HRPD Rapport du Comité

C’est la reconnaissance du rôle stratégique que jouent les connaissances qui sous-tend les efforts visant à stimuler l’éducation et la formation. L’éducation, particulièrement au niveau postsecondaire, est essentielle à la production des connaissances déterminantes pour la recherche et le développement, le transfert technologique et l’application de la technologie. De récentes études ont également fait valoir que le succès dépend aussi de mesures permanentes conçues pour aider les gens à faire la transition entre l’école et le lieu de travail.

Tout en respectant la compétence provinciale en matière d’éducation au Canada, le gouvernement fédéral a reconnu que l’amélioration des connaissances et du capital humain s’impose pour le développement économique, social et culturel du pays, et c’est pourquoi il appuie l’éducation postsecondaire de même que la recherche et le développement des connaissances à ce niveau. Par ailleurs, du point de vue humain, le gouvernement fédéral a également pris des engagements quant à l’équité et à l’excellence des efforts qu’il consacre à aider les Canadiens qualifiés et motivés à accéder à l’éducation postsecondaire.

L’appui fédéral direct et indirect à l’éducation postsecondaire a dépassé les 8 milliards de dollars en 1995-1996. Cette année-là, les provinces ont reçu un soutien fédéral indirect d’environ 6,3 milliards par l’entremise de transferts et de diverses mesures fiscales. Des programmes fédéraux directs fournissent aux étudiants de l’aide financière et des fonds pour la recherche universitaire.

En ce moment, plusieurs ministères fédéraux appuient l’éducation postsecondaire — Industrie Canada, Affaires indiennes et Nord canadien, Patrimoine canadien —, mais c’est Développement des ressources humaines Canada qui a pris le premier rôle. D’ailleurs, le mandat du Ministère justifie un tel intérêt :

• contribuer, avec les provinces, au développement des ressources humaines essentielles à l’évolution économique et sociale;
• agir comme plaque tournante nationale pour l’identification des nouveaux enjeux et besoins à caractère national en matière d’apprentissage;
• faire connaître internationalement l’opinion du Canada, dans le cadre des Nations Unies et de l’Organisation de coopération et de développement économiques;
• promouvoir l’accès à l’éducation postsecondaire et aux possibilités d’apprentissage dans toutes les provinces par l’entremise du Programme canadien de prêts aux étudiants.

Développement des ressources humaines Canada est en fait responsable du principal programme fédéral qui facilite l’accès à l’éducation postsecondaire. Depuis 1964, le Programme canadien de prêts aux étudiants (PCPE) aide les Canadiens — ceux qui se qualifient et qui ont des difficultés financières — à poursuivre leurs études postsecondaires et à obtenir un grade, un diplôme ou un certificat. Ces prêts sont censés s’ajouter aux ressources que les étudiants tirent de l’emploi et des bourses d’études de même que de la contribution de leur famille. (Les parents doivent assumer le coût de l’éducation de leurs enfants jusqu’à leur indépendance). Le prêt fédéral couvre 60 p. 100 des besoins évalués de chaque étudiant à temps plein, jusqu’à une limite hebdomadaire de 165 $. 

Le gouvernement fédéral reconnaît par ailleurs que certains étudiants éprouvent des besoins supplémentaires que ne peuvent satisfaire les actuels programmes de prêts. C’est pourquoi il se charge du coût complet de trois programmes de subventions pour initiatives spéciales à l’intention des étudiants qui doivent assumer des dépenses additionnelles en vue de poursuivre leurs études (étudiants handicapés, étudiants à temps partiel très nécessiteux et étudiantes inscrites à certains programmes de doctorat). 

Le PCPE a fourni, en 1995-1996, 1,5 milliard de dollars à plus de 365 000 étudiants. Les dépenses législatives pour le programme sont évaluées à 616 millions pour 1997-1998 et le coût estimatif du Programme de subventions pour initiatives spéciales ajoutera 34,7 millions. Depuis son instauration en 1964 jusqu’à la fin de l’exercice 1996, le PCPE a consenti 12,1 milliards de dollars en prêts à 2,7 millions d’étudiants à temps plein.

Depuis l’adoption, en 1995, d’un Programme canadien de prêts aux étudiants remanié, ceux qui s’intéressent à l’éducation postsecondaire manifestent de plus en plus d’inquiétude concernant le niveau croissant de la dette étudiante. Ce problème a été partiellement abordé par diverses mesures adoptées au cours des deux dernières années. Ainsi, en février 1997, le budget fédéral a étendu de 18 à 30 mois la période durant laquelle les emprunteurs peuvent différer leurs paiements. Ce même budget prévoyait aussi que le gouvernement fédéral s’engagerait à examiner de nouvelles options de remboursement plus souples et davantage liées aux revenus des personnes. Dans son allocution en réponse au discours du Trône, en septembre 1997, le premier ministre a annoncé un nouveau Fonds de dotation des bourses d’études du millénaire. 

Parce que le Comité sait que ces deux dernières mesures sont actuellement à l’étude et seront probablement abordées dans le budget de 1998, il a décidé de tenir, le 27 novembre 1997, une table ronde sur l’aide aux étudiants du niveau postsecondaire. Pour ce faire, il a rassemblé les principaux intervenants — étudiants, professeurs d’université, porte-parole des universités, des collèges communautaires, des maisons d’enseignement privées, administrateurs d’aide financière, responsables d’institutions financières, représentants fédéraux et provinciaux. 

Tous ont exprimé la même opinion : que la dette étudiante, particulièrement le niveau d’endettement à la fin des études, constitue leur première priorité. Ils ont convenu que les mesures de réduction de la dette, en fonction du revenu, devaient prendre de l’expansion et fournir un allégement échelonné des intérêts. Parallèlement, nos témoins ont exprimé une grande réticence pour ce qui est de porter au-delà de 15 ans la période de remboursement des prêts étudiants. Leur seconde priorité — un ensemble de subventions initiales — ferait en sorte que la dette ne devienne pas un fardeau. Les participants ont discuté avec nous d’un train de mesures, allant d’une nouvelle subvention pour les étudiants ayant des personnes à charge à une subvention qui serait offerte durant la première et la deuxième année d’études. À leur avis, ces dispositions auraient pour effet de retenir ceux qui ont déjà commencé leurs études et élimineraient les éléments dissuasifs pour ceux qui craignent d’accumuler une trop grande dette durant leurs années postsecondaires. Ils ont en outre identifié une série de mesures fiscales qui, de leur point de vue, privilégieraient l’épargne. Ils ont cité le besoin de meilleurs échanges entre les gouvernements, les universités, les administrateurs d’aide financière, les étudiants et leur famille. Enfin, ils ont souligné que le système de prêts aux étudiants était devenu très compliqué, les étudiants devant présenter une demande chaque année, gérer deux prêts différents (provinciaux et fédéraux), puis consolider leurs prêts une fois quittée l’institution postsecondaire. 

L’autre grand élément de consensus a été le rejet par nos témoins d’un plan strict de remboursement des prêts étudiants en fonction du revenu. Les participants ont exprimé de profondes réserves concernant la durée de la période de remboursement que comporte ce genre de plan. En effet, pour le remboursement en fonction du revenu, la période visée est habituellement de 20 ou 25 ans et, durant toutes ces années, l’intérêt couru sur le prêt étudiant devient partie intégrante du capital et ajoute, de ce fait, au fardeau de la dette.

Notre table ronde nous a confirmé que les principes ayant mené à l’établissement du système canadien des prêts étudiants sont aussi valables aujourd’hui qu’ils l’étaient en 1964, à l’adoption du programme. L’aide aux étudiants est et doit rester un programme permettant à tous les Canadiens qualifiés de surmonter les obstacles financiers à l’éducation postsecondaire qu’ils risquent de rencontrer bien malgré eux. 

Le Comité recommande ce qui suit : 

 Au niveau fédéral, nous ne pouvons transformer ces principes en une bonne politique gouvernementale que si nous disposons des données appropriées concernant le fonctionnement du programme d’aide aux étudiants. Malheureusement, il ne semble pas que ce soit le cas. Les journaux fourmillent de statistiques sur le fardeau croissant de la dette des étudiants qui fréquentent nos institutions postsecondaires. Les experts lancent, à tort ou à raison, des chiffres sur les taux d’impayés et sur les faillites d’étudiants. Le Comité, pour sa part, a demandé à maintes reprises des données fermes sur la nature de la dette étudiante, les défauts de paiement et les faillites. Nous constatons que les tendances identifiées par Statistique Canada et par les administrateurs d’aide financière des universités et des collèges ne correspondent pas entièrement aux statistiques que nous a remises le ministère du Développement des ressources humaines. Même si nous convenons de la gravité de l’endettement des étudiants, nos efforts pour trouver des solutions appropriées sont compliqués par la diversité des messages. Le Comité recommande par conséquent ce qui suit : 

 Dans le reste du rapport, nous exposerons nos opinions sur la façon d’aborder les problèmes à court et à long terme liés à la dette étudiante.

E. Dettes personnelles 

Lors de notre table ronde sur l’aide aux étudiants, tous les participants -- étudiants, administrateurs financiers, représentants des provinces, établissements d’enseignement postsecondaire et prêteurs -- s’entendaient sur une chose : l’urgence de remédier aux niveaux élevés d’endettement et aux risques de non-remboursement qui en découlent. 

Malgré le succès partiel de ces mesures d’aide aux étudiants criblés de dettes, les participants à la table ronde ont proposé divers changements pour mieux leur venir en aide. La plupart des intervenants souhaitaient des changements susceptibles de rendre les programmes d’exemption d’intérêts plus souples. Ils ont aussi plaidé en faveur de réductions ou de remises de dette pour ceux qui, plus de cinq ans après la fin de leurs études, demeurent incapables de rembourser leurs prêts d’étudiants. Les intervenants étaient unanimes à dire que, dans l’un ou l’autre cas, il faudrait tenir compte des revenus de la personne ou de sa capacité de remboursement ainsi que du montant global des prêts étudiants. 

Bon nombre des intervenants s’en sont pris, lors de la table ronde, à la rigidité du programme actuel d’exemption d’intérêts. Ils le comparaient à un «interrupteur marche-arrêt», en ce sens qu’un étudiant obtient soit une exemption totale pendant 30 mois, soit rien du tout. Le régime actuel voit tout en noir et blanc, alors que la réalité à laquelle la plupart des emprunteurs font face est plutôt grise. 

Nous l’avons entendu, par exemple, d’un représentant de l’Association nationale des collèges carrières, organisme regroupant des établissements privés qui offrent une formation professionnelle à environ 150 000 étudiants dans 400 établissements partout au pays. Sans être bien connu ou compris dans le contexte de l’enseignement postsecondaire, ce secteur répond aux besoins bien précis d’un segment de la société depuis plus de 130 ans. Bon nombre des étudiants qu’on y trouve ont des besoins additionnels. Cela étant, il est guère étonnant que ces étudiants présentent plus de risques et composent un groupe pour lequel il faudrait assouplir les conditions d’exemption d’intérêts et de réduction de la dette dans le cadre du Programme canadien de prêts aux étudiants. Autrement dit, les étudiants qui fréquentent ces collèges de formation professionnelle semblent former un groupe pour lequel des interventions souples et bien ciblées produiraient des résultats tout à fait positifs. 

Même si cela peut avantager certains de ceux qui fréquentent des établissements d’enseignement privés, il est probable que dans chaque type d’établissement d’enseignement postsecondaire des étudiants manifesteront le désir, ou la nécessité, de réduire leurs paiements. D’autres auront peut-être besoin de plus des 30 mois actuels d’exemption d’intérêts. On nous a répété maintes fois que des modalités de remboursement plus souples et des exemptions ciblées aideraient grandement les étudiants à faire face à leurs dettes. Le Comité recommande donc ce qui suit : 

 Plusieurs provinces offrent actuellement aux étudiants une certaine forme de réduction/remise de dette à la fin de leurs études. Les diplômés ne sont cependant pas tous admissibles à ce genre d’aide et le niveau de réduction de la dette varie d’une province à l’autre. Dans certains cas, des diplômés qui n’auraient pas besoin de réduction peuvent l’obtenir en vertu des régimes provinciaux actuels. Selon les commentaires entendus à la table ronde, certaines provinces, et notamment l’Ontario, consacrent des sommes croissantes aux programmes de réduction de la dette à mesure que l’endettement des étudiants augmente. 

Les participants à la table ronde jugeaient le caractère disparate de ces mesures incompatible avec les principes de justice et d’équité que nous tenons pour importants dans l’enseignement postsecondaire. Le Comité s’est fait dire que ces principes seraient mieux garantis par un programme de réduction de la dette bien ciblé et fondé sur les besoins du nombre restreint d’étudiants qui font état de difficultés notables à respecter leurs créances après la période de transition de cinq ans. Le Comité recommande donc ce qui suit : 

L’une des suggestions faites au cours de notre Table-ronde consistait à rendre l’intérêt sur les prêts aux étudiants déductible d’impôt, une idée qui pourrait en fait avoir du bon. Sur le plan fiscal, cela reviendrait à accorder à l’intérêt sur le capital emprunté pour financer un investissement dans le capital humain le même traitement fiscal qu’au capital emprunté pour financer des améliorations à une entreprise. Nous trouvons l’idée intéressante, mais le Comité ne croit pas que nous ayons suffisamment d’information sur ce que coûterait un tel changement ni sur ses conséquences éventuelles. Nous faisons par conséquent la recommandation suivante: 

Plusieurs de ceux qui sont intervenus lors de notre table ronde ont dit au Comité que la formule de calcul du plafond des prêts du PCPE n’est pas assez généreuse. Ils soutiennent que le PCPE a été conçu à l’origine pour répondre à des besoins non satisfaits et que l’«évaluation des besoins» détermine largement les prêts que les étudiants reçoivent. Bien que les limites de prêt du PCPE aient été relevées en 1994-1995 et indexées sur l’indice des prix à la consommation moins 3 p. 100, ils croient que cette formule ne reflète pas l’évolution réelle du coût de la vie ou des frais de scolarité. C’est pourquoi ils préconisent un examen des limites du PCPE. Comme cet argument a un poids considérable à nos yeux, le Comité recommande ce qui suit : 

Le montant qu’un étudiant peut emprunter aux niveaux fédéral et provincial dépend, on l’a vu, d’une évaluation complexe des besoins. Entre autres choses, cette évaluation tient compte du revenu que l’étudiant qui poursuit des études à plein temps tire du travail à temps partiel pendant l’année scolaire. Suivant les règlements actuels, si l’étudiant gagne plus de 600 $, son prêt diminue de 80 p. 100 de ce qu’il gagne en sus. Ainsi, l’étudiant qui gagne 2 000 $ pendant l’année scolaire (ou environ 100 $ par semaine) voit son prêt étudiant amputé de 1 120 $. Les groupes d’étudiants nous ont dit que ce plafonnement du revenu et cette récupération exercent un effet dissuasif important sur ceux qui souhaitent contribuer au coût de leurs études. 

Le processus d’évaluation des besoins prend également en compte ce que l’étudiant reçoit sous forme de bourses et de subventions. Nous estimons qu’il faut encourager les étudiants à obtenir des bourses pour payer leurs frais d’études d’autant plus que c’est une bonne façon de les pousser à rechercher l’excellence. À la lumière de ces préoccupations, le Comité recommande ce qui suit : 

Les participants à notre table ronde ont applaudi à la décision que le gouvernement fédéral vient de prendre d’employer 60 millions de dollars à répondre aux besoins particuliers des étudiants qui ont des personnes à charge. Comme les subventions pour initiatives spéciales (SIS), cette subvention augmenterait les prêts aux étudiants pour un groupe qui a un besoin supplémentaire. De toute évidence, les étudiants qui ont des enfants ont besoin de plus d’argent. Comme ils comptent pour près de 20 p. 100 de tous les bénéficiaires du PCPE dont les besoins sont supérieurs aux limites existantes, on se réjouit de l’augmentation du soutien qui leur est accordé. 

Le Comité croit qu’il faut accorder l’aide financière en fonction du besoin. Nous craignons cependant que, si l’on divise entre plusieurs catégories l’argent destiné à ceux qui ont des frais supplémentaires à supporter, des gens qui sont réellement dans le besoin ne tombent à travers les mailles du système. Nous croyons qu’une bonne politique gouvernementale ne doit pas créer de barrières ou de catégories artificielles avec les chevauchements administratifs qui en résultent. Nous estimons donc qu’il convient d’examiner avec soin toute la notion de subventions différenciées pour initiatives spéciales. 

Nous faisons donc la recommandation suivante:

 Comme nous sommes cependant en faveur de l’aide financière aux étudiants qui ont des personnes à charge, le Comité recommande ce qui suit : 

 Même si l’Association nationale des étudiants handicapés au niveau postsecondaire n’a pas pu participer à notre table ronde, elle nous a communiqué d’utiles suggestions. Comme elle, nous reconnaissons que les personnes handicapées doivent pouvoir bénéficier d’un bon programme national d’aide aux étudiants et du soutien des provinces compte tenu des frais que leur occasionne leur invalidité et du temps supplémentaire dont ils peuvent avoir besoin pour terminer leurs études. L’Association souligne que le Programme canadien de prêts aux étudiants, le programme de remplacement du Programme sur la réadaptation des personnes handicapées et les subventions pour initiatives spéciales des étudiants handicapés doivent tous tenir compte des besoins particuliers et des frais associés à l’invalidité au titre, entre autres, des aides techniques, des preneurs de notes et des soins auxiliaires. Comme le fait remarquer l’association, le Groupe de travail fédéral sur les personnes handicapées a recommandé que les subventions pour initiatives spéciales des étudiants handicapés ne soient pas traitées comme un revenu imposable. Le Comité recommande donc ce qui suit : 

 Le Comité recommande également ce qui suit : 

Le Comité a constaté pendant la table ronde qu’on s’entendait généralement pour trouver le processus du PCPE extrêmement complexe à cause, en partie du moins, des façons compliquées dont le PCPE doit s’arrimer aux programmes de prêts provinciaux. En fait, un représentant des établissements de prêt a décrit le PCPE comme le programme de prêts à la consommation le plus compliqué qui soit. Par contre, force est de reconnaître que les clients du programme comptent parmi les citoyens qui ont le moins d’expérience de l’endettement, du crédit et du remboursement de prêts. 

Par ailleurs, nous savons qu’un certain nombre d’étudiants admissibles omettent de présenter une demande de prêt et qu’un plus grand nombre encore de ceux qui entrent au collège ou à l’université ne sont pas au courant de ce qu’ils peuvent obtenir par l’entremise du service de prêts et bourses de leur établissement ou de groupes communautaires. Comme il s’agit là d’un problème de communication de l’information aux étudiants et à leurs familles, le Comité recommande ce qui suit : 

 Afin de simplifier le PCPE et les programmes de prêts provinciaux, de nombreux intervenants ont réclamé leur harmonisation. L’harmonisation simplifierait la paperasserie ainsi que l’administration et le remboursement dans le cas des étudiants qui, après avoir obtenu leur diplôme, sont tenus de consolider leurs prêts fédéraux et provinciaux aux fins du remboursement. À l’heure actuelle, les prêts fédéraux et provinciaux sont assujettis à des règlements différents et les étudiants ignorent souvent leurs responsabilités relatives aux uns et aux autres. Les intervenants nous ont dit que, si les étudiants n’avaient, après l’obtention de leur diplôme, qu’un prêt à rembourser en respectant un même ensemble de règlements, beaucoup de problèmes disparaîtraient. Le Comité recommande ce qui suit : 

Une étude récente de la Commission de l’enseignement supérieur des provinces Maritimes révèle que le coût des études postsecondaires influe de plus en plus sur la décision des jeunes issus notamment de familles à revenu faible ou modeste de poursuivre leurs études. Mise à part la nécessité immédiate de trouver l’argent pour payer des frais de scolarité et des frais de subsistance en hausse, ces jeunes hésitent davantage à s’endetter lourdement pour payer leurs études. En revanche, les jeunes comme leurs parents reconnaissent de plus en plus qu’une éducation postsecondaire est devenue ni plus ni moins une condition essentielle à l’obtention d’un emploi porteur d’avenir ainsi qu’à la croissance et à la sécurité personnelles et financières. 

Les participants à notre table ronde ont manifesté un grand intérêt pour le Fonds de dotation des bourses d’études du millénaire dont le gouvernement a récemment annoncé la création en vue «de réduire les obstacles aux études postsecondaires et de préparer les jeunes Canadiens à l’économie de l’information du prochain siècle». Ils ont ajouté cependant qu’ils appuieraient le Fonds dans la mesure où seraient apportées des réponses satisfaisantes à des questions relatives à sa conception, à son orientation, à son intention et à sa portée. Dans l’attente des détails de ce programme, nous faisons la recommandation suivante : 

Les études postsecondaires coûtent cher aux étudiants, aux familles et à tous les niveaux de gouvernement. On a donc tout intérêt à encourager les gens à épargner en vue des études. Même si les Régimes enregistrés d’épargne-études (REEE) au même titre que les Régimes enregistrés d’épargne-retraites (REER) ne sont pas une option viable pour tous les parents ou les étudiants, nombreux sont les intervenants qui souhaitent que soient assouplies les conditions auxquelles on peut retirer de l’argent de REER existants en vue de payer des études postsecondaires. 

Le Comité s’intéresse également à la proposition formulée par le Comité des finances dans son récent rapport intitulé Maintenir l’équilibre. Il s’agit d’un régime de crédit différé pour les REEE qui assurerait aux étudiants bénéficiaires une subvention fédérale équivalente à un pourcentage des cotisations totales aux REEE. Nous jugeons cette proposition supérieure à la proposition portant de permettre un report d’impôt sur les REEE parce que l’argent va aux étudiants pendant qu’ils sont aux études plutôt qu’aux parents. Par conséquent, notre Comité appuie la recommandation du Comité des finances voulant que le gouvernement établisse un régime de crédit différé pour les REEE qui assurerait aux étudiants bénéficiaires une subvention fédérale équivalente à un pourcentage des cotisations totales aux REEE. Cette subvention serait payée en versements égaux dans chaque année d’un programme postsecondaire agréé. 

Le Comité recommande en outre ce qui suit :