INDU Rapport du Comité

Conformément à son Ordre de renvoi du jeudi 24 février 2000, votre Comité a étudié, l'objet du projet de loi C-229, Loi modifiant la Loi sur la Société canadienne des postes (lettres intransmissibles), et a convenu le jeudi 6 avril 2000 d’en faire rapport comme suit :

Le projet de loi C-229 a été présenté à la Chambre des communes en première lecture le 18 octobre 1999. L’objet de la mesure était d’autoriser Postes Canada à ne pas livrer des concours et d’autres jeux de hasard qui obligent les participants à payer un certain montant pour obtenir leur prix. De plus, la mesure aurait établi un registre des logos gouvernementaux que seuls les ministères auraient pu utiliser sur la partie extérieure d’une lettre.

Conformément à une motion de la Chambre des communes adoptée le 24 février 2000, le projet C-229 a été retiré et son objet a été renvoyé au Comité, lequel a tenu des audiences du 21 au 30 mars 2000. Ayant attentivement examiné tous les exposés oraux et écrits, le Comité présente maintenant ses recommandations et conclusions concernant la lutte au courrier trompeur.

Le Comité en profite pour remercier la députée Karen Redman d’avoir fait connaître le sujet et donné au Comité l’occasion d’examiner ce grave problème.

CHAPITRE 2 : CONCOURS ET JEUX DE HASARD

Le projet de loi C-229 avait trait à la transmission, par Postes Canada, de concours et d’autres jeux de hasard trompeurs ou frauduleux. Selon une combine typique, les contrevenants font croire à une personne qu’elle a gagné un gros prix. Le participant doit composer un numéro 1-900 pour réclamer son prix ou obtenir de l’information à cet effet. Comme la ligne 1-900 est un service facturable, le participant doit payer l’appel. Le montant varie, mais s’élève habituellement à quelque 25 $. Plus tard, le participant découvre que le prix n’a guère de valeur, voire aucune.

Le Comité a appris que les Canadiens perdent des millions de dollars par année à cause du télémarketing trompeur et d’autres escroqueries. Il est difficile d’avoir des chiffres précis puisque beaucoup de victimes sont trop embarrassées pour raconter leur expérience. Le Comité estime que ces activités se démarquent du fait qu’elles visent les membres les plus vulnérables de notre société, notamment les personnes âgées, les moins en mesure d’absorber des pertes financières.

En ce moment, il ne semble pas y avoir de législation fédérale traitant précisément de l’utilisation du système postal pour la livraison de concours et autres jeux de hasard où l’obtention du prix est conditionnelle à la remise d’un certain montant par le participant. La Loi sur la concurrence¹ contient cependant des dispositions traitant du marketing trompeur, et les modifications apportées en 1999 à la Loi y ont fait un ajout qui concerne le télémarketing². L’article en cause fait partie des dispositions de la Loi s’appliquant aux indications et pratiques commerciales trompeuses. Entre autres interdictions, quiconque fait du télémarketing ne peut tenir ou prétendre tenir un concours, une loterie, un jeu de hasard ou un jeu d’adresse ou un jeu où se mêlent le hasard et l’adresse, si la remise d’un prix est conditionnelle au paiement préalable d’une somme d’argent par le participant. Évidemment, la disposition s’applique seulement lorsqu’une personne fait du télémarketing. Le Bureau de la concurrence a interprété l’expression « communication téléphonique interactive » comme s’appliquant à une communication téléphonique vocale en direct entre deux personnes ou plus. Selon cette interprétation, la disposition ne couvrirait pas les communications par télécopieur ou par Internet ni l’interaction d’un abonné avec les messages préenregistrés automatisés. Par conséquent, l’article s’appliquerait probablement dans les cas où une personne reçoit une carte à gratter par la poste et converse ensuite en direct avec une ou plusieurs personnes qui tiennent un concours du type à l’étude. L’interprétation ne viserait toutefois pas un tel concours pour lequel d’autres moyens de communication seraient utilisés.

Ces autres modes de communication sont encore soumis aux dispositions générales de la Loi sur la concurrence³. Dans certaines circonstances, ces dispositions peuvent s’appliquer à un concours de cartes à gratter envoyées par la poste⁴, mais n’interdisent pas expressément la transmission par courrier de concours ou autres jeux de hasard dont les prix sont remis à la condition que le participant paie au préalable une certaine somme⁵.

Des dispositions du Code criminel⁶ pourraient aussi s’appliquer; par exemple, l’alinéa 206(1)f) dit qu’une personne est coupable d’un acte criminel si elle dispose d’effets, de denrées et de marchandises par quelque jeu de hasard ou jeu combinant le hasard et l’adresse, dans lequel le concurrent ou compétiteur paie de l’argent ou verse une autre contrepartie valable. Lorsqu’il existe d’autres moyens de participer au concours, ce dernier n’est pas illégal toutefois puisque l’obligation d’acheter a disparu. En outre, l’article 381 du Code criminel interdit l’emploi de « la poste pour transmettre ou livrer des lettres ou circulaires concernant des projets conçus ou formés pour leurrer ou frauder le public, ou dans le dessein d’obtenir de l’argent par de faux-semblants ».

D’autres dispositions de la Loi sur la concurrence ou du Code criminel seraient peut-être pertinentes selon les circonstances particulières. Toutefois, aucune des dispositions ne semblerait interdire précisément la livraison de concours ou autres jeux de hasard qui subordonnent la remise du prix au paiement préalable d’un montant par le participant.

Le Comité entend renforcer la législation qui protège le consommateur et il reconnaît que le gouvernement a le devoir d’éliminer les concours trompeurs produits dans l’intention de frauder le public. Le projet de loi C-229 aurait interdit à la Société des postes de transmettre une pièce de courrier non déposée dans une enveloppe si la Société était d’avis que cette pièce constituait une invitation à participer à un concours, une loterie, un jeu de hasard ou un jeu d’adresse ou un jeu où se mêlent le hasard et l’adresse, et qu’elle portait une mention selon laquelle la remise d’un prix ou d’un autre avantage au participant était conditionnelle au paiement préalable d’une somme d’argent ou était présenté comme telle. Bien que le Comité appuie les principes généraux du projet de loi, il partage bon nombre des réserves soulevées par le Bureau de la concurrence à propos de la mesure.

Il constate d’abord que le projet de loi n’aurait visé que la transmission des concours en cause par la Société des postes laquelle, d’après ce que nous avons appris, livre seulement 20 % de tout le matériel publicitaire sans adresse au Canada. Il est évident que la mesure n’aurait pas couvert d’autres moyens de livraison comme les journaux et les distributeurs privés. Le Comité note de plus que n’importe qui aurait facilement pu se soustraire à la disposition en déposant l’envoi dans une enveloppe. Le Comité préférerait donc une mesure plus englobante qui traite de la nature fondamentale du problème du courrier frauduleux et trompeur. Une telle mesure doit viser tous les moyens de livraison, devrait couvrir les pièces déposées dans des enveloppes et devrait inclure une interdiction précise concernant les concours trompeurs, interdiction qui préciserait les éléments de l’infraction.

Le Comité estime également que le projet de loi aurait visé le mauvais intervenant. Plutôt que d’interdire à Postes Canada la livraison de certaines pièces de courrier, il pense que la responsabilité aurait dû incomber à ceux qui les font circuler. Étant donné que ces concours et autres jeux de hasard sont nuisibles, le contrevenant devrait se voir imputer une responsabilité criminelle.

Le Comité est d’avis que la mesure devrait contenir les éléments suivants : la possibilité d’une injonction provisoire contre le contrevenant et aussi contre les tiers fournisseurs de services; une disposition déterminant que les frais pour un service 1-900 constituent un paiement préalable; la possibilité d’une défense basée sur la diligence raisonnable.

Pour garantir que les modifications ne nuiront pas aux activités commerciales légitimes, le Comité préconise la tenue de vastes consultations officielles avec les parties prenantes afin qu’il n’y ait pas de conséquences imprévues.

Durant les audiences, le Comité a appris l’existence du projet de loi d’initiative parlementaire C-438, lequel a un champ d’application au courrier trompeur plus étendu que le C-229. L’objet du C-438, qui fait écho à la disposition sur le télémaketing ajoutée à la Loi sur la concurrence en 1999, est d’interdire la distribution, par la poste ou par tout autre moyen, d’imprimés dont le contenu donne l’impression générale que le destinataire a gagné un prix à la condition de payer au préalable une somme d’argent ou des frais téléphoniques. Même si cette mesure règle bon nombre des problèmes soulevés en rapport avec le C-229, le Comité proposerait le changement suivant. Dans sa version actuelle, le C-438 s’appliquerait à des « imprimés » distribués par la poste ou par tout autre moyen. Le Comité craint que l’utilisation du terme « imprimés » n’exclue la transmission par Internet ou un autre système technologique perfectionné. Il propose donc que toute modification future inclue l’Internet et les autres systèmes technologiques perfectionnés de transmission. Puisque la Loi sur la concurrence en est une d’application générale, il estime que la modification doit s’appliquer à tous les systèmes possibles de distribution. Par ailleurs, le Comité pense ici encore qu’il devrait y avoir de vastes consultations pour garantir que le projet de loi n’ait pas de conséquence sur les activités commerciales légitimes.

Le Comité recommanderait par conséquent que la Loi sur la concurrence soit modifiée de façon à tenir compte du courrier trompeur et frauduleux. Les modifications devraient concorder avec la disposition ajoutée récemment à la Loi concernant le télémarketing trompeur. Le Comité estime que le changement pourrait se faire rapidement puisqu’il semble bénéficier d’un appui général.

Le Comité ne croit pas qu’il est pertinent d’établir la responsabilité criminelle des tiers fournisseurs de services qui, dans certains cas, sont tenus par la loi d’offrir le service. Comme il est mentionné précédemment, la responsabilité devrait plutôt incomber à l’auteur de l’infraction, c’est-à-dire à celui qui fait distribuer les cartes en question. Cela ne veut toutefois pas dire que les tiers fournisseurs de services n’ont aucun rôle à jouer dans les efforts déployés pour couper court à ce genre d’activités.

Les compagnies de téléphone, qui sont réglementées comme des entreprises de télécommunications en vertu de la Loi sur les télécommunications⁷, offrent le service de numéros 1-900 souvent utilisé en rapport avec les cartes de jeux à gratter. Leurs services sont généralement assujettis à des tarifs approuvés par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC »). Le Comité a appris que leurs services doivent être offerts à des conditions équivalentes pour tous, toutes les restrictions touchant l’accès devant être approuvées par le CRTC. Ainsi, le CRTC approuve les tarifs et les conditions applicables à la prestation du service 1-900, notamment les frais de connectivité de réseau et les frais de gestion applicables à la facturation et à la perception des frais exigés par le fournisseur de service. Selon les renseignements recueillis par le Comité, la prestation du service 1-900 est assujettie à un certain nombre de restrictions et d’exigences visant à réduire au minimum les risques de fraude⁸. Si une personne contrevient aux conditions énoncées dans l’entente tarifaire ou autre, l’entreprise de télécommunications peut mettre fin au service. Le Comité constate que le cadre législatif à l’intérieur duquel ces entreprises fonctionnent limite parfois leur marge de manœuvre à cet égard. Le Comité exhorterait donc les compagnies de téléphone à présenter une demande au CRTC afin d’obtenir que la prestation du service 1-900 fasse l’objet de nouvelles restrictions, de façon à ce qu’il leur soit possible de refuser de facturer et de percevoir les frais de l’appelant associés à des jeux de hasard à but lucratif. Bell Canada a pour sa part fait savoir au Comité qu’elle comptait le faire. Si une telle mesure était adoptée, il serait certainement plus facile de refuser le service 1-900 lorsque la situation le justifie. Si le fait d’interdire ce genre de pratique par l’adoption d’une mesure législative ne garantit pas qu’elle cesse d’avoir cours, le retrait des outils nécessaires pour parvenir à ainsi tromper les gens est par contre extrêmement efficace. Le Comité demanderait aux compagnies de téléphone de demeurer vigilantes en ce qui a trait à l’utilisation de ce genre de stratagèmes.

Étant donné que Postes Canada traite quotidiennement des millions d’envois, ce serait pour elle une tâche colossale que d’inspecter chaque envoi pour s’assurer qu’il ne contrevient pas à une disposition ou une autre touchant les concours et les jeux de hasard. Il faut aussi tenir compte ici des questions de censure et de protection des renseignements personnels, au sujet desquelles le Comité n’a pas entendu de témoignages détaillés. Par exemple, si l’intermédiaire chargé de livrer ces articles est passible de poursuites au criminel, serait-il tenu d’ouvrir le courrier pour éviter d’être tenu responsable? Il faut se rappeler qu’une telle disposition s’appliquerait à tous les intermédiaires effectuant des livraisons, notamment les services privés de distribution qui sont parfois exploités localement par de petites entreprises ou par des particuliers.

Un aspect relatif à Postes Canada inquiète toutefois le Comité. Il s’agit du recours à la poste prioritaire pour percevoir de l’argent auprès des victimes et le remettre aux parties qui se livrent à des activités frauduleuses. Le Comité a appris que les contrevenants font largement usage de la poste prioritaire, parce que c’est la seule entreprise de messagerie qui ne retournera pas le colis à l’expéditeur avant sa livraison, lorsque l’expéditeur se rend compte qu’il a été victime d’une fraude. Il importe de noter que Postes Canada ne refuse pas comme tel d’acquiescer à ces demandes, mais qu’il lui est plutôt interdit de retenir du courrier en vertu de la Loi sur la Société canadienne des postes⁹, qui confirme le principe de l’inviolabilité du courrier. Aucune distinction n’est faite dans la Loi entre les différents services offerts par Postes Canada, de sorte que la Société n’est pas libre de saisir et de retenir de façon arbitraire du courrier envoyé par poste prioritaire. La Loi autorise toutefois le ministre responsable de Postes Canada à émettre un arrêté d’interdiction pour empêcher la livraison de courrier à une personne en particulier¹⁰. Il semble donc qu’on est parvenu dans la Loi à faire un compromis entre l’inviolabilité du courrier et la nécessité de prévenir les activités illégales. Lorsque le ministre a des motifs raisonnables de croire qu’une personne utilise le courrier pour commettre une infraction, il peut prendre un arrêté provisoire d’interdiction pour empêcher la livraison du courrier destiné à cette personne. Le courrier est alors retenu ou retourné à l’expéditeur. Les dispositions de la Loi prévoient un mécanisme pour contester un arrêté provisoire d’interdiction et précisent à partir de quel moment un arrêté d’interdiction devient définitif. Le Comité s’inquiète évidemment de l’application pratique d’un tel mécanisme et se demande s’il est possible ou non d’obtenir un arrêté à l’intérieur du délai nécessaire pour livrer un envoi par poste prioritaire. Dans la négative, l’auteur de la plainte initiale n’en tirera peut-être aucun avantage, même si d’autres personnes qui ont envoyé des colis semblables une fois que l’arrêté a été pris, bénéficieront d’une protection.

Le Comité estime donc qu’il n’est pas indiqué pour l’instant de recommander d’apporter des changements à la Loi sur la Société canadienne des postes, afin de ne pas compromettre son équilibre actuel, qui permet à la fois de préserver l’inviolabilité du courrier et de prévenir les activités illégales. Il est fermement convaincu que la situation doit être corrigée, mais il croit que la solution se trouve peut-être déjà dans la Loi. Le recours aux arrêtés provisoires d’interdiction semble assurer un bon compromis entre la protection du consommateur et du droit à la protection des renseignements personnels et l’inviolabilité du courrier.

Le Comité exhorte Postes Canada et Phonebusters, deux organismes membres du Forum pour la prévention du télémarketing trompeur, à remédier à ce qui semble être un manque de collaboration ou de communication. Nous demanderions particulièrement à Postes Canada de mettre en place un mécanisme pour accélérer la mise en application d’un arrêté provisoire d’interdiction une fois que Phonebusters a communiqué avec elle. Ce dernier organisme devrait être au courant du nom des personnes à rejoindre, des renseignements à fournir, etc. De plus, le Comité exhorterait Postes Canada à se doter d’un mécanisme interne approprié pour traiter les plaintes qui lui sont directement adressées.

Enfin, le Comité demande que ces deux organismes tiennent des statistiques sur le taux de succès du recours aux arrêtés provisoires d’interdiction et les déposent devant le Comité d’ici six mois. À partir de ces statistiques, le Comité pourra déterminer si les arrêtés provisoires d’interdiction constituent ou non une solution acceptable, dans la mesure où leur mise en application permet de protéger efficacement les intérêts du consommateur. À ce moment, le Comité sentira peut-être le besoin de recommander des modifications à apporter à la Loi sur la Société canadienne des postes, afin d’autoriser le renvoi d’un colis à l’expéditeur, en particulier s’il s’agit d’un colis envoyé par poste prioritaire. Le Comité refuse d’accepter que des individus aux intentions douteuses et criminelles puissent se servir de Postes Canada et de la Loi qui en régit le fonctionnement pour commettre des fraudes contre des consommateurs peu méfiants.

Le Comité souscrit à l’argument selon lequel l’éducation et la sensibilisation du public constituent la stratégie la plus efficace à long terme pour faire échec à ce genre de fraude. Si l’interdiction d’une activité est une première étape importante, d’autres moyens doivent aussi être mis en œuvre. Le Comité prend note de l’existence du Forum pour la prévention du télémarketing trompeur, qui a été créé en 1996 lorsque le Bureau de la concurrence a décidé d’unir ses efforts à ceux d’autres organismes et entreprises également intéressés à prévenir les fraudes. Le Forum, qui est composé de représentants du gouvernement, du secteur privé et d’organismes sans but lucratif, a lancé une vaste campagne de sensibilisation auprès du public, dont le slogan est le suivant : « Combattez la fraude par téléphone — C’est un piège! » Des affiches et des dépliants ont été préparés et le Forum a diffusé une série de communiqués d’intérêt public à la radio et à la télévision. Nous félicitons les organismes qui ont participé à ces campagnes, dont certains ont comparu devant le Comité. Nous exhorterions tous les organismes à poursuivre dans cette voie.

Le contenu d’une campagne publicitaire doit être laissé à la discrétion de ceux qui possèdent l’expertise dans ce domaine, mais le Comité aimerait quand même que les aspects suivants soient abordés :

• que les consommateurs soient mieux informés du fait que le service 1-900 est un service facturable ;
• que les consommateurs soient informés de la possibilité d’obtenir une « refacturation » lorsqu’ils contestent pour des motifs raisonnables des frais apparaissant sur leur facture de téléphone en rapport avec l’utilisation du service 1-900 ;
• que le public soit mieux informé du travail accompli par Phonebusters et de la façon de rejoindre cet organisme.

Le Comité recommande que le ministre de l’Industrie consacre davantage de ressources à l’organisation de campagnes publicitaires nationales pour faire échec aux activités de marketing frauduleuses.

CHAPITRE 3 : LOGOS

Comme il est mentionné précédemment, le projet de loi C-229 ne portait pas uniquement sur les concours et les jeux de hasard. Il aurait aussi établi un registre de logos gouvernementaux et interdit à toute personne autre qu’un ministère d’utiliser des logos enregistrés sur la partie extérieure d’une lettre. L’objectif du projet de loi était d’interdire expressément l’utilisation trompeuse ou frauduleuse de logos gouvernementaux parce que la présence d’un logo gouvernemental ou d’un logo semblable est de nature à « légitimer » ce qui est transmis. Si le Comité partage le point de vue selon lequel les logos gouvernementaux ne devraient pas être utilisés par des personnes autre que le gouvernement, il n’est pas prêt à formuler des recommandations en ce sens pour les raisons exposées ci-après.

Premièrement, les témoins qui ont comparu devant le Comité pour discuter de l’objet du projet de loi C-229 sont beaucoup plus préoccupés par les problèmes que posent les concours et les jeux de hasard que par l’utilisation abusive des logos gouvernementaux. Par conséquent, le Comité ne dispose d’aucune preuve lui confirmant que ce problème est répandu au Canada.

Deuxièmement, le Comité tient à rappeler qu’il existe déjà un moyen légal de protéger ces marques distinctives. Le Registraire des marques de commerce, qui fait partie de l’Office de la propriété intellectuelle du Canada à Industrie Canada, tient un registre de toutes les marques officielles, y compris celles du gouvernement du Canada. Le propriétaire d’une marque de commerce enregistrée peut intenter des poursuites pour empêcher qu’il soit porté atteinte à ce droit exclusif. Par conséquent, les logos gouvernementaux sont déjà protégés par la loi et leur utilisation non autorisée et trompeuse est déjà interdite en vertu de la Loi sur les marques de commerce. L’application des dispositions de la Loi sur la concurrence portant sur les indications trompeuses pourrait également s’étendre à l’utilisation de logos gouvernementaux dans le but de tromper quelqu’un. Le Comité estime malgré tout important que le gouvernement protège activement les symboles gouvernementaux et les droits de propriété du gouvernement contre d’éventuelles contrefaçons. Nous exhortons donc les responsables du Programme de coordination de l’image de marque et les ministères à redoubler de vigilance dans leur intervention pour protéger les symboles gouvernementaux.

Conformément à l'article 109 du Règlement, le Comité prie le gouvernement de déposer une réponse complète à ce rapport au plus tard cent cinquante (150) jours suivant sa présentation.

Un exemplaire des Procès-verbaux relatifs à ce projet de loi (réunions n^os 31, 32, 37 et 39, de la 2^ième Session de la 36^e Législature) est déposé.

Respectueusement soumis,

La présidente,

SUSAN WHELAN, députée

Les députés du Bloc Québécois, membres du Comité permanent de l’Industrie, veulent signaler qu’il est également important pour eux de vouloir protéger les consommateurs et les consommatrices des pratiques trompeuses en matière de sollicitation et de vente. Toutefois, le projet de loi C-229, qui a fait l’objet d’une étude de principe, a une portée très limitée et soulève de nombreuses interrogations, notamment en ce qui concerne les moyens légaux pour protéger les consommateurs et les consommatrices.

Le Bloc Québécois est très insatisfait du présent rapport du Comité permanent de l’Industrie car il ne se soucie guère du rôle des provinces en matière de protection des consommateurs. Au mieux, le rapport leur confère un rôle d’acteurs parmi d’autres, comme on le voit dans la première recommandation. Pourtant les provinces sont des intervenantes de premier plan; elles ont le pouvoir de légiférer, faut-il le rappeler aux membres du Comité. L’exemple du Québec est éloquent avec sa loi de la protection des consommateurs.

Le Bloc Québécois s’inquiète de la tendance de plus en plus étendue d’utiliser la Loi sur la concurrence à d’autres fins que celles pour lesquelles elle a été votée à l’origine. Cette loi est conçue pour s’assurer qu’il y ait de véritables pratiques concurrentielles et elle n’est pas nécessairement la mieux adaptée pour protéger les consommateurs et les consommatrices.

Avec des objectifs d’apparence noble, le gouvernement fédéral s’ingère de plus en plus dans le champ de compétence des provinces. Le Bloc Québécois est d’avis que les provinces, qui ont la juridiction pour agir dans ce domaine, sont les mieux placées pour protéger les consommateurs et les consommatrices en matière de contrats, de droit civil et de loteries et courses. Un point de vue sur lequel le gouvernement fédéral et les autres membres du Comité ont accordé peu d’attention. D’ailleurs, cette tendance centralisatrice est nuisible pour le Québec. Où est donc passé le caractère distinct du Québec que les députés libéraux se ventent d’avoir reconnu ? Nulle part dans la quotidienneté de ce gouvernement.

Le Bloc Québécois veut souligner que l’intérêt des consommateurs québécois serait moins bien protégé s’il existe, dans le même secteur, deux lois, qui ont des mécanismes de surveillance différents et qui utilisent des recours différents. Car l’efficacité et la simplicité doivent aussi faire partie des objectifs législatifs si l’on vise à protéger adéquatement les consommateurs.

Le BQ veut aussi faire une mise en garde concernant la dernière recommandation relative aux campagnes publicitaires nationales. Nous craignons que le gouvernement fédéral en fasse un outil de propagande plutôt qu’un véritable outil d’information.

Pour conclure, le Bloc Québécois invite le gouvernement fédéral à discuter avec les provinces du problème identifié par la députée de Kitchener Centre, M^me Karen Redman, pour voir si ces dernières croient qu’une intervention fédérale est nécessaire. Les provinces pourront ainsi faire valoir si leurs juridictions sont trop limitées ou non pour bien protéger les consommateurs.