Le processus législatif

Introduction

On considère souvent que l’étude et l’adoption des lois constituent les fonctions les plus importantes de tout parlement. Au Parlement canadien, les lois sont faites selon une méthode clairement définie. Avant d’être adoptés, les projets de loi doivent franchir à la Chambre des communes et au Sénat un certain nombre d’étapes très précises qui constituent ce que le jargon parlementaire appelle le processus législatif.

Lorsque la Chambre des communes du Canada a siégé pour la toute première fois, le 6 novembre 1867, elle a tenu ses délibérations sous le régime des règles de l’Assemblée législative de la Province du Canada, lesquelles règles comportaient déjà des dispositions régissant l’étude des projets de loi.

Certaines des règles qui balisaient le processus législatif aux premières heures de la Confédération sont encore en vigueur de nos jours, comme, par exemple, les dispositions du Règlement interdisant de présenter des projets de loi en blanc ou incomplets ou précisant que tous les projets de loi doivent être lus trois fois, que ces trois lectures doivent avoir lieu trois jours différents, que les projets de loi doivent être imprimés dans les deux langues officielles et que le greffier de la Chambre doit en attester chaque lecture.

Au fil des ans, divers comités spéciaux ont examiné les dispositions du Règlement qui encadrent le processus législatif. En 1968, la Chambre a chargé le Comité spécial de la procédure et de l’organisation de la Chambre d’en faire un examen exhaustif. Les dispositions les plus importantes adoptées alors exigeaient que les projets de loi qui ne sont pas basés sur des motions de crédits ou des motions des voies et moyens soient déférés à des comités permanents ou spéciaux, faisaient de nouveau de l’étape du rapport une étape du processus législatif donnant lieu à des débats, abrégeaient les interventions dans les débats à l’étape du rapport et conféraient au Président le pouvoir de sélectionner les amendements à grouper.

En avril 1991, la Chambre a apporté d’importantes modifications au Règlement. Elles visaient les nouvelles dispositions relatives à l’adoption automatique des motions portant présentation et première lecture des projets de loi; permettaient que des ministres renvoient, après consultation, des projets de loi à des comités permanents ou spéciaux plutôt qu’à des comités législatifs, comme le voulait l’usage depuis un certain nombre d’années, et exigeaient qu’une période de deux jours de séance, plutôt que de 48 heures, s’écoule entre le moment où rapport est fait d’un projet de loi à la Chambre et le début de l’étape du rapport et que toute motion relative aux amendements apportés aux projets de loi par le Sénat fasse l’objet d’un avis écrit de 24 heures.

Au début de la 35^e législature, en 1994, la Chambre a de nouveau modifié le Règlement afin d’assouplir davantage le processus législatif. Elle y a ajouté de nouvelles dispositions permettant à des comités de rédiger et de présenter des projets de loi et multipliant les circonstances dans lesquelles il est possible de renvoyer un projet de loi à un comité permanent, spécial ou législatif. Cette dernière modification a eu pour effet que la Chambre tend maintenant à délaisser les comités législatifs et à déférer plus souvent les projets de loi aux comités permanents compétents. Les projets de loi fondés sur des motions de crédits sont encore déférés à un comité plénier. De plus, les ministres peuvent maintenant proposer que les projets de loi émanant du gouvernement soient renvoyés à des comités avant leur deuxième lecture.

Pendant sa présidence, le Président Parent a rendu un certain nombre de décisions sur des litiges concernant le processus législatif. Les décisions choisies illustrent la variété et la complexité des questions relatives au processus législatif qu’il a été appelé à trancher.

Il convient tout particulièrement de signaler la décision rendue sur une question de privilège concernant le caractère confidentiel des amendements rédigés par les conseillers législatifs pour les députés. Le Président a aussi été appelé à statuer sur plusieurs questions de privilège soulevées parce que la teneur de deux projets de loi avait été divulguée — aux médias, dans un cas, et à des groupes d’intérêt particulier, dans l’autre — avant qu’ils ne soient présentés à la Chambre. D’autres décisions importantes ont porté, notamment, sur la recevabilité du projet de loi dans lequel le gouvernement a tenté de combiner toutes les mesures législatives relatives à ses budgets et sur un certain nombre de rappels au Règlement concernant la recevabilité d’amendements présentés au cours du débat à l’étape du rapport.

Le Président Parent a également dû modifier sa façon de communiquer à la Chambre les décisions qu’il prenait à l’étape du rapport sur la sélection et le groupement des amendements. Au cours de la dernière législature où il a été Président, les partis d’opposition ont eu recours à diverses tactiques pour retarder l’adoption de certains projets de loi, notamment présenter des centaines d’amendements à l’étape du rapport, ce qui obligeait la Chambre à siéger de longues heures afin de compléter de nombreux votes par appel nominal.

Ardent défenseur des traditions et des usages de la Chambre des communes, le Président Parent a adapté ses décisions à l’évolution des conceptions et des pratiques concernant les débats ainsi qu’aux changements apportés vers le milieu des années 1990 aux dispositions du Règlement qui encadraient le processus législatif.