Si je ne me trompe, la procédure
relative aux bills [projets de loi] d’intérêt privé
vise à protéger le public contre l’octroi sans
discrimination de pouvoirs spéciaux aux intérêts
privés. À mon avis, cette interprétation est
incontestable.
Président Lucien Lamoureux
(Débats, 22 février 1971, p. 3628)
L
a distinction entre loi publique et loi
privée nous vient de l’usage
britannique [1] .
Les
projets de loi d’intérêt privé diffèrent des
projets de loi d’intérêt public par leur objet, leur teneur
et la procédure d’adoption. Par définition, l’objet ou
le but d’un projet de loi privé est de conférer à une
ou plusieurs personnes, ou à un groupe de personnes, des pouvoirs ou
avantages spéciaux, ou d’exclure de telles personnes de
l’application générale d’un texte de loi.
Habituellement, un projet de loi public porte sur une question
d’intérêt public, est à l’avantage de la
communauté dans son ensemble et est présenté directement
par un député. Quant au projet de loi privé, il se
rapportera directement aux affaires d’un particulier ou d’un groupe,
notamment d’une société, qui est nommé dans le projet
de loi; il visera un but qui ne saurait être atteint au moyen d’une
loi générale et il sera fondé sur une pétition
présentée par un particulier ou un
groupe [2] .
Il ne faut pas confondre les projets de loi
d’intérêt privé avec les projets de loi émanant
des députés ou d’initiative parlementaire. Les projets de
loi privés sont parrainés par des députés, mais
l’expression « projets de loi émanant des
députés » désigne les projets de loi publics portant
sur une question d’intérêt public et qui sont
présentés par un député ne faisant pas partie du
Cabinet.
Les projets de loi privés sont
assujettis à certaines règles spéciales dans les deux
chambres du Parlement. Comme ces projets de loi demandent au Parlement de se
prononcer sur les intérêts de particuliers tout en surveillant les
intérêts du public, on dit qu’ils obligent le Parlement
à remplir une fonction à la fois judiciaire et
législative [3] .
Les projets de loi privés peuvent être présentés soit
à la Chambre des communes soit au Sénat, bien que la plupart
soient présentés au Sénat où les droits et les frais
imposés au promoteur sont moins
élevés [4] .
Les projets de loi privés doivent franchir les étapes
procédurales communes à toutes les mesures législatives;
ils doivent aussi satisfaire à certaines conditions parlementaires qui
les distinguent, sur le plan de la procédure, de tous les autres types de
projets de loi.
Sur le plan de ses origines, règles
et principes, la procédure des projets de loi privés est unique,
et elle a très peu changé depuis 1867. Relativement rares de nos
jours, les projets de loi privés ont déjà constitué
une partie importante des travaux législatifs de la Chambre. Au
début de la Confédération, la Chambre a
étudié un grand nombre de projets de loi privés visant
à établir des compagnies pour construire et exploiter les chemins
de fer et à constituer en personne morale des compagnies
interprovinciales, puisque c’était là le seul moyen
légal de procéder à la formation de ces
sociétés. Les projets de loi privés demandant la
dissolution des mariages occupaient aussi une grande partie du temps de la
Chambre, car le Parlement détenait la compétence
législative exclusive en matière de mariage et de
divorce.
De nos jours, la législation
d’intérêt privé ne représente qu’un
très faible pourcentage des travaux de la
Chambre [5] .
La plupart
des projets de loi privés traitent maintenant de la constitution en
personne morale — ou de modifications à des lois constitutives
— d’organismes religieux, de charité ou d’autres types,
et de compagnies d’assurances, de fiducie et de
prêt [6] .
Au cours
des dernières années, la législation
d’intérêt privé a été utilisée
pour la fusion de compagnies d’assurances et la reconstitution de petites
sociétés commerciales qui avaient antérieurement
été
dissoutes [7] .
Diverses
raisons expliquent la diminution du nombre de projets de loi privés, mais
cela est en grande partie attribuable aux changements apportés aux lois
d’application générale, comme la Loi sur la dissolution
et l’annulation du mariage en
1963 [8]
t la Loi
sur le mariage (degrés prohibés) en
1990 [9] ,
et aux
mécanismes administratifs qu’on trouve maintenant dans des lois
comme la Loi sur les corporations commerciales
canadiennes [10] ,
la Loi sur les corporations
canadiennes [11]
et la Loi sur les
banques [12] .
Dans ce chapitre, on expliquera en termes
généraux les divers types de projets de loi qui sont jugés
d’intérêt privé, on décrira les principes
à la base de la procédure d’adoption et la façon dont
ils sont appliqués, et on donnera un aperçu des
particularités du processus législatif suivi à la Chambre
des communes.
Nature des projets de loi privés
Un projet de loi privé peut servir
les intérêts d’un particulier ou d’un groupe de deux
façons [13] :
- Le projet de loi peut
compléter la législation en accordant au
bénéficiaire un pouvoir particulier;
- Le projet de loi peut modifier la
législation en exemptant le bénéficiaire d’une
obligation légale existante.
Ainsi, un projet de loi visant à
permettre à un groupe de personnes de former un type de
société non prévu dans la législation constituerait
un exemple de projet de loi visant à compléter le
droit [14] .
D’un
autre côté, un projet de loi exemptant une société
existante d’une disposition générale d’une loi qui
s’applique à ce type de sociétés constituerait un
exemple de projet de loi visant à déroger à la
législation [15] .
Une loi autorisant un mariage consanguin constituerait un autre exemple de
projet de loi exemptant une ou plusieurs personnes du droit
commun [16] .
Un projet de loi peut concerner les
intérêts d’un particulier ou d’une catégorie
définie de personnes et ne pas constituer pour autant un projet de loi
privé [17] .
Pour qu’il soit désigné d’intérêt
privé, il ne doit pas et ne peut pas comporter
d’élément d’intérêt public
puisqu’il ne serait plus de ce fait purement de nature
privée [18] .
Un
projet de loi doit être présenté sous forme de projet de loi
public lorsqu’il concerne l’intérêt public,
lorsqu’il propose de modifier ou d’abroger une loi
d’intérêt public, ou lorsqu’il porte sur une vaste
question et qu’il met en cause des intérêts
multiples [19] .
Principes de la procédure des projets de loi privés
Comme le Président l’a
signalé en 1971, la procédure des projets de loi privés a
été établie afin de protéger le public contre
l’attribution de manière incontrôlée de pouvoirs
spéciaux à des
particuliers [20] .
Par
une pétition, une personne ou organisation demande au Parlement de lui
accorder une faveur extraordinaire énoncée dans un projet de loi.
Les fondements du projet de loi sont examinés par les deux chambres du
Parlement. S’il le juge nécessaire, le comité auquel le
projet de loi est renvoyé peut convoquer des témoins, et
c’est lui qui déterminera si on a démontré que le
projet de loi était nécessaire. Ainsi, pour l’étude
des projets de loi privés, le Parlement remplit à la fois une
fonction judiciaire et législative. Comme un tribunal, il entendra toutes
les parties concernées et décidera si les intérêts du
requérant justifient qu’on lui accorde des droits
supplémentaires ou qu’on l’exempte des règles du droit
commun; à titre d’assemblée législative supervisant
l’adoption d’un projet de loi, il lui faut également
protéger les intérêts du
public [21] .
La procédure des projets de loi
d’intérêt privé énoncée dans le
Règlement et dans les ouvrages de procédure est fondée sur
quatre principes
fondamentaux [22] ,
qui
peuvent être formulés en ces termes :
- Un projet de loi privé ne sera
adopté qu’à la demande explicite des personnes qui en
bénéficieront;
- Les renseignements utiles concernant un
projet de loi privé seront communiqués à tous les
intéressés;
- Toute personne ou organisation
concernée par un projet de loi privé sera entendue et il faudra
démontrer que la mesure est nécessaire;
- Les frais liés à
l’étude d’un projet de loi au profit de particuliers ne
devront pas être à la seule charge de
l’État.
Ces principes sont examinés plus en détail dans les pages qui suivent.
Principe 1. Un projet de loi ne sera adopté qu’à la demande explicite des personnes qui en bénéficieront
Lorsque vient le moment de décider
de débattre ou non d’un projet de loi privé, il faut
maintenir un équilibre entre le droit indubitable du Parlement de
présenter des projets de loi et la reconnaissance de l’ancien droit
fondamental de pétitionner le Parlement pour obtenir réparation
d’un tort [23] .
Contrairement à un projet de loi public, qui peut être
présenté après un avis de 48 heures donné par le
gouvernement (en la personne d’un ministre) ou un député, un
projet de loi privé ne peut être présenté
qu’après qu’un député a déposé
auprès du Greffier de la Chambre une pétition d’une personne
demandant l’adoption d’un projet de loi
privé [24] .
À la Chambre des communes canadienne, il est établi que les
ministres ne peuvent parrainer des projets de loi privés puisque la
Couronne ne peut s’adresser une pétition à
elle-même [25] .
Les règles régissant les
pétitions d’intérêt public s’appliquent
généralement aux pétitions introductives de projets
de loi
privés [26]
(voir le chapitre 22, « Les pétitions d’intérêt public »).
Une pétition introductive de projet de loi privé
est présentée à la Chambre par un député qui
a signé au dos de la pétition et qui agira comme parrain du projet
de loi [27] .
La
pétition énonce les motifs de la demande d’une loi
spéciale, en explique les objectifs et se termine par une demande
explicite d’adoption de la loi. Elle doit porter les signatures des
personnes qui demandent l’adoption de la loi et qui en
bénéficieront. Le parrain doit en outre s’assurer que la
pétition satisfait aux conditions énoncées dans le
Règlement [28] .
Le député peut présenter la pétition à
n’importe quel moment durant une séance de la Chambre en la
déposant entre les mains du Greffier [29] .
Toutefois, le pétitionnaire ou son agent parlementaire (voir plus loin)
dépose habituellement la pétition auprès du greffier des
pétitions (un fonctionnaire de la Chambre chargé d’examiner
et de faire rapport à la Chambre sur la conformité des
pétitions) qui, après l’avoir fait signer par le parrain,
veille à ce qu’elle soit déposée auprès du
Greffier de la Chambre.
Lorsqu’il dépose une
pétition, le requérant doit également déposer un
exemplaire du projet de loi, en anglais ou en français, auprès du
Greffier de la Chambre, et ce, au plus tard le premier jour de la session
s’il s’agit d’un projet de loi présenté à
la Chambre [30] .
Un
fonctionnaire nommé par le Greffier et appelé examinateur des
projets de loi privés examine et, au besoin, révise le projet de
loi avant qu’il ne soit imprimé afin de s’assurer qu’il
est rédigé conformément au Règlement de la
Chambre [31] .
Contrairement à un projet de loi
public qui est présenté par un ministre ou un député
et qui relève ensuite de la Chambre des communes, un projet de loi
privé relève du requérant et non du député
parrain ou de la Chambre. Si le requérant décide de renoncer
à l’adoption du projet de loi, le comité auquel il a
été renvoyé après la deuxième lecture fera
rapport à la Chambre en
conséquence [32] .
Bien qu’il n’y soit pas tenu,
le promoteur d’un projet de loi privé peut choisir de se faire
représenter devant la Chambre ou l’un de ses comités par une
personne membre ou non d’un barreau provincial qu’on appelle
« agent parlementaire » du promoteur. Un député peut
accepter de présenter la pétition et de parrainer le projet de
loi, mais il ne peut agir comme agent
parlementaire [33] .
La
personne souhaitant agir comme agent parlementaire doit être
autorisée à le faire par le Président et elle est
personnellement responsable devant celui-ci du respect des règles, usages
et procédures du
Parlement [34] .
L’agent parlementaire devient le conseiller juridique des
pétitionnaires tout au long des étapes menant à
l’adoption du projet de loi privé et il est responsable du paiement
de tous les droits et frais prescrits par le Règlement.
La personne qui souhaite agir comme agent
parlementaire durant une session doit tout d’abord acquitter un droit de
25 $ [35] .
Elle doit
aussi être chargée de faire adopter ou rejeter tout projet de loi
privé ou pétition en instance au cours de cette session. Mais
comme la plupart des projets de loi privés sont tout d’abord
présentés au Sénat, l’agent parlementaire n’est
enregistré et ne paie un droit de 25$ que si on lui demande de
représenter le promoteur devant un comité de la Chambre. Tout
agent parlementaire qui enfreint volontairement le Règlement ou les
usages du Parlement, ou qui se conduit délibérément de
façon inconvenante au Parlement est passible d’une interdiction
permanente ou temporaire, à la discrétion du Président,
d’exercer les fonctions d’agent
parlementaire [36] .
Principe 2. Les renseignements utiles concernant un projet de loi privé seront communiqués à tous les intéressés
Les conditions énoncées dans
le Règlement concernant les avis à fournir aux diverses
étapes de l’étude des projets de loi privés visent
à informer non seulement les députés, mais également
le public. Elles permettent de s’assurer que toute personne
intéressée par le projet de loi proposé est suffisamment
informée pour pouvoir s’opposer au projet de loi ou
l’appuyer, en totalité ou en partie, avant son
adoption.
Au début de chaque session, le
Greffier de la Chambre fait publier dans la Gazette du
Canada [37]
la
disposition du Règlement relative aux avis de demandes de projets de loi
privés [38] .
Par
la suite, un avis mentionnant la publication antérieure de cet article du
Règlement paraît chaque semaine dans la Gazette du
Canada [39] .
Le Règlement prévoit
également que les personnes souhaitant demander l’adoption
d’un projet de loi privé feront paraître un avis à ce
sujet une fois par semaine pendant quatre semaines consécutives dans
la Gazette du
Canada [40] .
L’avis devra énoncer le but du projet de loi proposé,
indiquer durant quelle session on en demandera l’adoption, qui est le
requérant, et l’adresse du requérant ou de son agent
parlementaire [41] .
Dans certains cas, des avis doivent également être transmis
à certains fonctionnaires et être publiés dans des journaux
locaux [42] .
Le
requérant doit enfin fournir la preuve de la publication de l’avis
par l’envoi d’une déclaration sous serment (affidavit) au
Greffier de la
Chambre [43] .
Comme les députés peuvent
être appelés à prendre la parole au nom du promoteur du
projet de loi ou d’un opposant, des avis concernant les séances du
comité chargé d’étudier le projet de loi sont
affichés par le Greffier de la Chambre dans toute la cité
parlementaire et annexés aux Journaux dans un délai
prescrit avant la tenue des
séances [44] .
Dans le cas d’un projet de loi présenté d’abord aux
Communes, la réunion du comité doit faire l’objet d’un
avis d’une semaine; dans le cas d’un projet de loi du Sénat,
l’avis doit être de 24 heures. Il faut également afficher la
liste de tous les projets de loi privés renvoyés à des
comités et préciser le comité auquel chaque projet de loi a
été renvoyé et les dates à partir desquelles le
comité peut l’étudier, de même que la liste de toutes
les séances de
comité [45] .
De
plus, il ne peut être proposé à la Chambre
d’amendement important à un projet de loi privé
qu’à condition qu’un avis d’un jour ait
été
donné [46] .
Enfin, en plus des avis, des dossiers sur
chaque projet de loi privé sont tenus par le personnel de la Chambre et
sont à la disposition du
public [47] .
Ils
contiennent des renseignements généraux sur la personne ou le
groupe demandant un projet de loi privé, ou sur l’agent
parlementaire, sur les droits payés ainsi que sur les diverses
étapes de l’étude du projet de loi.
Principe 3. Toute personne concernée par un projet de loi privé sera entendue et il faudra démontrer que la mesure est nécessaire
Comme un projet de loi privé
contient des assertions sur lesquelles le requérant se fonde pour
demander son adoption, il faut en prouver le bien-fondé avant que le
Parlement ne convienne d’adopter la loi demandée. La fonction
législative du Parlement exige que chaque mesure soit dûment
débattue et étudiée. Le caractère quasi judiciaire
des délibérations entourant l’adoption d’un projet de
loi privé exige en outre que les parties concernées soient
entendues ou qu’on leur donne à tout le moins la possibilité
de se faire entendre.
L’adoption par la Chambre d’un
projet de loi privé en deuxième lecture ne signifie pas
qu’elle a approuvé le principe du projet de loi comme c’est
le cas pour un projet de loi public. Cela signifie plutôt qu’elle le
fait sous réserve qu’un comité détermine que les
assertions contenues dans la pétition et reprises dans le
préambule du projet de loi sont
fondées [48] .
Les préambules sont optionnels dans les projets de loi publics, mais
obligatoires dans les projets de loi
privés [49] .
Il
faut donc qu’un projet de loi privé soit renvoyé à un
comité de manière à permettre d’entendre les
opposants. Le renvoi en comité permet aussi au Parlement de
s’assurer que les assertions faites dans le préambule sont
fondées et que les dispositions du projet de loi constituent une suite
logique à ces assertions. Le rapport du comité sur le projet de
loi, avec ou sans amendement, peut être considéré comme la
décision du comité sur la demande du
pétitionnaire [50] .
Les projets de loi privés portent
habituellement sur des questions particulières, dont certaines purement
personnelles, et ne nécessitent donc pas de longs débats à
la Chambre. Toutefois, les dispositions dont on demande l’adoption peuvent
parfois empiéter sur les droits d’autres citoyens. À cet
égard, le comité chargé d’étudier un projet de
loi privé remplit non seulement une fonction législative, mais
également une fonction quasi judiciaire puisqu’il entend toutes les
parties concernées et qu’il décide si l’on devrait
donner suite à la demande du pétitionnaire. Le comité doit
aussi être vigilant et s’assurer qu’on n’essaie pas de
tromper le Parlement en contre-interrogeant les promoteurs sur les assertions
faites dans le préambule du projet de
loi [51] .
Le comité chargé d’un
projet de loi privé n’entend pas les témoins de la
même façon que le comité qui étudie un projet de loi
public. Le promoteur du projet de loi, qui peut se faire représenter par
un avocat, comparaît devant le comité à titre de
pétitionnaire demandant une réparation de nature
législative impossible à obtenir auprès des tribunaux ou
des instances gouvernementales. Le promoteur, plutôt que le comité,
peut convoquer des témoins pour étayer les assertions faites dans
le préambule du projet de
loi [52] .
Tout opposant à un projet de loi
privé, qu’il soit représenté par un avocat ou non,
peut également s’adresser au comité et convoquer des
témoins pour appuyer ses arguments lorsque le comité entreprend
l’étude de la ou des dispositions auxquelles il
s’oppose [53] .
Toutefois, avant qu’un opposant puisse être entendu, une
pétition demandant le rejet de la partie du projet de loi qui est
inacceptable doit d’abord être présentée à la
Chambre. La pétition doit préciser pourquoi on s’oppose
à ces dispositions et elle doit être présentée
à la Chambre par un député agissant au nom de
l’opposant. Le député peut la transmettre au Greffier de la
Chambre à tout moment durant l’étude du projet de loi
à la Chambre ou en comité. Une fois que le greffier des
pétitions a jugé la pétition conforme aux règles,
elle est renvoyée automatiquement au comité étudiant le
projet de loi [54] .
Le
promoteur peut contester le locus standi, ou droit de comparaître,
en faisant valoir que la mesure législative proposée ne causerait
aucun préjudice réel à l’opposant. Seul le
comité a le pouvoir de décider si un opposant a le droit
d’être entendu et devrait
l’être [55] .
Si c’est le cas, le promoteur peut interroger l’opposant et ses
témoins tout comme l’opposant peut lui aussi interroger le
promoteur et ses témoins. Toutefois, les opposants ne peuvent être
entendus que sur les motifs énoncés dans leur
pétition [56] .
Si le comité estime que les motifs énoncés dans la
pétition ne sont pas suffisamment précis, il peut demander
à l’opposant de fournir un texte plus
précis [57] .
Aucun pétitionnaire ne sera entendu sur le préambule à
moins qu’il ne mentionne de façon précise dans sa
pétition qu’il souhaite l’être afin de s’y
opposer [58] .
Lorsque l’agent parlementaire
s’adresse au Comité ou que des témoins sont
interrogés, la salle de réunion du comité est ouverte
à tous. Toutefois, lorsque le comité délibère, tous
les agents, témoins et étrangers doivent se retirer et le
comité siège à huis clos. Quand le comité parvient
à une décision, les portes de la salle sont ouvertes et le
président informe les parties de la
décision [59] .
Principe 4. Les frais liés à l’étude d’un projet de loi au profit de particuliers
ne devront pas être à la seule charge de l’État
Puisque ce sont des particuliers ou des
groupes qui bénéficient d’un projet de loi privé, les
frais liés à l’étude de ces mesures
législatives ne devraient pas être à la seule charge de
l’État. C’est pour cette raison que le Règlement
énonce des droits et frais que le promoteur doit acquitter avant la
présentation du projet de
loi [60] .
Toute
personne souhaitant faire adopter un projet de loi privé doit en déposer un
exemplaire en anglais ou en français auprès du Greffier de la Chambre le premier
jour de la session. Il lui faut également verser une somme d’argent suffisante
pour couvrir les frais d’impression et de traduction [61] .
Après la
deuxième lecture, mais avant l’étude en comité, le requérant doit payer les
frais d’impression de la loi dans le recueil des lois, ainsi qu’un droit de 500
$ [62] .
Si le projet
de loi vise à augmenter le capital-actions d’une compagnie existante, on peut
exiger des droits supplémentaires calculés à partir d’un tarif précisé dans le
Règlement et proportionnels à l’accroissement du capital-actions
demandé [63] .
D’autres
droits peuvent également être exigés, par exemple, pour être exempté d’un
article du Règlement ou pour la réimpression d’un projet de loi amendé en
comité. Un état de ces droits est établi par un fonctionnaire de la
Chambre [64]
et remis au
promoteur ou agent parlementaire qui doit ensuite verser ces droits au Greffier
de la Chambre [65] .
Dans la
pratique, aucun droit supplémentaire n’est toutefois exigé pour la plupart des
projets de loi privés, même lorsque le comité tient des réunions et que les
délibérations sont publiées. Enfin, on peut obtenir le remboursement des droits
acquittés dans le cas d’un projet de loi qui n’est pas adopté [66] .
À
l’occasion, la Chambre n’a exigé aucun droit pour des projets de loi privés. Au
début de la Confédération, les droits étaient fréquemment abandonnés [67] ,
spécialement
lorsqu’aucun intérêt commercial n’était en jeu [68] .
Plus
récemment, avant que la règle ne soit modifiée en 1994 [69] ,
quand les
pétitions introductives de projets de loi privés devaient être présentées dans
les six premières semaines d’une session, la Chambre a souvent jugé bon de
laisser tomber les droits pour les pétitions produites tardivement [70] .
La forme du projet de loi d’intérêt privé
Les
projets de loi privés sont similaires aux projets de loi publics sauf qu’ils
doivent comprendre un préambule reprenant la formule suivante :
Considérant que (la personne ou la personne morale) a, dans
sa pétition, sollicité l’adoption de la mesure suivante et qu’il y a lieu
d’accéder à cette demande. En conséquence, Sa Majesté, sur l’avis et avec le
consentement du Sénat et de la Chambre des communes du Canada,
édicte [71] :
En
plus de cette formule, le préambule énonce habituellement de manière détaillée
les raisons pour lesquelles on souhaite faire adopter un projet de loi privé.
Dans certains cas, le préambule est court et simple [72] ,
mais la
plupart sont longs et peuvent comprendre un historique de la société
concernée [73] .
Au
cours des 20 premières années de la Confédération, les projets de loi privés
étaient rédigés un peu n’importe comment. Les députés et les comités chargés
d’examiner les projets de loi se plaignaient fréquemment du manque d’uniformité
dans la rédaction et de la présence de dispositions que des comités avaient déjà
rejetées dans d’autres projets de loi privés. À la suite de ces plaintes, la
Chambre a adopté en 1883 une recommandation du Comité permanent des chemins de
fer, canaux et télégraphes qui précisait que tout projet de loi constitutive
devrait inclure des clauses précises de la loi générale relative à ces projets
de loi [74] .
En 1887, après
une autre étude de cette question par un comité spécial, un modèle de projet de
loi a été établi, auquel tous les projets de loi constitutive devaient se
conformer [75] .
Le
Règlement précise que tout projet de loi constitutive doit être conforme à un
projet de loi type qui peut être obtenu du Greffier de la Chambre [76] .
Cette
disposition vise à s’assurer que tous les renseignements utiles sont fournis.
Toute disposition qui n’est pas conforme au modèle doit être placée entre
crochets ou soulignée [77] .
Lorsqu’un
projet de loi privé vise à modifier une loi existante, le nouveau texte doit
être souligné et le texte actuel être imprimé du côté droit de la page,
vis-à-vis du texte proposé [78] .
Lorsqu’un
projet de loi propose d’abroger des dispositions ou parties d’une loi existante,
celles-ci doivent être imprimées vis-à-vis de la clause d’abrogation [79] .
Une note
indiquant brièvement l’objet d’une disposition de nature exceptionnelle ou dont
la teneur s’écarte des dispositions du modèle doit être imprimée en regard de
l’article du projet de loi [80] .
Enfin, si le
projet de loi vise à faire ratifier un accord, une copie certifiée de l’accord
doit être jointe [81] .
Le
promoteur qui décide de présenter un projet de loi privé à la Chambre des
communes devrait d’abord rencontrer un conseiller législatif de la Chambre, qui
pourra l’aider à rédiger le projet de loi de manière à ce qu’il soit conforme
aux règles et usages du Parlement [82] .
Le conseiller législatif peut également
conseiller les pétitionnaires concernant les diverses étapes préliminaires de
l’adoption d’un projet de loi privé (lui préciser par exemple quand les avis
doivent être publiés dans la Gazette du Canada ou
dans les journaux) et, sur demande, conseiller le comité chargé d’examiner le
projet de loi au sujet de toute disposition dérogeant au droit commun ou de
toute disposition inhabituelle méritant une attention particulière.
Processus législatif pour les projets de loi privés
Les
projets de loi privés sont assujettis aux mêmes règles que les projets de loi
publics : ils doivent franchir trois lectures distinctes et faire l’objet d’une
étude détaillée en comité [83] .
Les projets de loi présentés d’abord au Sénat
conservent le même numéro durant leur étude à la Chambre [84].
Les projets de loi qui émanent de la Chambre
sont numérotés consécutivement à compter de C-1001. Ces projets de loi sont
étudiés durant la période réservée aux affaires émanant des députés. Mais comme
on l’a déjà mentionné, bien qu’un projet de loi privé doive être parrainé par un
député à la Chambre, il n’est pas considéré comme un projet de loi émanant d’un
député, parce qu’il est présenté à la demande d’un particulier qui ne siège pas
au Parlement.
Dépôt de la pétition
Dès
qu’une pétition introductive d’un projet de loi privé est reçue, le greffier des
pétitions demande au député qui sera le parrain de signer au dos de la
pétition [85] .
Elle est ensuite déposée auprès du Greffier de
la Chambre et enregistrée dans les Journaux de ce
jour-là [86] .
La pétition doit porter les signatures
originales des personnes qui demandent l’adoption du projet de loi et qui en
bénéficieront [87] .
Dans le cas d’une société, la pétition doit
porter le sceau de cette dernière de même que les signatures de ses
représentants autorisés. Les signatures doivent figurer à la fin de la
requête [88],
et lorsqu’il y a trois pétitionnaires ou plus,
au moins trois des signatures doivent suivre la requête sur la même
page [89] .
Le
Règlement ne précise pas si une pétition est requise pour qu’un projet de loi
présenté au Sénat puisse être étudié à la Chambre, mais l’usage veut que le
promoteur d’un projet de loi présente une pétition à chacune des deux
chambres [90].
Dans le cas d’un projet de loi privé qui émane
du Sénat, le député parrain dépose habituellement la pétition auprès du Greffier
de la Chambre après que le projet de loi a franchi la deuxième lecture au
Sénat.
Rapport du Greffier des pétitions
Le
lendemain de l’inscription de la pétition dans les Journaux, le greffier des pétitions transmet un rapport
au Greffier de la Chambre pour lui indiquer si la pétition est conforme au
Règlement et aux usages de la Chambre quant à sa forme et à sa teneur. Si oui,
la pétition est réputée lue et reçue [91]
et sera réputée renvoyée d’office au comité qui
sera chargé d’étudier le projet de loi privé après la deuxième lecture [92] .
Si la pétition est jugée inadmissible, elle ne
peut être reçue par la Chambre et le projet de loi privé ne peut lui être
soumis [93] .
Aucun débat n’est permis sur le rapport du
greffier des pétitions [94] .
Rapport de l’examinateur des pétitions introductives de projets de loi d’intérêt privé
Aussitôt reçue la pétition introductive d’un projet de loi
privé, un fonctionnaire de la Chambre agissant comme examinateur des pétitions
examine la pétition et les avis publiés afin de s’assurer que tout est conforme
aux conditions de parution dans la Gazette du
Canada [95] .
L’examinateur transmet ensuite un rapport au
Greffier de la Chambre lui indiquant si le requérant satisfait aux conditions
relatives aux avis [96] .
Si ce rapport indique que les avis ont été
insuffisants ou défectueux ou qu’il subsiste des doutes à ce sujet, le rapport
et la pétition sont réputés renvoyés au Comité permanent de la procédure et des
affaires de la Chambre [97] .
Si un projet de loi privé présenté au Sénat
est transmis aux Communes sans qu’une pétition ait été reçue par la Chambre,
l’examinateur des pétitions compare le texte du préambule avec les avis
prescrits et fait comme si une pétition avait été reçue [98] .
Étude en Comité relative à la publication des avis
Lorsqu’un rapport de l’examinateur des pétitions est
renvoyé au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, le
Comité peut convoquer le député qui a présenté la pétition introductive d’un
projet de loi privé de même que le requérant ou l’agent parlementaire. Après
avoir entendu leurs explications, le Comité décide s’il faudrait donner suite à
la pétition et de quelle façon. Il présente un rapport à la Chambre concernant
toute irrégularité relative aux avis et recommande les mesures appropriées dans
les circonstances [99] .
Ainsi, le Comité peut recommander la
suspension de certaines dispositions du Règlement en précisant les motifs de
cette décision dans son rapport. S’il ne recommande pas la suspension du
Règlement, la Chambre ne peut étudier le projet de loi fondé sur la
pétition [100] .
Après le dépôt du rapport du Comité, le
président du Comité ou le député qui a présenté la pétition proposera
habituellement l’adoption du rapport [101] .
Première lecture du projet de loi
Une
fois que l’examinateur des pétitions introductives de projets de loi privés ou
le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a transmis son
rapport indiquant que les conditions d’avis ont été respectées (c’est-à-dire que
les requérants ont fait publier un avis de leurs intentions dans la Gazette du
Canada et fourni une preuve de cette publication), tout projet de loi privé
présenté aux Communes peut être déposé sur le Bureau par le Greffier de la
Chambre [102] .
On juge alors qu’il a été lu une première fois
et que son impression et sa deuxième lecture sont ordonnées; il est ensuite
ajouté au bas de l’ordre de priorité pour les affaires émanant des
députés [103] .
Il est aussi désigné affaire votable aux fins
des affaires émanant des députés [104] .
Un
projet de loi privé présenté en premier au Sénat est réputé avoir été lu une
première fois et sa deuxième lecture est fixée d’office à la séance suivante de
la Chambre dès qu’un message est reçu du Sénat indiquant que le projet de loi a
été adopté [105] .
Il est également placé au bas de l’ordre de
priorité pour les affaires émanant des députés et désigné affaire
votable [106] .
Deuxième lecture et renvoi en Comité
Contrairement à un projet de loi public qui est fondé sur
des objectifs d’intérêt public et dont la Chambre accepte le principe en
convenant de lui faire franchir la deuxième lecture, la pertinence d’un projet
de loi privé sera principalement établie par un comité qui déterminera si les
assertions qui y sont faites sont fondées. Habituellement, la Chambre convient
de la deuxième lecture d’un projet de loi privé, mais ce faisant, elle accepte
le principe dont il s’inspire à la condition qu’un comité juge que les
assertions faites dans le préambule sont vraies [107] .
Les amendements qui peuvent être proposés en
deuxième lecture sont les mêmes que ceux qui peuvent être proposés à la motion
de deuxième lecture d’un projet de loi public (c.-à-d. un amendement de renvoi,
un amendement motivé et une motion de révocation de l’ordre de deuxième
lecture) [108] .
Étude en Comité
Le
Règlement prévoit que tous les projets de loi privés seront renvoyés à un comité
législatif après la deuxième lecture, mais la Chambre accepte souvent à
l’unanimité de franchir cette étape en comité plénier puisque la plupart de ces
projets de loi sont présentés d’abord au Sénat [109] .
Cependant, lorsque la Chambre a reçu une
pétition la priant de ne pas adopter le projet de loi ou que des députés
estiment que le projet de loi devrait être étudié plus à fond, il est
habituellement renvoyé à un comité [110] .
La
première tâche du comité est de déterminer si le préambule du projet de loi est
motivé, c’est-à-dire si l’on peut prouver les assertions contenues dans le
préambule et sur lesquelles le projet de loi est fondé. Les promoteurs ou leur
agent parlementaire présentent leurs arguments pour prouver l’exactitude de ces
assertions et la pertinence de la solution proposée dans les dispositions du
projet de loi. Tout opposant ou son agent parlementaire peut présenter les
motifs de son opposition à tout ou partie du projet de loi. Si le comité juge
qu’une partie du préambule n’est pas suffisamment étayée, il peut la supprimer
ainsi que les dispositions liées aux assertions non prouvées. Le comité peut
aussi préférer signaler que le préambule n’est pas motivé et qu’on ne devrait
pas poursuivre l’étude du projet de loi. Dans ces cas-là, il lui faut exposer
pourquoi il faut apporter des changements importants au préambule ou pourquoi le
préambule a été jugé non motivé [111] .
Enfin, le comité peut amender le préambule, en
supprimant ou modifiant toute assertion qu’il juge non motivée ou en éliminant
toute assertion que les promoteurs peuvent souhaiter retirer.
Après
qu’il a été établi que le préambule est motivé, le comité entreprend l’étude du
projet de loi article par article; des amendements peuvent alors être proposés.
Les amendements apportés par le comité ne doivent pas être importants au point
de créer un projet de loi différent de celui qui a franchi l’étape de la
deuxième lecture [112] .
Toutes les questions soumises au comité sont
décidées à la majorité des voix. Le président peut voter deux fois : une première
fois avec les autres membres du comité et une autre fois s’il y a partage des
voix [113] .
Le président appose ses initiales près des
dispositions du projet de loi qui sont adoptées avec ou sans amendement et signe
le projet de loi [114] .
Une
fois les délibérations sur le projet de loi terminées, le comité est tenu d’en
faire rapport à la Chambre, avec ou sans amendement [115] .
Lorsqu’un comité signale à la Chambre dans son rapport que
le préambule n’est pas motivé, le projet de loi n’est pas inscrit au Feuilleton à moins d’un ordre spécial de la
Chambre [116] .
S’il signale que le projet de loi contient des
dispositions qui n’étaient pas prévues dans l’avis ou la pétition, le projet de
loi n’est pas inscrit au Feuilleton tant que
l’examinateur des pétitions n’a pas indiqué que l’avis ou la pétition était
suffisant pour embrasser ces dispositions [117] .
Comme
le projet de loi relève du promoteur et non du député chargé de le parrainer, le
promoteur peut à tout moment informer le comité qu’il souhaite interrompre le
processus [118] .
On en informe alors la Chambre et le projet de
loi est retiré [119] .
Étape du rapport et troisiàme lecture
Ces
deux étapes sont régies par les dispositions du Règlement relatives aux affaires
émanant des députés (voir le
chapitre 21, « Les affaires émanant des députés »).
Lorsqu’un projet de loi privé est étudié à l’étape du rapport, un avis d’un jour
est exigé pour tous les amendements proposés [120] .
En troisième lecture, on peut proposer les
mêmes amendements que dans le cas d’un projet de loi public (soit un amendement
de renvoi, un amendement motivé ou un amendement visant à renvoyer de nouveau le
projet de loi en comité).
Adoption et Sanction Royale
Lorsqu’un projet de loi privé présenté en premier à la
Chambre est adopté tel quel par le Sénat, il reçoit la sanction royale et
devient loi. S’il est amendé par le Sénat, un message est transmis à la Chambre
l’informant des amendements. Entre 1945 et 1978 (la dernière fois qu’un projet
de loi privé a été présenté en premier à la Chambre), aucun amendement n’a été
apporté par le Sénat à des projets de loi privés présentés d’abord à la Chambre.
Au début de la Confédération, le Sénat amendait souvent les projets de loi
privés présentés à la Chambre. Habituellement, cette dernière procédait alors à
la lecture des amendements une deuxième fois et les adoptait [121] .
Parfois, si les amendements étaient
substantiels et ne portaient pas uniquement « sur des mots ou sur quelque détail
sans importance », la Chambre renvoyait les amendements au comité chargé de
l’étude [122] .
Si ces amendements étaient entérinés par le
comité dans un rapport à la Chambre, celle-ci les examinait [123] .
Si les amendements étaient lus une deuxième
fois et adoptés par la Chambre, un message était transmis au Sénat pour l’en
informer et le projet de loi recevait ensuite la sanction royale. Si le comité
était en désaccord avec les amendements, il en faisait rapport à la Chambre. Si
la Chambre approuvait le rapport du comité, elle transmettait alors un message
au Sénat pour l’en informer [124] .
Lorsqu’un projet de loi privé présenté d’abord au Sénat est
adopté par la Chambre tel quel, il reçoit la sanction royale et devient loi. Si
la Chambre adopte le projet de loi avec des amendements, un message est transmis
au Sénat lui demandant d’entériner les amendements. Par la suite, le Sénat
transmet un message indiquant s’il approuve ou rejette les amendements. S’il les
approuve, un message est envoyé à la Chambre pour l’en informer et le projet de
loi reçoit ensuite la sanction royale [125] .
Si le Sénat n’est pas d’accord avec les
amendements, il en informe la Chambre.