L’agencement des travaux de la Chambre / Divers

Le 14 avril 1987

Débats, p. 5119-5124

Le 13 avril 1987, au cours des Affaires courantes, M. Doug Lewis (secrétaire parlementaire du vice-premier ministre) propose, immédiatement après avoir présenté des réponses du gouvernement à des pétitions, une motion pour que la Chambre passe à la rubrique Motions. Un long débat s’ensuit au cours duquel des députés de l’opposition accusent le gouvernement de vouloir les empêcher de présenter des pétitions et y voient une manœuvre qui permettrait au gouvernement de proposer une motion d’attribution de temps au projet de loi C‑22, Loi modifiant la Loi sur les brevets^[1]. Le Président prend l’affaire en délibéré. Le lendemain, il rend une décision qui permet au gouvernement, dans ce cas-là seulement, de passer à une autre rubrique des Affaires courantes. En raison des tactiques dilatoires utilisées par l’opposition au cours des semaines précédentes pour bloquer l’étude du projet de loi C‑22, le Président juge qu’il est dans l’intérêt de la Chambre de permettre au gouvernement d’aller de l’avant avec sa motion. La décision qu’il rend à cet égard est reproduite intégralement ci-dessous.

Décision de la présidence

M. le Président : Hier, j’ai dit à la Chambre que je serais disposé à me prononcer, à 11 heures ce matin, sur la question que le secrétaire parlementaire du président du Conseil privé a soulevée hier en proposant, à l’étape du dépôt des documents, que la Chambre passe aux Motions. Si cette proposition avait été acceptée, elle aurait eu pour effet de faire tomber toutes les autres rubriques des Affaires courantes. J’ai invité les députés à présenter des arguments sur la recevabilité de la motion et j’ai réservé ma décision.

Les interventions de tous les députés qui ont participé à la discussion ont été très directes. Ils ont soulevé un certain nombre de points valides et la présidence a apprécié la vigueur des arguments présentés.

Le député de Burnaby (M. Svend Robinson) a fait allusion à ma décision du 24 novembre 1986 dans laquelle j’ai déclaré qu’une motion qui aurait pour effet de remplacer un certain nombre de rubriques des Affaires courantes ne serait pas appropriée et qu’il fallait procéder rubrique par rubrique^[2]. En réservant ma décision hier, je savais parfaitement que j’avais rendu la décision en question et que la motion proposée hier par le secrétaire parlementaire du président du Conseil privé était sans précédent. Les deux motions se ressemblent en effet, mais les circonstances diffèrent considérablement, et les inquiétudes de la présidence demeurent les mêmes.

Le député de Churchill (M. Rod Murphy) a laissé entendre que tout ce que l’on pouvait proposer durant les Affaires courantes, c’était que l’on passe à l’ordre du jour. Même si je suis fortement enclin à être du même avis, il reste qu’il existe un certain nombre de précédents à l’effet contraire. Le vice-premier ministre (l’hon. Don Mazankowski) a déclaré :

Si l’étude des Affaires courantes doit être considérée comme un processus sacro-saint, point par point, il faudra alors revenir sur les motions dilatoires et les manœuvres de procédure, de même que sur l’admissibilité réglementaire de certaines de ces motions dilatoires.

La présidence est entièrement d’accord. Le vice-premier ministre a aussi déclaré qu’il devait certainement y avoir un équilibre, et la présidence est entièrement d’accord avec ces propos aussi.

L’honorable député de Windsor-Ouest (l’hon. Herb Gray) a déclaré qu’une motion de remplacement ne peut être acceptée que lorsque la Chambre est saisie de travaux que l’on peut remplacer. L’honorable député de Cape Breton—Richmond-Est (M. David Dingwall) a appuyé cette information en déclarant que, pour que l’on puisse présenter une motion de remplacement, la Chambre devait d’abord être saisie de délibérations quelconques. La logique de ces arguments serait difficile à réfuter et je crois qu’ils réaffirment la nécessité d’une révision totale de l’admissibilité des motions dilatoires durant les Affaires courantes.

Parmi ceux qui sont intervenus, certains ont parlé de l’importance de protéger les droits fondamentaux que les Affaires courantes confèrent aux députés. Il se peut cependant que les tactiques d’obstruction ainsi que la limitation déraisonnable du débat enfreignent les droits fondamentaux en question. Le député de Cochrane—Supérieur (M. Keith Penner) a visé juste lorsqu’il a déclaré que les tactiques de procédure dont la Chambre avait été témoin n’avaient pas grand-chose à voir avec la teneur du projet de loi C‑22. Comme je l’ai précisé clairement hier, la présidence ne s’intéresse nullement à la teneur du projet de loi. L’effet de ces tactiques utilisées par l’un ou l’autre parti sur le bien-être de la Chambre des communes inquiète gravement la présidence cependant.

La Chambre est saisie depuis presque six mois d’une mesure législative très controversée, soit le projet de loi C‑22, modifiant la Loi sur les brevets. Ce n’est pas la première fois que la Chambre est saisie d’une mesure législative controversée, et ce ne sera pas la dernière non plus. Il est essentiel pour notre régime démocratique que les sujets controversés puissent faire l’objet d’un débat d’une durée raisonnable, que l’on dispose de toutes les occasions raisonnablement possibles d’entendre les arguments pour et contre les sujets en cause, et que des tactiques dilatoires raisonnables soient permises afin de donner aux adversaires d’une mesure la chance de convaincre le public d’appuyer leur point de vue. Toute question doit, tôt ou tard, être tranchée et c’est la majorité qui décide. Les règles de la procédure protègent à la fois la minorité et la majorité, et elles sont conçues pour permettre aux partisans et aux adversaires d’une mesure de s’exprimer à fond. Elles assurent à l’opposition un moyen de retarder une décision et permettent aussi à la majorité de limiter le débat afin d’en arriver à une décision. Ce genre d’équilibre est essentiel à la procédure d’une assemblée démocratique. Nos règles n’ont certainement jamais été conçues pour permettre la frustration totale d’une partie ou de l’autre, la stagnation totale du débat ni la paralysie totale du système.

Le projet de loi C‑22 a été déposé le 6 novembre 1986 et lu une première fois le 7 novembre à la suite d’un vote par appel nominal dans les deux cas. À cause de la vive opposition soulevée par le projet de loi, on a eu recours, dans le but de retarder l’étude de la mesure en cause, à des tactiques de procédure auxquelles le gouvernement a répliqué par des tactiques de procédure de son cru. Il y a eu sept votes par appel nominal avant le dépôt du projet de loi, la plupart à la suite de motions dilatoires proposées durant les Affaires courantes. Il y a eu 14 autres votes par appel nominal, la plupart aussi à la suite de motions dilatoires présentées durant les Affaires courantes, avant que le projet de loi ne soit adopté en deuxième lecture, le 8 décembre 1986.

Le projet de loi a été renvoyé à un comité législatif qui en a fait rapport à la Chambre avec des amendements le 16 mars 1987, après 24 séances et 82 heures de débat, comme l’a souligné le vice-premier ministre. De nombreux amendements ont été proposés à l’étape du rapport à la Chambre il y a quatre jours jusqu’à maintenant.

Le 7 avril, le ministre de la Consommation et des Corporations (M. Harvie Andre) a donné avis d’une motion d’attribution de temps en vertu de l’article 117 du Règlement. Cet article du Règlement a été adopté par la Chambre en 1968 et l’on y a eu recours régulièrement depuis. Il s’agit là d’une procédure légitime à condition qu’on n’en abuse pas, et des gouvernements tant libéraux que progressistes-conservateurs y ont eu recours sans qu’on remette en doute, sur le plan de la procédure, leur droit de le faire.

Comme les députés le savent, des tactiques dilatoires ont empêché la Chambre de parvenir à l’appel des motions deux jours de suite la semaine dernière. Le troisième jour, soit vendredi, le gouvernement s’est engagé à ne pas proposer sa motion d’attribution de temps au sujet du projet de loi C‑22 et, après entente mutuelle, les Affaires courantes n’ont pas eu lieu. Le débat a malheureusement dégénéré en guérilla tactique. Les adversaires du projet de loi ont recouru à divers moyens pour retarder l’adoption à ses étapes successives. Le gouvernement a réagi en proposant des motions de remplacement qui ont eu l’effet contraire. De telles tactiques doivent sembler dénuées de tout sens pour le public qui en est témoin. On utilise nos procédures à des fins pour lesquelles elles n’avaient jamais été conçues à l’origine, et l’on pourrait pardonner au public de croire que nos règles sont dénuées de tout fondement logique.

Dans le genre de situation où nous nous retrouvons, je suis certain que la négociation constitue la seule façon de parvenir à une solution satisfaisante. Cependant, lorsque les négociations échouent, la présidence doit envisager ses propres responsabilités. Un de ses rôles consiste à s’assurer que la Chambre puisse fonctionner. Cela ne signifie pas qu’elle y joue un rôle quelconque en aidant le gouvernement à gérer son programme parlementaire. Je le répète, elle n’a pas pour rôle d’aider le gouvernement à gérer son programme.

Le projet de loi à l’étude a déjà fait l’objet d’un important débat. On ne saurait prétendre que les occasions de faire entendre des objections à ce sujet aient été déraisonnablement limitées. Les Affaires courantes ont été gravement permutées, ce qui m’inquiète très sérieusement, comme je l’ai dit.

Je rappelle que, mercredi dernier, j’ai invité les députés à donner leur avis sur la question à la présidence s’ils le souhaitaient.

Les Affaires courantes constituent un aspect essentiel des travaux de la Chambre et, si l’on n’en assure pas la protection, les intérêts de la Chambre et du public qu’elle sert risquent d’en souffrir gravement.

La proposition de motions dilatoires est une pratique très récente qui remonte au début des années 80. Je partage les doutes de certains députés au sujet de sa validité sur le plan de la procédure. Cette pratique peut remplacer la présentation de pétitions, retarder indéfiniment le dépôt de projets de loi émanant tant des simples députés que du gouvernement et bloquer complètement le débat sur les motions d’adoption de rapports de comité ainsi que sur les motions d’attribution de temps. Au cours de leurs interventions d’hier, les députés ont fait valoir ces arguments de façon très efficace. Le député d’Ottawa—Vanier (M. Jean-Robert Gauthier) a soutenu très vigoureusement que, durant les Affaires courantes, un député ne devrait obtenir la parole que pour les fins prévues à la rubrique en vertu de laquelle l’intéressé veut prendre la parole. Depuis que les Affaires courantes ont été avancées au matin trois jours par semaine, les problèmes se sont aggravés. Il s’agit cependant d’une question plus générale sur laquelle il faudra se pencher à une autre occasion.

La question immédiate sur laquelle la présidence doit se prononcer est la suivante : la motion proposée hier par le secrétaire parlementaire du président du Conseil privé est-elle admissible ou non? J’admets que si nous nous en tenions strictement aux précédents récents, y compris ma décision du 24 novembre 1986, je devrais déclarer la motion irrecevable. La Chambre se retrouve néanmoins dans une impasse d’où elle n’a pu se sortir seule. Vient un moment où la présidence doit assumer ses responsabilités. Lorsque les circonstances changent et que les règles de la procédure ne permettent aucune solution, la présidence doit s’en remettre à son pouvoir discrétionnaire dans l’intérêt de la Chambre et de tous ses députés. Il se peut que la présidence doive alors modifier une décision antérieure ou s’en écarter.

Dans le recours à mon pouvoir discrétionnaire, je crois avoir l’appui de la tradition centenaire liée à la charge de Président. C’est le Président Lenthall qui, sous le règne de Charles 1^er, a déclaré en présence du souverain que le Président devait avoir la Chambre comme première préoccupation. En 1881, le Président Brand a mis fin à la paralysie des travaux de la Chambre en imposant la clôture de son propre chef.

Une autorité éminente de la chose parlementaire, Josef Redlich, a écrit que le Président a le devoir de servir la majorité :

…en maintenant les règles et les usages centenaires et en s’assurant que rien n’empêche ni la majorité ni la minorité de recourir aux moyens et aux tactiques que l’ordre des travaux offre aux forts et aux faibles. La protection de la majorité contre l’obstruction et la protection de la minorité contre l’oppression constituent deux fonctions semblables de la présidence.

En interprétant les règles de la procédure, la présidence doit tenir compte non seulement de leur lettre, mais aussi de leur esprit, et elle doit se guider sur la règle la plus fondamentale entre toutes, celle du bon sens.

Le recours aux motions dilatoires comme tactique d’obstruction est sans aucun doute sanctionné par la pratique parlementaire. De nombreuses assemblées parlementaires du Commonwealth en limitent cependant l’usage. À la Chambre des communes britannique, par exemple, le Président a le pouvoir de rejeter les motions dilatoires s’il juge qu’elles constituent un abus du Règlement de la Chambre. Il a par contre le pouvoir de les accepter s’il les juge justifiées.

Je répète que je suis convaincu qu’il faudrait étudier toute la question du recours aux motions dilatoires durant les Affaires courantes et qu’il ne faudrait sanctionner aucune procédure qui permette de bloquer complètement et indéfiniment les travaux de la Chambre. La sonnerie d’appel des députés ne remplace pas le débat.

La présente législature a été marquée au coin de la réforme. Nous avons été témoins de la mise en œuvre de changements importants conçus pour faciliter le déroulement des travaux, accroître les pouvoirs des comités, améliorer les possibilités qui s’offraient aux simples députés et rendre nos procédures plus efficaces.

La Chambre a décidé de changer sa façon d’élire un Président, ce qui témoigne de sa maturité nouvelle. Cependant, la Chambre a-t-elle atteint une maturité suffisante pour conférer à son Président les pouvoirs discrétionnaires nécessaires pour contrôler les abus et dénouer les impasses que la Chambre des communes britannique a conférés à son propre Président il y a plus d’un siècle? Je crois que oui.

Après avoir étudié sérieusement tous les arguments présentés, j’ai décidé que la meilleure façon de servir les intérêts de la Chambre était d’accepter la motion présentée hier par le secrétaire parlementaire du président du Conseil privé. Ce faisant, je précise clairement que ma décision ne sera pas considérée comme un précédent immuable et que la présidence pourrait, dans d’autres circonstances, juger une telle motion irrecevable.

J’espère que tous les députés se rendent compte que l’esprit de ma décision n’a rien à voir avec la teneur du projet de loi C‑22. Seules les procédures de la Chambre et les répercussions futures de ce que nous pouvons faire aujourd’hui m’intéressent. Il arrive que des tactiques d’obstruction puissent constituer un abus du Règlement de la Chambre. De même, les avis de motions d’attribution de temps présentés après quelques heures de débats seulement à n’importe quelle étape de l’étude d’un projet de loi peuvent aussi constituer un abus. Cependant, si un tel avis est donné lorsqu’un débat risque de se prolonger à l’étape du rapport, après qu’un projet de loi a été étudié longuement et en détail au comité, j’estime qu’il s’agit d’un recours légitime à l’article 117 du Règlement. Tant les motions d’attribution de temps que les motions dilatoires peuvent donner lieu à des abus. Lorsque le gouvernement ou l’opposition usent de telles tactiques, l’équilibre du gouvernement parlementaire démocratique est facile à perturber. Le maintien de cet équilibre constitue une responsabilité fondamentale de la présidence.

Je veux préciser clairement à tous les députés que si l’on invoque la présente décision comme précédent, la présidence l’interprétera à la lumière des circonstances qui prévaudront alors et dans le but de maintenir l’équilibre essentiel dont je viens de parler.

J’ai quelques observations à ajouter. Je n’ai pas eu de plaisir à rendre cette décision. C’est pourtant la tâche que, dans les circonstances, les députés m’ont imposée. Je l’ai acceptée dans le respect des traditions de la Chambre que j’ai essayé de bien exprimer dans ma décision. Je suis arrivé à la décision que je viens d’annoncer après avoir non seulement approfondi nos règles et précédents, mais pesé aussi cette affaire avec le plus de bon sens possible.

Je voudrais toutefois qu’une chose soit bien comprise par tous les députés, où qu’ils siègent à la Chambre. J’attends de chacun d’eux qu’il reçoive ma décision telle que je la conçois. Tout simplement, en l’absence de direction claire du Règlement, j’ai dû trancher.

Je voudrais parler d’une préoccupation dont les députés ont fait état dans le débat sur cette affaire importante. La voici, simplement exprimée. En conséquence de ma décision, les simples députés pourraient se voir privés de leur droit d’exposer des griefs aux Affaires courantes et, partant, de voir leurs droits de parlementaires injustement restreints ou même abolis. Je réponds ceci. Qu’on se tienne pour dit que tant que je serai Président, je ne laisserai personne, d’un côté ou de l’autre de la Chambre, tirer parti de ma décision d’une manière qui pourra être considérée comme abusive. J’ai dû me prononcer. La décision est commandée par les événements. Personne ne doit présumer qu’elle pourra servir de justification à quelque écart ou violation que ce soit des principes du franc-jeu.

Ma décision repose en partie sur le jugement du Président, je l’admets. Tant que l’on n’aura pas apporté certaines modifications au Règlement afin d’aider le Président à exercer son jugement dans l’intérêt de la Chambre, je ne ménagerai pas mes efforts pour essayer de trouver une solution acceptable aux conflits. Il faut à mon avis essayer de régler ces différends inévitables et légitimes en se basant sur nos coutumes, nos règles, nos précédents et sur autre chose également; j’entends par là quelque chose d’essentiel pour la Chambre des communes, la chose largement acceptée mais pas toujours définissable sur laquelle repose toute notre histoire constitutionnelle. Je parle de la courtoisie et j’ajouterai peut-être aussi, comme je l’ai déjà dit, le bons sens qui est relatif, comme la beauté. Il existe néanmoins un bon sens élémentaire que ceux qui doivent se faire élire ne comprennent que trop bien. C’est ce qui permet, en dernier ressort de savoir ce que des personnes raisonnables jugent acceptable dans certaines circonstances.

J’ai essayé de rendre une décision mûrement réfléchie. J’ai aussi essayé de suivre un raisonnement qui repose sur le bon sens même. Je signale à tous les députés que leur Président ne leur permettra pas d’abuser de cette décision. J’ose espérer que les difficultés qu’éprouve le Président dans ce cas-ci inciteront les députés à revoir le Règlement afin d’y apporter certains changements susceptibles de protéger le caractère sacro-saint des Affaires courantes et les intérêts légitimes de tous les députés.

Je voudrais remercier tous les députés pour leur diligence et la sincérité avec laquelle ils ont présenté leurs arguments. J’espère que cette décision, même si elle ne satisfait pas tout le monde, sera acceptée dans l’intérêt de notre Chambre.

F0201-f

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1987-04-14