INST Rapport du Comité
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CHAPITRE 3 : LA RÉACTION IMMÉDIATE DU
GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
Les événements tragiques du 11 septembre sont uniques et sans précédent. Les prévisionnistes ne se rappellent pas d’un événement comparable qui pourrait servir de guide utile pour projeter la gravité et la durée des incidences économiques déclenchées ce jour-là. C’est exactement pour cette raison qu’il faut faire preuve de prudence dans l’évaluation des prévisions économiques présentées au premier chapitre. Pour la même raison, la réaction stratégique pertinente du secteur privé et des gouvernements est tout aussi incertaine dans de telles situations. Les effets des catastrophes naturelles, comme l’ouragan Andrew au sud de la Floride en 1992, ressemblent aux attaques terroristes parce qu’elles comportent elles aussi une destruction localisée du capital matériel d’un pays. Les principales différences entre les deux événements sont le fait que, parce qu’il s’agit d’une catastrophe naturelle, un ouragan n’ébranle habituellement pas la confiance des consommateurs et des investisseurs. Il peut aussi être prévu, en partie tout au moins, de sorte qu’on peut s’y préparer jusqu’à un certain point. Les actes criminels ayant une dimension politique ou sociale, comme les assassinats des frères Kennedy et de Martin Luther King Jr., sont des catastrophes d’origine humaine et elles font habituellement chuter la confiance des consommateurs et des investisseurs. À ce titre, ils ressemblent donc beaucoup à une attaque terroriste. Dans les deux cas, la planification et l’exécution de ces actes criminels ou terroristes sont bien cachées des autorités policières et du public et leurs conséquences ne peuvent pas être atténuées par des mesures de précaution. La principale différence entre les deux est évidemment qu’un assassinat ne comporte pas de perte de capacité productive ni de capital matériel de la nation. Les réactions après coup sont le principal moyen
de faire face aux crises provoquées par le |
Les industries liées aux voyages ont été
les plus durement frappées par les effets du choc … Les gouvernements sont
intervenus rapidement pour offrir aux transporteurs aériens des indemnisations relatives
aux pertes directes et pour offrir de l’assurance supplémentaire aux aéroports.
… L’incidence de la baisse des taux
d’intérêt n’est pas immédiate, mais elle est envahissante et puissante. La
politique monétaire … demeure la meilleure façon d’atténuer les problèmes
cycliques des entreprises et des consommateurs du Canada. … La politique
budgétaire … n’est pas la meilleure façon de combattre les effets temporaires
du cycle économique, mais elle aura des incidences profondes sur la capacité du Canada
de régler les problèmes structurels des entreprises canadiennes dans plusieurs secteurs.
[Thomas
d’Aquino, Conseil canadien des chefs d’entreprise, 47:10:40] |
La réaction du gouvernement fédéral
Le gouvernement fédéral a réagi immédiatement aux attaques terroristes du 11 septembre de plusieurs façons. Des réactions de divers types se poursuivent. Dans son témoignage devant le Comité, le ministre de l’Industrie du Canada a indiqué quelques mesures ou décisions, notamment une indemnisation financière, prises jusqu’ici par ses collègues du Cabinet. En voici une liste non exhaustive :
Les importantes réductions d’impôt annoncées [en octobre 2000] par mon collègue, l’honorable Paul Martin, de même que d’autres mesures financières et d’ajustement annoncées après le 11 septembre, comme celles qui concernent l’infrastructure et le programme d’aide de 160 millions de dollars pour l’industrie du transport aérien, joueront un rôle important dans la relance de l’économie à moyen terme. Il y a aussi eu la prise en charge pendant une durée de 90 jours des coûts d’assurance des compagnies aériennes et des aéroports et, bien sûr, il y a quelques jours, une garantie de prêt de 75 millions de dollars pour Canada 3000. …
De plus, depuis le 11 septembre, la Banque du Canada a réduit ses taux d’intérêt directeurs de 125 points de base, ce qui porte la réduction totale à 300 points de base depuis le début de l’année. Les intérêts ont ainsi été ramenés à leur niveau le plus bas depuis 1961 — soit en 40 ans. Ces réductions visent à stimuler l’économie en renforçant la confiance des consommateurs et des entreprises. …
Depuis le 11 septembre, le gouvernement a annoncé de nouvelles mesures antiterroristes dont le coût s’élève à 290 millions de dollars, ce qui porte le total de nos nouveaux investissements dans les services de police, la sécurité et le renseignement à 1,8 milliard de dollars depuis le budget 2000. …
En outre, l’ADRC doit accélérer l’échange de renseignements avec le United States Customs Service et, bien entendu, le premier ministre a créé le comité spécial du Cabinet chargé de la sécurité. [L’honorable Brian Tobin, ministre de l’Industrie, 44:8:40]
D’autres décisions du gouvernement comprennent :
- 20 millions de dollars à la Commission canadienne du tourisme, pour stimuler les voyages des Canadiens, et des Américains des États limitrophes, au Canada;
l’instruction donnée à la Banque de développement du Canada d’offrir aux clients admissibles — surtout dans les domaines du tourisme, des transports, de la vente de gros et des exportations — la possibilité de reporter les remboursements de principal pendant une durée maximale de quatre mois.
Le gouvernement reconnaît en outre que d’autres secteurs demanderont une indemnisation par suite de la fermeture de l’espace aérien canadien après les événements du 11 septembre, notamment Air Canada, qui a aussi demandé des garanties sur l’encours de sa dette qu’elle ne croit plus financièrement possible à gérer. Il est donc devenu assez clair au Comité que les réactions immédiates du gouvernement fédéral pourraient finir par coûter au Trésor fédéral près de 500 millions de dollars, sans compter le manque à gagner fiscal découlant d’un ralentissement plus prononcé de l’activité économique au cours du prochain exercice que ce qui aurait été le cas sans les attaques terroristes.
Quand ce qui se passait le 11 septembre est devenu clair, l’espace aérien canadien a immédiatement été fermé à tous les vols, sauf les vols destinés à des activités militaires, policières ou humanitaires. Dans les jours qui ont suivi, le gouvernement du Canada a permis graduellement la reprise des vols intérieurs, transfrontaliers et internationaux, mais le service normal a été reporté dans certains cas jusqu’au vendredi 14 septembre, car les transporteurs aériens devaient déplacer leurs appareils, les passagers en rade et le personnel. Le service aérien complet a fini par reprendre, mais le trafic aérien a dégringolé et est demeuré depuis sous la normale. L’encadré 3.1 fournit la séquence des décisions prises par le ministre des Transports pendant le mois de septembre.
Les représentants de l’industrie soutiennent qu’une indemnisation du gouvernement à cause de la fermeture de l’espace aérien est justifiée, du fait que l’on pouvait clouer leurs appareils au sol plus rapidement et plus facilement qu’ils ne pouvaient éviter les coûts :
Notre industrie a des frais fixes très élevés. Nos appareils sont le coût fixe le plus élevé. Les liens avec nos fournisseurs et nos conventions collectives occasionnent des coûts qui sont extrêmement difficiles à gérer dans des situations cycliques à court terme. La règle de base dans l’industrie est que pour réduire les coûts, il faut garder des appareils au sol. On enlève de la capacité dans le système. … Mais chaque fois qu’on réduit la capacité de 20 p. 100, on économise seulement 10 p. 100 en réalité, à cause des frais élevés qui existent, que les appareils volent ou qu’ils restent au sol. [Cliff Mackay, Association du transport aérien du Canada, 47:9:15]
Encadré 3.1 Séquence des événements qui ont suivi la fermeture de l’espace Vous trouverez ci-dessous une chronologie des événements et des principales annonces connexes faites après la fermeture de l’espace aérien le 11 septembre 2001, à la suite des attentats terroristes survenus aux Etats-Unis : le mardi 11 septembre Immédiatement après les événements tragiques survenus aux États-Unis, le ministre des Transports David Collenette a déclaré qu’aucun aéronef, commercial ou privé, n’était autorisé à décoller d’un aéroport canadien jusqu’à nouvel ordre. Les seules exceptions s’appliquaient aux vols destinés à des activités militaires, policières et humanitaires. Le système d’aviation canadien a immédiatement entrepris des préparatifs pour accueillir les vols qui faisaient alors route vers les États-Unis et qui ne pouvaient plus s’y poser. Au moment des incidents terroristes, environ 500 aéronefs se dirigeaient vers des aéroports de l’Amérique du Nord. Plus de la moitié de ces appareils sont retournés à leurs points de départ, tandis que les 226 autres appareils ont continué vers diverses destinations au Canada. Des mesures de sûreté ont immédiatement été prises aux aéroports à travers le pays, dont l’évacuation de certains lieux et le déploiement d’agents de police ou de sécurité à des points d’accès principaux. le mercredi 12 septembre Le ministre Collenette a annoncé la levée des restrictions sur le transport aérien intérieur dans l’espace aérien canadien et il a aussi annoncé que les aéroports canadiens fonctionneraient avec des mesures de sûreté renforcées. On a alors autorisé les vols déroutés à se rendre à leurs destinations initiales (les vols à destination des États-Unis devaient toujours obtenir l’autorisation de la Federal Aviation Administration). Les mesures de sûreté renforcées annoncées comprenaient une présence policière accrue aux principaux aéroports, des contrôles de sécurité des passagers renforcés et des procédures de sûreté accrues, dont plus de fouilles manuelles des bagages. le jeudi 13 septembre Le ministre Collenette a annoncé la levée des restrictions sur les vols internationaux, transfrontaliers et privés. Les vols passagers en direction des États-Unis qui n’avaient pas encore reçu l’autorisation de décoller purent le faire, malgré le fait que plusieurs aéroports des États-Unis restaient fermés au trafic transfrontalier. le vendredi 14 septembre Le Ministre a levé la dernière des restrictions de vol imposées dans l’espace aérien canadien le 11 septembre 2001, soit celle s’appliquant aux vols cargo. Le Ministre a insisté sur le fait que le retour à la normale des opérations de vol au Canada allait se faire de façon progressive et que cela était particulièrement vrai des vols transfrontaliers vers les États-Unis alors que certains aéroports demeuraient fermés. le dimanche 16 septembre Le dernier des 226 vols déroutés vers les aéroports canadiens a été autorisé à se rendre à sa destination finale. le lundi 17 septembre Le ministre Collenette a annoncé que les portes des postes de pilotage devaient être verrouillées sur tous les vols passagers, tant nationaux qu’internationaux, des transporteurs aériens canadiens, et ce pour toute la durée des vols. Transports Canada travaille aussi avec la Federal Aviation Administration des États-Unis et d’autres administrations à améliorer les aspects de sûreté de la conception des postes de pilotage, en particulier des portes y donnant accès. le samedi 22 septembre Le ministre Collenette a annoncé que le gouvernement du Canada offrirait aux exploitants de services essentiels à l’aviation au Canada une indemnité de 90 jours pour les responsabilités de tierces parties en cas de guerre ou de terrorisme pour contribuer à assurer le maintien de services ininterrompus à l’aviation. Cette mesure a été prise en réponse à la décision des assureurs internationaux de ne plus offrir les mêmes niveaux d’assurance responsabilité contre les risques de guerre qu’ils offraient auparavant. le mardi 25 septembre Le ministre Collenette a annoncé que Transports Canada achèterait quantité de nouveaux systèmes perfectionnés de détection des explosifs (SDE) devant être utilisés aux aéroports prioritaires du Canada. Ces nouveaux systèmes s’ajouteront aux systèmes de détection d’explosifs déjà en place aux aéroports canadiens. Source: http://www.tc.gc.ca/releases/nat/01_h125f.htm |
Les porte-parole de l’industrie ont en outre soutenu que les indemnisations accordées par le gouvernement à chaque transporteur doivent tenir compte de facteurs tels que :
Les transporteurs au Canada ne fonctionnent pas dans un marché homogène. Pour vous donner quelques exemples, Air Transat s’adresse aux voyageurs d’agrément. Il fonctionne uniquement sur le marché des voyages d’agrément et la plupart de ses vols sont des vols nolisés, plutôt que des vols réguliers. Il est de notoriété publique que ce transporteur subit actuellement des pressions importantes sur ses liquidités.
WestJet, par contre, un transporteur qui offre des vols secs intérieurs à rabais et presque uniquement sur courte distance, s’en tire raisonnablement bien dans une conjoncture très difficile. Son bilan est solide et il exploite un créneau loin d’être aussi compétitif que certains autres marchés où se trouvent les autres transporteurs.
First Air est un autre exemple de transporteur aérien qui résiste bien à la tempête. C’est un transporteur régional, principalement dans le Nord, et il offre un bon mélange de services cargo et de passagers, dans une structure de coûts relativement bas. Il s’en tire assez bien.
Air Canada, par contre, … subit des pressions de la demande très importantes. La moitié de ses activités se concentrait sur le marché transfrontalier et international et ce marché ne se remettra pas de sitôt. Air Canada a effectué des réductions importantes et tente très énergiquement de réduire ses besoins de trésorerie. [Cliff Mackay, Association du transport aérien du Canada, 47:9:25]
Transports Canada est arrivé à une somme de 160 millions de dollars d’indemnisation, après avoir examiné les renseignements financiers fournis par les principaux transporteurs aériens du Canada, et les résultats d’un sondage effectué par l’Association du transport aérien du Canada. Ces travaux ont évalué à environ 150 millions de dollars les pertes pour l’industrie attribuables à la fermeture de l’espace aérien canadien. Le programme du gouvernement prévoit également les coûts de l’administration des indemnisations et ouvre la porte à des demandes d’indemnisation plus élevées lorsque tous les coûts auront été comptabilisés.
En ce qui concerne la demande faite par Air Canada que le gouvernement garantisse ses emprunts, le Comité est d’accord avec le conseil que le gouvernement résiste à la tentation de sauver des sociétés aériennes dont les problèmes sont plus structurels que reliés au 11 septembre.
Il peut peut-être y avoir quelques mesures de secours ciblées, mais certains veulent profiter du 11 septembre. Il y avait des problèmes avant le 11 septembre. Si de nouvelles exigences sont imposées aux transporteurs aériens, par exemple, de nouvelles mesures de sécurité, alors d’accord, mais pour ce qui est du sauvetage, c’est non. [Catherine Swift, Fédération canadienne de l’entreprise indépendante, 45:16:35]
Mais, pour l’instant, le Comité n’est pas certain que l’indemnisation d’un peu plus de 100 millions de dollars offerte par le gouvernement à Air Canada, ainsi que les deux récentes décisions du ministre des Transports qui influent directement sur les activités du transporteur, suffisent. Ces deux décisions sont l’élimination des restrictions relatives au capital, qui empêchent un actionnaire de posséder plus de 10 p. 100 du capital-actions de l’entreprise, et l’annulation des obligations de l’entreprise relatives aux mises à pied découlant de la prise de contrôle de Canadien International. Il n’est pas facile de faire la distinction entre les problèmes structurels et ceux qui découlent du 11 septembre. De plus, même si l’industrie a été grandement déréglementée il y a plus d’une décennie (autrement dit, les restrictions relatives à la propriété canadienne s’appliquent encore) et que le gouvernement veut que la solution à ces problèmes vienne du secteur privé, une garantie de prêts ne devrait pas être écartée du revers de la main. D’ailleurs, il serait peut-être dans l’intérêt public à long terme d’offrir une telle solution à court terme. C’est peut-être tout ce qu’il faut pour assurer la viabilité d’un transporteur aérien national appartenant aux Canadiens. Par conséquent, le Comité recommande :
9. Que le gouvernement du Canada fasse une étude poussée de la viabilité du secteur du transport aérien au Canada.
Compte tenu des pertes subies par les agences de voyage, comme nous l’avons décrit dans le chapitre précédent, les représentants de l’industrie ont demandé que le gouvernement établisse un fonds de 20 millions de dollars qui pourrait servir à indemniser les agences, en fonction de leur chiffre d’affaires pendant la même semaine l’an dernier. Ils ont insisté qu’il ne s’agirait pas d’une aide ni d’une mesure de sauvetage. « Ce serait une indemnisation pour nos clients dont les vols ont été déroutés et qui se sont retrouvés dans des endroits inconnus, et pour nous, qui nous sommes efforcés de les ramener à la maison » [Randall Williams, Association canadienne des agents de voyages, 46:15:55].
Le ministre des Transports n’a pas encore pris de décision.
Le Plan antiterroriste du Canada
Le gouvernement of Canada a adopté presque immédiatement après le 11 septembre son nouveau Plan antiterroriste, qui vise quatre objectifs :
- Empêcher les terroristes d’entrer au Canada et protéger les Canadiens et les Canadiennes contre les actes de terrorisme;
- Fournir des outils permettant d’identifier, de poursuivre en justice, de condamner et de punir les terroristes;
- Empêcher que la frontière entre le Canada et les États-Unis ne soit prise en otage par les terroristes, ce qui aurait des répercussions sur l’économie du Canada; et
- Collaborer avec la communauté internationale pour traduire les terroristes en justice et aborder les causes profondes de la haine qui les anime.
Ce plan a obtenu un appui législatif grâce au dépôt à la Chambre des communes du projet de loi C-36, Loi modifiant le Code criminel, la Loi sur les secrets officiels, la Loi sur la preuve au Canada, la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et d'autres lois, et édictant des mesures à l'égard de l'enregistrement des organismes de bienfaisance, en vue de combattre le terrorisme. Le gouvernement du Canada a ensuite annoncé de nouvelles initiatives :
- 10 millions de dollars de financement supplémentaire à la GRC pour accroître la sécurité dans les aéroports;
- 45 millions de dollars supplémentaires pour favoriser l’intégration des activités policières, améliorer la technologie, accroître les services de protection et renforcer l’échange d’information avec d’autres ministères ainsi qu’avec les organismes internationaux et nationaux d’application de la loi; et
- 9 millions de dollars par année pour une dotation supplémentaire dans les domaines prioritaires.
Ensemble, ces nouvelles mesures de financement aideront les agences de sécurité à identifier et à retracer les terroristes qui pourraient déjà se trouver au Canada et à empêcher des terroristes d’entrer au pays.
Le chapitre 1 a décrit deux importantes répercussions économiques des attaques terroristes : la destruction ou la perte de capital, matériel et humain; et la baisse de la confiance des consommateurs et des investisseurs découlant de l’incertitude concernant les activités terroristes et militaires futures. En termes économiques, la première répercussion pose un problème pour l’offre, tandis que la seconde pose un problème pour la demande. La destruction du capital, comme l’ont fait l’ouragan Andrew en 1992 ou la crise du pétrole de l’OPEP en 1973, exerce des pressions à la hausse sur les prix, mais une perte de confiance des consommateurs exerce une influence contraire sur les prix. Parce que cette dernière conséquence est beaucoup plus importante que la première dans le cas présent, on ne craint pas de hausse de l’inflation, à court terme tout au moins. Les deux problèmes laissent cependant entrevoir clairement une activité économique déprimée, qui rendra le ralentissement en cours beaucoup plus profond et prolongé qu’il ne l’aurait été autrement.
Dans des moments comme ceux-là, il faut accroître les liquidités financières en abaissant les taux d’intérêt; une stimulation économique positive est tout à fait de mise. La Banque du Canada a immédiatement compris cette situation et elle est intervenue rapidement (avant le 17 septembre), tout comme la Réserve fédérale des États-Unis, en abaissant son taux directeur clé sur les dépôts des banques à charte de 1.5 point de pourcentage, pour le ramener à 3.5 p. 100. Comme l’a expliqué la Banque du Canada :
Les tragiques actes de terrorisme perpétrés contre les États-Unis le 11 septembre risquent de miner considérablement la confiance des ménages et des entreprises dans ce pays, au Canada et ailleurs dans le monde. En conséquence, la Banque a décidé aujourd’hui de réduire son taux directeur [d’un demi-point de pourcentage, pour le ramener à 3.5 p. 100] afin de consolider la confiance et de fournir un soutien accru à la croissance de l’économie canadienne. La décision de la Banque d’intervenir en dehors de son calendrier normal d’annonces reflète la nécessité d’agir promptement afin de contrecarrer les effets potentiels sur la confiance par suite des événements exceptionnels qui se sont produits aux États-Unis. [Banque du Canada, Communiqué, 17 septembre 2001]
La Réserve fédérale et la Banque du Canada ont continué cet assouplissement de la politique monétaire, de sorte que, depuis le 1er novembre, le taux directeur du Canada se situe à 2,75 p. 100, soit son taux le plus bas depuis plus de quatre décennies.
Les représentants des petites entreprises espèrent que les banques à charte feront profiter les petites entreprises et les consommateurs de ces conditions de crédit favorables :
[1] Le taux cible du financement à un jour est le taux directeur de la Banque du Canada. C’est celui qu’il convient d’utiliser pour établir des comparaisons, sur le plan international, avec d’autres taux comme le taux des fonds fédéraux aux États-Unis et le taux des prises en pension à deux semaines au Royaume-Uni. La cible pour le taux du financement à un jour correspond au point médian d’une fourchette opérationnelle de 50 points de base. Le taux d’escompte s’établit à la limite supérieure de cette fourchette
L’une des choses qui nous inquiètent, après le 11 septembre, c’est un resserrement ou une forte contraction du crédit. C’est le pire qui pourrait arriver actuellement. Nous considérons que ce qui est arrivé ressemble à la tempête de verglas. Nous avons écrit aux banques et à Revenu Canada de ne pas nuire aux liquidités, de ne pas les resserrer actuellement. S’il y a un problème de liquidités, ou si les gens ont du mal à traverser la frontière, … ou s’ils sont des commerçants ou des fabricants et que certains de leurs versements sont en retard, donnez-leur une chance … [Garth Whyte, Fédération canadienne de l’entreprise indépendante, 45:16:00]
Le Comité a bon espoir que la stratégie de la Banque du Canada — abaisser les taux d’intérêt débiteurs — parviendra à stimuler l’économie et que ces taux plus avantageux profiteront aux consommateurs, aux petites entreprises et aux grandes sociétés. Il déplore toutefois que les taux d’intérêt des cartes de crédit ne suivent pas les taux privilégiés des banques à charte. Il fera un examen plus poussé de ces questions lorsqu’il reprendra ses échanges périodiques avec les banques à charte canadiennes au sujet des modalités de crédit qu’elles consentent aux petites et moyennes entreprises et de leurs pratiques commerciales.
Le Comité fait cependant une mise en garde au sujet des limites de la politique monétaire. Dans la conduite ordinaire de la politique monétaire, le choix du moment où les autorités interviennent est important. Le décalage entre une baisse des taux d’intérêt et la stimulation économique positive qu’elle entraîne est habituellement de six à neuf mois. Donc, les mesures prises par la Banque du Canada depuis septembre ne se feront pas vraiment sentir avant le deuxième trimestre de 2002, au plus tôt. La Banque du Canada avait cependant abaissé ses taux d’intérêt, de 2.5 points de pourcentage, entre janvier et septembre 2001 afin de stimuler les dépenses. Les perspectives d’une reprise économique au début de 2002 sont donc bonnes, en supposant que les consommateurs se remettront à dépenser et que les possibilités d’investissement du secteur des affaires seront assez saines pour justifier une hausse de l’endettement des sociétés.
Le ministre des Finances a décidé de déposer le budget fédéral en décembre 2001 plutôt qu’en février, comme il le fait d’habitude, afin de donner une suite budgétaire immédiate à la tragédie du 11 septembre 2001. Un deuxième avantage d’un budget précoce — probablement sa contribution la plus importante compte tenu de ces événements tragiques — serait de renforcer et de rétablir immédiatement la confiance des consommateurs et des investisseurs au Canada.