INTRODUCTION

Seule une faible minorité des 800 millions d'habitants des Amériques [en] ont entendu parler et comprennent le concept de la ZLEA. Il faut disposer de temps, d'espace et de ressources [...] pour qu'un public informé puisse aider le gouvernement à mettre en place ce qui sera le mieux pour toutes nos sociétés. [Eleanor Douglas, 27:1640]

Avant l'avènement de l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis et l'approbation du Congrès de poursuivre le libre-échange bilatéral avec le Mexique qui allait devenir l'Accord de libre-échange nord-américain en 1994, le président américain de l'époque, George Bush, proposait, en 1990, son Initiative pour les Amériques. Cette initiative, qui proposait d'étendre le libre-échange depuis l'Alaska jusqu'à la Terre de Feu, a été bien accueillie à travers l'Amérique latine, mais il faudra encore quatre ans avant que les pays de l'hémisphère occidental n'y donnent suite. Au premier « nouveau » Sommet des Amériques tenu à Miami (É.-U.) en 1994, les chefs d'État et de gouvernement de 34 pays de l'hémisphère se sont réunis pour discuter de leurs intérêts communs en vue de promouvoir la prospérité économique, la démocratie et la sécurité dans les Amériques. La Déclaration du Sommet parlait, entre autres, du libre-échange et l'initiative était rebaptisée Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA). En 1998, au deuxième Sommet des Amériques tenu à Santiago (Chili), les dirigeants des Amériques lançaient les négociations et, peu après, le gouvernement du Canada chargeait le Comité de lui faire un rapport sur les positions que le Canada devrait y défendre.

Ce rapport est le troisième en trois ans que le Comité présente sur le commerce international et l'investissement, au nom du Parlement et des citoyens canadiens, pour le compte du ministre du Commerce international. En préparant ces rapports, le Comité devait garder en tête un impératif incontournable. Avec la révolution technologique que connaissent les télécommunications et l'adoption de politiques de libéralisation des échanges à travers le monde les deux allant dans le sens d'une intégration accrue des marchés mondiaux, le Canada est confronté à la nécessité constante d'assurer l'équilibre entre ces trois objectifs politico-économiques légitimes : 1) protéger notre souveraineté nationale, 2) assurer la gestion publique de notre économie et 3) réaliser une meilleure intégration économique avec les autres pays.

Ces trois objectifs ne s'excluent pas les uns les autres. Mais le Comité en est arrivé à comprendre que tout progrès sur deux de ces objectifs, quels qu'ils soient, ne peut se faire qu'au détriment du troisième. Les spécialistes des relations internationales ont trouvé un terme pour désigner ce problème de choix social; ils parlent du « trilemme » de l'intégration économique. C'est ainsi qu'en optant pour la souveraineté nationale et une politique flexible de stabilisation macroéconomique comme les ultranationalistes et certains protectionnistes, on ne peut faire progresser ces deux objectifs qu'en renonçant à la richesse qui résulterait d'une plus grande intégration économique. Si on opte plutôt pour l'intégration économique internationale et la souveraineté nationale comme bien des économistes conservateurs, on pourra les réaliser si l'on est prêt à sacrifier certains leviers économiques traditionnels dans la conduite d'une politique macroéconomique flexible. Enfin, si on opte pour l'intégration économique internationale tous azimuts et une gestion macroéconomique souple comme les ultrainternationalistes , on pourra faire avancer ces objectifs si on est prêt à renoncer à un certain degré de responsabilité politique directe.

De fait, le Comité a entendu des témoins qui pourraient se réclamer de chacune de ces écoles; un bon nombre d'entre eux se situeraient quelque part au milieu de ce terrain politico-économique. Le Comité a constaté qu'il n'était pas plus facile cette fois de trouver le juste milieu. Comme pour les deux rapports précédents sur le commerce et l'investissement international, le Comité préconise une intégration économique internationale légèrement accrue, mais cette fois limitée à l'hémisphère occidental, avec le maintien de la gestion publique de l'activité économique intérieure. Toute perte de souveraineté nationale qui pourrait en découler serait mineure. Et le recours à des instruments politico-économiques alternatifs qui ne contreviennent pas aux obligations relatives au traitement national et au principe de la nation la plus favorisée (NPF) des traités internationaux, bien qu'ils puissent être moins efficaces que ceux qu'ils remplacent, peut minimiser une telle perte. Étant donné la petite taille de notre marché intérieur qui ne permet pas toujours à nos entreprises « nationales » de profiter pleinement des économies d'échelle éventuelles, nous croyons que c'est cette avenue qui permettra de tirer le meilleur parti des avantages et des enjeux politico-économiques qui s'offrent au Canada et à sa population. Le Comité est donc en faveur de la négociation d'un accord créant une Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA), sous réserve qu'il soit donné suite aux conditions énoncées dans ses 29 recommandations.

Plan du rapport

Le rapport comporte trois parties : le Canada et les Amériques; les dimensions sociales du libre-échange dans les Amériques; les enjeux, priorités et stratégies des négociations. Suivent les conclusions du Comité qui portent sur les trois aspects de la forme d'intégration économique envisagée. Le rapport comporte aussi huit annexes : deux qui traitent de questions controversées comme la réconciliation de la mondialisation et du régionalisme et la mesure dans laquelle l'Amérique latine et les Caraïbes sont prêtes pour le libre-échange; deux qui font le point sur la Déclaration de principes du Sommet des Amériques et le « chemin » de la ZLEA; enfin, quatre qui fournissent les informations habituelles comme la liste des acronymes et un glossaire, la liste des témoins entendus par le Sous-comité et le Comité permanent et celle des mémoires présentés au Comité. Aux lecteurs qui ne seraient pas bien au fait des développements économiques en Amérique latine et aux Caraïbes, ou du Sommet des Amériques et de la ZLEA, il est conseillé de prendre connaissance des annexes avant de s'attaquer au rapport.

Le Canada et les Amériques

La partie I du rapport présente un aperçu général des Amériques, tout en insistant sur les actions d'intégration économique prises jusqu'ici par les populations et les gouvernements de l'hémisphère occidental. Après un bref rappel des relations du Canada avec les Amériques à partir de l'époque coloniale, le chapitre 1 nous amène jusqu'à aujourd'hui et brosse un tableau détaillé des niveaux actuels de commerce et d'investissement entre le Canada et les Amériques, notamment l'Amérique latine et les Caraïbes. Le chapitre 2 trace le portrait des pays de la région en fonction de leur taille et de la diversité sociale et passe en revue les divers traités commerciaux infrarégionaux. Le tout se termine par un examen des avantages économiques qu'une ZLEA apporterait à l'hémisphère occidental.

Les dimensions sociales du libre-échange dans les Amériques

La partie II du rapport porte sur les dimensions sociales du libre-échange. Après un aperçu du rôle de la ZLEA dans le cadre du Sommet des Amériques, le chapitre 3 examine les initiatives et les progrès réalisés dans le cas de deux des trois objectifs de l'hémisphère non liés à la prospérité lutte contre la pauvreté et promotion des valeurs démocratiques (le troisième, promotion du développement durable, est examiné ailleurs), et définit le rôle et le cadre de participation de la « société civile » et des provinces aux discussions commerciales. Le chapitre 4 aborde les avantages et les enjeux d'une ZLEA pour le Canada et pour les Amériques, et examine notamment les aspects controversés de la facilitation du commerce et de l'administration douanière, le défaut du Congrès américain d'avoir accordé le pouvoir de négociation suivant la procédure accélérée (fast-track) et l'intransigeance apparente du Brésil face à la ZLEA, les disparités de taille et de développement économique des pays de la région, et l'éventualité d'une crise financière avant la mise en place d'une ZLEA. Le chapitre 5 traite de la caractéristique unique d'une ZLEA, à savoir la situation extraordinaire des petits pays des Amériques qui bénéficient déjà d'un accès préférentiel aux marchés nord-américains tout en étant relativement tributaires des tarifs pour les recettes publiques et de quelques produits d'exportation pour répondre à leurs besoins en importations. Les chapitres 6 et 7 examinent les inquiétudes quant aux implications d'une ZLEA d'abord pour les emplois et les conditions de travail, ensuite pour le développement durable et l'environnement. Le chapitre 8 s'attaque à l'épineuse question de la culture et de la diversité culturelle de l'hémisphère et examine, dans une perspective canadienne, quelle serait la meilleure façon de préserver ces caractéristiques des Amériques. L'essentiel des recommandations du Comité sur les implications sociales d'une ZLEA se trouve dans cette partie du rapport.

Les négociations : enjeux, priorités et stratégies

La partie III fait état des enjeux, priorités et stratégies des négociations sur la ZLEA d'un point de vue canadien. Le chapitre 9 s'attaque aux aspects cruciaux de l'accès aux marchés : tarifs, mesures antidumping, subventions et droits compensateurs, obstacles techniques au commerce et sauvegardes. Comme il s'agit d'un accord d'échanges préférentiels, il va de soi que viendra un moment où les tarifs seront nuls pour tous les membres de la ZLEA. Toutefois, on demande des ajustements mineurs aux engagements en matière de barrières non tarifaires. Le chapitre 10 traite du très sensible secteur agricole et examine la récente tendance à recourir à des mesures sanitaires et phytosanitaires pour faire obstacle au commerce. Si la stratégie dominante préconisée par les organisations industrielles à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) est de se hâter lentement, la ZLEA propose des occasions de libre-échange des produits agricoles qu'il ne faudrait pas laisser passer. Les chapitres 11 et 12 font le point, respectivement, sur les politiques en matière de services commerciaux et de marchés publics, en fonction des obligations commerciales existantes, et suggèrent un élargissement de l'éventail des produits et services et une intégration accrue dans les négociations. Les chapitres 13 à 15 examinent les nouvelles questions commerciales, comme on les appelle : investissement, propriété intellectuelle et politique de concurrence. Il est proposé d'incorporer ces facteurs économiques dans l'accord. À la lumière de l'expérience acquise avec l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et l'OMC, le chapitre 16 propose quelques idées sur des points importants d'un éventuel mécanisme de règlement des différends dans une ZLEA. On trouve, dans cette partie, les recommandations du Comité portant sur les aspects techniques des négociations.

Conclusion

Les objectifs, l'échéancier et la structure, ainsi que les intérêts, priorités et stratégies du Canada dans les négociations sur la ZLEA sont abordés dans la conclusion. De façon générale, le Canada devrait bien définir ses priorités.