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HRPD Rapport du Comité

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Rapport du Comité

PARTIE 1 - CONTEXTE

Examen parlementaire

L'automne dernier, deux comités parlementaires se sont penchés sur différents aspects de l'administration et du cadre de fonctionnement du numéro d'assurance sociale. À la fin de novembre 1998, le Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées a entrepris une étude à ce sujet. Plus tard, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a examiné le travail du vérificateur général, tenu des audiences sur la gestion du NAS au Canada et finalement déposé un rapport à la Chambre des communes le 4 février 1999. Nos travaux nous ont pour notre part amenés à réitérer la conclusion du vérificateur général, à savoir qu'une évaluation par le Parlement de l'actuel système du NAS au Canada s'impose et que les parlementaires ont un rôle crucial à jouer dans son orientation future.

Le rapport du Comité ne reprend pas les conclusions du vérificateur général. Nous reconnaissons le travail approfondi et détaillé accompli par son bureau, dont l'équipe de vérificateurs a fait ressortir un certain nombre de problèmes dans la façon dont le système du NAS est actuellement administré au Canada. Le rapport du vérificateur général renferme aussi une série de recommandations importantes pour remédier aux lacunes du système actuel. Le Comité est d'accord avec les conclusions du vérificateur général et appuie la teneur et l'esprit de ses recommandations.

Nous sommes toutefois conscients que le vérificateur général joue un rôle assez différent de celui des parlementaires et des comités parlementaires. Il lui incombe d'examiner le fonctionnement et l'efficacité des programmes gouvernementaux existants; il ne lui appartient pas de se prononcer sur les orientations stratégiques des programmes gouvernementaux, ni de formuler des recommandations sur la politique gouvernementale. Il ne participe pas non plus aux débats et aux décisions politiques; cette tâche nous incombe à nous, à titre de représentants élus. Le vérificateur général nous a d'ailleurs lui-même affirmé ce qui suit :

Je pense que le moment est venu d'examiner les rôles, les objectifs et l'utilisation actuels du numéro d'assurance sociale.

Le gouvernement devrait déterminer ce qu'il veut faire du numéro d'assurance sociale et, par la même occasion, étudier les autres options possibles. En outre, je crois qu'il est essentiel que le Parlement joue un rôle important dans la discussion de ces questions et dans la recherche d'une solution satisfaisante 1.

Au moment de rendre compte de nos délibérations, nous tenons également à souligner le travail accompli par nos collègues parlementaires du Comité des comptes publics. Comme on pouvait s'y attendre, leur rapport fait écho à bon nombre des recommandations du vérificateur général et fait allusion à certains des enjeux stratégiques généraux sur lesquels le Parlement et, en fait, les Canadiens, doivent se prononcer. Le Vingtième rapport du Comité des comptes publics stipule ce qui suit :

Même si les vérificateurs [du Bureau du vérificateur général] y ont relevé [dans le programme du numéro d'assurance sociale (NAS)] quantité de lacunes, ces problèmes n'en sont pas moins subordonnés à la résolution de la question centrale touchant les objectifs du numéro d'assurance sociale. [. . .] La résolution du mandat du NAS est essentiellement une question politique qui devra faire l'objet d'une décision de la part du Parlement du Canada 2.

En plus de souscrire à cette conclusion, nous sommes assez d'accord avec les recommandations du Comité des comptes publics. Les nôtres y prennent d'ailleurs appui.

Mais puisque nous avons le mandat d'examiner les questions ayant trait au ministère du Développement des ressources humaines, qui est l'autorité responsable du NAS, et d'en faire rapport, nous avons aussi jugé bon d'aller au-delà des recommandations formulées par nos collègues. De plus, le Comité a tenu des audiences de plus vaste portée et entendu le témoignage d'un large éventail d'intervenants du gouvernement et de l'extérieur. Nous en avons profité pour procéder à une exploration préliminaire de certains des enjeux stratégiques généraux.

Malgré tout, à mesure que nos travaux progressaient, nous nous sommes rendus compte que nous manquions de temps pour effectuer l'étude approfondie des grandes questions stratégiques que sont la protection des renseignements personnels et le couplage de données - dont l'importance est cruciale pour l'avenir du NAS au Canada - qu'a menée l'ex-Comité permanent des droits de la personne et de la condition des personnes handicapées de la Chambre des communes. Ce comité a en effet consacré presque un an à la préparation de son rapport intitulé La vie privée : Où se situe la frontière? Déposé en avril 1997, ce rapport que l'on peut qualifier d'avant-gardiste, recense, explore et analyse un ensemble de questions complexes avec une créativité et une clarté remarquables. C'est avec une grande unanimité que le Comité a souscrit à un ensemble de recommandations étoffées et pris position en faveur de l'adoption d'une Charte canadienne des droits à la protection de la vie privée.

Hélas, la dissolution du Parlement en 1997 a soustrait le gouvernement à l'obligation de réagir globalement au rapport La vie privée : Où se situe la frontière?, comme le lui avait demandé le Comité des droits de la personne. Les questions et les recommandations qui y sont énoncées n'ont donc jamais fait l'objet d'une réponse officielle de la part du gouvernement. Notre Comité est d'avis que leur profondeur et leur portée touchent bon nombre des grands enjeux stratégiques examinés dans le cadre du débat sur l'avenir du NAS au Canada. Il ne faudrait pas que le gouvernement passe outre à un travail aussi ardu et important au moment de préparer sa réponse à nos travaux et à nos recommandations.

Les membres du Comité reconnaissent aussi les mesures prises par Développement des ressources humaines Canada (DRHC) pour remédier à bon nombre des problèmes soulevés par le vérificateur général en ce qui concerne les numéros d'assurance sociale. Nous avons confiance dans la volonté du Ministère d'établir une stratégie pour remédier aux problèmes administratifs immédiats soulevés par le NAS. Toutefois, chaque fois que la situation le justifiait, nous avons demandé à DRHC d'adapter ses efforts pour tenir compte de nos préoccupations. Afin de l'obliger à rendre des comptes, nous lui avons fixé des échéanciers et imposé des exigences en matière de compte rendu. À notre avis, ces ajustements témoignent de la gravité des questions énoncées dans notre rapport et soulignent la portée de notre détermination à suivre l'évolution de ce dossier dans l'avenir immédiat.

Le présent rapport fait donc le lien entre le travail déjà accompli sur les mesures à prendre pour réformer le système du NAS au Canada dans l'immédiat, en plus de faire état de certaines des considérations essentielles de nature qui devrait éclairer le débat plus général portant sur les orientations futures.

Notre plan de travail

Nous avons établi notre plan d'étude de façon à pouvoir fonctionner efficacement sans faire double emploi avec le travail des autres ni le reproduire. Le Comité a ainsi tenu une série de séances d'information et de tables rondes auxquelles ont pris part les différents organismes gouvernementaux et non gouvernementaux concernés par l'administration actuelle et future des numéros d'assurance sociale. Ces discussions ont porté sur l'orientation stratégique générale.

Évidemment, le vérificateur général a été à l'origine de notre intérêt à l'égard de cette question et nous a donné un aperçu détaillé de son enquête et de ses conclusions. Nous avons ensuite réuni les différents organismes fédéraux concernés par l'administration du système du numéro d'assurance sociale et son fonctionnement général. Des hauts fonctionnaires du ministère du Développement des ressources humaines, qui est en quelque sorte le « port d'attache » du numéro d'assurance sociale, ont bien sûr été appelés à témoigner. Le Conseil du Trésor, qui est responsable des lignes directrices et des directives générales d'utilisation du numéro d'assurance sociale par les ministères et organismes fédéraux, ainsi que le ministère de la Justice, qui agit comme conseiller juridique auprès de tous les utilisateurs gouvernementaux fédéraux du numéro d'assurance sociale, ont eux aussi envoyé des représentants. Le commissaire à la vie privée du Canada, qui est un agent du Parlement au même titre que le vérificateur général, a assisté à cette séance pour nous faire part de ses idées sur l'utilisation du numéro d'assurance sociale et la nature des réformes qu'il serait souhaitable de mettre en 9uvre.

Étant donné l'utilisation abondante du NAS par les différentes instances gouvernementales et par le secteur privé, nous avons ensuite tenu deux tables rondes avec le plus grand nombre d'intervenants qu'il nous a été possible de réunir. Nous avons ainsi entendu le témoignage des commissaires à la protection de la vie privée de l'Ontario et de la Colombie-Britannique, d'une administratrice municipale de la ville de Toronto responsable de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée, de l'Advanced Card Technology Association of Canada, de l'Association des consommateurs du Canada, de l'Association des banquiers canadiens, d'Action réseau consommateur, de Revenu Canada, des Programmes de la sécurité du revenu (Développement des ressources humaines Canada). Nous avons reçu plusieurs mémoires, dont l'un d'Equifax, ainsi que des observations écrites de la part du commissaire à la protection de la vie privée de l'Ontario et du commissaire à la protection de la vie privée du Canada.

Au terme de nos travaux, nous avons de nouveau invité le ministère du Développement des ressources humaines pour qu'il reprenne avec nous le dialogue sur les observations recueillies et la façon de les mettre en pratique.

Au fur et à mesure de notre travail, notre inquiétude au sujet de la menace posée par l'actuel système du numéro d'assurance sociale pour la protection des renseignements personnels n'a cessé de croître. Nous avons aussi voulu examiner les répercussions des changements proposés à ce chapitre. Nous avons donc conclu en recueillant le témoignage de spécialistes de la protection qui nous ont donné des exemples pratiques de situations où la protection de la vie privée est actuellement compromise et nous ont indiqué celles auxquelles il était possible de remédier grâce à une réforme du système.

Plus ça change

Lorsque le système du NAS a d'abord été mis en 9uvre en 1964, l'essentiel du débat a porté sur l'utilisation du numéro. Celui-ci allait-il simplement tenir lieu de numéro de dossier commun pour plusieurs programmes fédéraux de soutien du revenu/pensions ou s'il allait être un premier pas vers l'adoption d'un code universel d'identification pour les Canadiens? Le gouvernement au pouvoir à ce moment affirmait que le NAS n'a pas été conçu pour devenir un quelconque code d'identification universel. Il devait simplement demeurer un numéro de dossier pour consigner les cotisations et les prestations au titre des régimes de pensions du Canada/Québec, du Programme de la sécurité de la vieillesse et du Régime d'assurance-chômage.

Avec le temps, toutefois, l'utilisation du NAS s'est répandue tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'appareil gouvernemental. D'abord, la Loi de l'impôt sur le revenu a autorisé l'utilisation du NAS comme numéro d'identification à des fins fiscales. Plus tard, la Loi a été modifiée pour obliger les particuliers à fournir leur NAS au moment d'acheter ou d'encaisser des obligations d'épargne du Canada. En conséquence, les institutions financières ont commencé à recueillir les numéros d'assurance sociale de leurs clients aux fins de la déclaration fiscale. Les Canadiens sont maintenant tenus d'avoir un NAS pour leurs enfants, s'ils veulent les inscrire au Régime enregistré d'épargne-études récemment mis en 9uvre. De nos jours, au-delà d'une vingtaine de lois et règlements et sept programmes autorisent l'utilisation du NAS 3 (voir l'annexe B).

L'utilisation accrue du NAS au sein de l'appareil gouvernemental a bientôt eu pour effet d'en répandre l'utilisation dans le secteur privé. Bientôt, les bureaux de crédit ont commencé à l'utiliser pour vérifier la solvabilité d'emprunteurs potentiels. Les provinces ont aussi commencé à utiliser le NAS aux fins de l'administration des prestations d'aide sociale. Les employeurs, petits et grands, s'en servent aussi dans leur système de suivi et de calcul des prestations des employés. Le secteur privé a commencé à tort à considérer le NAS comme une pièce d'identité. Ainsi, les propriétaires d'immeubles résidentiels obligent leurs locataires potentiels à le fournir sur leurs demandes de logement, les clubs vidéo s'en servent comme caution au moment de la location de films, les universités et les collèges l'exigent sur leurs formulaires de demande et les comptoirs de pizza s'en servent même comme numéro de client dans leur système de livraison. En plus de servir à des fins injustifiées, l'utilisation incontrôlée du NAS expose les Canadiens à de graves atteintes à leurs droits à la protection de leur vie privée pouvant prendre la forme d'un couplage de données effectué à leur insu et sans leur autorisation ou encore pouvant donner lieu à un vol d'identité.

Responsabilités fédérales à l'égard du NAS

Au sein du gouvernement fédéral, un certain nombre d'intervenants ont différents rôles et responsabilités à jouer en ce qui a trait au NAS. Comme nous l'avons indiqué, DRHC est l'« autorité responsable » du NAS. Il lui incombe à ce titre d'émettre les cartes, de faire enquête lorsque des abus sont soupçonnés et d'adapter la réglementation au besoin. DRHC gère aussi le Registre d'assurance sociale (RAS), dans lequel sont consignés les renseignements personnels fournis par les individus lorsqu'ils demandent une carte. Cette banque de données renferme tous les NAS actuellement en usage au Canada. La politique et les lignes directrices régissant la collecte et l'utilisation du NAS au sein des ministères et organismes fédéraux, notamment le couplage de données, relèvent de la compétence du Conseil du Trésor. Le ministère de la Justice soutient les autres ministères en leur donnant des conseils juridiques sur les questions relatives au NAS qui découlent de la Loi sur la protection des renseignements personnels, et il répond aussi aux demandes de renseignements générales que le public présente au sujet de l'utilisation du NAS par le secteur public et privé. Le commissaire à la protection de la vie privée assume les responsabilités de surveillance indépendante découlant de la Loi sur la protection des renseignements personnels et donne suite aux plaintes individuelles déposées au sujet de l'utilisation du NAS, lorsque celles-ci mettent en cause des atteintes à la vie privée. Étant un agent du Parlement, au même titre que le vérificateur général, le commissaire à la protection de la vie privée fait rapport directement au Parlement.

Rapport du vérificateur général : portée et conclusions

Le Bureau du vérificateur général a entrepris une vérification du système du NAS au Canada. La vérification visait d'abord à évaluer « la gestion et le contrôle du NAS pour déterminer s'ils sont efficients et efficaces et s'ils ont un fondement approprié dans la législation »4. Afin de satisfaire à cet objectif, les vérificateurs se sont attelés aux tâches suivantes :

Examen du rôle et de l'utilisation du NAS dans la gestion des programmes sociaux et dans la perception des recettes;
Examen de la procédure de demande;
Examen de la gestion du Registre d'assurance sociale (RAS);
Examen des méthodes d'enquête sur les cas de fraude et d'abus;
Analyses approfondies de la base de données du NAS;
Discussions avec des spécialistes de la protection des renseignements personnels et avec d'autres organismes intéressés au NAS;
Entrevues avec des fonctionnaires de DRHC et d'autres ministères et agences fédéraux ayant des responsabilités en rapport avec le NAS de même qu'avec des organismes concernés à l'échelle provinciale.

L'étude du vérificateur général a fait ressortir un certain nombre de problèmes importants dans la façon dont le NAS est actuellement administré et contrôlé au Canada. En voici quelques-un :

L'utilisation répandue du NAS dans les ministères et programmes fédéraux et provinciaux ainsi qu'à l'échelon municipal;
La façon dont cette utilisation généralisée contribue aux possibilités de fraude et d'abus à l'égard des programmes gouvernementaux, avec les coûts financiers élevés que cela suppose pour les contribuables;
La perception voulant que le NAS soit un code national d'identification plutôt qu'un simple numéro de dossier comme il était censé l'être à l'origine;
L'utilisation répandue et abusive du NAS dans le secteur privé (à l'exception du Québec), qui accroît les possibilités de fraude, d'abus et d'atteinte à la vie privée;
Les importants écarts relevés dans l'intégrité des données du Registre d'assurance sociale;
L'insuffisance des efforts consacrés aux enquêtes relatives aux fraudes et aux abus mettant en cause le NAS;
Les peines minimales imposées à l'égard de tels abus et fraudes;
La prolifération de cartes d'assurance sociale temporaires sans date d'expiration;
Les lacunes de la procédure de demande, notamment l'insuffisance des preuves d'identité exigées;
La nécessité de réexaminer le cadre juridique et stratégique de gestion du NAS, notamment les questions relatives au couplage de données non autorisé et à la protection de la vie privée.

Orientation de la réforme

Nos travaux nous ont amenés à conclure que les problèmes recensés par le vérificateur général relèvent de deux catégories distinctes qui doivent être traitées séparément par le gouvernement au moment de répondre au présent rapport et à d'autres rapports. La première concerne la « résolution » à court terme des lacunes du système actuel. Nous sommes convaincus que l'intervention à cet égard ne doit pas tarder. Par ailleurs, nous savons qu'une autre série de grands enjeux stratégiques doivent faire l'objet d'un examen. Ceux-ci ont trait à la question de savoir s'il y a lieu ou non de procéder à une refonte du système du NAS ou de le remplacer par un numéro d'identification commun. Si le débat à ce sujet doit s'amorcer maintenant, nous savons qu'une résolution exigera plus de temps et nécessitera une étude plus approfondie. Nous recommandons donc ce qui suit :

1. En apportant des changements au système du numéro d'assurance sociale (NAS), le gouvernement du Canada doit intervenir simultanément à deux niveaux, c'est-à-dire qu'il doit :

A. Prendre immédiatement des mesures pour mettre fin aux abus relevés dans la gestion et le contrôle de l'actuel système du NAS, comme l'y exhortent les recommandations de la partie 2 du présent rapport; et

B. S'attaquer aux grands enjeux stratégiques à plus long terme touchant l'avenir du système du NAS, notamment aux problèmes de protection de la vie privée et de couplage de données.

Nos collègues du Comité des comptes publics ont fait ressortir la nécessité de réagir rapidement à la première série d'enjeux et leurs recommandations font écho pour l'essentiel à ce que le rapport du vérificateur général considère comme des questions devant faire l'objet d'une attention immédiate et devant donner lieu à une recherche de solutions pratiques pour remédier aux problèmes du système actuel. Comme nous l'avons également indiqué, Développement des ressources humaines Canada, qui est le ministère responsable de la gestion et du contrôle du NAS, a élaboré un plan de travail général (voir l'annexe C) pour donner suite aux préoccupations du vérificateur général concernant le système actuel. Nos recommandations de la partie 2 visent à élargir et à étoffer ce travail.

En ce qui a trait au contexte stratégique général, nos audiences ont permis d'illustrer la portée et la complexité des enjeux en cause. La partie 3 de notre rapport met en lumière certaines de ces préoccupations. Plutôt que de formuler un grand nombre de recommandations définitives à cet égard, nous avons organisé notre rapport de façon à pouvoir mieux cerner le genre de questions qui, à notre avis, doivent être au c9ur du débat parlementaire sur l'avenir du NAS au Canada.

1 Témoignages, réunion no 43, 4 novembre 1998, p. 2.

2 Vingtième rapport du Comité permanent des comptes publics, chapitre 16 du Rapport du vérificateur général du Canada de septembre 1998 (La gestion du numéro d'assurance sociale), 4 février 1999, p. 7.

3 Rapport du vérificateur général, chapitre 16, p. 16-8.

4 Rapport du vérificateur général, chapitre 16, p. 16-10.