INST Rapport du Comité

CHAPITRE UN : SURVOL DES CONSEILS SUBVENTIONNAIRES ET DU PROGRAMME DE CHAIRES DE RECHERCHE DU CANADA

La recherche et développement (R-D) peut mener à l’innovation². Même si elle n’est pas forcément source d’innovations à court terme, elle bâtit un corpus de connaissances et peut nous conduire dans d’autres directions, souvent plus prometteuses, qui peuvent, elles, mener à l’innovation à plus long terme. L’innovation est, de l’avis de tous, l’assise de la croissance économique. En fait, selon l’Organisation de coopération et de développement économiques, l’innovation et le changement technologique sont devenus les principaux moteurs de la croissance dans les économies avancées³. La R-D peut également être source d’autres progrès (p. ex., dans les domaines social, environnemental et médical) qui, sans conduire directement à la création de richesse, amélioreront la qualité de vie de la population mondiale. 

Plusieurs gouvernements du monde appuient la R-D. Les ouvrages économiques⁴ expliquant les raisons de cet état de fait abondent. Selon la théorie économique contemporaine, la R-D a des retombées positives non seulement sur ses exécutants, mais aussi sur les autres secteurs de l’économie. D’après des analyses économétriques,
les taux de rendement social des investissements dans la R-D pourraient être jusqu’à cinq fois supérieurs au taux de rendement privé et le rendement social de la R-D pure est supérieur à celui de la R-D appliquée. Les exécutants de la R-D n’ont donc pas l’exclusivité des avantages découlant de l’investissement dans la R-D et, dans une économie de marché, cette non-exclusivité mène à une sous-production (puisque le marché n’affecte pas une quantité efficiente de ressources à la R-D). Les pouvoirs publics appuient la R-D pour compenser un investissement dans la R-D provenant des marchés socialement inférieur à ce qu’il devrait être et pour remédier au fait qu’il ne peut assurer aux exécutants de la R-D le droit à l’exclusivité du produit de leur investissement. L’appui des pouvoirs publics en matière de R-D peut prendre plusieurs formes (subventions, prix, encouragements fiscaux et droits de propriété intellectuelle, etc.).

En 2000-2001, le gouvernement du Canada a dépensé 6,85 milliards de dollars (soit 4,4 % de son budget) en sciences⁵ et technologie (S-T). Sur cette somme, 4,21 milliards de dollars ont été dépensés en activités tant internes qu’externes de R-D⁶. Pour l’exercice 2001-2002,on estime que le gouvernement a dépensé 7,39 milliards de dollars en S-T (soit 4,5 % de son budget global), sur lesquels 4,65 milliards en financement de la R-D. Les dépenses intérieures brutes de R-D (DIRD)⁷ en 2001, soit 20 871 milliards de dollars⁸, se sont élevés selon les estimations à quelque 1,9 % du PIB. Cette même année, le pourcentage de la DIRD financée par le gouvernement fédéral devait représenter environ 18 %⁹ soit à peu près 0,35 % du PIB. En 1999, dernière année pour laquelle il existe des chiffres permettant des comparaisons au niveau international, le Canada, avec une DIRD de 1.77% du PIB, se plaçait au sixième rang des pays du G-7, avant l’Italie.¹⁰. Les trois conseils subventionnaires, soit le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG), le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSH) et les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC)¹¹, ainsi que la Fondation canadienne pour l’innovation sont les principaux organismes fédéraux finançant la R-D effectuée par les universités canadiennes.¹²

Conseils subventionnaires fédéraux

Budgets et objectifs

Au cours de l’exercice 2000-2001, les trois conseils subventionnaires fédéraux ont reçu un peu plus de 1 milliard de dollars pour financer la recherche universitaire, former un personnel hautement qualifié et encourager les partenariats de recherche entre universitaires, établissements d’État et secteur privé. D’ici 2002-2003, les budgets de base projetés de ces trois conseils devraient totaliser 1,28 milliard de dollars. Depuis dix ans, le financement des trois conseils subventionnaires a nettement progressé, surtout celui octroyé aux IRSC, dont le budget a plus que doublé pendant cette période (voir tableau 1).

Tableau 1. Budgets de base des trois conseils subventionnaires
(CRSNG, CRSH et IRSC)¹³
(En millions de dollars)

Le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada est le moyen par lequel le Canada investit de façon stratégique dans les sciences et la technologie au pays. Sa mission est d’investir dans les gens, les découvertes et l’innovation pour consolider l’économie canadienne et améliorer la qualité de vie de la population. Pour atteindre ces objectifs, le CRSNG accorde des bourses et des subventions de recherche par l’entremise de concours faisant l’objet d’évaluation par des pairs et de partenariats entre universités, collèges, administrations publiques et secteur privé. Il appuie près de 16 000 étudiants et boursiers poursuivant des études supérieures et finance plus de 9 700 chercheurs. En outre, plus de 500 compagnies participent à certains de ses programmes.

Le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada est l’organisme fédéral canadien qui appuie la recherche et la formation avancées en milieu universitaire dans le secteur des sciences humaines. Il contribue au progrès des connaissances et des compétences dont le Canada a besoin pour améliorer la qualité de sa vie sociale, économique et culturelle. Pour ce faire, il offre des subventions visant la recherche fondamentale et la recherche appliquée à des chercheurs universitaires canadiens. Il offre aussi des bourses de recherche pour appuyer la formation avancée en recherche aux niveaux doctoral et post-doctoral et aide à la diffusion des résultats et au transfert des connaissances. Par ailleurs, il participe à toute une gamme d’efforts visant à intégrer les connaissances en sciences humaines au processus de décision dans le domaine social et économique.

Les Instituts de recherche en santé du Canada sont l’organisme fédéral de financement de la recherche en santé. Son objectif est d’exceller, selon les normes internationales reconnues de l’excellence scientifique, dans la création de nouvelles connaissances et leur application en vue d’améliorer la santé de la population canadienne, d’offrir de meilleurs produits et services de santé et de renforcer le système de santé du Canada. Le concept des IRSC suit une approche multidisciplinaire, mise en œuvre par l’entremise de 13 instituts (virtuels), dont chacun œuvre dans un domaine particulier, réunissant et appuyant des chercheurs poursuivant des objectifs communs. Les IRSC ont été créés en 2000 en remplacement du Conseil de recherches médicales.

Évaluation par les pairs

À certaines exceptions près, les conseils subventionnaires suivent tous la même approche en matière d’évaluation par les pairs pour ce qui est de présenter des recommandations en matière de financement et de répartir les fonds limités destinés à la recherche. Selon ce processus, des experts d’un domaine particulier de l’étude évaluent la qualité (selon le contexte) des projets de recherche, ou des manuscrits ou autres travaux présentés dans le domaine ou dans un domaine connexe. Des experts qui ne sont pas des pairs (personnel administratif ou utilisateurs éventuels des résultats des recherches) peuvent également siéger au comité d’évaluation. Les résultats de l’évaluation peuvent servir à établir, entre autres choses, si un chercheur obtient un financement, si un manuscrit est publié dans une revue universitaire ou si un professeur obtient sa titularisation. Le premier exemple connu d’évaluation par les pairs comme mécanisme d’évaluation de la qualité des contributions scientifiques date de la fondation des Philosophical Transactions de la Royal Society en 1665¹⁵. Le recours officiel à ce type d’évaluation pour attribuer les fonds destinés à la recherche par un gouvernement central remonte au milieu du XX^e siècle, époque à laquelle un grand nombre de pays ont établi un programme d’État structuré visant à appuyer la R-D¹⁶.

Depuis leur création, les conseils subventionnaires fédéraux canadiens, le CRSNG en 1978, les IRSC en 2000 (qui ont remplacés le Conseil de recherche médicale créé en 1965) et le CRSH en 1977, font appel à l’évaluation par les pairs pour établir comment répartir les fonds destinés à la recherche. La qualité de chaque projet est jugée selon certains critères de sélection établis par les organismes (d’habitude après consultation des membres de la communauté). Parmi ces critères, se trouve généralement une combinaison de qualités du projet et de ses protagonistes ainsi que les réalisations passées du ou des candidats. Dans certains cas, la pertinence socioéconomique à court terme du travail proposé, dans des domaines particuliers ciblés ou stratégiques, est également évaluée. Selon le programme en question, l’évaluation par les pairs peut être menée par un jury établi par l’organisme, par des évaluateurs externes ou par les deux.

Les spécialistes qui font partie des jurys ou des comités de sélection sont choisis selon des directives établies par les organismes subventionnaires. Ces directives visent à faire en sorte que les comités soient équilibrés pour ce qui est du sexe, de la provenance régionale, de l’institution et du secteur (université, secteur public ou privé) représenté et de la langue. Aux IRSC, les comités d’évaluation comprennent également des membres autres que des chercheurs lorsqu’il s’agit de domaines de financement stratégique ou thématique :

… [L]eur expérience peut ajouter une dimension et une perspective importantes à l'examen des propositions. Par exemple, nous incluons des représentants de la communauté lorsque des comités sont appelés à examiner des propositions touchant la santé des Autochtones. [Mark Bisby, IRSC, 39:15:35]

Les taux de succès varient d’un organisme à l’autre et d’un programme à l’autre selon l’organisme, mais les demandes dépassent les sommes allouées :

Alors qu'environ 70  %  des 5 000 propositions par année que reçoivent les IRSC sont cotées comme étant admissibles à du financement, le budget permet de n'en financer que 30  %. Sur une échelle de 0 à 4,99, une cote «excellente» (4,0 ou plus) est en règle générale le minimum que doit obtenir une proposition pour recevoir du financement. [Mark Bisby, IRSC, 39:15:30]

Pour chaque grand programme de financement, chaque conseil a une philosophie différente sur l’allocation des fonds. Au CRSNG, une forte proportion des candidats (quelque 80 %) au Programme de subventions à la découverte (environ 255 millions de dollars ou 49 % du budget de subventions et de bourses de l’exercice 2000-2001) reçoit un financement, généralement modique, puisqu’il est en moyenne de quelque 37 000 $ par année pour une période de quatre ans (concours de 2001). Au CRSH, une proportion relativement faible, soit 40 % environ, des candidats au Programme de subventions ordinaires de recherches (soit quelque 39,3 millions ou 30 % du budget de subventions et de bourses de 2000-2001) reçoit un financement d’un peu moins de 25 000 $ par an sur trois ans en moyenne. Aux IRSC, le taux de succès est relativement faible, les IRSC accorde un financement à environ 30 % des candidats dans le cadre du Programme de subventions de fonctionnement (soit 207,5 millions de dollars ou 58 % du budget de subventions et de bourses de 2000-2001), dont le montant est relativement important, soit 100 000 $ en moyenne par année pendant de trois à cinq ans.

Selon les conseils subventionnaires, l’évaluation par les pairs est la façon la plus efficiente de financer la recherche à l’aide de fonds limité.

À l'instar de nombreuses agences subventionnaires à travers le monde, nous croyons que l'évaluation par les pairs constitue le moyen le plus sûr de retenir les propositions de meilleure qualité parmi des milliers de demandes concurrentielles. [Elizabeth Boston, CRSNG, 39:15:40]

Premièrement, au Canada, l'évaluation par les pairs a déjà plus de 40 ans, et c'est un processus reconnu mondialement. Avec des ressources peu abondantes, elle demeure le meilleur système pour attribuer des fonds publics. Cependant, c'est un système qui assure d'abord et avant tout l'excellence de la recherche subventionnée. C'est le processus d'octroi le plus indépendant, le plus transparent et le plus objectif qui soit. [Ned Ellis, CRSH, 39:15:40]

Le Programme des chaires de recherche du Canada

Budget et objectifs du programme

Dans son budget de 2000, le gouvernement du Canada a prévu 900 millions de dollars pour appuyer la création, d’ici 2005, de 2 000 chaires de recherche au Canada dans les universités partout au pays. Environ 400 nouveaux titulaires de chaires, du Canada et d’ailleurs, seront nommés au cours de chacune des cinq prochaines années.

Les principaux objectifs du Programme des chaires de recherche du Canada (PCRC) est de permettre aux universités canadiennes, de même qu’aux instituts de recherche et aux centres hospitaliers qui leur sont affiliés, d’atteindre l’excellence dans le domaine de la recherche et de devenir des centres de recherche de classe mondiale dans l’économie du savoir. Afin d’atteindre ces objectifs, des chaires seront créées dans les domaines des sciences naturelles, du génie, des sciences de la santé, des sciences sociales et des sciences humaines. Le Programme mettra l’accent sur l’investissement dans la recherche fondamentale et appliquée au sein des universités canadiennes.

Il existe deux types de chaires : 1) des chaires de niveau I renouvelables après sept ans qui sont attribuées à des chercheurs d’expérience reconnus par leurs pairs comme des chefs de file mondiaux dans leur domaine (chaque chaire s’accompagne de 200 000 $ par an) et 2) des chaires de niveau II d’une durée de cinq ans renouvelables une fois et attribuées à des chercheurs que leurs pairs jugent susceptibles de devenir des chefs de file dans leur domaine (assorties de 100 000 $ par an).

Le PCRC est administré par un comité directeur comprenant les présidents du CRSNG, des IRSC, du CRSH et de la Fondation canadienne pour l’innovation, de même que le sous-ministre d’Industrie Canada.

Attribution des chaires

L’attribution des chaires de recherche du Canada aux universités admissibles au Programme¹⁷ est calculée sur une base annuelle. L’attribution repose sur la proportion des subventions de recherche que les trois organismes subventionnaires ont accordées à l’université, ce qui comprend les fonds reçus par tout centre hospitalier et institut de recherche affilié sur une période de trois ans. Une moyenne mobile sur trois ans est utilisée pour calculer le nombre de chaires attribuées de manière à tenir compte de l’évolution des fonds des organismes subventionnaires versés à chaque université.

Une affectation spéciale (6 % des 2 000 chaires) est réservée aux petites universités, c’est‑à‑dire celles qui ont reçu 1 % ou moins du total des fonds des organismes subventionnaires fédéraux pendant la période de trois ans visée. Selon le montant total des fonds de recherche qu’ils ont reçus des organismes subventionnaires, ces petits établissements pourront 1) recevoir une chaire selon la méthode de répartition ordinaire (voir ci‑dessus) et recevoir en plus une affectation spéciale; 2) être admissibles seulement à une affectation spéciale; 3) ne pas être admissibles pendant les trois premières années du Programme (si elles ont reçu, en moyenne, moins de 100 000 $ en tout par année des organismes subventionnaires fédéraux). Les trois premières années, l’affectation spéciale sera répartie entre : a) les universités qui auront reçu, en moyenne, entre 100 000 et 200 000 $ par année des trois conseils subventionnaires combinés, lesquelles obtiendront une affectation spéciale d’une chaire de niveau I ou l’équivalent (200 000 $; celle-ci sera attribuée la première année); ou b) les universités qui auront reçu, en moyenne, au moins 200 000 $ par an, mais moins de 1 % des fonds des trois organismes subventionnaires combinés, lesquelles obtiendront une affectation spéciale de 400 000 $ pour des chaires de niveau I ou II. Pour ce qui est de la quatrième et cinquième années du programme, les chaires gardées en réserve devraient être décernées par concours. Les universités admissibles seront celles qui auront reçu 1 % ou moins du total des fonds des trois organismes subventionnaires combinés.

Les 1 880 chaires affectées aux plus grandes universités se répartissent en trois groupes : 1) sciences naturelles et génie — 45 % du total ou 846 chaires, sur cinq ans; 2) santé — 35 % du total ou 658 chaires, sur cinq ans; 3) sciences humaines — 20 % du total ou 376 chaires, sur cinq ans. Le pourcentage des chaires attribuées à une université dans chacune de ces trois disciplines sera le même que celui des fonds admissibles de l’organisme subventionnaire pertinent que l’université aura reçus pendant les trois années. Pour ce qui est de la répartition des chaires par niveau, dans le cas des universités ne recevant qu’une chaire, une somme de 200 000 $ sera mise en réserve. Pour les universités recevant plus d’une chaire, la moitié de l’attribution sera fondée sur le niveau I (200 000 $) et l’autre moitié sur le niveau II (100 000 $). Les universités avec une affectation spéciale disposent d’un peu de souplesse dans la répartition de chaires par rapport au niveau et à l’organisme subventionnaire. 

Processus de sélection des chaires

Le Programme exige de chaque établissement participant de présenter un plan stratégique de recherche indiquant la répartition des chaires. Ces dernières seront assignées aux secteurs prioritaires qu’établiront les universités elles-mêmes dans leur plan stratégique de recherche et leurs titulaires devront satisfaire aux critères d’excellence du Programme. La nomination des titulaires de chaire dépend des candidatures présentées par les universités canadiennes. Elle fait suite à une évaluation par des pairs conduite par les membres du collège d’examinateurs et, s’il y a lieu, par les membres du Comité interdisciplinaire d’évaluation; organismes composés de nombreux experts de renommée mondiale dans les disciplines financées par le Programme des chaires, qui sont proposés par les organismes subventionnaires fédéraux agissant en partenariat.

Les candidatures sont évaluées en fonction de deux critères liés aux objectifs du Programme : a)  la qualité du candidat et du programme de recherche proposé; et b) l’intégration au plan stratégique de recherche. Trois experts du collège d’examinateurs évaluent chaque candidature. Sil leurs évaluations concordent, ils transmettront leur recommandation au comité directeur. Le Comité interdisciplinaire d’évaluation examinera les cas où les membres du collège ne s’entendent pas et présentera ses recommandations au comité directeur.

Pour expliquer la décision prise, le secrétariat fournira à l’université une copie des commentaires tirés des quatre rapports d’examinateur portant sur chaque candidature. Si la candidature est renvoyée au Comité interdisciplinaire d’évaluation, l’université reçoit également le résumé de la recommandation du Comité. Il n’existe aucun mécanisme d’appel :

[S]i la candidature est refusée, l’université et le candidat peuvent prendre connaissance des évaluations qui ont été faites et décider de soumettre à nouveau le dossier, et on va l’envoyer à trois nouveaux experts différents pour avoir une perspective nouvelle pour ce second examen. [René Durocher, PCRC, 39:16:00]

Évaluation du programme

Les premières candidatures au Programme de chaires de recherche du Canada ont été reçues en septembre 2000 et les premiers lauréats ont été annoncés en décembre suivant. En février 2002, sur les 618 mises en nomination, 554 avaient été approuvés (soit 90 %). Sur ces 554 approbations, 532 ont été retenues, la plupart (471) allant à des chercheurs se trouvant déjà dans des universités canadiennes¹⁸.

Un examen du fonctionnement et de la structure du Programme est en cours dans le but d’établir si l’on peut améliorer ce programme. Toute modification issue de cet examen sera mise en place en septembre 2002 au plus tard. Une évaluation complète sera effectuée lors de la cinquième année du fonctionnement du Programme.