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ANNEXE C

ÉBAUCHE

DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES CANADA

RÉPONSE AU RAPPORT DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL

PLAN DE TRAVAIL 1998-1999 VISANT À AMÉLIORER LA GESTION DU NUMÉRO D'ASSURANCE SOCIALE (NAS)

Introduction

Dans le présent document sont exposés les principaux éléments d'un plan de travail visant à améliorer la gestion du NAS, en réponse au rapport du vérificateur général.

Contexte

Évolution du NAS

Le numéro d'assurance sociale a été adopté en 1964, comme moyen de fournir un numéro de dossier aux clients de l'assurance-chômage, du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec. En 1967, il est aussi devenu un code d'identification de dossier pour Revenu Canada. En 1976, on a établi le Programme de preuve de l'identité afin de vérifier l'identité et la situation au Canada des personnes demandant un NAS. On voulait ainsi empêcher que plus d'un NAS soit attribué à une même personne et préserver l'intégrité du Registre d'assurance sociale.

Rôles et responsabilités touchant le NAS

• DRHC est responsable de la gestion du NAS; il émet les numéros, maintient la base de données des NAS, enquête sur les abus et prend les règlements nécessaires.
• Le Conseil du Trésor est responsable de la politique et des lignes directrices régissant la collecte et l'utilisation des NAS au palier fédéral.
• Le commissaire à la protection de la vie privée enquête sur les plaintes concernant le NAS.
• Le ministère de la Justice aide les autres ministères à fournir des avis juridiques liés au NAS en application de la Loi sur la protection des renseignements personnels et à répondre à des demandes de renseignements de nature générale sur l'utilisation du NAS par le secteur privé.

Rapport du vérificateur général

En 1998, le bureau du vérificateur général du Canada a procédé à un examen approfondi de la gestion du numéro d'assurance sociale. Les conclusions de cette vérification se trouvent dans le chapitre 16 du rapport déposé par le vérificateur général le 29 septembre 1998.

DRHC est chargé au premier plan de corriger les lacunes administratives relevées dans la gestion du NAS; avec l'aide des Programmes de la sécurité du revenu, de Statistique Canada et de Revenu Canada, il a défini plusieurs mesures à court terme :

• février 1999 Rencontre du sous-ministre adjoint avec ses homologues des Services sociaux et de Statistique
• mars 1999 Adjonction des données sur la mortalité de la SV et des données certifiées à partir de la base de données actives
• mars 1999 Fichier de tous les NAS actifs de Revenu Canada sur la base de données d'identification
• mai 1999 Adjonction des données sur la mortalité de la SV et des données certifiées à partir des dossiers archivés
• mai 1999 Détermination de l'activité relative aux NAS à partir des dossiers archivés de la SV

Principales questions administratives soulevées par le vérificateur général

• Développement des ressources humaines Canada administre le NAS dans l'esprit du cadre juridique selon lequel le NAS devrait être un code d'identification de dossier (numéro de compte) pour certains programmes du gouvernement fédéral. Cependant, le public perçoit souvent le NAS comme un code d'identification personnel ou même une carte d'identité.
• L'utilisation du NAS hors du domaine fédéral a dépassé l'esprit de la politique du Conseil du Trésor établie en 1989, laquelle visait à empêcher ce numéro de devenir un code d'identification personnel national. Au cours de sa vérification, le vérificateur général a constaté que le NAS est devenu un code d'identification numérique commun, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement fédéral, pour un large éventail de prestations et de transactions relatives au revenu, entre autres utilisations.
• Toutefois, le programme du NAS comporte un certain nombre de lacunes en ce qui concerne l'intégrité des données, la preuve de l'identité, les sanctions, les enquêtes et la carte (pour plus de détails, voir l'annexe A, «Observations tirées du rapport du vérificateur général»). Avec l'utilisation accrue du NAS, ces lacunes sont devenues plus importantes.

Réponse de DRHC : Principaux défis

DRHC a cerné cinq grandes tâches d'ordre administratif à accomplir pour donner suite au rapport du vérificateur général, à savoir :

1. Se pencher sur les questions entourant l'intégrité des données figurant dans le Registre d'assurance sociale.

2. Examiner le Programme de preuve de l'identité et son champ d'application.

3. Déterminer la meilleure façon d'améliorer la qualité des enquêtes sur le NAS et d'en accroître le nombre.

4. Déterminer des moyens de réprimer plus efficacement les fraudes touchant le NAS, y compris les sanctions administratives.

5. Explorer les changements possibles relativement à la carte d'assurance sociale :

- Fixer une date d'expiration pour les NAS temporaires

- Assurer une meilleure protection de la carte d'assurance sociale si le gouvernement décide d'adopter un code d'identification personnel.

Plan de travail de DRHC

Conscient de ses responsabilités touchant l'émission de NAS, le maintien du Registre d'assurance sociale et les enquêtes sur les abus présumés, DRHC a élaboré un plan d'action qui s'articule autour de cinq groupes de travail :

Groupe de travail no 1 : Intégrité des données

• Mandat : Améliorer l'intégrité des données figurant dans le Registre d'assurance sociale. Les décès et les départs du pays n'y sont pas tous consignés.
• Composition : DRHC : Services nationaux (responsable), Services d'assurance, Systèmes, Sécurité du revenu, Enquêtes et contrôle et Revenu Canada.
• Moyens :
• Réduire le nombre de comptes non certifiés par l'accès à d'autres programmes exigeant une preuve d'identité.
• Annoter les NAS «inutilisés», p. ex. aucune transaction à RC, au RPC, à l'AE.
• Augmenter le nombre de décès consignés par l'accès aux données des provinces, à Statistique Canada, aux Affaires étrangères, etc.
• Résultats possibles :
• Protocoles d'ententes et accords permettant l'accès à d'autres bases de données fédérales ou provinciales sur les naissances, les décès et les changements de nom.
• Couplage de données pour éliminer l'arriéré de données sur les décès.
• Accès aux données de l'AE, de la Sécurité du revenu et de Revenu Canada pour déterminer si le NAS est actif.
• Échéances :
• novembre 1998 L'équipe de projet est complète
• novembre 1998 Première ébauche du mandat
• décembre 1998 Délimitation du contenu de la base de données NAS
  Lettre à Statistique Canada pour demander les données sur les décès
• mars 1999 Adjonction des données sur les décès de la SV à partir de la base de données actives
• mars 1999 Détermination de l'activité relative aux NAS à partir de la base de données actives de la SV
• mars 1999 Fichier de tous les NAS actifs de Revenu Canada sur la base de données d'identification
• avril 1999 Recensement des sources de données supplémentaires sur les naissances et les décès
• avril 1999 Stratégie de mise en oeuvre pour l'obtention de données supplémentaires sur les naissances et les décès
• mai 1999 Traitement des comptes non certifiés en suspens
• mai 1999 Adjonction des données sur les décès de la SV à partir des dossiers archivés
• mai 1999 Détermination de l'activité relative aux NAS à partir des dossiers archivés de la SV
• juin 1999 Première ébauche du rapport

Groupe de travail no 2 : Preuve de l'identité

• Mandat : Examiner le processus de vérification de l'identité utilisé lors du traitement des demandes de NAS. Jusqu'en 1976, aucune preuve d'identité n'était exigée puisque le NAS était considéré comme un simple numéro d'identification de dossier.
• Composition : DRHC : Services nationaux (responsable), Services d'assurance, Enquêtes et contrôle, Sécurité du revenu; Citoyenneté et Immigration et Revenu Canada.
• Moyens :
• Examen des principaux documents exigés à l'appui de la demande de NAS.
• Examen des procédures de traitement des demandes de NAS.
• Examen des procédures utilisées dans d'autres programmes et d'autres instances administratives pour la vérification de l'identité.
• Recommandation d'une nouvelle preuve d'identité.
• Mise en place de mécanismes de contrôle plus stricts.
• Résultats possibles :

1. Preuves d'identité supplémentaires exigées à l'appui de la demande.

2. Vérification des documents à la source, p. ex. lien avec les statistiques de l'état civil de la province afin de vérifier les données sur la naissance.

• Échéances :
• novembre 1998 Équipe de projet complète
• novembre 1998 Première ébauche du mandat
• décembre 1999 Mise en oeuvre de procédures pour repérer les identités frauduleuses
• janvier 1999 Examen des documents d'identité utilisés dans d'autres programmes
• avril 1999 Consultation des provinces et territoires et analyses
• mars 1999 Révision du manuel des NAS et élaboration de plans pour la mise en oeuvre sur l'intranet
• juin 1999 Première ébauche du rapport

Groupe de travail no 3 : Pénalités

• Mandat : Examiner la meilleure façon d'empêcher l'utilisation frauduleuse du NAS, y compris la possibilité d'infliger des sanctions administratives en cas d'infractions. Il n'existe actuellement aucune sanction sauf pour les fraudes touchant d'autres programmes (AE, Sécurité du revenu, Revenu Canada, etc.).
• Composition : DRHC : Enquêtes et contrôle (responsable), Admissibilité aux prestations, Services d'assurance, Services juridiques et Finances.
• Moyens : Déterminer des options pour empêcher l'utilisation frauduleuse du NAS; examiner des changements législatifs possibles pour contrer les fraudes, dont les recommandations initiales, et en tenant compte des implications juridiques, de la Charte et de la protection des renseignements personnels. Consulter les régions sur les répercussions possibles.
• Résultats possibles :

3. Aucun changement.

4. Meilleure information du public.

5. Application de sanction comme pour l'AE.

• Échéances :
• novembre 1998 Équipe de projet complète
• novembre 1998 Première ébauche du mandat
• décembre 1998 Consultations - AC
• février 1999 Consultations - régions
• mars 1999 Consultations sur la formulation des dispositions législatives
• avril 1999 Présentation à la Commission
• À déterminer Décision sur l'échéancier d'adoption des dispositions législatives

Groupe de travail no 4 : Enquêtes

• Mandat : Examiner la meilleure façon d'empêcher l'utilisation frauduleuse du NAS; envisager la modification des indicateurs de rendement d'Enquêtes et contrôle pour améliorer la qualité des enquêtes liées au NAS et en augmenter le nombre.
• Composition : DRHC : Enquêtes et contrôle (responsable); consultations avec le Conseil du Trésor, Revenu Canada et d'autres ministères et organismes susceptibles de s'intéresser à la question des fraudes liées au NAS.
• Moyens : Trouver des solutions de rechange au système actuel et formuler des recommandations au Comité de gestion.
• Résultats possibles :

6. Meilleure information du public.

7. Le Conseil du Trésor reconnaît l'importance des enquêtes touchant le NAS.

8. Plus d'agents affectés aux enquêtes sur le NAS.

• Échéances :
• novembre 1998 Équipe de projet complète
• novembre 1998 Première ébauche du mandat
• décembre 1998 Mise sur pied de l'unité de contrôle des enquêtes sur le NAS
• janvier 1999 Lettre aux régions soulignant l'importance des lettres d'attestation
• février 1999 Consultation et analyse
• mars 1999 Première ébauche du rapport
• mars 1999 Mise en oeuvre de pratiques exemplaires donnant lieu à des poursuites dont les résultats nous sont favorables

Groupe de travail no 5 : Carte d'assurance sociale

• Mandat : Examiner la possibilité de mettre une date d'expiration sur les cartes d'assurance sociale temporaires et d'ajouter de nouveaux dispositifs de sécurité.
• Composition : DRHC : Assurance (responsable), Services nationaux, Sécurité du revenu, Enquêtes et contrôle; Revenu Canada et Citoyenneté et Immigration.
• Moyens :
• Déterminer l'ampleur de la situation.
• Consultations et partenariats.
• Analyse d'impact.
• Stratégie de mise en oeuvre.
• Résultats possibles :
• Aucune modification de la carte d'assurance sociale - confirmer que c`est un dossier administratif.
• Mettre une date d'expiration sur les cartes temporaires uniquement.
• Émission d'une carte à puce.
• Dépendra de la décision du gouvernement concernant l'avenir du NAS.
• Échéances :
• novembre 1998 Équipe de projet complète
• novembre 1998 Première ébauche du mandat
• décembre 1998 Consultation de Citoyenneté et Immigration
• janvier 1999 Consultations d'utilisateurs de NAS autorisés
• février 1999 Consultations des partenaires (p. ex. les provinces)
• mars 1999 Consultations des employeurs, des groupes d'intérêt, des promoteurs des droits de la personne et des droits à la protection des renseignements personnels
  Consultations du groupe des Systèmes de DRHC
• avril 1999 Première ébauche du rapport

Coordination du projet

• Mandat : Coordonner les activités des cinq groupes de travail pour en assurer la cohérence et l'efficience. Élaborer une approche ou un plan global pour la gestion des questions administratives liées au NAS.
• Composition : Cinq présidents des groupes de travail; participants choisis au sein d'autres ministères (RC, CT).
• Moyens : Rencontres multilatérales entre DRHC, les provinces et les autres ministères; rencontres de SMA et de SM de DRHC et des autres ministères.
• Résultat : Plan et stratégie de consultation auprès des provinces avec la participation des ministères responsables des services sociaux, approche coordonnée et gestion horizontale des dossiers .
• Échéances :
• août 1998 Présentation aux directeurs provinciaux et territoriaux responsables de la technologie de l'information
• septembre 1998 Présentation aux directeurs F-P-T responsables des services sociaux
• décembre 1998 Rencontre interministérielle des SMA suivie d'une rencontre des SM
• janv.- mars 1999 Négociations du protocole d'entente avec Développement des ressources humaines - Nouveau-Brunswick
• printemps 1999 Discussions avec les fonctionnaires et les sous-ministres responsables des services sociaux, des statistiques de l'état civil et de la protection des renseignements personnels
• mars 1999 Examen du rapport provisoire sur les enquêtes relatives au NAS
• avril 1999 Examen du rapport provisoire sur les sanctions relatives au NAS
• mai 1999 Dépôt des rapports sur les enquêtes et les sanctions devant le comité directeur du projet
• été 1999 Examen des rapports provisoires sur l'intégrité des données, le PPI et la carte d'assurance sociale
• été 1999 Dépôt des rapports sur l'intégrité des données, le PPI et la carte d'assurance sociale devant le comité directeur du projet pour décision

Annexe A - Observations tirées du rapport du vérificateur général

Intégrité des données

1. Il existe un écart important entre le nombre de titulaires de NAS et la taille de la population canadienne, un écart d'environ 3,8 millions pour les personnes de 20 ans ou plus :

• Le nombre de décès non inscrits est un des facteurs les plus importants de l'écart.
• Le nombre de Canadiens vivants inscrits dans la base de données du NAS en 1998 reste beaucoup plus élevé que le nombre indiqué dans les données de Statistique Canada.
• Sans des efforts supplémentaires pour inscrire les décès, les écarts continueront de s'élargir en même temps que les possibilités de confusion et d'inefficience et le risque que les identités des personnes décédées soient utilisées pour des activités frauduleuses.

2. Les sources d'information existantes ne sont pas exploitées à fond et on pourrait faire davantage pour établir de nouvelles sources :

• La comparaison de données avec les provinces, les territoires et les gouvernements étrangers ouvre l'accès à d'autres sources de renseignements qui pourraient permettre de détecter des centaines de milliers de décès non déclarés.
• Même si le RPC, Revenu Canada et le RAS partagent davantage de données, le problème du rapprochement entre les différentes sources reste entier. Par exemple, Revenu Canada ne fournit pas au RAS les corrections qu'il apporte aux fichiers des contribuables lorsqu'il remarque des différences dans la date de naissance, le nom, etc.

3. Il existe des millions de NAS dont l'identité du titulaire n'a pas été certifiée. Il y a dans le RAS quelque 11,8 millions de comptes qui, en raison des possibilités d'erreurs, de mauvaises utilisations et d'abus, pourraient être une grande source de préoccupations pour les organismes qui utilisent beaucoup le NAS.

4. Les renseignements concernant la naissance ne sont pas faciles à vérifier auprès des organisations qui les délivrent :

• Les préposés au RAS ne vérifient pas habituellement, auprès des organisations qui les délivrent, la validité des renseignements inscrits sur les documents acceptés pour les demandes de NAS.
• Le paragraphe 6(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels oblige les institutions gouvernementales à veiller, dans la mesure du possible, à ce que les renseignements personnels utilisés à des fins administratives soient exacts, complets et à jour.

Preuve d'identité

1. Il faut appliquer une plus grande rigueur dans le programme de preuve d'identité :

• D'une façon générale, la procédure de demande de NAS n'exige qu'un seul document d'identité et ne comporte pas d'autres moyens de confirmer l'identité, comme d'autres programmes de DRHC et du Bureau des passeports.
• En général, les demandes reçues par la poste représentent un risque un peu plus grand que les demandes présentées en personne, parce qu'on accepte des photocopies certifiées - qui elles-mêmes pourraient avoir été certifiées frauduleusement - et que les demandeurs qui éveillent des soupçons ne peuvent pas être interrogés.
• Environ 20 p. 100 du nombre total de cartes de NAS produites chaque année sont délivrées pour remplacer des cartes dont les titulaires ont signalé la perte, le vol ou la détérioration. Les contrôles relatifs à cette activité ont besoin d'être améliorés.

2. Le fait de se fier surtout aux certificats de naissance comme fondement de l'identité comporte des inconvénients importants. Le certificat de naissance présente certaines lacunes :

• Il est relativement facile à contrefaire.
• Comme il est sur support papier, il se détériore rapidement, ce qui rend l'information plus difficile à vérifier.
• Il n'existe aucune caractéristique de sécurité établissant un lien entre le certificat et son titulaire.
• Le recours généralisé aux documents délivrés par divers organismes crée une situation d'interdépendance. Toutes les parties deviennent ainsi plus vulnérables.
• Dans le cas du NAS, la mesure dans laquelle le document d'identité est vérifié dépend de la capacité des commis et des agents de DRHC à reconnaître les documents frauduleux ou falsifiés.
• Les modifications de la conception des documents, l'absence de photographie, la mobilité des personnes qui peuvent transporter des documents d'identité produits par de nombreuses administrations différentes, tout cela rend de plus en plus difficile pour les employés du programme qui étudient les documents de cerner les falsifications ou les renseignements modifiés.
• On n'attribue pas de cote à la fiabilité des documents et, par conséquent, l'approche de DRHC n'est pas adaptée à la qualité des documents d'identité fournis par les organismes émetteurs.

Peines relatives au NAS

Les peines découlant des enquêtes fructueuses sur le NAS sont minimes :

• La Loi sur l'assurance-emploi stipule que la peine relative à toute infraction concernant le NAS est une amende inférieure ou égale à 1 000 $ ou l'emprisonnement d'une durée maximale d'un an, ou ces deux sanctions. Des accusations en vertu du Code criminel peuvent aussi être portées.
• Très peu de fraudeurs se font prendre et même si quelqu'un est pris, le Ministère porte rarement des accusations criminelles.
• Des amendes si faibles ne semblent pas justifier le temps et les efforts considérables qu'exige une poursuite et leur effet dissuasif est douteux. Ainsi, il n'existe en fait aucune peine pour des activités susceptibles de causer un tort considérable aux programmes sociaux, à la perception des impôts, aux activités commerciales de même qu'à la protection des renseignements personnels et à la sécurité des Canadiens.

Enquêtes relatives au NAS

1. On ne consacre que peu d'efforts aux enquêtes sur le NAS :

• Étant donné que DRHC est responsable du contrôle du NAS, il est d'une importance vitale qu'il mène des enquêtes proactives et efficaces pour prévenir, déceler et empêcher les abus qui pourraient coûter plusieurs millions de dollars aux contribuables et causer des préjudices.
• L'usurpation d'identité - l'utilisation illégale des renseignements d'identité d'une personne, y compris le NAS - est un phénomène croissant en Amérique du Nord.
• Le nombre déjà restreint d'enquêtes continue de diminuer.
• La Direction générale des Programmes de la sécurité du revenu a effectué encore moins d'enquêtes relatives au NAS que les enquêteurs de l'assurance-emploi.

2. Les enquêtes sur le NAS pourraient donner des résultats substantiels :

• Il existe de nombreux types d'abus sur l'utilisation du NAS qui conduisent à des enquêtes. Ces abus sont signalés par Revenu Canada, l'Assurance-emploi, le Régime de pensions du Canada, la Sécurité de la vieillesse et les provinces. D'autres sont signalés par des institutions financières.

3. La qualité des enquêtes sur le NAS a besoin d'être améliorée :

• Selon l'estimation du VG, moins de 1 p. 100 des enquêtes finissent par produire un dossier assez solide pour porter des accusations.

4. Les indicateurs de rendement existants dissuadent les fonctionnaires d'effectuer des enquêtes sur le NAS :

• Les économies pour les autres programmes qui découlent des enquêtes sur le NAS ne sont pas attribuées par DRHC aux enquêteurs de l'assurance-emploi.
• Le modèle de mesure du rendement actuellement utilisé par le Ministère fait en sorte que les enquêteurs de l'assurance-emploi n'accordent qu'une très faible priorité aux enquêtes sur le NAS.
• La diminution du nombre et de la qualité des enquêtes sur le NAS peut aussi miner l'intégrité de la base de données du NAS.

Carte d'assurance sociale

1. Des milliers de personnes qui n'ont pas de statut juridique au Canada sont titulaires de NAS valides :

• Depuis 1976, année où l'on a commencé à utiliser la série 900, 1 242 000 NAS temporaires ont été attribués. En 1998, quelque 680 000 NAS temporaires restent actifs et 66 p. 100 de ceux-ci datent de plus de cinq ans, soit une longue période pour un numéro considéré comme temporaire.
• L'écart pourrait être attribuable à des titulaires de NAS qui résident au Canada illégalement.

2. La carte d'assurance sociale n'a pas été conçue pour identifier son titulaire. Par conséquent, elle ne comporte aucune caractéristique de sécurité qui la rattache à celui-ci (photographie, description, etc.) pouvant servir à prévenir et à empêcher la falsification et l'utilisation inappropriée de la carte.