet de loi empiétait sur la prérogative royale en matière financière (Journaux, 12 novembre 1969, p. 79-80). En 1998, en réponse à un rappel au Règlement sur la recevabilité d’un projet de loi public émanant du Sénat qui avait été lu une première fois, le Président a décidé que, comme il imposait une taxe, le projet de loi aurait dû émaner de la Chambre des communes et être précédé par l’adoption d’une motion de voies et moyens. Les délibérations sur le projet de loi à l’étape de la première lecture ont été déclarées nulles et non avenues, et le projet de loi a été rayé du Feuilleton. Voir Débats, 2 décembre 1998, p. 10788-10791. Voir aussi le chapitre 16, « Le processus législatif » et le chapitre 21, « Les affaires émanant des députés ».
[187]: Plusieurs projets de loi du Sénat ont été parrainés par le conseil des ministres. Voir, par exemple, Journaux, 18 juin 1992, p. 1793; 19 novembre 1992, p. 2079; 10 mars 1993, p. 2611; 23 mars 1994, p. 296; 14 juin 1995, p. 1723; 26 novembre 1997, p. 270; 2 février 1998, p. 403; 11 février 1998, p. 444; 25 mars 1998, p. 622; 28 mai 1998, p. 901; 3 juin 1998, p. 929.
[188]: Art. 69(2) du Règlement. Jusqu’en septembre 1994, la motion portant première lecture d’un projet de loi public émanant du Sénat était mise aux voix et il est arrivé que des projets de loi du Sénat soient rejetés à cette étape à la suite d’un vote par appel nominal (voir, par exemple, Journaux, 20 décembre 1989, p. 1059-1060; 18 juin 1990, p. 1920-1921). Cet article du Règlement a été modifié en juin 1994 lorsque la Chambre a adopté un rapport de comité qui recommandait divers changements aux règles de la Chambre (voir Journaux, 8 juin 1994, p. 545; 10 juin 1994, p. 563; Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Procès-verbaux et témoignages, 9 juin 1994, fascicule n^o 16, p. 5).
De 1968 à 1998, de simples députés se sont, à trois reprises, livrés à des commentaires sur un projet de loi public émanant du Sénat à l’étape de la première lecture (voir Débats, 21 septembre 1971, p. 8029; 29 juin 1987, p. 7715; 18 novembre 1998, p. 10145.
[189]: Un projet de loi public émanant du Sénat parrainé par un ministre a déjà fait l’objet d’une première lecture pour ensuite franchir toutes les étapes au cours d’un même jour de séance (voir Journaux, 18 juin 1992, p. 1793, 1803).
[190]: Voir le chapitre 21, « Les affaires émanant des députés ».
[191]: Voir Constitutions, règles et règlements de la Chambre des communes du Canada, 1868, art. n^o 19.
[192]: Voir Constitutions, règles et règlements de la Chambre des communes du Canada, 1906, art. n^o 25.
[193]: Journaux, 7 mai 1964, p. 297.
[194]: Jusqu’en 1955, les avis de motions émanant du gouvernement formaient un point distinct à l’ordre du jour et étaient examinés en dehors des Affaires courantes à condition que les délibérations se rendent jusque- là. En 1955, le Règlement a été modifié de façon à permettre le transfert automatique aux Ordres émanant du gouvernement de tout avis de motion du gouvernement appelé par le Président pendant les Affaires courantes. Le Président pouvait ainsi les appeler chaque jour, en tant qu’élément des Affaires courantes, et ils ne faisaient plus, comme le Règlement l’indiquait clairement, l’objet d’un débat car ils étaient transférés immédiatement au Feuilleton et inscrits parmi les Ordres émanant du gouvernement pour examen ultérieur (Journaux, 12 juillet 1955, p. 886-887, 900).
[195]: Paragraphe 9 du deuxième Rapport du Comité permanent de la procédure et de l’organisation, présenté le 14 mars 1975 (Journaux, p. 373) et adopté le 24 mars 1975 (Journaux, p. 399). Jusqu’en 1965, si le débat engagé à l’étape des « Motions » n’était pas terminé en une séance, il reprenait à la séance suivante (et éventuellement aux séances ultérieures) lorsqu’on atteignait cette étape. Cela empêchait donc la Chambre d’aborder d’autres affaires courantes après l’étape des Motions, ni les Ordres du jour ni la Période des questions. Le débat à la Chambre sur la motion d’adoption du rapport du Comité spécial sur un drapeau canadien a duré deux semaines avant d’arriver à une décision (seulement après l’imposition de la clôture), par exemple. Pendant 11 jours, la Chambre n’a pas franchi l’étape des Motions et il n’y a pas eu de Période des questions. (Voir Stewart, p. 63-64.) Le Règlement a été modifié de façon à ce que l’ordre portant reprise du débat amorcé à l’étape des Motions soit transféré à la rubrique des Ordres du jour inscrits au nom du gouvernement le lendemain et soit le premier point à l’ordre du jour (Journaux, 11 juin 1965, p. 224, 226). En 1968, le Règlement a de nouveau été modifié pour permettre au gouvernement de déterminer, sans restriction, l’ordre dans lequel ces travaux sont abordés (Journaux, 20 décembre 1968, p. 571).
[196]: Journaux, 3 juin 1987, p. 1017-1018. Les avis de motions émanant du gouvernement susceptibles de faire l’objet d’un débat sont maintenant inscrits au Feuilleton parmi les Ordres émanant du gouvernement après le préavis normal de 48 heures (art. 56(1) du Règlement). Ils deviennent alors des ordres du jour, comme toute autre affaire d’initiative ministérielle dont la Chambre ordonne l’étude.
[197]: Bourinot, 4^eéd., p. 219; Beauchesne, 4^e éd., p. 79. Voir aussi Journaux, 2 mai 1961, p. 494; Débats, 13 juillet 1988, p. 17506; 18 juin 1996, p. 3981-3982.
[198]: Voir, par exemple, diverses décisions de Présidents : Journaux, 30 mai 1928, p. 476; 11 mai 1944, p. 365; 2 mai 1961, p. 493-495; et les observations du Président dans Débats, 28 avril 1982, p. 16701.
[199]: Voir Débats, 16 mai 1985, p. 4821-4822 où le Président Bosley a été appelé à décider si une motion d’attribution de temps devait être proposée à l’étape des « Motions », pendant les Affaires courantes, ou plutôt inscrite parmi les « Avis de motions émanant du gouvernement », puis transférée aux Ordres émanant du gouvernement. Le Président a décidé que le gouvernement pouvait procéder comme bon lui semblait. Le Président Fraser a expliqué en 1988 : « On se demande alors quelle est la distinction entre un avis de motion du gouvernement et une motion? J’estime qu’un avis de motion du gouvernement est toute motion dont le gouvernement donne préavis. En somme, ce qui distingue un avis de motion du gouvernement, ce n’est pas la teneur de la motion mais plutôt le motionnaire. Dans bien des cas, par conséquent, un avis de motion peut s’inscrire sous plus d’une rubrique et il appartient au ministre qui le donne de choisir la rubrique qui convient. De toute évidence, un avis de motion du gouvernement ne peut être proposé que par le gouvernement, mais ce dernier a la possibilité de le placer soit sous la rubrique “Motions” soit sous la rubrique “Avis de motions du gouvernement” » (Débats, 13 juin 1988, p. 16376-16379, et notamment p. 16377).
[200]: Débats, 13 juillet 1988, p. 17506.