CHAPITRE 6 :
AJUSTEMENT DU MARCHÉ DU TRAVAIL ET NORMES DU TRAVAIL

Il ne s'agit pas de savoir si nous devons faire du commerce ou pas, mais de la façon dont nous devons procéder pour créer une région prospère et démocratique où tous les citoyens pourront profiter des avantages de la croissance et du développement économiques. C'est là la véritable clé. [Dick Martin, 26:1610]

La libéralisation des échanges est incontestablement salutaire pour l'ensemble de l'économie, mais ses bienfaits ne sont pas répartis également. Les uns en profitent et les autres y perdent. Ce phénomène n'est nulle part plus évident que sur le marché du travail. Le présent chapitre porte sur les conséquences de la libéralisation pour les travailleurs, notamment en matière de chômage structurel. Il y est aussi question des préoccupations de plusieurs témoins qui ont dit craindre que la libéralisation des échanges n'affaiblisse les normes du travail en vigueur dans notre pays.

Ajustement du marché du travail

Les Canadiens constatent de plus en plus les avantages du commerce sur le plan économique. Lorsque les pays concentrent leurs efforts sur les biens et services échangeables dont la production leur coûte relativement moins cher et importent ceux qui leur coûteraient plus cher à produire, le revenu national augmente. Ce type de spécialisation permet aussi aux sociétés de réaliser des économies d'échelle, ce qui est particulièrement important pour un pays comme le Canada dont le marché intérieur est petit. La libéralisation attire les nouveaux investissements qui, à leur tour, créent des emplois. L'économie canadienne devient de plus en plus tributaire de ses échanges avec l'étranger, lesquels expliquent aujourd'hui près des deux cinquièmes de son produit intérieur brut (PIB). En 1998, le Canada était le pays le plus commerçant du G7. Comme nous le disons ailleurs dans le présent rapport, au Canada, environ un tiers des emplois dépendent des exportations. En outre, on évalue à 11 000 le nombre d'emplois maintenus ou créés pour chaque tranche d'un milliard de dollars de nouvelles exportations1. Le ministère fédéral de l'Industrie et celui des Affaires étrangères et du Commerce international estiment que, sur une période de cinq ans, une augmentation d'un milliard de dollars des investissements en provenance de l'étranger entraîne la création d'un nombre d'emplois pouvant atteindre 45 000 et une hausse d'environ 4,5 milliards du PIB. On estime aussi que l'investissement étranger direct est à l'origine d'un emploi sur dix et d'à peu près 50 p. 100 des exportations du Canada2.

Le commerce est bien entendu capital pour l'économie de notre pays et pour son marché du travail, mais une Zone de libre échange des Amériques (ZLEA) n'aurait vraisemblablement que peu d'effets sur l'emploi au Canada. Le volume des échanges bilatéraux entre le Canada et les pays de l'hémisphère occidental n'appartenant pas à l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) équivalait à moins de 2 p. 100 de l'ensemble des échanges bilatéraux du Canada en 19973. La situation est très semblable à celle qui prévalait avant l'amélioration de l'accès du Canada au marché mexicain aux termes de l'ALENA. On s'attendait que la libéralisation des échanges avec le Mexique n'accroisse que très peu le PIB du Canada4 et donc que les conséquences sur le plan de l'emploi soient assez faibles.

Bien que ses effets sur l'emploi au Canada risquent de n'être guère perceptibles, la libéralisation des échanges dans l'hémisphère occidental entraînera très probablement une redistribution sectorielle des emplois. Normalement, les emplois devraient donc augmenter dans les secteurs d'exportation en expansion, tandis que les secteurs économiques en concurrence avec les importations risquent vraisemblablement de disparaître. Comme nous l'avons dit au chapitre 4, d'après une certaine évaluation, si l'ALENA était étendu à l'Argentine, au Brésil, au Chili et à la Colombie, le Canada devrait s'attendre à une faible progression de sa production dans 10 des 23 secteurs examinés, la croissance la plus importante étant à prévoir dans le matériel électrique, les métaux non ferreux et la fabrication de produits divers. Un nombre presque égal de secteurs devraient, selon les mêmes prédictions, enregistrer un recul de leur production, surtout dans les industries du textile et des produits du papier. Les effets sur l'emploi n'ont pas été expressément mesurés dans cette étude, mais l'on peut prévoir une faible redistribution des emplois à mesure que les ressources des secteurs subissant des compressions seront affectées aux industries en plein essor. À cet égard, voici ce qu'a déclaré un témoin à propos des effets qu'a eus l'ALENA sur le secteur manufacturier canadien :

J'aimerais souligner qu'à la fin des années 1980, au moment de la signature de l'Accord de libre-échange avec les États-Unis, puis de l'ALENA, beaucoup de critiques de l'accord ont dit que le secteur manufacturier canadien, qui était à la pointe de la concurrence ici, connaîtrait une énorme décroissance et que beaucoup de secteurs manufacturiers seraient totalement anéantis. En réalité, la production manufacturière est aujourd'hui en hausse de 150 milliards de dollars par rapport à 1989. Ce secteur emploie 100 000 personnes de plus qu'en 1989. Le taux de chômage du secteur manufacturier est de 5 p. 100 par opposition à 7,5 ou 8 p. 100 dans l'économie en général. Les secteurs dont on craignait qu'ils ne soient anéantis, comme ceux du meuble et du vin, connaissent actuellement la plus forte croissance de l'industrie canadienne, en termes de pourcentage. Je ne dis pas que cela s'est fait sans mal - il a fallu faire beaucoup de choix difficiles et procéder à de nombreuses restructurations - c'est tout à fait vrai - mais ces restructurations ont permis de se tourner vers des produits de plus grande valeur qui sont à l'origine de l'élan que connaît actuellement le secteur manufacturier. [Jayson Myers, 28:1705].

Une ZLEA pourrait également servir à conserver au Canada des emplois liés à l'exportation en atténuant les facteurs liés au commerce qui poussent les entreprises à se relocaliser ailleurs dans l'hémisphère occidental. Comme l'a déclaré un témoin :

Nous fabriquons des vêtements de sport, surtout des T-shirts, des blousons d'entraînement, des polos de golf. Nous sommes la société nord-américaine dont la croissance est la plus forte. Si nous réussissons bien, c'est parce que notre participation à l'accord bilatéral américain connu sous le nom d'Initiative du bassin des Caraïbes, la loi 807 aux États-Unis, [...] nous donne accès aux Caraïbes et à l'Amérique centrale. [...] Mais la mauvaise nouvelle, [...] c'est que notre société a dû transférer certaines installations du Canada aux États-Unis pour respecter les lois étatsuniennes. [Greg Chamandy, 31:1625]

À mesure que la demande de main-d'oeuvre se déplace vers la production axée sur l'exportation, il faut s'attendre à ce que la libéralisation influe sur la rémunération des travailleurs. En effet, une demande accrue de main-d'oeuvre et d'éventuelles augmentations de productivité pourraient entraîner des hausses de salaire dans les secteurs d'exportation en croissance et des baisses salariales dans les secteurs qui font concurrence aux importations. Par conséquent, la libéralisation du commerce permet aux pays en développement de recourir davantage à leur main-d'oeuvre peu spécialisée mais, parallèlement, il pourrait y avoir, parmi les travailleurs possédant un niveau de spécialisation comparable aux pays développés, des pertes d'emploi, des baisses de salaire ou les deux. Certains attribuent à l'accroissement des échanges avec les pays moins développés l'écart grandissant, constaté dans de nombreux pays industrialisés, entre les salaires des travailleurs peu qualifiés et ceux qui sont hautement qualifiés, et c'est l'une des inquiétudes que soulève l'éventuelle mise en place d'une ZLEA. Toutefois, dans les faits, il semblerait que ce phénomène soit essentiellement dû à des facteurs autres que le commerce. D'après un certain nombre d'études, de 80 à 90 p. 100 des changements observés récemment dans les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) au chapitre de la répartition des salaires et des revenus proviendraient de facteurs autres que le commerce avec les pays en développement (p. ex. la préférence pour les spécialisations que suppose le changement technologique)5.

[N]ous ne le faisons pas uniquement en fonction du commerce des biens et services; nous les poursuivons pour obtenir des résultats économiques précis qui se rapportent à l'emploi et à l'augmentation du revenu. C'est donc en fonction de ces résultats [...] que nous devons évaluer nos politiques économiques. [Gauri Screenivasan, 27:1655]

Le Comité maintient que les avantages de la libéralisation des échanges aux termes d'une ZLEA devront être partagés. Lorsque les travailleurs sont déplacés, à mesure que les ressources sont transferées des secteurs en perte de vitesse vers les secteurs en expansion, les gouvernements se doivent d'aider les personnes touchées à trouver de nouveaux emplois. Cette aide est jugée particulièrement nécessaire en ce qui concerne les travailleurs âgés déplacés dont les compétences sont moins recherchées et qui, sans aide, font face à de longues périodes de chômage.

Normes du travail

Des témoins ont également exprimé des préoccupations à propos des effets qu'une ZLEA pourrait avoir sur les normes du travail. Certains estiment que ce serait l'occasion pour les gouvernements de l'hémisphère occidental de s'engager à mieux protéger les droits fondamentaux dont quelques-uns ont des liens manifestes avec les normes fondamentales du travail. Cette opinion découle en partie de l'idée selon laquelle, en l'absence d'une règle exigeant l'adoption de normes du travail minimales, les pays où les normes sont élevées comme le Canada devraient baisser les leurs pour soutenir la concurrence. Cela suppose que les entreprises qui n'ont pas à respecter des normes de travail minimales jouissent d'un avantage concurrentiel sur celles qui doivent le faire. Qui plus est, on craint que les pressions croissantes issues de la concurrence associée à la libéralisation des échanges n'entraînent un effritement des droits des travailleurs dans les pays où les normes du travail sont élevées. Cet avis est à l'origine du scénario du nivellement « au plus bas dénominateur ».

J'aimerais préciser que lorsque nous parlons de normes, il n'est pas question que les salaires et avantages sociaux d'un pays d'Amérique latine respectent des normes équivalentes à celles qui s'appliquent au Canada et aux États-Unis. Nous parlons de normes telles que le droit à la syndicalisation et le droit aux négociations collectives [...] Voilà le genre de normes minimales que nous voulons inclure dans ces accords commerciaux. Nous ne réclamons pas l'application de normes de salaire, de pension, etc., mais nous souhaitons que les travailleurs aient le droit, sur le plan politique et grâce aux négociations collectives, de négocier des conditions de travail qui leur paraissent raisonnables. [Hon. Warren Allmand, 28:1725]

Au contraire, d'autres soutiennent que la libéralisation des échanges ouvre la possibilité aux pays et à leurs travailleurs de rehausser leur bien-être économique; la création de richesse issue de la libéralisation entraînera de meilleures conditions de travail et des normes de travail plus élevées. Selon certains témoins, le prétendu nivellement « au plus bas dénominateur » serait un mythe sans fondement. Une récente étude de l'OCDE a montré une relation bidirectionnelle positive entre la libéralisation des échanges et l'amélioration des droits d'association et de négociation, sans relever le moindre cas où la liberté d'association aurait souffert des réformes6.

On a également rappelé au Comité que de nombreux pays où les normes du travail sont basses considèrent que les pressions exercées pour qu'ils améliorent ces dernières constituent une forme déguisée de protectionnisme et visent à atténuer leur avantage concurrentiel, lequel tient à leur main-d'oeuvre bon marché.

Source : Bureau international du travail. Les renseignements présentés dans ce tableau remontent au 23 juin 1999.

À l'heure actuelle, il n'existe aucun lien officiel entre le commerce international et la protection des droits des travailleurs. Il n'a jamais été question que l'Organisation mondiale du commerce (OMC) établisse un tel lien. Sauf en ce qui concerne le travail des prisonniers, les règles de l'OMC ne comportent pas d'obligations contraignant les parties à respecter les normes du travail reconnues à l'échelle internationale. En fait, la Conférence ministérielle de l'OMC, tenue en décembre 1996, a déterminé que l'organe international compétent pour protéger les droits fondamentaux des travailleurs dans un contexte commercial multilatéral était l'Organisation internationale du travail (OIT). Tous les membres de l'OMC adhèrent à l'OIT, et beaucoup d'entre eux ont ratifié une ou plusieurs conventions de cette organisation qui traitent des droits fondamentaux des travailleurs. Néanmoins, ils sont très peu enclins à permettre aux pays de recourir à des sanctions commerciales pour faire appliquer les normes fondamentales du travail. Comme le précisait la Déclaration ministérielle de l'OMC, rendue publique à Singapour en décembre 1996, « nous rejetons le recours aux normes du travail à des fins protectionnistes et reconnaissons que l'avantage comparatif des pays, en particulier des pays en voie de développement où les salaires sont bas, ne doit en aucune façon être remis en question ».

Le conseil d'administration de l'OIT a défini les sept conventions fondamentales, en matière de normes de travail, c'est-à-dire qui doivent être respectées sans égard au niveau de développement économique de l'État en question : la Convention sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 (no 87); la Convention sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 (no 98); la Convention sur le travail forcé, 1930 (no 29); la Convention sur l'abolition du travail forcé, 1957 (no 105); la Convention concernant la discrimination (emploi et profession), 1958 (no 111); la Convention sur l'égalité de rémunération, 1951 (no 100); la Convention sur l'âge minimum, 1973 (no 138). Ces textes - couramment appelés « normes fondamentales du travail » - sont considérés comme le fondement de tous les autres droits à respecter en milieu de travail. Ils ont été réaffirmés lors de la 86e Conférence internationale du travail qui a adopté la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux du travail. Cet instrument oblige tous les États membres à respecter les principes fondamentaux liés aux normes fondamentales du travail mentionnées ci-dessus, qu'ils aient ou non ratifié les conventions en question. Comme le montre le tableau 6.1, de nombreux signataires éventuels de l'accord sur une ZLEA ont ratifié, ou s'apprêtent à ratifier, au moins quelques-unes de ces conventions. Onze de ces pays ont déjà ratifié les sept conventions. Le Canada en a ratifié quatre et les États-Unis une, et ces derniers ont entamé le processus en vue d'en ratifier une autre.

Même s'il n'a pas été prouvé que la libéralisation du commerce risque de réduire les droits fondamentaux des travailleurs, le Comité juge important de renforcer le lien entre les normes fondamentales et le commerce. Les normes du travail doivent être protégées et améliorées. Conformément à la position qu'il a adoptée dans son neuvième rapport, le Comité hésite à endosser un accord commercial couvrant tout l'hémisphère qui permettrait des sanctions commerciales contre les États signataires réputés avoir violé une ou plusieurs des conventions fondamentales de l'OIT. Aucune organisation n'est en mesure d'arbitrer les présumées violations et, comme nous le disions dans le rapport mentionné précédemment, le fait de compter sur l'OIT pour défendre les droits fondamentaux des travailleurs dans un contexte commercial multilatéral, comme celui envisagé dans le cadre d'une ZLEA, comporte plusieurs inconvénients. L'un d'entre eux serait l'absence d'un fondement pour protéger les droits fondamentaux des travailleurs en l'absence de ratification, situation courante, puisque seulement une minorité des éventuels signataires de l'accord sur une ZLEA ont ratifié les sept conventions concernant les normes fondamentales du travail. On pense également que certaines des conventions fondamentales ne comportent pas la précision et la prévisibilité juridiques nécessaires pour que leur application puisse se rattacher à des règles commerciales. Qui plus est, le mécanisme d'application de l'OIT est nettement insuffisant7.

Le Comité n'est pas en faveur d'un recours aux sanctions commerciales comme moyen d'inciter les membres d'une ZLEA à respecter les conventions fondamentales de l'OIT, mais il estime néanmoins que le rôle de l'OIT en matière de protection des droits fondamentaux des travailleurs dans les Amériques, et même ailleurs dans le monde, doit être renforcé dans le cadre d'une ZLEA. Cette position correspond à celle que le Comité a prise dans son neuvième rapport.

Comme nous l'avons déjà dit, certains témoins se sont dits en faveur de l'établissement d'un lien entre l'accord sur la ZLEA et les normes fondamentales du travail. Mais les opinions recueillies par le Comité divergeaient quant à la manière à privilégier pour établir ce lien. Certains témoins s'opposaient à l'utilisation d'un accord à part, comme dans le cas de l'ALENA, et souhaitaient que des normes du travail soient incorporées dans l'accord sur la ZLEA; d'autres préféreraient une entente séparée. Le Comité estime qu'un accord subsidiaire, un peu comme l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine du travail (ANACT) serait peut-être le meilleur moyen de répondre aux inquiétudes de ceux qui craignent que les normes canadiennes du travail ne diminuent sous l'effet d'une libéralisation des échanges dans les Amériques. Cette formule permettrait d'éviter les négociations prolongées en simplifiant le processus. Qui plus est, l'éventualité d'un recours aux normes du travail pour faciliter le protectionnisme serait moindre; l'OMC est également de cet avis. De plus, la conclusion d'un accord sur les normes fondamentales du travail en dehors de l'accord sur la ZLEA permettra à chaque pays de conserver sa souveraineté dans le domaine du droit du travail. Selon le Comité, un accord distinct devrait avant tout porter sur les normes concernant les droits fondamentaux des travailleurs retenues par le conseil d'administration de l'OIT, mais il faudrait également encourager la promotion de normes autres que les normes fondamentales. Cet accord complémentaire à celui de la ZLEA devrait protéger ces droits dans la mesure où ils le sont déjà en vertu des lois nationales. Les institutions, les dispositions d'application et les mécanismes de résolution des différends mis en place pour atteindre cet objectif devraient encourager les signataires à respecter et à amplifier leurs normes fondamentales du travail8. Le Comité estime également que l'OIT devrait avoir un rôle réel à jouer dans le cadre de ces ententes et que le modèle choisi devrait être accessible à tous les signataires d'une ZLEA.

Par conséquent, le Comité recommande :

10. Que le gouvernement du Canada s'efforce de renforcer la présence de l'Organisation internationale du travail dans l'initiative hémisphérique et continue de promouvoir le respect des normes fondamentales du travail dans l'ensemble des Amériques.

2 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Ouvrir des portes sur le monde : Priorités du Canada en matière d'accès aux marchés internationaux, 1999, juillet 1999, chapitre 3, p. 1.

3 Fonds monétaire international, Direction of Trade Statistics Yearbook, 1998.

4 L'effet à long terme de l'ALENA sur la taille de l'économie canadienne était évalué à moins de 0,1 p. 100 (voir ministère des Finances, L'Accord de libre-échange nord-américain : évaluation économique selon une perspective canadienne, novembre 1992, p. 33-35).

5 Organisation mondiale du commerce, Rapport annuel, 1998, p. 48-49.

6 OCDE, Le commerce, l'emploi et les normes de travail, Paris, 1996, p. 112.

7 L'OIT encourage le respect des règles au moyen de ses activités internationales de surveillance. Tous les cinq ans, les membres sont tenus de faire rapport sur la façon dont ils ont donné effet aux conventions ratifiées. Un comité d'experts étudie ces rapports. Si un gouvernement est jugé en contravention, il est informé des mesures qu'il devra prendre pour se mettre en règle. En outre, tout État membre et toute organisation nationale ou internationale de travailleurs ou d'employeurs peut faire une démarche pour signaler qu'un État membre n'a pas respecté telle ou telle convention ratifiée. Ces représentations sont prises en considération par le conseil d'administration, qui peut décider de former une commission d'enquête indépendante. Cette commission rapporte ses constatations, et le comité d'experts assure l'application des recommandations. S'il est vrai que ce mécanisme persuade un certain nombre d'États membres de respecter les conventions, en fait, l'OIT ne possède aucun pouvoir coercitif réel.

8 L'une des raisons pour lesquelles certains témoins s'opposent à l'établissement de liens entre le commerce et les normes du travail par le truchement d'un accord complémentaire comparable à l'ANACT tient à ce qu'ils considèrent comme inefficace le mécanisme d'application de l'entente. Cette perception n'est pas sans fondement, puisque les pénalités se limitent à la non-application des lois du travail concernant la santé et la sécurité, le travail des enfants et les salaires minimums. La majorité des représentations faites à ce jour concernent des allégations de violation du droit de s'associer librement et de constituer un syndicat. Les dispositions d'application concernant les violations de cette norme fondamentale du travail, tout comme le droit de négociation collective et de grève, visent uniquement la tenue de consultations ministérielles, sans autres mesures nécessaires.