PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

SEPTIÈME RAPPORT

Après avoir étudié le chapitre 8 du rapport de la vérificatrice générale du Canada de décembre 2001 (Agence des douanes et du revenu du Canada — La gestion des risques de non-conformité des expéditions commerciales qui entrent au Canada), les membres du Comité permanent des comptes publics ont convenu de déposer le rapport suivant :

INTRODUCTION

L’Agence des douanes et du revenu du Canada (l’ADRC, l’Agence) joue un rôle clé dans la protection de la société canadienne et le contrôle du passage de biens et de personnes aux frontières canadiennes. Dans son rapport sur le rendement de 2001, l’Agence affirme que les principales responsabilités des Services des douanes sont les suivantes :

Superviser et surveiller l’importation et l’exportation des marchandises réglementées et des marchandises d’importation restreintes, lutter contre la contrebande, empêcher les marchandises prohibées et les personnes inadmissibles ou indésirables d’entrer au pays et voir à l’administration des lois nationales dans le domaine du commerce[1].

En 2000-2001, le budget de fonctionnement de l’Agence pour les Services des douanes s’élevait à 515 millions de dollars, soit environ 16 % de son budget total. À l’ADRC, 7 206 employés sont affectés aux douanes (environ 8 000 en période pointe) et sont répartis dans 147 postes frontaliers terrestres, 13 grands aéroports, 3 ports de mer importants et dans d’autres installations douanières d’un bout à l’autre du Canada.

Au cours des 10 dernières années et plus, les gouvernements et les importateurs canadiens ainsi que l’ADRC ont trouvé des façons d’accélérer et de faciliter l’acheminement des marchandises au Canada. Les gouvernements canadiens ont aussi travaillé à libéraliser les échanges commerciaux, particulièrement avec les États-Unis et le Mexique. Le succès de ces efforts se reflète dans la rapide augmentation du volume de biens qui entrent au pays. Au cours des huit dernières années, la quantité d’expéditions commerciales qui sont entrées au Canada a augmenté, passant de 7 millions par an à plus de 10 millions aujourd’hui. Cette augmentation de volume a bien entendu accru la charge de travail de l’Agence. Ainsi, au cours du dernier exercice par exemple, l’Agence a utilisé ses ressources pour dédouaner plus de 23 millions d’envois par messagerie, traiter 10,6 millions d’envois commerciaux, desservir 161 000 importateurs commerciaux et traiter 357 milliards de dollars en importations[2]. Cette hausse des biens commerciaux qui entrent et la sensibilisation accrue à la nécessité de protéger la société canadienne suite aux événements du 11 septembre 2001 ont accentué les défis que doit relever le Programme des douanes de l’Agence.

C’est l’importance des responsabilités des Services des douanes et leurs coûts qui ont poussé le Comité à examiner le chapitre 8 du rapport de la vérificatrice générale de décembre 2001 (Agence des douanes et du revenu du Canada — La gestion des risques de non-conformité des expéditions commerciales qui entrent au Canada).

Pour l’aider dans cet examen, le Comité a rencontré, le 2 mai 2002, Mme Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada, et M. James Hood, directeur principal, ainsi que Mme Lilian Goh, directrice au Bureau du vérificateur général du Canada. M. Denis Lefebvre, sous-commissaire, Direction générale des douanes, a représenté l’Agence des douanes et du revenu du Canada. M. Lefebvre était accompagné de M. Mike Jordan, directeur général, Direction de la politique commerciale et de l’interprétation.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Comme nous l’avons déjà signalé, l’Agence fait face à des défis critiques dans l’exercice de ses responsabilités. Elle doit donc, avec les ressources dont elle dispose, réussir à atteindre le meilleur équilibre possible entre protéger la société canadienne et faciliter l’entrée au Canada des biens commerciaux légitimes essentiels au maintien d’une économie moderne.

La vérification a permis de constater que l’ADRC s’acquitte bien de ses responsabilités. Comme le montrent les données précitées, elle a beaucoup fait pour faciliter l’entrée de biens commerciaux légitimes au Canada. Le régime d’inspection de l’ADRC en vue des expéditions « est stable et flexible et bien compris par les employés et les importateurs ». Les mesures prévues pour accélérer le traitement des biens commerciaux, telles que présentées en 1990 dans un document intitulé Les douanes en l’an 2000 : un schéma directeur pour l’avenir, ont été mises en œuvre avec succès. Parmi ces mesures, signalons : offrir davantage d’options de services pour satisfaire aux besoins individuels des importateurs, accroître le recours à l’échange de données informatisé (EDI) pour communiquer des renseignements avec les clients, et enregistrer certains importateurs réguliers et préapprouver leurs importations de marchandises spécifiques. La vérificatrice générale constate qu’un grand nombre d’expéditions commerciales sont « dorénavant dédouanées à la frontière en moins de cinq minutes, si tout est normal ». Elle ajoute que l’ADRC répond maintenant mieux aux besoins individuels des importateurs en leur offrant plusieurs options pour la mainlevée de leurs marchandises, ce qu’elle qualifie de réalisation importante. En outre, environ 65 % des mainlevées et 98 % des déclarations en détail sont dorénavant traitées par échange de données informatisé (EDI).

L’accroissement du volume des expéditions qui entrent au Canada conjugué aux mesures servant à rationaliser le traitement à la frontière mettent en lumière la nécessité de se concentrer davantage sur la détection de biens illégaux. Et, étant donné que l’on a raccourci les temps de traitement, notamment en réduisant la documentation que doivent remplir les importateurs, il est encore plus important de vérifier que ceux qui importent des biens commerciaux au Canada respectent les règles et la réglementation. De plus, la mise en œuvre du Programme d’autocotisation des douanes (PAD), qui dépend beaucoup de la volonté des importateurs de fournir des renseignements justes sur leurs activités, accroîtra la nécessité d’assurer une vérification rigoureuse de l’observation. Et pourtant, le ciblage des expéditions à risque élevé et la vérification de l’observation sont les domaines où l’Agence a marqué le moins de progrès.

L’Agence a accepté les observations et les recommandations de la vérificatrice générale. Le Comité est heureux de cet accueil favorable mais a constaté que l’Agence n’a pas fourni de plan d’action détaillé indiquant quant et comment les recommandations seront mises en œuvre. Or, il importe que l’Agence se dote d’un tel plan, et ce pour plusieurs raisons.

L’Agence a vécu des difficultés dans le passé quand elle a omis d’élaborer des plans de mise en œuvre. Au début des années 90, elle a commencé à préparer un régime de validation périodique. En 1994, le vérificateur général a bien accueilli cette nouvelle approche mais a exprimé certaines préoccupations en raison de l’absence de plan pour orienter sa mise en œuvre. En 1997, une vérification de suivi a révélé que la mise en œuvre du plan n’avait pas progressé aussi rapidement que l’aurait voulu l’Agence. La plus récente vérification a aussi révélé que les progrès ont été lents, ce qui montre que l’Agence doit se doter d’un plan d’action afin de combler les lacunes comme le recommande la vérificatrice générale.

De plus, il faut un plan d’action pour dissiper les ambiguïtés concernant les intentions de l’Agence. En effet, tout en acceptant les recommandations de la vérificatrice générale, l’Agence utilise des termes flous pour décrire les mesures qu’elle prendra à cet égard. Ainsi, il n’est pas rare que l’Agence déclare qu’elle « continuera d’améliorer l’accessibilité des renseignements de ciblage », qu’elle « étudie actuellement des options », qu’elle « continue de d’efforcer d’améliorer » certains aspects et qu’elle « s’efforcera de veiller » à obtenir certains résultats. L’Agence se fait plus précise dans d’autres domaines, mais souvent sans donner de dates cibles pour la mise en œuvre ou l’achèvement. Un plan d’action devrait éliminer toute autre possibilité d’aléas du genre, donner à l’Agence une marche à suivre précise pour atteindre les résultats voulus et servir de point de référence pour que les parlementaires et les Canadiens puissent évaluer les progrès accomplis.

M. Lefebvre a signalé que l’Agence a commencé à travailler à un plan d’action qui n’est pas encore terminé. Réticent d’abord, M. Lefebvre a finalement convenu de fournir au Comité un résumé de ce plan. Ce plan a été soumis au Comité en octobre 2002. Le Comité, qui accueille favorablement l’élaboration de ce plan, remarque toutefois l’absence d’un échéancier précis pour la réalisation des mesures proposées. Il recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 1

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada renforce son plan d’action en précisant des dates de mise en œuvre et d’achèvement pour chaque mesure et qu’elle soumette le plan révisé au Comité permanent des comptes publics au plus tard le 28 février 2003.

Le Comité estime que le Parlement doit être informé tant des progrès marqués dans la mise en œuvre du plan que des résultats obtenus au moyen des mesures correctives. Le Comité recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 2

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada fasse également un examen des progrès réalisés et des résultats obtenus suite aux efforts déployés pour améliorer sa gestion des risques entourant la non‑conformité des expéditions commerciales qui entrent au Canada, et le présente dans son rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2003.

Ayant examiné la documentation, le Comité souhaite attirer l’attention sur plusieurs questions qui, selon lui, nécessitent la prise de mesures correctives immédiates.

L’ADRC a adopté une approche axée sur la gestion du risque pour son travail d’exécution et de vérification de l’observation. Cette approche convient tout à fait, mais des lacunes dans l’application risquent d’en compromettre l’efficacité.

La gestion du risque dépend beaucoup de la qualité et de la disponibilité de renseignements pertinents. Or, les systèmes dont dispose l’Agence pour saisir et récupérer de l’information et le type de renseignements qu’elle recueille ne conviennent pas tout à fait aux besoins.

Les systèmes informatiques qu’utilisent les agents des douanes pour cibler les expéditions à risque élevé, pour enregistrer et planifier les examens et vérifier l’observation sont inadéquats. Les douaniers doivent recourir à plusieurs systèmes, dont certains sont difficiles à utiliser, afin d’obtenir les renseignements nécessaires pour reconnaître les chargements à risque élevé. De la même façon, les renseignements que l’ADRC recueille concernant ses activités d’exécution « sont difficiles à extraire sous une forme pouvant servir à l’analyse ». Les agents des douanes introduisent les résultats de la plupart des examens dans un système informatique et les saisies dans un autre. Certains résultats d’examen sont entrés dans un système manuel. La vérificatrice générale signale que le regroupement de tous ces éléments et leur utilisation pour élaborer un plan exhaustif de gestion des frontières qui fixe des objectifs et des priorités « prend beaucoup de temps et se révèle parfois impossible ». Le système permettant de saisir les résultats des vérifications est périmé, est difficile à utiliser et ne répond pas aux besoins des gestionnaires et des agents en matière de vérification de l’observation.

Les renseignements saisis et conservés sont également inadéquats. L’Agence ne possède des renseignements sur le nombre d’examens effectués, le taux d’interception découlant de ces examens et l’origine des renvois pour chaque examen que pour les trois dernières années. Parfois, les données dont elle dispose sur les examens et les saisies ne sont pas exactes. L’Agence ne sait pas si elle effectue plus d’examens que dans le passé et elle ne sait pas non plus si ses activités de ciblage améliorées ont accru les mesures d’exécution. L’Agence n’a pas tous les renseignements essentiels nécessaires pour établir son plan de vérification après la mainlevée et elle a aussi besoin de meilleurs renseignements sur les antécédents des importateurs individuels en matière d’observation.

Tant que l’Agence n’aura pas amélioré ses systèmes informatiques et de gestion de l’information afin de recueillir toutes les données voulues, les activités d’identification du risque, d’exécution, de vérification de l’observation et de planification générale ne réussiront pas à répondre aux besoins. Tout en reconnaissant que l’Agence a prévu et est en train de mettre en œuvre des mesures correctives, le Comité souhaite souligner la nécessité d’agir au plus tôt et recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 3

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada effectue une analyse détaillée de ses besoins en système de données et d’information pour toutes les étapes de gestion des expéditions commerciales qui entrent au Canada et incorpore ces renseignements à la réponse prévue au présent examen dans son Rapport sur les plans et les priorités de 2004.

Un autre facteur essentiel, particulièrement lorsqu’il s’agit de vérifier l’observation, est la présence de personnel suffisamment qualifié. Cela est particulièrement important étant donné les importantes modifications que l’Agence est en train d’apporter à la façon d’effectuer les vérifications. En effet, les agents des douanes devront acquérir de nouvelles compétences dans des domaines comme la vérification et la comptabilité. Le rapport de vérification indique toutefois de nombreux cas où les agents de douane sentent ne pas avoir la formation ni les conseils voulus pour accomplir leurs tâches. Le Comité sait que l’Agence tient à améliorer son régime de formation et prend d’importantes mesures à cet égard. Étant donné qu’une formation appropriée est indispensable pour effectuer une vérification de l’observation, particulièrement quand le Programme d’autocotisation des douanes (PAD) sera mis en œuvre, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada achève et mette en œuvre son programme de formation de base et sa stratégie d’apprentissage à long terme à l’intention des agents de vérification de l’observation avant que le Programme d’autocotisation des douanes ne soit mis en application, et incorpore dans son rapport sur le rendement pour la période en question un examen des progrès réalisés et des résultats obtenus.

Le Comité constate et fait sienne la préoccupation de la vérificatrice générale concernant la mise en œuvre du Programme d’autocotisation des douanes avant que le régime de vérification de l’observation ne soit solidement établi. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada termine la mise à l’essai et la mise en œuvre de sa nouvelle méthode de vérification de l’observation après la mainlevée, avant de mettre en application le Programme d’autocotisation des douanes.

Le Comité trouve préoccupante la situation au pont Ambassador à Windsor, telle que décrite par la vérificatrice générale. En effet, la vérification a permis de constater que les installations pour l’examen des expéditions en camion se trouvent à environ deux kilomètres du pont. D’après le rapport :

À moins que les agents escortent un camion entre le pont et les installations, ce qui se produit rarement, l’Agence ne peut pas être sûre que le camion se rend directement aux installations ou que personne n’a trafiqué l’expédition.

Comme le souligne la vérificatrice générale : « Certaines des expéditions sans escorte peuvent présenter des risques élevés ».

La réaction de l’Agence a été d’envoyer à tous les agents une directive avec des lignes directrices sur la façon de déterminer quelles sont les expéditions à risque élevé, de sorte que les agents puissent savoir quelles expéditions doivent être escortées jusqu’aux installations d’examen. Il s’agit d’une bonne solution à court terme, mais il faut faire davantage. Il convient toutefois de souligner que la vérification a pris fin avant les événements du 11 septembre et le sens accru des besoins de sécurité qui a suivi dans la foulée de cette catastrophe. À la lumière de ces événements, le Comité estime que l’Agence doit prendre des mesures supplémentaires à l’égard de la situation du pont Ambassador. Le Comité recommande par conséquent :

RECOMMANDATION 6

Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada effectue immédiatement une évaluation des installations d’examen à Windsor afin de trouver des solutions permanentes aux questions de sécurité soulevées par la vérificatrice générale du Canada. Le déménagement des installations pour les rapprocher du pont Ambassador devrait figurer parmi les solutions envisagées. Un rapport contenant les options envisagées, les solutions trouvées et un plan d’action doit être déposé à la Chambre des communes au plus tard le 31 mars 2003.

CONCLUSION:

Les responsabilités de l’Agence pour ce qui est de protéger le Canada tout en facilitant l’entrée des biens légitimes au pays revêtent une telle importance qu’il est essentiel de faire rapport sur le rendement au Parlement. Pourtant, au moment de la vérification, la vérificatrice générale a constaté que « les rapports sur le rendement à ce jour concernant les aspects commerciaux du Programme des douanes sont limités ». L’Agence a reconnu qu’elle ne recueille pas suffisamment d’information pour analyser si elle réalise de façon systématique les objectifs du Programme des douanes.

L’Agence a publié son Rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2001 après la réalisation de la vérification. Conformément à la Loi portant création de l’Agence (Loi sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada), la vérificatrice générale a évalué l’équité et la fiabilité des renseignements contenus dans le rapport. Son évaluation globale était très favorable, et il convient de féliciter tant l’Agence que la vérificatrice générale de leur travail. Le Comité constate en particulier la déclaration suivante de l’Agence qui manifeste un niveau d’ouverture trop rare dans les rapports de ce genre. L’Agence indique au Parlement et à la population canadienne que :

L’absence d’un cadre de travail éprouvé pour mesurer le rendement ne signifie pas que les douanes ne sont pas bien gérées. Il manque simplement de preuves quantitatives pour confirmer les preuves qualitatives obtenues auprès des clients et des partenaires et en fonction du jugement de la direction[3].

Le Comité estime qu’une telle honnêteté reflète précisément ce que le rapport sur le rendement est censé accomplir et confère une grande crédibilité au reste du rapport. Cette ouverture donne aux parlementaires et à d’autres l’occasion non pas de critiquer l’Agence mais bien de comprendre les défis auxquels elle fait face et de se joindre à elle pour chercher des solutions créatives et efficaces. Le Comité espère sincèrement que d’autres ministères et organismes, ainsi que le Secrétariat du Conseil du Trésor, en prendront bonne note.

Pour sa part, le Comité s’attend à ce que l’Agence élabore un régime de mesure du rendement éprouvé afin de recueillir et d’utiliser les données quantitatives nécessaires pour renforcer ses pratiques de gestion et les comptes rendus de ses activités. Si ces mesures sont prises et si les recommandations formulées par le Comité et la vérificatrice générale sont effectivement mises en œuvre, l’Agence devrait être à même de trouver un équilibre entre protéger la société canadienne et aider à assurer une économie saine.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séance n^o 52 de la 1^re Session de la 37^ième législature et séance n^o 7 de la 2^e Session de la 37^ième législature) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ