PACC Rapport du Comité

Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son

Le Comité permanent des comptes publics a étudié le chapitre 31 du Rapport du Vérificateur général du Canada de décembre 1997 (Revenu Canada - Le régime de gestion financière) et il a convenu de faire rapport de ce qui suit :

Rares sont les organismes fédéraux qui puissent se comparer à Revenu Canada pour ce qui concerne la taille et la variété de leurs transactions financières. Avec un effectif de plus de 40 000 employés répartis dans quelque 800 bureaux au Canada, ce Ministère soutient la plupart des programmes et des dépenses du gouvernement fédéral et, par l’entremise des paiements de transfert, verse aux gouvernements provinciaux des fonds qui les aident à réaliser leurs programmes et à respecter leurs engagements. Chaque jour, Revenu Canada perçoit environ 850 millions de dollars en taxes et débourse 425 millions sous forme de remboursements et de crédits divers. Dans l’exécution des responsabilités qui lui incombent en vertu de son mandat, Revenu Canada doit réaliser d’innombrables transactions financières et procéder à une multitude de procédures comptables dans tous ses bureaux et services.

Étant donné la taille considérable des opérations financières en cause, un faible écart, une erreur mineure et une occasion manquée, même petite, de corriger des inefficacités peut entraîner la perte de recettes fiscales importantes, voire énormes, en raison de l’effet cumulatif. Compte tenu de l’ampleur de ses activités et de l’importance de sa capacité à remplir les responsabilités qui lui incombent, Revenu Canada doit se montrer nettement et fermement résolu à assurer une gestion financière efficace et un bon contrôle des dépenses, des recettes et des actifs.

Comme il est d’une importance capitale, pour l’intégrité et l’efficacité de ses activités, que Revenu Canada ait un bon régime de gestion financière, le Comité a décidé d’examiner le chapitre 31 du Rapport de décembre 1997 du Vérificateur général. Le 17 mars 1998, il a donc rencontré M. Denis Desautels (Vérificateur général du Canada), ainsi que M. Shahid Minto (Vérificateur général adjoint), M. James Ralston (Directeur principal, Opérations de vérification), M. Scott Milne (Directeur principal, Opérations de vérification) et M^me Basia Ruta (Directrice principal, Opérations de vérification), qui tous font partie du Bureau du Vérificateur général. Les personnes suivantes représentaient Revenu Canada : M. Robert A. Wright (Sous-ministre), M. Dan Tucker (Sous-ministre adjoint, Direction générale des finances et de l’administration), M. John Kowalski (Directeur général, Direction de la vérification), M. Bill Boston (Directeur général, Direction de l’administration financière, Direction générale des finances et de l’administration), M. David Miller (Sous-ministre adjoint, Direction générale des cotisations et recouvrements), M. Brian Brimble (Directeur général par intérim, Direction de la politique opérationnelle et de la coordination, Direction générale des douanes et de l’administration des politiques commerciales), M. Paul Godden (Directeur par intérim, Division du soutien du programme, Direction de la politique opérationnelle et de la coordination) et M. Stephen Rigby (Directeur général, Direction générale des affaires ministérielles). M. Peter DeVries (Directeur, Division de la politique fiscale) et M. Henri Paul Lapointe (Sous-ministre adjoint, Politique économique et fiscale) représentaient, pour leur part, le ministère des Finances.

Le Comité a appris du Vérificateur général que le régime de gestion financière de Revenu Canada était essentiellement sain, avec quelques points forts et aucune zone de négligence. Certains aspects auraient toutefois besoin d’amélioration. Revenu Canada fait bonne figure en matière de planification stratégique et d’amélioration de la responsabilité de gestion, mais beaucoup de ses systèmes financiers sont insuffisants et nécessitent une modernisation substantielle.

Le Rapport du Vérificateur général examine la façon dont Revenu Canada remplit ses deux principales responsabilités de fiduciaire : assurer un dépôt rapide des paiements des contribuables et informer les organismes centraux des recettes fiscales.

Il est important que les recettes soient versées à une banque sans délai, car cela permet d’éviter de payer des intérêts sur les emprunts à court terme ou encore de gagner de l’intérêt en investissant les fonds excédentaires. Le Vérificateur général a constaté des écarts (31.27) entre les catégories de recettes en ce qui concerne les taux de versements. Cette inégalité est en partie due au fait que certaines catégories de recettes sont visées par des dispositions juridiques rendant leur versement obligatoire (p. ex. les retenues à la source et la TPS intérieure), tandis que d’autres (paiements des douanes, TPS sur les marchandises importées, droits d’accise et prélèvements) ne font pas l’objet d’une obligation légale de dépôt. S’ajoute à cela une autre raison : les catégories de recettes ne sont pas toutes régies par des dispositions législatives qui imposent des pénalités financières (31.27) aux déclarants qui ne versent pas à une banque les sommes qu’ils doivent au fisc.

Depuis le regroupement administratif des deux structures Douanes et Accise, d’une part, et Impôt, d’autre part, Revenu Canada à suggéré plusieurs modifications propres à harmoniser les dispositions légales relatives aux diverses catégories de recettes. Les propositions à ce sujet sont entre les mains du ministère des Finances. Tout comme le Vérificateur général, le Comité estime que l’adoption de règles uniformes pour toutes les catégories de recettes permettra à Revenu Canada d’améliorer sa gestion de trésorerie et de traiter les contribuables de manière plus juste et plus équitable. Par conséquent, il recommande :

Selon le Vérificateur général, l’une des raisons qui militent le plus fortement en faveur d’un versement rapide et ponctuel des recettes fiscales réside dans les millions de dollars que le gouvernement pourrait y gagner sous forme d’intérêts ou d’économies sur les intérêts qu’il paie chaque année. Le Rapport du Vérificateur général souligne (31.31) que, bien que le Ministère dispose d’une politique clairement établie selon laquelle tous les bureaux doivent prévoir un dépôt bancaire si le total des rentrées de la journée dépasse 500 $, la norme de rendement concernant la rapidité des dépôts est moins précise. La vérification a révélé que les bureaux des douanes n’appliquent aucune norme de rendement précise concernant la rapidité des dépôts (31.31). Dans le reste du Ministère, d’après le Vérificateur général, il existe une politique prévoyant le dépôt des versements dans les 24 heures, les dépôts le jour même étant visés, mais aucun objectif de rendement n’est prévu pour les dépôts le même jour.

Le Vérificateur général a évalué la rapidité avec laquelle Revenu Canada dépose ses rentrées et il a jugé celle-ci généralement satisfaisante (31.33), la majorité des sommes reçues étant promptement déposées le jour ouvrable suivant. Toutefois, le rendement variait selon le mois, le bureau et la catégorie de recette (31.34). Il existe de nombreuses possibilités d’améliorer la rapidité des dépôts. Le Ministère est d’accord là-dessus avec le Vérificateur général. Il a d’ailleurs pris des mesures pour renforcer sa gestion de trésorerie, aussi bien à son siège central que dans les régions. Le Sous-ministre de Revenu Canada, M. Robert Wright, a déclaré au Comité que son Ministère avait récemment instauré une norme selon laquelle 100 p. 100 des versements devaient être faits dans les 24 heures, tout manquement significatif devant être communiqué au sous-ministre adjoint responsable. De plus, Revenu Canada a pris des mesures pour préciser les exigences en matière de rendement, de manière à ce qu’aucune ambiguïté ne persiste quant à l’interprétation des normes de rendement relatives au dépôt le même jour. Le Comité partage les inquiétudes exprimées par le Vérificateur général en ce qui concerne la rapidité du dépôt des rentrées fiscales et, conscient des efforts que le Ministère déploie pour corriger cette situation, recommande :

Le Vérificateur général a informé le Comité que les systèmes, procédures et pratiques de gestion financière en place à Douanes et Accise ne suffisaient pas à permettre de traiter annuellement les 18 milliards de dollars que le Ministère reçoit en liquidités (31.37). Le Vérificateur général n’a constaté aucun dépôt le même jour dans l’échantillon prélevé au bureau des douanes (31.35). Les douanes ne se sont pas encore dotées d’une norme claire de rendement en ce qui concerne la rapidité des dépôts. La vérification a révélé que le système national de dépôt des douanes est archaïque, lent, d’une forte teneur en main-d’oeuvre et souvent entaché d’erreurs. Les témoins du Ministère ont convenu que, comme le dit le rapport de vérification, les systèmes et procédures de gestion de trésorerie des douanes comportent bien des lacunes. M. Rob Wright a informé le Comité au sujet des mesures temporaires mises en place récemment à Revenu Canada en vue d’améliorer le rendement de la gestion de trésorerie dans les services des douanes. De plus, Revenu Canada a l’intention de remanier complètement ses systèmes de gestion de trésorerie dans le cadre de son plan quinquennal de restructuration de tous ses processus opérationnels et plus précisément de son projet d’intégrer les processus douaniers dans le nouveau système de comptabilité normalisé avant l’an 2002 (31.30, 31.36, 31.39). Par conséquent, le Comité recommande :

Le Vérificateur général a dégagé quatre secteurs de faiblesse (31.44) dans les systèmes et pratiques de déclaration des recettes, à savoir : les systèmes, les normes de rendement, les rapprochements et les analyses. Les systèmes qui appuient actuellement la déclaration des recettes sont inefficaces, non intégrés et encombrants (31.45). Pour obtenir des renseignements sur les transactions et les processus, il faut s’adresser aux directions générales des programmes, lesquelles doivent à leur tour extraire les données des divers systèmes sources. Le processus de saisie des données est lent et archaïque et il exige beaucoup de main-d’oeuvre, ce qui rend certaines activités comptables fondamentales difficiles à réaliser. Dans son rapport, le Vérificateur général affirme qu’il est nécessaire de remplacer d’urgence les systèmes sources par des systèmes automatisés d’entrée des données. Il souligne néanmoins (31.46) les efforts entrepris par Revenu Canada pour supprimer les inefficacités découlant du manque de continuité actuel; en effet le Ministère prévoit intégrer les renseignements sur les comptes des clients aux renseignements de cotisation et aux rapports sur les recettes. La restructuration prévoit également la mise en place d’un grand livre général intégré, une caractéristique que le système actuel ne possède pas, ainsi que le remplacement de la comptabilité de caisse par la comptabilité d’exercice pour le traitement des recettes fiscales (31.46).

Les systèmes sources qui appuient la déclaration des recettes varient quant à leur qualité : les uns exigent beaucoup de main-d’oeuvre, tandis que les autres sont passablement automatisés. La vérification a révélé que les contrôles des intrants qui assurent l’exactitude et l’intégralité de l’introduction des données, ou encore les délais dans lesquels doit être éliminé l’inventaire des transactions non traitées ou dans lesquels un suivi doit être donné aux articles en souffrance, manque d’uniformité, sont incomplets ou absents. Douanes et Accise présente des lacunes à cet égard, puisque ses systèmes sources sont encore en grande partie manuels, c’est-à-dire archaïques, lents et exigeants sur le plan de la main-d’oeuvre. Déjà, le Ministère a pris certaines mesures pour moderniser ses systèmes de saisie des données. Dans sa réponse au rapport du Vérificateur général (31.36), le Ministère affirme avoir créé, en 1995, une équipe chargée de remanier entièrement le système de traitement des versements de Revenu Canada, en recourant à la plus récente technologie. Le Comité a appris que le Ministère était en train de remplacer les actuels systèmes manuels de traitement des versements par des systèmes automatisés utilisant les techniques de pointe de balayage au laser et d’imagerie. La phase I de la mise en place du nouveau Système de traitement des versements est prévue pour 1998. Le Comité prend note des efforts que le Ministère déploie actuellement pour moderniser ses systèmes et recommande par conséquent :

Le rapport du Vérificateur général affirme (31.48 à 31.53) que le Ministère devrait s’assurer que des rapprochements appropriés sont faits périodiquement et en temps opportun, afin de réduire au minimum les erreurs dans les rapports financiers et d’être sûr que les systèmes et les contrôles fonctionnent comme ils le doivent. À l’heure actuelle, le Ministère ne rapproche pas encore complètement les recettes, les paiements de compensation et les rajustements des montants dans les comptes centraux de façon périodique et en temps opportun et il tente de faire un rapprochement complet seulement une fois dans l’année, habituellement à la fin de celle-ci. Il s’ensuit que le Ministère n’est pas à même de donner une assurance totale de l’exactitude et de l’intégralité des sommes, par catégorie de recette, pour les rapports externes mensuels et de fin d’exercice. Dans sa déclaration préliminaire au Comité, M. Wright a indiqué que le Ministère déployait des efforts considérables pour mettre en place un nouveau système normalisé de comptabilité, grâce auquel toutes les pratiques comptables du Ministère seront uniformisées.

En outre, le Vérificateur général affirme que le Ministère devrait rapprocher les soldes de ses comptes centraux de celui de ses dossiers sur les contribuables(31.52). Un tel rapprochement prendrait en considération tous les rajustements, transferts ou transactions au comptant et apporterait la confirmation ultime que l’encaisse et les recettes signalés sont complets et dûment représentés par catégorie de recettes. Le Comité partage les préoccupations du Vérificateur général et recommande par conséquent ce qui suit :

Le ministère des Finances exige que Revenu Canada lui fournisse un plus grand nombre d’analyses et des analyses plus opportunes pour l’assurer de la qualité et de la vraisemblance des chiffres mensuels et annuels fournis aux fins des rapports externes, et pour expliquer les fluctuations d’une période à l’autre (31.54). Revenu Canada a informé le Vérificateur général que la responsabilité d’analyser la vraisemblance des rapports sur les recettes appartient tant à la Direction générale des finances et de l’administration à l’Administration centrale qu’aux directions générales opérationnelles, ces dernières assumant l’essentiel de la responsabilité en question car de nombreux détails relatifs aux recettes se trouvent dans les systèmes sources. Le Vérificateur général fait observer qu’il n’existe pas de normes sur la nature et la fréquence des analyses courantes devant être effectuées, ou sur le genre de renseignements requis pour analyser les fluctuations d’une période à l’autre (31.55). De même, les directions générales opérationnelles ne reçoivent pas d’instructions qui leur permettraient de déterminer ce qui constitue des fluctuations importantes et nécessite la tenue rapide d’une enquête (31.56). Ainsi, au lieu d’entreprendre des analyses, les directions générales opérationnelles ont plutôt tendance à répondre aux demandes provenant de l’Administration centrale ou du ministère des Finances. Le Vérificateur général croit que le Ministère devrait analyser sur une base régulière des renseignements volumétriques clés qui permettraient de mieux comprendre le caractère raisonnable des fluctuations dans les recettes.

Le Vérificateur général remarque également que le Ministère ne fournit pas aux directions générales opérationnelles des critères quant au degré de précision requis par catégorie de recettes dans des publications comme La Revue financière et dans les Comptes publics (31.56). Bien qu’il existe des paramètres communs aux Finances et à Revenu Canada en ce qui concerne les rapports sur les recettes, ces paramètres sont exprimés en termes généraux et ne renferment aucune indication précise de ce qui constitue une distorsion importante dans chaque catégorie de recettes; le ministère des Finances ne communique pas non plus à Revenu Canada les hypothèses qui sous-tendent ses prévisions de recettes. Cette information pourrait aider Revenu Canada à traiter les questions relatives aux rapports provisoires ou de fin d’exercice. Cela permettrait également de disposer d’un contexte plus précis pour évaluer la vraisemblance et les distorsions que pourraient renfermer les rapports sur les recettes d’une période à l’autre.

Afin d’aider à régler les problèmes relatifs aux rapports, on a mis sur pied il y a deux ans le Comité interministériel de La Revue financière, où siègent des représentants de Revenu Canada et du ministère des Finances (31.59). D’après les deux ministères, le Comité constitue une bonne tribune pour aborder ces problèmes et pour comprendre les besoins et les contraintes de part et d’autre. C’est aussi grâce à cette tribune que les problèmes relatifs aux fluctuations des recettes sont soulevés par le ministère des Finances à des fins d’analyse ou de suivi par Revenu Canada. Le ministère des Finances aimerait que Revenu Canada effectue des analyses plus indépendantes et dans des délais plus serrés. En réponse à cela, le Sous-ministre, M. Robert  Wright, a indiqué au Comité qu’une nouvelle unité d’analyse des recettes devait être entièrement dotée en personnel et opérationnelle à l’automne de 1998 et que le Ministère est en train d’actualiser son programme pour le rapprochement des dépôts afin d’améliorer l’exactitude des rapports sur les recettes. Le Comité est également d’accord pour dire qu’une meilleure coordination s’impose entre les ministères afin de mettre le doigt rapidement sur les causes qui sous-tendent les fluctuations des recettes, et il recommande par conséquent :

Selon le Vérificateur général, des initiatives récentes du gouvernement en matière de compressions budgétaires ont donné lieu à d’importantes réductions pluriannuelles des niveaux de ressources annuelles de Revenu Canada pour la charge de travail régulière (31.76). Le Ministère compose avec la baisse de ses ressources en concentrant les réductions dans les secteurs du soutien administratif et des programmes. Il a aussi recours à d’autres mesures, notamment : compenser les réductions par les économies qui devraient résulter des regroupements administratifs ainsi que d’un éventail important d’initiatives de restructuration du processus administratif, et demander des ressources additionnelles au Conseil du Trésor pour tous les nouveaux travaux (p. ex., de nouvelles priorités du gouvernement, des initiatives en matière de politique fiscale ou un volume accru). La plupart des questions de financement sont traitées à l’interne et, lorsque cela est absolument nécessaire, elles sont renvoyées au Conseil du Trésor.

Le Vérificateur général fait remarquer que, lorsqu’il réclame au Conseil du Trésor des fonds additionnels pour de nouveaux travaux, Revenu Canada appuie ses demandes sur des analyses de rentabilisation (31.83). Ces analyses sont essentielles dans le processus d’obtention de nouveaux fonds. Le Vérificateur général a constaté que les analyses examinées contenaient de bonnes données qualitatives; par contre, sur le plan quantitatif, il a relevé des erreurs de calcul ou noté l’absence de documents justificatifs (31.88). Les analyses de rentabilisation requièrent un examen plus critique sur le plan quantitatif, et il faut un système de contrôle de l’utilisation des fonds reçus à des fins particulières ainsi que des résultats connexes.

On fait également observer que, dans ses examens quantitatifs, le Ministère ne rend pas compte uniformément de l’incidence de la restructuration et d’autres initiatives lorsqu’il fait l’estimation des coûts en vue d’appuyer ses demandes de fonds additionnels (31.89). Par conséquent, le Comité recommande :

Le rapport du Vérificateur général fait ressortir des carences graves dans les systèmes ministériels d’établissement des budgets et des coûts (31.91-93). Conscient de l’importance de ces systèmes pour un organisme de la taille et de l’envergure de Revenu Canada, le Comité recommande par conséquent :

Le rapport souligne de nombreuses lacunes dans les systèmes officiels de Revenu Canada. Bon nombre des systèmes en question, a-t-on remarqué, sont vieillis, exigent une forte main-d’oeuvre, sont inefficaces et ne produisent pas les renseignements assez vite. Souvent, les données produites sont fragmentaires et, dans bien des cas, ne répondent pas aux besoins de gestion. Parfois, l’extraction des données peut prendre beaucoup de temps, et encore plus s’il faut faire des opérations compliquées. Afin de compenser les nombreuses lacunes des systèmes officiels, la direction a dû se tourner vers des mesures de substitution, des systèmes d’information officieux et d’autres pratiques de transition.

Comme le souligne le Vérificateur général, il n’y a guère de garantie que ces systèmes produisent des données fiables et de qualité (31.99, 31.100, 31.101). Le Comité recommande par conséquent :

Pour ce qui est du contexte général du système de gestion financière dans lequel il évolue, Revenu Canada a comme principale priorité de respecter les exigences législatives de base et les initiatives gouvernementales, souvent aux dépens d’autres priorités, en particulier sur le plan des besoins administratifs internes et de saines pratiques de gestion financière (31.107). Le Vérificateur général signale que le Ministère a réalisé des progrès satisfaisants pour ce qui est de corriger des lacunes mentionnées dans le précédent rapport, mais que des problèmes demeurent et qu’ils commencent à avoir un effet cumulatif sur les opérations du Ministère et sa capacité de remplir son mandat (31.114). Revenu Canada doit continuer à prendre des mesures correctives et accorder une priorité suffisante à la résolution des problèmes qui demeurent.

À Revenu Canada, la gestion financière touche chaque secteur d’activité et fait partie de chaque programme; elle est essentielle à ses opérations. La responsabilité de la gestion financière est partagée et décentralisée entre l’Administration centrale, les directions générales opérationnelles et les opérations régionales. Cette responsabilité partagée exige que l’obligation de rendre compte soit clairement définie et qu’il y ait un minimum d’attentes à titre fiduciaire. Compte tenu de la diversité des secteurs d’activité ainsi que des programmes qui en font partie, il faut une orientation et des normes fonctionnelles de même qu’un examen global et une coordination des pratiques et des systèmes de gestion financière. On a cependant constaté que la vérification interne n’était pas utilisée assez efficacement pour s’assurer de l’état de la gestion financière à l’échelle du Ministère (31.121). Le témoin, M. Robert Wright, a dit au Comité que Revenu Canada venait de former un comité chargé d’examiner tous les programmes de vérification interne et de rendre plus indépendante et efficace la fonction de vérification interne. Par conséquent, le Comité recommande :

Le Comité a soulevé plusieurs questions concernant l’état de préparation de Revenu Canada en prévision du " bogue de l’an 2000 ". Le sous-ministre de Revenu Canada, M. Robert Wright, a dit au Comité que le Ministère était en bonne voie de moderniser ses systèmes afin qu’ils soient prêts à recevoir les données de l’an 2000. Le sous-ministre a indiqué que la plupart des grands programmes étaient maintenant à niveau et qu’il s’attendait à ce que le Ministère soit entièrement prêt pour la date cible du 1^er janvier 1999, ce qui laisse une année complète pour mettre les systèmes à l’épreuve et résoudre d’éventuels problèmes. Des membres du Comité se sont interrogés sur la capacité du Ministère de traiter avec d’autres systèmes non conformes et sur l’impact que ce facteur pourrait avoir sur les systèmes de Revenu Canada. M. Wright, a indiqué qu’on examine actuellement toutes les interfaces possibles afin de résoudre cette difficulté. M. Wright a également proposé de fournir au Comité l’ensemble de produits que Revenu Canada a l’intention d’envoyer à ses groupes de clients pour les aider à se préparer à l’an 2000. Enfin, le Comité a demandé au témoin si la transformation du Ministère en une agence de perception des recettes pourrait entraîner des retards dans la mise en oeuvre des nouveaux systèmes et procédures. Revenu Canada a donné l’assurance que cette mesure ne constituerait pas un obstacle majeur aux changements requis dans ses systèmes, procédures et pratiques. Par conséquent, le Comité recommande :

La vérification a permis de constater que des carences demeurent, notamment en ce qui concerne les systèmes, les procédures, le rapprochement des comptes et l’analyse, mais les auteurs de l’étude ont aussi salué l’intention et les efforts réels du Ministère pour instaurer les changements nécessaires à l’amélioration de son régime de gestion financière. Le Comité encourage le Ministère à poursuivre sur la lancée actuelle afin de régler toutes les questions en suspens en matière de gestion financière.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des Procès verbaux pertinents (réunions n^os 22 et 31) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

 JOHN WILLIAMS