PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

NEUVIÈME RAPPORT

Après étude des conclusions contenues dans le Chapitre 10 du Rapport du vérificateur général du Canada de septembre 1998, le Comité permanent des comptes publics a convenu de déposer le rapport suivant :

INTRODUCTION

Le 27 octobre 1998, le Comité s’est réuni pour analyser les résultats d’une vérification de la Commission canadienne des droits de la personne et du Comité du tribunal des droits de la personne. La présidente Michelle Falardeau-Ramsay a témoigné au nom de la Commission canadienne des droits de la personne.

Après sa rencontre d’octobre 1998, le Comité a déposé un rapport à la Chambre des communes, soit le 9 février 1999, dans lequel il énonçait ses conclusions et recommandations. Sur ces neuf recommandations, sept visaient exclusivement la Commission canadienne des droits de la personne. Les deux autres s’adressaient au Secrétariat du Conseil du Trésor et au gouvernement.

La présidente de la Commission canadienne des droits de la personne a répondu à la demande du Comité de soumettre un plan d’action dans une lettre qu’elle a adressée à son président le 30 avril 1999. La ministre de la Justice de l’époque, l’honorable Anne McLellan, y a répondu de façon complète au nom du gouvernement dans une lettre envoyée en juillet de la même année.

En temps normal, le Bureau du vérificateur général mène une vérification de suivi dans les trois ans qui suivent la première vérification. Ces vérifications de suivi portent généralement sur l’application des recommandations du Comité dont a convenu l’entité vérifiée. Le Comité a ainsi la garantie que ces entités ont honoré leurs engagements (ou non, selon le cas). Toutefois, dans ce cas-ci, la présidente avait annoncé qu’elle prendrait sa retraite sous peu. Le Bureau du vérificateur général avait donc décidé de remettre à plus tard la vérification de suivi jusqu’à ce que sa remplaçante ait eu l’occasion de se familiariser avec ses nouvelles responsabilités.

Compte tenu de ce report, le Comité a décidé de rencontrer Mme Falardeau‑Ramsay avant son départ à la retraite de manière à évaluer les progrès accomplis par la Commission dans l’application des recommandations du Comité de 1998.

CONTEXTE

Vérification du vérificateur général

La vérification menée en 1998 a révélé des problèmes importants, dont le premier est le temps qu’il faut à la Commission pour enquêter sur des plaintes. Aux termes de la législation qui la régit, la Commission est tenue d’enquêter sur la quasi-totalité des plaintes qui lui sont soumises. Elle peut décider, à l’issue de son enquête, de renvoyer la plainte au Comité du Tribunal des droits de la personne, qui décidera s’il y a effectivement pratique discriminatoire (telle que stipulé par la loi). La Commission peut aussi décider de classer l’affaire ou de ne pas instruire.

Les vérificateurs ont découvert que :

·        entre 1988 et 1997, il a fallu à la Commission environ 27 mois pour prendre ses décisions, dont 25 mois pour les plaintes rejetées et 23 mois pour celles qui faisaient l’objet d’une décision de ne pas instruire;

·        en vertu du nouveau système adopté en 1994 pour accélérer la conduite des enquêtes, il a fallu 23 mois à la Commission pour rendre quelque 1 170 décisions finales entre 1994 et 1996. Il lui a fallu trois ans, voire davantage, pour rendre une décision dans presque 16 % des cas;

·        le temps qu’il a fallu en moyenne pour le processus de gestion des plaintes a dépassé les normes mêmes de la Commission.

Le deuxième grand problème concerne l’arriéré de plaintes. La Commission considère qu’une plainte figure dans son arriéré si l’enquête sur cette affaire est toujours en cours neuf mois après sa signature. Compte tenu de cette norme, la vérification a établi que :

·        la Commission avait environ 900 dossiers ouverts dont quelque 48 % figuraient dans son arriéré en 1997;

·        l’arriéré s’établissait, de 1991 à 1995, à entre 62 % et 72 % environ des dossiers ouverts de la Commission.

En 1990-1991, la Commission avait reçu un financement permanent supplémentaire pour éliminer sur cinq ans son arriéré de plaintes.

Les vérificateurs ont découvert d’autres lacunes. Ils ont établi que la Commission s’était dotée de normes acceptables pour guider ses enquêtes mais que ses enquêteurs ne franchissaient souvent pas toutes les étapes nécessaires. Il arrivait aussi que des documents clés ne soient pas versés au dossier.

La Loiprévoit que la Commission peut adopter des règlements établissant la procédure à suivre pour les enquêteurs. La Commission a toutefois choisi d’établir des normes administratives. Elle n’avait pas mené de vérifications périodiques de ses enquêtes malgré son intention de le faire.

Les vérificateurs ont également découvert que la Commission pouvait améliorer ses processus de conciliation et de médiation entre les parties et a suggéré de s’inspirer d’un processus utilisé par la Commission ontarienne des droits de la personne. Elle pourrait ainsi concentrer plus de ressources sur ses enquêtes et accélérer le règlement des plaintes.

Par ailleurs, la Commission doit considérablement améliorer l’information qu’elle fournit au Parlement. Elle doit en particulier améliorer ses rapports sur le rendement à la lumière de normes définies, d’objectifs et de cibles numériques en matière de fonctionnement.

Le rapport du Comité

Après l’audience, le Comité a déposé son 21^e rapport à la Chambre des communes, contenant conclusions et recommandations. Il y dit craindre que la Commission ne tente d’éliminer ses arriérés et d’accélérer le traitement des plaintes en dépensant davantage plutôt qu’en améliorant son efficience. Les trois premières recommandations portent sur cette préoccupation et appellent la Commission à trouver de nouvelles façons d’économiser à même ses budgets existants pour réduire les retards et éliminer ses arriérés. Ces possibilités devaient être entièrement explorées avant toute augmentation du budget de la Commission.

Le Comité a estimé également qu’un processus de médiation serait un bon moyen de résoudre les plaintes rapidement et a recommandé à la Commission d’aller de l’avant dans cette voie comme prévu et d’établir des cibles pour le nombre de cas traités ainsi. Dans une autre recommandation, le Comité a appelé la Commission à présenter un plan d’action visant à réduire les enquêtes sur les plaintes et les processus de règlement.

On a craint que la Commission ne respecte pas complètement ses normes en matière d’enquêtes pour réaliser des économies. Le Comité voulait que les normes soient maintenues et que la Commission cherche davantage à les respecter. Il a donc recommandé à la Commission de maintenir ses principales normes en matière d’enquêtes et de s’assurer qu’elles étaient suivies lors de chacune des enquêtes.

Réponse au rapport du Comité

La présidente (Mme Falardeau-Ramsay) a envoyé au Comité un exemplaire du plan d’action que la Commission a mis sur pied pour appliquer les recommandations du vérificateur général. Dans une lettre d’accompagnement, elle a indiqué que la Commission se concentrerait sur la réduction de ses arriérés et l’accélération de ses enquêtes.

Bien qu’elle ne constitue pas une réponse aux recommandations du Comité, la présentation du plan d’action satisfait largement la sixième recommandation du Comité. La présidente a également écrit que la Commission avait réaffecté une portion importante de ses ressources limitées pour augmenter ses capacités d’enquête, ce qui correspond partiellement à la première recommandation du Comité. Elle a ajouté toutefois que, si la Commission devait réaliser ses objectifs à plus long terme, il faudrait reconnaître ses besoins en ressources.

Le Comité avait demandé un plan d’action concernant les enquêtes et le règlement des plaintes. Le plan de la Commission portait sur l’élimination des arriérés, l’examen des procédures de plainte et la modification de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Ce sujet faisait l’objet de la neuvième recommandation du Comité, qui visait le gouvernement et non la Commission.

La Commission comptait éliminer ses arriérés d’ici décembre 2000 si possible. Le plan mentionnait également que, selon les projections du moment, toutes les affaires seraient résolues plus tôt que prévu. Une équipe spéciale, dotée de 600 000 $, provenant d’autres secteurs, avait été mise sur pied pour résoudre ces arriérés.

Conformément à la quatrième recommandation du Comité, la Commission avait adopté le processus de médiation. Il s’agissait essentiellement d’un projet pilote devant faire l’objet d’une évaluation régulière. En mars 2000, une décision finale sur le recours permanent à ce mode de fonctionnement devait être prise. Le personnel a reçu une formation en médiation.

Un examen détaillé du système de gestion des plaintes était prévu, mais aucune date de début ou d’achèvement n’a été mentionnée. Il était aussi question d’un plan d’évaluation des programmes de la Commission, si le Conseil du Trésor attribuait un financement supplémentaire.

En juillet 1999, la ministre de la Justice a répondu au rapport du Comité au nom du gouvernement du Canada dans une lettre destinée au président du Comité. Mme McLellan a commencé par la neuvième recommandation du Comité, appelant un examen, par un comité permanent de la Chambre des communes, de la Loi canadienne sur les droits de la personne, de la Commission canadienne des droits de la personne et du Comité du Tribunal des droits de la personne. Elle soulignait que cet examen avait débuté mais que la responsabilité en avait été confiée à un groupe autonome.

La ministre a ensuite fait référence aux huit autres recommandations du Comité en signalant qu’il serait inapproprié pour le gouvernement d’y répondre, étant donné qu’elles visaient la Commission, censée être distincte du gouvernement. Elle a ajouté toutefois que l’examen des huit premières recommandations cadrait avec les responsabilités du Comité de révision.

Et elle concluait :

Comme il est du mandat du Comité de révision de se pencher sur les préoccupations soulevées dans le rapport du vérificateur général et dans le rapport de votre comité, toute action sera suspendue tant que le rapport du Comité d’examen ne sera pas diffusé; ceci fait et selon les recommandations qui s’y trouvent, les mesures appropriées et les étapes ultérieures seront examinées.

LE COMITÉ DE RÉVISION INDÉPENDANT

Le Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne, présidé par l’honorable Gérard La Forest, a soumis son rapport final (La promotion de l’égalité : Une nouvelle vision) en juin 2000. Le gouvernement n’était aucunement tenu d’y répondre officiellement ou de donner suite aux 165 recommandations qui s’y trouvaient. Un porte-parole du ministère de la Justice a fait savoir que le rapport n’est qu’une des sources d’information dont le Ministère compte tenir compte dans sa formulation des modifications à la Loi canadienne sur les droits de la personne. En mai 2002, il n’y avait toujours pas de calendrier pour d’éventuels changements législatifs.

Par conséquent, ni le gouvernement ni la Commission canadienne des droits de la personne n’ont répondu aux recommandations du Comité à l’époque du témoignage de Mme Falardeau-Ramsay, en mai 2002.

LES RAPPORTS DE RENDEMENT DE LA COMMISSION

Deux des recommandations du Comité appelaient la Commission canadienne des droits de la personne à prendre des mesures spécifiques et à en communiquer les résultats dans ses rapports sur le rendement.

La recommandation 5 appelait la Commission à établir des cibles numériques pour le nombre de cas qu’elle traiterait par médiation initiale puis à faire état de l’avancement des projets dans ses rapports sur le rendement. Le rapport sur le rendement de la Commission pour la période s’étant terminée le 31 mars 2001 indique que la Commission s’est conformée à ses objectifs. Elle a établi une cible de 40 % des cas à traiter de cette manière et une cible de 75 % de ces cas à résoudre dans les trois mois.

Dans sa huitième recommandation, le Comité a demandé à la Commission d’évaluer régulièrement la façon dont ses enquêtes ont été menées pour vérifier que les normes ont été suivies et faire état des résultats de ses examens dans ses rapports sur le rendement. Dans le Rapport sur le rendement pour la période s’étant terminée le 31 mars 2001, aucune mention précise n’a été faite de ce point, seulement une mention très générale.

LES PLANS ET LES PRIORITÉS DE LA COMMISSION, 2002

La Commission indique qu’elle s’attend à résoudre jusqu’à 40 % des plaintes signées par médiation et que 75 % des cas traités par médiation seront réglés ou transférés aux enquêteurs dans les trois mois. Elle y mentionne également qu’une centaine de cas par an sont traités par conciliation, ce qui a été le cas de 135 cas en 2000. La Commission a signalé qu’elle continuerait de faire en sorte que 75 % de toutes ses enquêtes soient terminées et qu’une décision soit rendue dans les neuf mois.

Des délais standards seront établis pour le processus de conciliation de manière à réduire les temps de traitement des cas. Une cible de six mois a été établie pour 75 % des cas soumis à la conciliation. La Commission a désormais adopté et rendu publiques des normes de services liées aux principales étapes du processus de plainte et compte les appliquer et les peaufiner au cours de la période de planification.

Dans son témoignage au Comité, Mme Falardeau-Ramsay a expliqué plus en détail la réponse de la Commission à la vérification et au rapport du Comité. La Commission a établi un module spécial d’enquêteurs en 1999 chargé des arriérés. Les enquêteurs ordinaires se sont surtout concentrés sur les plus anciennes affaires. En 15 mois, 595 cas étaient traités. La Commission a revu les procédures entourant le processus de plainte de manière à le rationaliser. Il en est résulté la réaffectation des ressources consacrées aux enquêtes de sorte qu’une unité distincte a pour objectif d’améliorer la qualité et la rapidité des services au tout début du processus. La médiation avant enquête est devenue une étape officielle du processus de plainte en 2000. La formation du personnel a été repensée et un nouveau manuel de procédure mis au point. Et, enfin, la Commission se réunit tous les mois au lieu de neuf mois par an, pour traiter des plaintes.

Le 8 août 2002, le gouvernement a annoncé que Mary Gusella serait la nouvelle présidente de la Commission.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Le Comité est heureux de voir les mesures prises par la Commission telles qu’indiquées par l’ancienne présidente, mais seule une vérification de suivi peut en attester le succès. Entre-temps, il désire attirer l’attention sur un certain nombre de préoccupations.

Dans son rapport, le Comité a fait savoir que la Commission devait améliorer la façon dont les cas sont traités et réduire ses arriérés en adoptant de meilleures procédures et en réaffectant ses ressources. Jusqu’à ce que cela soit fait, aucun nouveau financement ne devrait être demandé. La Commission a adopté plusieurs mesures visant à améliorer le traitement des plaintes. Toutefois, le Comité souligne que ces nouvelles mesures se sont accompagnées de demandes de fonds supplémentaires et que le Conseil du Trésor a approuvé ces demandes. Dans son témoignage, l’ancienne présidente a insisté sur le fait que l’accès à des ressources suffisantes demeurait très problématique. Elle a prétendu que la Commission, obligée par la Loi à revoir toutes les plaintes qui lui sont soumises, n’a pas et en fait n’a jamais eu de financement suffisant pour faire face à sa charge de travail annuelle. Ceci dit, même si le système était rationalisé au maximum, les arriérés ne seraient jamais réduits, et à plus forte raison éliminés.

La seconde préoccupation du Comité tient au temps qu’il faut au gouvernement pour répondre aux recommandations du Comité de révision et proposer des modifications à la Loi canadienne sur les droits de la personne.

L’ancienne présidente a dit à maintes reprises au Comité que la rationalisation administrative aurait des effets forcément limités et que le mandat de la Commission devait être actualisé. Pour cela, il faut des changements à la Loi. Comme elle l’a déclaré, la Loi canadienne des droits de la personne dans sa forme actuelle est une solution désuète à des problèmes modernes.

Le Comité convient avec l’ancienne présidente de ce qui précède et recommande :

RECOMMANDATION 1

Que le gouvernement réponde au plus vite au rapport final du Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne et dépose cette réponse à la Chambre des communes et qu’aucun financement ponctuel ne soit prévu au cours de l’exercice 2003-2004 pour la Commission ou le Tribunal des droits de la personne, tout financement devant être affecté exclusivement par le truchement du Budget principal et du Budget supplémentaire des dépenses.

RECOMMANDATION 2

Que, parallèlement au dépôt de cette réponse, le gouvernement annonce la date à laquelle il compte proposer des modifications à la Loi canadienne sur les droits de la personne.

Mme Falardeau-Ramsay a indiqué au Comité que :

L’an dernier, une fois de plus, [la Commission] a demandé une aide au Conseil du Trésor. Et celui-ci a approuvé un financement ponctuel. Au cours des quatre prochaines années, ce financement nous aidera à assumer notre charge de travail, mais ce ne sont pas des ressources permanentes qui peuvent constituer une solution permanente.

Cela est de toute évidence inacceptable. Le Comité rejette complètement la notion de financement ponctuel car cela transgresse les règles de la Chambre qui consistent à voter les subsides. Il tient également à souligner que des mesures analogues ont été essayées par le passé et n’ont absolument pas permis de résoudre les problèmes de la Commission. Il est fort possible que les modifications à la Loi touchent les besoins en ressources de la Commission soit en rétrécissant soit en élargissant son mandat. Le Comité est fermement convaincu que, quels que soient les changements apportés, une nouvelle formule de financement de la Commission doit être mise sur pied pour que celle-ci ait toutes les ressources nécessaires pour assumer son mandat et qu’il ne faut plus recourir à un financement ponctuel. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 3

Que le gouvernement effectue un examen complet des besoins en ressources de la Commission canadienne des droits de la personne. Cet examen devra tenir compte de tout changement à la Loi canadienne sur les droits de la personne, et ses conclusions ainsi qu’une nouvelle formule de financement devront être déposées à la Chambre avec la réponse du gouvernement au rapport du Comité de révision.

Dans son rapport initial, le Comité formule diverses préoccupations à propos de l’utilisation que la Commission fait de ses ressources. Il semblerait, d’une part, que le financement accordé n’ait pas suffit compte tenu de la charge de travail de la Commission et, d’autre part, que cette dernière doive mieux gérer les ressources dont elle dispose. C’est pourquoi le Comité remet en question le bien-fondé de la décision d’accorder des primes au rendement aux cadres supérieurs de la Commission à un moment où les ressources sont limitées et que la rumeur veut que l’organisme connaisse une crise. Une tentative faite pour que Mme Falardeau-Ramsay fasse connaître les critères servant à l’évaluation du rendement et les motifs justifiant des primes au rendement à un moment qui ne s’y prête guère n’a rien donné. Le Comité croit fermement que cet aspect des activités de la Commission doit devenir plus transparent pour qu’il y ait une meilleure reddition de comptes. Par conséquent, il recommande :

RECOMMANDATION 4

Que la Commission canadienne des droits de la personne fournisse les critères servant à mesurer le rendement de son groupe de la Direction (EX), une évaluation globale de ce rendement, le nombre et le pourcentage de cadres recevant des primes au rendement et le montant versé à ce titre dans ses rapports annuels sur le rendement, et ce à partir du rapport portant sur la période qui se terminera le 31 mars 2003.

CONCLUSION

Le principal point avancé dans le rapport du vérificateur général de 1998 était que les principaux intéressés — les plaignants et les employeurs — étaient ceux qui souffraient le plus du manque d’efficience du système. Les longs délais d’attente, l’incertitude et la mauvaise volonté issue des conflits non résolus nuisaient beaucoup à ceux que la Commission canadienne des droits de la personne était censée aider.

Les recommandations du vérificateur général, du Comité et du comité de révision visaient toutes à résoudre les problèmes de fond causant des retards et des arriérés dans le système de traitement des plaintes. Plus de deux ans se sont écoulés et, malgré certaines améliorations, les problèmes fondamentaux demeurent. Cela est particulièrement frustrant du fait que des solutions ont été avancées. Le moment est venu de passer aux actes et d’appliquer des changements significatifs.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 7 et 8) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ