INST Rapport du Comité

            La Loi fait une distinction entre les « organisations » — c.-à-d. les chambres de commerce, les organismes, les associations syndicales, etc. — et les « personnes morales », ainsi qu’entre leurs conditions respectives d’enregistrement. À l’heure actuelle, le premier dirigeant d’une organisation doit s’enregistrer comme lobbyiste pour le compte d’une organisation si le total du temps que tous les employés consacrent au lobbying correspond à 20 p. 100 du temps d’un employé (c.-à-d. une journée par semaine de travail). Le premier dirigeant doit dresser la liste de tous les employés qui font du lobbying, quelle que soit la part du temps qu’ils y consacrent. Par ailleurs, dans le cas des lobbyistes salariés (attachés à une entreprise), tout employé qui consacre « une partie importante » de ses fonctions (définie comme étant 20 p. 100 de son temps) au lobbying est tenu de s’enregistrer.

            Le Comité fut chargé d’étudier l’opportunité d’appliquer aux lobbyistes salariés les règles concernant les lobbyistes pour le compte d’une organisation. Jayson Myers des MEC a exprimé les vues de son association à ce sujet :

            Les MEC ont donc recommandé, si le changement est effectué, de rendre facultatif l’enregistrement des lobbyistes salariés selon les mêmes règles que les lobbyistes pour le compte d’une organisation.

Mme Gervais de Bell Canada a aussi exprimé des préoccupations à cet égard :

John Chenier, rédacteur du Lobby Monitor, s’oppose également au changement :

            Fait remarquable, aucun témoin n’était d’accord avec l’idée d’appliquer aux lobbyistes salariés les règles concernant les lobbyistes pour le compte d’une organisation. Par conséquent :

            Faut-il étendre les règles d’enregistrement aux personnes qui consacrent moins de 20 p. 100 de leur temps de travail aux activités de lobbying, quand ce lobbying peut avoir une incidence marquée sur les buts et les objectifs d’une société? Des témoins ont soulevé des objections probantes :

            Le Comité prend bonne note des problèmes d’interprétation que soulèverait un tel changement. Par exemple, comment évaluer l’« importance » d’une campagne de lobbying? Qui décide si l’objectif d’une campagne de lobbying donnée est « important » pour le client? Ne peut-on pas dire que toutes les activités de lobbying sont importantes puisque, dans le cas contraire, aucune entreprise ne les entreprendraient? Est-il même possible d’élaborer des lignes directrices pouvant aider à déterminer ce qui est ou n’est pas « important » pour le client? Comment les appliquer? Le directeur de l’enregistrement serait-il tenu d’ordonner la production des notes de service confidentielles ou autres documents de travail du client afin de déterminer l’importance ou l’incidence d’une activité particulière de lobbying? L’inscrit peut-il faire l’objet de poursuites pour avoir conclu, à tort mais de bonne foi, que l’objectif n’était pas suffisamment « important » pour justifier une déclaration?

            Le Comité étant préoccupé par l’incertitude inhérente à cette façon de concevoir les règles d’enregistrement, il ne considère pas comme faisable de modifier la Loi pour exiger des lobbyistes qu’ils déclarent l’importance relative d’une campagne de lobbying donnée (démarche « qualitative ») et, en conséquence :

            Plusieurs témoins ont recommandé de colmater ce qu’ils considéraient comme des « brèches » importantes dans la Loi. Selon l’alinéa 4(2)c), la Loi ne s’applique pas dans le cas d’une « présentation à un titulaire d’une charge publique, en réponse directe à sa demande écrite, d’avis ou observations, oralement ou par écrit ».

            La raison d’être de cette exemption aux conditions générales de la Loi n’est pas claire et le Comité a constaté avec inquiétude la possibilité que cet alinéa soit exploité de façon à échapper à la Loi. Comme l’a expliqué le porte-parole de Démocratie en surveillance :

Le Comité a entendu d’autres témoignages en ce sens :

            Le Comité n’a rien entendu pouvant justifier la « brèche » que semble créer l’alinéa 4(2)c), lequel permet à un lobbyiste de ne pas s’inscrire quand c’est le titulaire de charge publique qui a pris l’initiative du premier contact. En conséquence, en l’absence de raison valable connue justifiant son maintien :

            Selon un témoin, il serait possible d’améliorer l’application de la Loi en incluant une disposition générale visant à empêcher les gens de profiter des échappatoires. Comme l’explique John Chenier :

            Le Comité convient qu’on peut respecter la lettre de la Loi, sans vraiment en respecter l’esprit. Par exemple, une entreprise de lobbyistes-conseils ou une entreprise employant divers lobbyistes pourrait contourner l’enregistrement en répartissant stratégiquement les activités de lobbying en tant que tel (la communication avec les titulaires de charge publique) entre plusieurs lobbyistes afin qu’aucun d’entre eux n’atteigne le seuil de 20 %. Une disposition anti-échappatoire permettrait à un tribunal de déterminer si la répartition du travail était fondée sur de véritables motifs commerciaux ou simplement pour contourner la Loi. Dans ce dernier cas, le tribunal pourrait imposer l’enregistrement.

            Par exemple, une entreprise de lobbyistes-conseils ou une entreprise employant divers lobbyistes pourrait contourner l’enregistrement en répartissant stratégiquement les activités de lobbying en tant que tel (la communication avec les titulaires de charge publique) entre plusieurs lobbyistes afin qu’aucun d’entre eux n’atteigne le seuil de 20 p. 100. Une disposition anti-échappatoire permettrait à un tribunal de déterminer si la répartition du travail était fondée sur de véritables motifs commerciaux ou simplement pour contourner la Loi. Dans ce dernier cas, le tribunal pourrait imposer l’enregistrement.

            Le but ultime de la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes est de garantir l’ouverture et l’intégrité des relations entre le gouvernement et les lobbyistes du secteur privé. Il faut un maximum de bonne foi de la part des inscrits pour conserver la confiance du public en l’intégrité du système. Selon les témoignages entendus, le milieu du lobbying, de façon générale, fait preuve d’une grande rigueur dans l’application de la Loi et a même tendance à pécher par excès de prudence en matière d’enregistrement même quand l’activité, selon une interprétation stricte de la Loi, n’est pas tenue d’être enregistrée.

            Le Comité est bien conscient que le Code de déontologie des lobbyistes exige que ces derniers se conforment entièrement non seulement à la lettre mais aussi à l’esprit du Code des lobbyistes, ainsi qu’aux lois pertinentes. De plus, les témoignages permettent de conclure que les lobbyistes, dans une très large mesure, se conforment de bonne foi tant aux conditions en matière d’enregistrement qu’au Code de déontologie des lobbyistes. Néanmoins, le Comité estime que la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes exige davantage qu’une simple observance de la lettre de la Loi. La Loi et le Code des lobbyistes, réunis, exigent un degré suprême de bonne foi de la part de ceux qui y sont assujettis. Pour ces raisons :

            À l’heure actuelle, les lobbyistes-conseils sont tenus de s’enregistrer dans les dix jours après le début d’une activité enregistrable et doivent résilier leur inscription dans les 30 jours qui suivent la fin de l’engagement. La condition des 30 jours est prévue au paragraphe 5(4) de la Loi et s’applique uniquement aux lobbyistes-conseils, présumément parce qu’ils sont plus susceptibles de représenter des clients dans le cadre de projets particuliers d’une durée limitée. Les autres lobbyistes, qu’ils travaillent pour une organisation ou une entreprise, ne sont pas tenus de résilier leur inscription au bout de 30 jours, bien qu’aucune raison politique manifeste n’explique l’absence de cette exigence. Les engagements de ce deuxième groupe de lobbyistes sont peut-être plus susceptibles d’avoir une durée indéterminée, mais ce n’est pas toujours vrai. En conséquence :

Recommandation 9 :

Par souci de simplicité et d’uniformité, le Comité recommande que tous les lobbyistes soient assujettis aux mêmes obligations de résiliation.

Malgré la règle des 30 jours, la résiliation ne serait pas toujours exécutée en temps utile :

Mais pourquoi cela se produit-il? Un témoin explique :

            Les témoins conviennent dans l’ensemble qu’il est difficile de respecter le court délai de 30 jours accordé pour la mise à jour de l’information contenue dans le registre de telle sorte que cet aspect est parfois négligé. La situation n’est toutefois pas perçue du tout comme étant une lacune de la Loi; elle est plutôt considérée comme une simple question administrative. Les témoins ont convenu que la meilleure façon de régler la question serait que le directeur de l’enregistrement envoie aux inscrits un rappel pour qu’ils mettent à jour l’information dans le registre. Selon le directeur, cette solution est réalisable et donnerait sans doute les résultats voulus. En conséquence :

Recommandation 10 :

Le Comité recommande que le directeur de l’enregistrement des lobbyistes envoie par courriel à tous les inscrits un préavis d’au moins 30 jours pour leur rappeler de mettre à jour l’information qui les concerne en temps voulu.

            Toutefois, cela ne répond toujours pas à la question de savoir à quelle fréquence faudrait-il mettre à jour les déclarations? À l’heure actuelle, les lobbyistes salariés doivent mettre à jour leur enregistrement une fois l’an alors que les lobbyistes pour le compte d’une organisation font une mise à jour tous les six mois. Un témoin y voit « un fardeau administratif inutile » :

            Cette suggestion a été accueillie très favorablement par les témoins, mais un membre a exprimé l’inquiétude du Comité à cet égard : si l’on exige une mise à jour annuelle des enregistrements, un lobbyiste pourra, en toute bonne foi, rester sur un registre jusqu’à un an, et donner la fausse impression qu’il représente un client encore longtemps après la fin d’un engagement, alors qu’il représente peut-être un client ayant des intérêts tout à fait contraires. Voici la réaction de John Scott :

            Le Comité admet qu’un lobbyiste qui pressent un député sera susceptible de nommer son client (en fait, le lobbyiste est tenu de le faire en vertu du Code de déontologie des lobbyistes), mais là n’est pas vraiment la question : les députés ne s’inquiètent pas tant de savoir qui un lobbyiste représente couramment, mais bien qui le lobbyiste a cessé de représenter. Or il est très peu probable qu’il révèle ce genre d’information quand il fait des démarches auprès d’un député ou d’un autre titulaire de charge publique. Il risque d’y avoir confusion si le titulaire de charge publique, tenant à être mieux informé, consulte le registre pour en savoir davantage sur le lobbyiste et ses clients. Il serait en fait très raisonnable de croire que le lobbyiste représente les clients figurant dans le registre; en fait c’est précisément le cas.

            Il est vrai que les retards dans la résiliation peuvent entraîner de la confusion, mais il n’est pas évident que cela nuise à l’intérêt public. On peut même dire que le titulaire de charge publique pourrait trouver utile d’avoir une liste des clients que le lobbyiste a représentés au cours de l’année précédente, ainsi que des causes qu’il a défendues.

            Il existe en outre deux moyens relativement simples d’éclaircir la confusion pouvant découler de l’identité des clients figurant toujours sur le registre après la fin d’un engagement ou de la relation avec le client : le premier consiste à laisser tout simplement le titulaire de charge publique demander au lobbyiste s’il représente encore tous les clients figurant dans le registre. La deuxième option, plus sûre encore, consiste à afficher sur le site Web du registre une mise en garde judicieusement rédigée indiquant que certaines listes de clients sont peut-être désuètes et invitant par conséquent le particulier à demander au lobbyiste qui il représente ou ne représente plus.

            À la fin des audiences du Comité, l’Institut de relations gouvernementales du Canada (IRGC) a soumis au greffier du Comité un mémoire supplémentaire suggérant un autre moyen d’assurer l’application de la résiliation dans un délai de 30 jours prévu au paragraphe 5(4) :

            Ce changement tient compte des méthodes de travail des lobbyistes-conseils qui nouent des relations avec un client, y mettent fin et les renouent. En supprimant l’exigence stricte des 30 jours, les lobbyistes auraient un peu plus de temps pour déterminer avec certitude si l’activité a effectivement pris fin. Le IRGC souligne que le Code de déontologie des lobbyistes exige que ces derniers divulguent l’identité de la personne ou de l’organisation au nom de laquelle ils font une démarche, ainsi que les raisons de la démarche. « En d’autres mots », conclut le IRGC, « les parlementaires et les hauts fonctionnaires ne perdraient au change aucun renseignement sur la nature des activités des lobbyistes ».

Recommandation 11 :

Pour que l’information figurant dans le registre des lobbyistes soit à jour, le Comité recommande que tous les lobbyistes soient tenus de mettre leur inscription à jour tous les six mois; par ailleurs, il conviendrait de retirer de la Loi le délai de résiliation de 30 jours actuellement prévu au paragraphe 5(4) et de l’inscrire plutôt dans le Code de déontologie des lobbyistes afin qu’il cesse de faire l’objet des sanctions prévues par la Loi pour omission de résilier leur inscription dans le délai de 30 jours actuellement prescrit.

            Le Comité est conscient, toutefois, que cela risque probablement de créer des situations où des inscriptions continueront de figurer au registre des lobbyistes pendant des périodes pouvant aller jusqu’à six mois. En conséquence :

            La Loi prévoit deux sanctions : en vertu du paragraphe 14(1), quiconque contrevient à une disposition de la Loi est susceptible d’encourir, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, une amende maximale de 25 000 $. Cette disposition s’applique même si le défaut de se conformer est le résultat d’une simple inadvertance. Le paragraphe 14(2) concerne quiconque donne « sciemment » des renseignements faux ou trompeurs. En vertu de ce dernier paragraphe, l’État peut agir par procédure sommaire (sous réserve d’une limite de deux ans) ou par mise en accusation (auquel cas aucune limite ne s’applique). La poursuite par procédure sommaire peut donner lieu à une période maximale d’emprisonnement de six mois et une amende maximale de 25 000 $. Une condamnation par mise en accusation peut donner lieu à un emprisonnement maximal de deux ans et à une amende maximale de 100 000 $.

            Certains témoins ont souligné avec inquiétude le fait que les sanctions prévues à l’article 14 s’appliquent tout aussi bien au défaut d’enregistrement qu’au défaut de résiliation :

            Pour les raisons indiquées plus haut, le Comité convient en principe que l’omission de résiliation en temps utile n’a pas des conséquences aussi graves que le défaut d’enregistrement. Cependant, il n’est pas sûr que l’article 14 doive nécessairement être modifié. En effet, cette disposition prévoit des sanctions maximales et non minimales. En outre, le défaut de se conformer à la Loi n’entraîne pas automatiquement des accusations : l’État peut décider de ne pas poursuivre, selon les circonstances. Même si l’État obtient une condamnation, le tribunal jouit d’un grand pouvoir discrétionnaire dans la détermination de la peine qui s’impose dans les limites prescrites par l’article 14, compte tenu de toutes les circonstances de l’affaire. Si, par exemple, l’omission est le résultat d’une inadvertance, un simple appel téléphonique ou un courrier électronique du directeur de l’enregistrement suffira sans doute, sans qu’il soit nécessaire d’avoir recours aux autorités chargées de l’application de la Loi ou à l’appareil judiciaire. Si des accusations sont portées, l’État peut demander — ou le tribunal peut imposer — une sanction très légère, correspondant à la nature de l’infraction.

            La gravité d’une infraction donnée n’est pas quelque chose qui peut se déterminer dans l’abstrait; il faut plutôt procéder au cas par cas, tâche dont les tribunaux canadiens s’acquittent parfaitement. Le fait de prescrire des sanctions différentes selon les infractions qui, dans la pratique, peuvent être très semblables, risque davantage d’exacerber plutôt que de mitiger l’incertitude entourant l’application des dispositions touchant les sanctions. Il est très possible que toute tentative de définir de façon plus stricte les sanctions risque de « lier les mains » des procureurs et de l’appareil judiciaire. Pour toutes ces raisons :