La procédure et les usages de la Chambre des communes
Sous la direction de Robert Marleau et Camille Montpetit

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16. Le processus législatif

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[51]: Journaux, 22 février 1971, p. 352; Débats, 15 avril 1985, p. 3699-3700.
[52]: Par exemple, les articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 établissent l’autorité législative du Parlement du Canada et celle des législatures provinciales. Les articles 53 à 57 édictent des règles relatives à la législation fiscale et à la sanction royale des projets de loi. La Charte canadienne des droits et libertés impose au Parlement certaines prescriptions et restrictions, notamment en matière des droits et libertés fondamentaux.
[53]: Deux systèmes juridiques coexistent au Canada. Le droit fédéral et celui des provinces autres que le Québec sont régis par la common law de tradition anglo-saxonne. Le droit du Québec obéit aux règles d’inspiration romano-germanique et forme ce qu’on appelle le « droit civil ».
[54]: Voir la décision de la Cour suprême du Canada dans Renvoi : Droits linguistiques au Manitoba (1985) (1 R.C.S. 721-783) qui donne une interprétation de l’article 33 de la Loi constitutionnelle de 1867. Voir également l’article 6 de la Loi concernant le statut et l’usage des langues officielles du Canada, L.C. 1988, ch. 38.
[55]: Pour de plus amples renseignements sur les mécanismes par lesquels s’élaborent les lois fédérales, ainsi que sur le rôle des principaux intervenants, voir le document intitulé Lois et Règlements : L’Essentiel (ci-après cité L’Essentiel) du ministère de la Justice.
[56]: Avant 1948, il revenait à chaque ministère ou autre organisme de rédiger les projets de loi gouvernementaux relevant de sa compétence. Ceux-ci étaient ensuite examinés et révisés et souvent réécrits sous la direction du légiste et conseiller parlementaire de la Chambre des communes. En 1948, leur rédaction a été confiée à la Section de la législation du ministère de la Justice.
[57]: Loi sur le ministère de la Justice, L.R.C. 1985 (1^er suppl.), ch. 31, art. 93. Voir aussi L’Essentiel, p. 26-29.
[58]: Voir L’Essentiel, p. 131-132.
[59]: Une recommandation royale, que seul un ministre peut présenter, est requise avant l’adoption des projets de loi qui contiennent des dispositions entraînant expressément une affectation des crédits. De plus, les députés ne peuvent déposer des projets de loi qui augmenteront les impôts, car ce genre de projet de loi doit être précédé d’une motion de voies et moyens proposée par un ministre.
[60]: Les dispositions relatives à ce type de projet de loi sont décrites aux articles 129 à 147 du Règlement. Voir également le chapitre 23, « Les projets de loi d’intérêt privé ».
[61]: Beauchesne, 6^e éd., p. 297.
[62]: Voir en particulier les paragraphes 2 à 5 de l’article 136 du Règlement. Voir également, au chapitre 23 (« Les projets de loi d’intérêt privé »), la section qui traite de la forme des projets de loi d’intérêt privé.
[63]: Art. 68 (4)a) et b) du Règlement. En février 1994, la Chambre a ajouté à son Règlement de nouvelles dispositions relatives à l’élaboration et au dépôt de projets de loi par des comités (Journaux, 7 février 1994, p. 115-116). Cette possibilité a toujours existé, mais la Chambre n’y a eu recours que très rarement. Voir, par exemple, la motion de G.W. Baldwin (Peace River) au Feuilleton et Ordre du jour (10 novembre 1969, p. 31); la motion proposée par Geoff Wilson (Swift Current – Maple Creek) sous la rubrique des Affaires émanant des députés (Journaux, 13 décembre 1985, p. 1390); et la motion de Don Mazankowski (vice-premier ministre) (Journaux, 27 avril 1987, p. 783-785).
[64]: Art. 68(5) du Règlement.
[65]: Voir, par exemple, la Loi sur Investissements Canada qui constituait l’aboutissement d’une initiative politique, L. R. C. 1985, ch. 28 (1^er suppl.); la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité(L.R.C. 1985, ch. 23), qui faisait suite à un rapport de commission royale d’enquête; la Loi de 1984 sur la Convention Canada – États-Unis en matière d’impôts (L.C. 1984, ch. 20), qui résultait d’un traité; la Loi sur le règlement des revendications des Inuvialuit de la région ouest de l’Arctique (L.C. 1984, ch. 24), qui faisait suite à un accord; la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions (L.R.C. 1985, ch. G-2), qui constituait une mesure administrative (Ministère de la Justice du Canada, La réalisation des lois fédérales du Canada, 1989, p. 6).
[66]: Voir, par exemple, la Loi sur les jeunes délinquants (L.R.C. 1970, ch. J-3), qui a été remplacée par la Loi sur les jeunes contrevenants (L.R.C. 1985, ch. Y-1) (La réalisation des lois fédérales du Canada, p. 6).
[67]: Les propositions doivent être conformes aux critères suivants : ne pas être sujettes à controverse; ne pas comporter de dépenses de fonds publics; ne pas porter atteinte aux droits de la personne; ne pas créer d’infraction ni assujettir une nouvelle catégorie de justiciables à une infraction existante (La réalisation des lois fédérales du Canada, p. 7).
[68]: Art. 83 du Règlement. Voir également le chapitre 18, « Les procédures financières ».
[69]: Aussi appelés « projets de loi fiscale ». Les plus importants d’entre eux sont ceux qui découlent du discours du Budget, notamment les textes modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu (La réalisation des lois fédérales du Canada, p. 6). Les dispositions relatives à ce type de projet de loi sont décrites en détail au chapitre 18, « Les procédures financières ».
[70]: Art. 73(4), 81 et 82 du Règlement. Voir également le chaptire 18, « Les procédures financières ».
[71]: Art. 73(5) du Règlement. Voir également le chapitre 18, « Les procédures financières ».
[72]: Voir, par exemple, Journaux, 23 septembre 1997, p. 11. Cette coutume est respectée par d’autres parlements où, dans la plupart des cas, le projet de loi est lu une première fois puis disparaît jusqu’au début de la session suivante : pour la Chambre des représentants australienne, il s’agit d’un projet de loi « de pure forme » ou « de privilège » (House of Representatives Practice, 3^e éd., p. 234-235); à la Chambre britannique, il s’agit du « projet de loi des prescriptions » (May, 22^e éd., p. 245). À l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique, le projet de loi fictif est le projet de loi 1, Loi visant à assurer la primauté du Parlement (voir, par exemple, Procès-verbaux des 17 mars 1992, et 26 mars 1998). Voir aussi le chapitre 8, « Le cycle parlementaire ».
[73]: Voir la décision du Président Parent, Débats, 11 avril 1994, p. 2861.
[74]: Voir la décision du Président Fraser, Débats, 8 juin 1988, p. 16255.
[75]: Voir Débats, 1^er mars 1982, p. 15485-15486.
[76]: House of Representatives Practice, 3^e éd., p. 415-416. Fait intéressant, à deux occasions la Chambre des communes canadienne a eu recours à cette procédure lors de l’étude de projets de loi (Journaux, 25 septembre 1991, p. 394-395; 26 novembre 1991, p. 758).
[77]: Journaux, 26 mars 1888, p. 135-136.
[78]: La première fois que cette procédure a suscité des réactions, le 2 avril 1953, l’hon. Brooke Claxton, alors ministre de la Défense nationale, a donné l’explication suivante à propos des raisons qui avaient incité le gouvernement à vouloir modifier trois lois au moyen d’un seul projet de loi : « Nous avons décidé, avec l’approbation de la Chambre jusqu’à présent, que les honorables députés accepteraient, tout comme l’armée l’accepte très volontiers, que toutes les modifications apportées aux lois actuelles relatives à l’armée soient chaque année contenues dans un seul projet de loi. C’est ainsi qu’ont été adoptées les lois sur les forces canadiennes de 1950, 1951 et 1952. Elles ont toutes apporté des modifications à diverses lois et la mesure à l’étude s’inspire de ce précédent » (Débats, p. 3757). L’adoption des projets de loi suivants confirme bien que les députés ne se sont pas toujours opposés aux projets de loi omnibus : projet de loi C-125 modifiant la Loi de l’assistance-vieillesse, des invalides et des aveugles (L.C. 1963, ch. 26); projet de loi C-40 modifiant les Lois sur les pensions, l’indemnisation et les allocations de guerre aux militaires et aux invalides (L.C. 1980-1983, ch. 19); projet de loi C-42 sur la Société canadienne des postes (L.C. 1980-1983, ch. 54); projet de loi C-43 modifiant la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes et d’autres lois en conséquence (L.C. 1995, ch. 12); projet de loi C-41 modifiant la Loi sur le divorce, la Loi sur les ordonnances et les ententes familiales, la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions et la Loi sur la marine marchande du Canada (L.C. 1997, ch. 1). Les députés ont parfois émis des commentaires favorables à l’endroit de certains projets de loi omnibus. Voir Débats, 1^er mars 1982, p. 15482.
[79]: Lorsque certains articles ou parties du Code criminel font l’objet de modifications, il est souvent nécessaire de devoir également modifier d’autres lois. Ce fut le cas du projet de loi C-55 (à propos des délinquants présentant un risque élevé de récidive) qui modifiait aussi la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, la Loi sur le casier judiciaire, la Loi sur les prisons et maisons de correction et la Loi sur le Solliciteur général et le ministère (L.C. 1997, ch. 17). Ce fut aussi le cas du projet de loi C-95 (sur les gangs) qui modifiait d’autres lois en conséquence (L.C. 1997, ch. 23).
[80]: Voir, par exemple, les décisions qui ont été rendues par le Président Sauvé (Débats, 2 mars 1982, p. 15532 et 20 juin 1983, p. 26537-26538) et par le Président Fraser (Débats, 8 juin 1988, p. 16255-16257 et 1^er avril 1992, p. 9147-9149). Le 8 juin 1988, alors qu’il faisait savoir à la Chambre qu’il ne pouvait procéder à la division du projet de loi C-130, Loi de mise en œuvre de l’accord de libre échange Canada – États-Unis d’Amérique, le Président Fraser a déclaré ce qui suit : « Tant que la Chambre n’aura pas adopté de règles précises concernant les projets de loi omnibus, le Président n’a aucun recours, il doit d’abstenir d’intervenir dans le débat et laisser la Chambre régler la question » (Débats, 8 juin 1988, p. 16257).
[81]: Comme le Président Jerome l’a expliqué dans une décision : « […] une motion contenant au moins deux dispositions de fond est tout à fait différente d’une motion de procédure ou d’une motion qui concerne uniquement la progression d’un bill. La pratique relative aux motions de fond n’a jamais été appliquée aux motions concernant la progression d’un bill. Le recours à un bill modificatif omnibus est bien consacré dans nos usages, et je ne vois aucune raison de rejeter cette pratique ou le raisonnement fort clair et judicieux de mon prédécesseur. Je ne trouve non plus aucune autorité à invoquer qui permettrait à la présidence d’ordonner que le bill soit divisé à cette étape de la deuxième lecture » (Débats, 11 mai 1977, p. 5522). Cette conclusion, que le Président Lamoureux avait tiré le 23 janvier 1969 (Journaux, p. 617), a été reprise par le Président Sauvé le 20 juin 1983 (Débats, p. 26537-26538), et le Président Fraser le 8 juin 1988 (Débats, p. 16256-16257).
[82]: Voir, par exemple, la décision du Président Parent, Débats, 11 avril 1994, p. 2860.
[83]: Voir, par exemple, la décision du Président Fraser, Débats, 8 juin 1988, p. 16257. Le Président avait alors invité les députés à consulter l’ouvrage d’Elmer A. Driedger, The Composition of Legislation : Legislative Forms and Precedents (2^e éd., Ottawa : ministère de la Justice, 1976). Voir les pages 153 et 154 de cet ouvrage où l’auteur explique l’usage canadien en ce qui concerne les titres longs. Selon le Président, cet auteur démontre clairement qu’il n’est pas nécessaire de mentionner dans le titre chacune des lois que le projet de loi tend à modifier et que la pratique canadienne a évolué différemment de la pratique britannique par l’usage des termes génériques.
[84]: Comité permanent des prévisions budgétaires en général, Procès-verbaux et témoignages, 27 juin 1975, fascicule 39, p. 106.
[85]: Comité permanent de la justice et des questions juridiques, Procès-verbaux et témoignages, 6 mai 1976, fascicule 45, p. 5-7.
[86]: Comité permanent des affaires indiennes et du développement du Nord, Procès-verbaux et témoignages, 2 juin 1970, fascicule 23, p. 40.
[87]: Voir Journaux, 26 janvier 1971, p. 284-285; Débats, 11 mai 1977, p. 5522-5523.
[88]: Voir, par exemple, Journaux, 26 janvier 1971, p. 284; Débats, 11 mai 1977, p. 5523-5524.
[89]: Débats, 19 janvier 1981, p. 6319.
[90]: Journaux, 7 mai 1982, p. 4806-4807; 10 mai 1982, p. 4810.
[91]: Débats, 2 mars 1982, p. 15532.
[92]: Journaux, 22 mars 1982, p. 4626-4628. À cette époque, le Règlement ne prévoyait aucune limite pour la durée de la sonnerie en ce qui touche les votes non prévus. Dans ce cas précis, on demanda un vote par appel nominal sur une motion d’ajournement. Le whip de l’Opposition refusa d’accompagner le whip du gouvernement à la Chambre afin d’indiquer au Président qu’ils étaient prêts à passer au vote; le gouvernement et les partis d’opposition exigeaient de part et d’autre des concessions avant de permettre le vote. La sonnerie d’appel se fit donc entendre sans interruption pendant plus de 14 jours (Débats, 2 mars 1982, p. 15539-15541; 18 mars 1982, p. 15555-15557).
[93]: Art. 68(3) du Règlement. Voir la décision du Président Anglin, Débats, 2 avril 1878, p. 1605. Le 16 mai 1923, la Chambre constituait avec le Sénat un comité mixte chargé d’étudier diverses questions dont la forme des projets de loi et les moyens à prendre pour faciliter, dans l’une ou l’autre chambre, l’accessibilité des textes législatifs à toutes les étapes du processus (Journaux, p. 373). Même si le texte actuel de l’article 68(3) du Règlement n’a pas été modifié à l’époque, le Comité a indiqué dans son rapport, ce dont la Chambre a convenu, que certains renseignements très précis devaient figurer dans le texte imprimé des projets de loi (Journaux, 14 juin 1923, p. 469-470). Les recommandations que renferme le rapport ont été intégrées au Règlement du Sénat. Elles n’ont toutefois jamais été incorporées au Règlement de la Chambre. Au fil des ans, les députés ont parfois invoqué les lignes directrices contenues dans ce rapport pour contester la recevabilité de certains projets de loi (Débats, 12 mai 1931, p. 1504-1505; Journaux, 10 mai 1938, p. 322).
[94]: En avril 1943, le chef de l’Opposition officielle, Gordon Graydon, s’est élevé contre la première lecture d’un projet de loi qui n’avait pas encore été rédigé. Il a déclaré que l’on demandait ainsi aux députés d’adopter ce qui n’était encore « qu’une feuille blanche » (Débats, 16 avril 1943, p. 2329-2331).
[95]: Débats, 16 mai 1978, p. 5461; 15 décembre 1980, p. 5746. Par ailleurs, dans une décision du 17 mai 1956, la présidence a indiqué qu’il fallait qu’un projet de loi comporte des blancs lors de sa présentation et de sa première lecture pour qu’il soit déclaré en blanc ou dans une forme incomplète. Le Président Beaudoin avait alors jugé recevable un projet de loi faisant référence à une entente non incluse in extenso dans le libellé du projet de loi (Journaux, p. 567-569).
[96]: Débats,20 avril 1970, p. 6046-6048. Des décisions semblables ont été rendues par le Président Lamoureux (Débats, 24 février 1971, p. 3712) et par le Président Fraser (Débats, 8 juin 1988, p. 16252-16259 et particulièrement p. 16257-16258; 28 novembre 1991, p. 5513-5514).
[97]: Art. 70 du Règlement. Voir la décision du Président Michener, Journaux, 19 janvier 1960, p. 28.
[98]: Le ministère de la Justice est responsable de la publication des lois fédérales dans la Gazette du Canada et le Recueil des lois annuelles.
[99]: Journaux, 6 mai 1882, p. 405-406.
[100]: À la Chambre des communes britannique, beaucoup de latitude est accordée au Président pour rectifier les erreurs d’importance secondaire dans les motions ou les projets de loi (May, 22^e éd., p. 332, 336 et 502). Voir également Kaul et Shakdher, p. 518.