20. Les comités

Les comités ont pour rôle d’examiner des questions choisies de manière plus approfondie qu’on ne peut le faire à la Chambre et de faire rapport à celle-ci de leurs conclusions et recommandations. Ils effectuent des études dans quatre domaines généraux, soit : le Budget des dépenses, les mesures législatives, les nominations par décret, et des questions précises (dont l’examen des rapports annuels des ministères). Les comités permanents effectuent couramment des études dans les quatre domaines, mais on établit normalement des comités spéciaux pour l’examen de questions précises, et les comités législatifs sont chargés uniquement d’examiner des mesures législatives.

Certains sujets d’étude, comme le Budget principal des dépenses et les rapports annuels des ministères, doivent être déposés à la Chambre chaque année à un moment déterminé et renvoyés aux comités. D’autres questions, dont le Budget supplémentaire des dépenses, les nominations par décret et les mesures législatives, sont renvoyées aux comités seulement lorsqu’elles sont déposées ou présentées à la Chambre. Le nombre de ces questions varie d’année en année en fonction d’une grande variété de facteurs, dont le programme législatif du gouvernement et les événements extraparlementaires.

Lorsqu’un comité reçoit un ordre de renvoi ou décide d’entreprendre une étude particulière, le comité de direction est habituellement chargé d’établir un plan de travail pour chaque étude et de coordonner l’examen, par le comité intéressé, des divers sujets dont il est saisi. Les comités permanents étudient ordinairement plusieurs questions de front ^[476] . Les comités peuvent dans certains cas traiter des affaires importantes les unes à la suite des autres, mais les délais imposés par le Règlement pour l’examen du Budget principal des dépenses et des nominations par décret nécessitent une planification soigneuse pour garantir l’efficacité de leurs travaux ^[477] . Les comités qui ont une lourde charge de travail choisissent souvent de confier l’étude d’une ou de plusieurs questions à des sous-comités ^[478] . Cela leur permet de partager leur travail en faisant appel aux membres associés du comité pour constituer les sous-comités.

Le Budget principal des dépenses renferme les prévisions de dépenses du gouvernement, réparties par ministère et par programme, pour l’année financière à venir ^[479]. Il se présente sous la forme d’une série de postes budgétaires, ou « crédits », dont chacun indique le montant d’argent requis par le gouvernement pour un programme ou une activité. Normalement, un seul crédit du Budget principal des dépenses couvre l’ensemble d’une catégorie de dépenses, comme les activités ou les coûts en capital d’un ministère, et résume toutes les dépenses d’activité ou de programme prévues pour le ministère ou l’organisme dans cette catégorie. Lorsqu’il faut obtenir des fonds supplémentaires ou réaffecter des crédits au cours d’une année financière, le gouvernement peut déposer un Budget supplémentaire des dépenses.

Le Règlement prévoit que le Budget principal et le Budget supplémentaire des dépenses doivent être examinés dans le détail par les comités permanents ^[480] . Chaque comité se voit confier l’étude des crédits des ministères et des organismes qui relèvent de son mandat. Les programmes dont le financement et le niveau de financement sont déjà prescrits par une loi sont inclus dans le Budget des dépenses et affectés de la lettre « (L) » ou du mot « législatif ». Ces dépenses ayant déjà été approuvées par l’adoption de la loi correspondante, elles ne sont pas renvoyées à un comité pour examen; elles figurent au Budget à titre d’information seulement.

Le Budget des dépenses de chaque année financière à venir doit être déposé à la Chambre et renvoyé aux comités permanents au plus tard le 1er mars de chaque année ^[481] . Le Règlement n’oblige pas ceux-ci à l’étudier. Toutefois, lorsqu’un comité choisit de procéder à cette étude, il doit en faire rapport au plus tard le 31 mai de l’année financière à laquelle le Budget s’applique. S’il n’en a pas fait rapport à cette date, il est réputé l’avoir fait, qu’il ait étudié le Budget principal des dépenses ou non ^[482] . Le chef de l’Opposition peut, au plus tard le troisième jour de séance précédant le 31 mai, demander que l’on prolonge le délai de rapport relatif à l’étude du Budget principal des dépenses d’un ministère ou d’un organisme précis ^[483] . Le comité qui étudie le Budget principal des dépenses de ce ministère ou organisme devra en faire rapport, ou sera réputé l’avoir fait, soit 10 jours de séance après le 31 mai, soit le jour de séance précédant le dernier jour désigné au cours de cette période de subsides, selon la plus rapprochée de ces deux dates ^[484] . Lorsqu’ils étudient le Budget principal des dépenses, les comités sont également autorisés à examiner les plans et priorités de dépenses d’années futures des ministères et organismes ^[485] . Le délai de présentation du rapport relatif à ces plans et priorités est le dernier jour de séance du mois de juin ^[486] .

Dès son dépôt à la Chambre, le Budget supplémentaire des dépenses est renvoyé aux comités permanents compétents ^[487] . Dans ce cas, le rapport doit être présenté au plus tard le troisième jour de séance précédant soit le dernier jour de séance, soit le dernier jour désigné, de la période de subsides en cours, selon la plus rapprochée de ces deux dates. Comme dans le cas du Budget principal des dépenses, si un comité n’a pas fait rapport dans le délai prescrit, il est réputé l’avoir fait ^[488] .

Les comités étudient chaque crédit séparément en tant que motion distincte, en commençant par le premier crédit, qui couvre l’administration ou les activités générales des ministères. Habituellement, ils entendent d’abord le ministre ou le secrétaire parlementaire compétent, qui est accompagné de hauts fonctionnaires du ministère ^[489] . Les questions posées et la discussion qui se déroule au cours de cette séance sont généralement de grande envergure, quoique la règle de la pertinence s’y applique. Les hauts fonctionnaires des ministères responsables des secteurs et des programmes visés précisément par chaque crédit assistent normalement aux séances subséquentes, le cas échéant ^[490] .

Une fois achevé l’examen du Budget des dépenses au sein d’un comité, chaque crédit est mis aux voix séparément. Le pouvoir des comités de modifier le Budget des dépenses est limité. Ils peuvent proposer des modifications tendant à réduire le montant d’un crédit ^[491] , mais il est antiréglementaire de proposer une modification visant à ramener le montant d’un crédit à néant, car la procédure correcte consiste à voter contre la motion « Le crédit est-il adopté? ». Il est également irrecevable de proposer d’augmenter un crédit, car une telle proposition empiète sur le pouvoir de dépenser de la Couronne ^[492] . De même, il n’est pas permis de chercher à modifier le mode d’affectation des fonds en transférant de l’argent d’un poste à un autre ^[493] . Les postes législatifs figurant dans le Budget des dépenses à des fins d’information ne peuvent être modifiés par les comités ^[494] . Enfin, ceux-ci ne peuvent inclure de recommandations de fond dans leurs rapports sur le Budget des dépenses ^[495] .

Les comités jouent un rôle important dans le processus législatif. Selon le Règlement, toutes les mesures législatives doivent être étudiées en comité. Le renvoi à un comité peut avoir lieu après la deuxième lecture ou avant celle-ci ^[496] , et le comité en question peut être législatif, permanent ou spécial ^[497] , ou encore plénier ^[498] . À de rares occasions, la Chambre a renvoyé des projets de loi à des comités mixtes ^[499] . Un projet de loi renvoyé à un comité constitue en soi l’ordre de renvoi de celui-ci. Un ministre ou un simple député peuvent également proposer une motion tendant à charger un comité de rédiger et de présenter un projet de loi ^[500] .

L’adoption d’une motion portant deuxième lecture d’un projet de loi manifeste l’approbation de son principe par la Chambre. Le comité est chargé d’examiner le libellé et l’effet de chaque article u projet de loi à la lumière de son principe; il peut proposer toute modification jugée nécessaire ou utile pour optimiser la réalisation de son objet ^[501]. Lorsqu’un projet de loi a été renvoyé à un comité après la deuxième lecture, il est antiréglementaire de proposer des amendements visant à élargir sa portée ou à modifier son principe. Il est également irrecevable de proposer des amendements à des lois ou articles de loi qui ne sont pas touchés par le projet de loi lui-même ^[502] . Dans le cas où un projet de loi a été renvoyé à un comité avant la deuxième lecture, celui-ci n’est pas assujetti aux mêmes restrictions, car la Chambre n’en a pas encore approuvé le principe. Des amendements de nature à modifier le principe peuvent être proposés, mais ils doivent avoir un rapport avec le projet de loi ^[503] .

Ordre de l’examen

Lorsqu’un comité étudie un projet de loi, l’examen du préambule, s’il en comporte un, est reporté, tout comme celui du premier article, si celui-ci renferme seulement un titre abrégé ^[504] . Après l’appel de l’article 1 par le président (ou de l’article 2, si le premier ne renferme que le titre abrégé du projet de loi), le comité peut commencer à entendre des témoins, le parrain du projet de loi étant habituellement le premier de ceux-ci. Un comité législatif peut seulement entendre des témoins sur des questions techniques liées au projet de loi ^[505] . Le comité peut en outre recevoir des mémoires se rapportant au projet de loi. À l’issue des témoignages, le comité peut inviter le parrain du projet de loi à comparaître de nouveau pour répondre à des préoccupations soulevées par les autres témoins.

Le comité passe ensuite à l’examen du projet de loi article par article. Il étudie alors chaque article individuellement et, au besoin, chaque ligne du projet de loi. À cette étape, chaque article constitue une question distincte sur laquelle le comité doit prendre une décision. C’est également à ce moment-là que les membres du comité peuvent proposer des amendements au projet de loi. Ils peuvent proposer d’ajouter des mots, d’en remplacer certains par d’autres, ou simplement de supprimer certains mots ^[506]. Il est normal, à cette étape, que les fonctionnaires des ministères restent à la disposition du comité comme témoins pour fournir des explications techniques à propos de l’effet d’articles particuliers du projet de loi et des incidences techniques des amendements proposés ^[507] .

Aucun avis n’est nécessaire dans le cas des motions visant à amender un article d’un projet de loi. Pour la commodité, les amendements proposés sont habituellement envoyés au greffier du comité avant le début de l’examen article par article. Le greffier peut alors les classer dans l’ordre approprié pour que le comité les étudie au fur et à mesure de l’examen du projet de loi. Les amendements proposés reçus par le greffier sont habituellement distribués aux membres du comité avant le début de l’examen article par article, à des fins d’information. À cette étape, le comité n’en est pas saisi officiellement, et les membres du comité peuvent les proposer ou non au moment où celui-ci parvient à l’endroit approprié du projet de loi.

Délais d’examen des projets de loi

Le Règlement ne prévoit pas de délais pour l’examen en comité des projets de loi émanant du gouvernement. Cependant, la Chambre peut fixer un délai pour la présentation du rapport au moyen d’un ordre spécial ^[508]  ou invoquer les dispositions du Règlement relatives à l’attribution de temps ^[509] .

Les comités sont tenus de présenter un rapport portant sur les projets de loi d’intérêt public d’initiative parlementaire dans un délai de 60 jours de séance ^[510] . Ils doivent soit faire rapport du projet de loi à la Chambre avec ou sans amendement, soit solliciter une prolongation de 30 jours du temps alloué pour son examen, ou présenter un rapport recommandant de ne pas poursuivre l’étude du projet de loi.  Si un comité n’a pas fait rapport à la fin de la période de 60 jours (ou de 30 jours dans le cas d’une prolongation), le projet de loi est réputé avoir fait l’objet d’un rapport sans amendement.

Les projets de loi d’intérêt privé doivent être renvoyés aux comités législatifs après la deuxième lecture ^[511] . Toutefois, ces projets de loi sont souvent examinés, par consentement unanime, par un comité plénier. La procédure particulière applicable à l’examen des projets de loi d’intérêt privé est exposée au chapitre 23, « Les projets de loi d’intérêt privé ».

Adoption et rapport

Une fois qu’un comité a achevé l’examen des articles d’un projet de loi, une motion tendant à l’adopter tel quel (ou dans sa version modifiée) est proposée ^[512] . Le comité adopte ensuite une motion ordonnant à son président d’en faire rapport à la Chambre ^[513] . Si le comité a modifié le projet de loi, il ordonne en outre habituellement de le faire réimprimer à l’usage de la Chambre à l’étape du rapport ^[514] .

Élaboration et dépôt d’un projet de loi par un comité

Un comité peut être chargé d’élaborer et de déposer un projet de loi ^[515] . La motion à cet effet est prise en considération sous la rubrique des Ordres émanant du gouvernement si elle est proposée par un ministre, ou sous celle des Affaires émanant des députés si elle est proposée par un simple député ^[516] . Le rapport du comité recommande les principes, la portée et les dispositions générales du projet de loi et peut comprendre des propositions relatives à son libellé ^[517] .

Le gouvernement est tenu de déposer à la Chambre des copies certifiées de tous les décrets relatifs aux nominations à des postes non judiciaires, au plus tard cinq jours de séance après leur publication dans la Gazette du Canada ^[518] . Les nominations entrent en vigueur le jour où elles sont annoncées par le gouvernement, et non à la date de publication ou de dépôt des certificats à la Chambre. Le Règlement prévoit le renvoi automatique des copies certifiées au comité permanent mentionné au moment du dépôt, soit normalement le comité chargé de surveiller l’organisation à laquelle la personne a été nommée.

Un ministre peut aussi déposer un certificat de nomination à un poste non judiciaire ^[519] . Les avis de ce gnre sont également renvoyés aux comités permanents mentionnés lors de leur dépôt. Les comités disposent de 30 jours de séance après celui du dépôt pour étudier les nominations ou propositions de nomination ^[520] . Au cours de cette période, ils peuvent convoquer la personne nommée ou qu’on propose de nommer à comparaître durant au plus 10 jours de séance ^[521]  pour répondre à des questions au sujet de ses qualités et de sa compétence pour remplir les fonctions du poste auquel on l’a nommée ou on propose de la nommer ^[522] . Rien n’oblige les comités à examiner les nominations ou propositions de nomination par décret qui leur sont renvoyées ^[523] .

Sur demande écrite du greffier d’un comité, le cabinet du ministre doit fournir le curriculum vitae de toute personne nommée ou qu’on propose de nommer par décret à un poste relevant du mandat du comité permanent en question ^[524] .

La portée de l’examen par le comité des personnes nommées ou qu’on propose de nommer par décret est strictement limitée à leurs qualités et à leur compétence pour remplir les fonctions du poste en question ^[525] . Le président peut interrompre l’interrogatoire des membres du comité s’ils cherchent à aborder des questions qu’il juge sans rapport avec cet examen. Parmi les domaines habituellement considérés comme débordant la portée de celui-ci figurent : l’affiliation politique de la personne nommée ou qu’on propose de nommer, ses contributions à des partis politiques, et la nature du processus de nomination ^[526] . Toute question peut être admise s’il peut être prouvé qu’elle a un rapport direct avec l’aptitude de la personne à remplir le poste auquel elle a été nommée ou on propose de la nommer.

Les comités n’ont pas le pouvoir d’annuler une nomination ou proposition de nomination et peuvent seulement signaler qu’ils ont examiné la personne intéressée et donner leur avis sur la question de savoir si elle possède les qualités et la compétence voulues pour remplir les fonctions du poste auquel elle a été nommée ou on propose de la nommer ^[527] .

La plupart des comités permanents sont autorisés à étudier de leur propre initiative toute question relative aux activités et politiques des ministères visés par leur mandat et à en faire rapport. Ces études peuvent porter sur les questions suivantes : les textes législatifs pertinents; les objectifs d’un ministère ou d’un organisme; leurs plans de dépenses immédiats ainsi qu’à moyen et à long terme; l’évaluation de leurs activités par rapport à leurs objectifs; toute autre question liée au mandat ou aux activités du ministère ou de l’organisme ^[528] . Certains d’entre eux, dont les comités mixtes permanents, ont un mandat précis les autorisant à entreprendre des études dans des domaines de responsabilité bien définis mentionnés dans le Règlement ^[529] .

Un certain nombre de comités ont des ordres de renvoi permanents en vertu desquels ils effectuent des études de questions précises qui ont un effet particulier. Ainsi, le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation peut présenter des rapports qui mettent en train une procédure menant à l’abrogation de règlements gouvernementaux ^[530] . Et le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre fait rapport à celle-ci sur les questions choisies parmi les affaires émanant des députés qui ont été désignées comme faisant l’objet d’un vote ^[531] .

De même, la Chambre peut former un comité spécial ^[532]  ou, de concert avec le Sénat, un comité mixte spécial ^[533]  chargé d’étudier une question particulière. Dans ces cas, l’ordre de renvoi au comité est habituellement compris dans l’ordre qui l’établit, quoique la Chambre puisse lui renvoyer des questions supplémentaires ultérieurement.

La Chambre peut en outre déférer des questions précises aux comités permanents pour étude ^[534] . Elle peut notamment renvoyer les questions découlant d’une plainte d’atteinte au privilège au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre ^[535] . Celui-ci effectue alors une enquête, convoque les témoins et demande les documents qu’il juge à propos. Comme dans le cas des affaires liées au privilège qui se présentent dans tout autre comité, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre n’a pas lui-même le pouvoir de régler la question directement en imposant quelque sanction que ce soit. À l’issue de son enquête, il fait rapport à la Chambre et lui signale si, à son avis, la plainte d’atteinte au privilège était bien fondée. Il précise en outre quelle mesure il juge appropriée, le cas échéant ^[536].

Une loi peut aussi préciser que ses dispositions ou son application doivent être examinées après un certain temps par un comité parlementaire, auquel cas la Chambre doit désigner ou établir un comité à cette fin ^[537] .

Les comités tiennent parfois des audiences non pas afin d’élaborer des recommandations à l’intention de la Chambre, mais simplement pour se tenir au courant d’un sujet important se rapportant à leur mandat ^[538] . Dans la plupart des cas, toutefois, ils présentent à la Chambre un rapport exposant les témoignages qu’ils ont reçus, résumant leurs délibérations et présentant leurs recommandations.

L’exécution des études de questions précises varie considérablement selon le sujet et la méthode choisie par les comités. En règle générale, un comité reçoit d’abord une séance d’information de base de ses attachés de recherche ou de fonctionnaires du ministère concerné ^[539] . Il invite ensuite les parties intéressées à témoigner devant lui et à lui communiquer des mémoires. Pendant l’audition des témoignages, il peut se déplacer afin d’entendre un plus grand nombre de témoins et de visiter des lieux et installations ayant un rapport avec son étude. Une fois cette étape achevée, il donne les instructions nécessaires au personnel chargé de rédiger son rapport. L’ébauche du rapport est ensuite distribuée aux membres du comité, après quoi celui-ci se réunit afin de l’étudier et de proposer toutes les révisions nécessaires pour refléter exactement ses opinions. Les comités étudient souvent les ébauches de rapport à huis clos ^[540] , mais ils le font aussi en séance publique ^[541] . Une fois qu’un comité a approuvé la version définitive de son rapport, celui-ci est présenté à la Chambre ^[542].