Le programme quotidien / Affaires courantes

Motions : motions d’instruction concernant les projets de loi; motion autorisant un comité à voyager; bon emplacement au Feuilleton; motions sous la rubrique des Affaires émanant des députés; instructions facultatives et impératives

Le 13 juillet 1988

Débats, p. 17504-17509

Le 11 juillet 1988, lors des Affaires courantes, M. Steven Langdon (Essex—Windsor) propose une motion inscrite en son nom concernant le comité législatif sur le projet de loi C‑130 relatif à l’Accord de libre-échange Canada—États-Unis. Cette motion figure au Feuilleton sous la rubrique Motions et a pour objet de permettre au Comité de se déplacer pour entendre des témoins.  L’hon. Doug Lewis (ministre d’État et ministre d’État (Conseil du Trésor)) invoque alors le Règlement puisqu’il est d’avis que la motion est irrecevable pour deux raisons bien précises. Premièrement, puisque cette motion émane d’un député, elle devrait plutôt être inscrite sous les Affaires émanant des députés. Il soutient que la laisser sous la rubrique Motions constituerait une entorse à la procédure relative aux Affaires émanant des députés. Deuxièmement, le ministre fait valoir que le Comité est maître de son destin et qu’il serait équitable de lui laisser le soin d’organiser ses travaux. Dans le cas présent, mentionne-t-il, le Comité a décidé de ne pas voyager.

D’autres députés interviennent également à ce sujet. On y discute particulièrement de la nature facultative ou impérative de la motion déposée. La motion doit-elle être interprétée comme une permission ou un ordre de voyager? Il est également question de la faible possibilité que cette motion soit débattue si elle est inscrite sous les Affaires émanant des députés. Le Président prend l’affaire en délibéré^[1].

Le 13 juillet 1988, il rend sa décision. Celle-ci est reproduite intégralement ci-dessous. Les demandes de précision des députés et les éclaircissements offerts par la présidence figurent à la suite de la transcription de la décision.

Décision de la présidence

M. le Président : Les députés se rappellent sans doute que j’ai entendu il y a deux jours une importante argumentation à propos de l’adoption d’une instruction se rapportant à des projets de loi. Je leur ai promis de faire tout ce que je pourrais pour rendre ma décision le plus tôt possible. Je suis prêt maintenant.

J’ai pris en délibéré les arguments de procédure qu’a avancés le député d’Essex—Windsor pour expliquer que cette motion était recevable. Je voulais rendre cette décision le plus rapidement possible étant donné que le Comité concerné, qui est le comité chargé d’étudier le projet de loi C‑130 sur l’Accord de libre-échange Canada—États-Unis, a déjà commencé ses travaux. Je tiens à rappeler aux députés et au public que, même si ma décision porte sur une question de forme, cette décision n’en est pas moins importante et j’invite tous les intéressés à m’écouter attentivement.

Dans son rappel au Règlement, le ministre d’État a soutenu que ce type de motion ne devrait pas être présenté sous la rubrique Motions que nous examinons tous les jours chaque fois que nous sommes rendus aux Affaires courantes, parce que ce type de motion relève des Affaires émanant des députés. Les députés de Kamloops—Shuswap (M. Nelson Riis) et de Windsor-Ouest (l’hon. Herb Gray) ont soutenu le contraire. Après avoir écouté les pour et les contre, voici comment je vois les choses.

La plupart des députés savent qu’après la deuxième lecture on renvoie normalement un projet de loi à un comité législatif qui est chargé de l’examiner à fond, comme ce fut le cas du projet de loi qui nous intéresse. C’est à ce stade, une fois le projet de loi renvoyé au comité, qu’une instruction doit être proposée. Une instruction n’est qu’une motion par laquelle la Chambre adresse un message à un comité déjà constitué pour l’autoriser à faire quelque chose et, dans certains cas, si on veut remonter dans l’histoire, pour lui donner des directives précises. La motion du député d’Essex—Windsor avait pour objet d’autoriser le Comité à se déplacer au Canada et à l’étranger, s’il le jugeait nécessaire.

C’est donc à cette étape, une fois le projet de loi renvoyé au comité, que l’instruction est proposée. Son objet est d’autoriser le comité à faire une chose qui lui serait autrement interdite. Dans le cas présent, ni le Comité qui examine l’Accord de libre-échange ni aucun autre comité ne peut, de sa propre initiative, décider de se déplacer. S’il désire le faire, il doit en demander la permission à la Chambre. Par ailleurs, la Chambre peut, grâce à la motion du député, par exemple, ou à une motion du gouvernement ou de n’importe quel autre député, autoriser le comité à prendre lui-même la décision de se déplacer ou non, c’est-à-dire lui donner le pouvoir de décider lui-même.

Le député d’Essex—Windsor a essayé de proposer à la Chambre, à l’appel des Motions pendant la période des Affaires courantes, d’examiner la possibilité d’envoyer une instruction au Comité pour l’autoriser à se déplacer s’il le souhaite. Je vois que le député d’Essex—Windsor hoche la tête. Je pense avoir exposé la situation aussi clairement que possible.

Presque tous les précédents canadiens d’instructions relatives à des projets de loi se situent dans une période où les pratiques et la procédure de la Chambre étaient très différentes de ce qu’elles sont aujourd’hui. À cette époque, les projets de loi étaient renvoyés au comité plénier. Le Président quittait le fauteuil et le vice-président prenait place à la table. La Chambre tout entière siégeait comme si c’était en comité. C’est là ce qu’on entend par comité plénier.

Comme je l’ai dit, à cette époque, les projets de loi étaient renvoyés au comité plénier après la deuxième lecture et l’adoption de la motion : « Que le Président quitte maintenant le fauteuil ». Nous ne procédons plus ainsi. Par conséquent, nos règles relatives aux motions d’instruction aux comités étudiant des projets de loi ont besoin d’être revues dans le cadre de la situation actuelle.

Le commentaire 759(1) de la cinquième édition de Beauchesne se lit, en partie, comme ceci :

L’instruction peut être proposée soit immédiatement après le renvoi du projet de loi au comité, soit ultérieurement, sous forme de motion distincte. Il ne serait pas dans l’ordre de la formuler tant que la Chambre elle-même reste saisie du [projet de loi]. Il faut attendre au contraire qu’il ait été déféré au comité.

Le commentaire ci-dessus est juste, mais il laisse quand même un nombre considérable de questions sans réponse. Un examen des précédents et des commentaires de la troisième édition de Beauchesne et de la quatrième édition de Bourinot révèle que, selon une pratique antérieure, une instruction pouvait être proposée après l’étape de la deuxième lecture dans trois cas. Dans le premier cas, elle pourrait être proposée immédiatement après la deuxième lecture, sans avis ni débat, mais avant que la Chambre ne se forme en comité plénier. Dans le deuxième cas, l’instruction est un amendement à la motion « Que la Chambre se forme maintenant en comité plénier ». Le troisième cas se produit quelque part après la deuxième lecture lorsque l’instruction est une motion indépendante, après avis.

Dans la première situation, le Président acceptait la motion sans avis, immédiatement après la deuxième lecture, parce que c’était une motion de privilège intrinsèque à l’acheminement du projet de loi vers l’étape de l’étude en comité. Si l’on adopte cette méthode, et l’on ne peut le faire logiquement que dans les cas où il y a eu renvoi au comité plénier, la motion est résolue sans débat ni amendement conformément [à l’article] 56(2) du Règlement. Cette procédure est conforme aux précédents figurant à la page 269 des Journaux du 19 mars 1948 et à la page 942 des Journaux du 30 juillet 1956.

Dans le cas présent, l’occasion de proposer une instruction à un tel moment ne s’est pas présentée, puisque le projet de loi C‑130 a été renvoyé à un comité législatif.

La deuxième pratique suggérée, celle de proposer une motion d’instruction pour amender la motion portant que [le Président] quitte le fauteuil, ne peut plus s’appliquer parce que l’article 78 du Règlement prévoit que [le Président] quitte le fauteuil d’office.

La troisième option, celle de proposer une motion indépendante avec avis, est en conformité avec les autorités citées et avec au moins un précédent connu, qui remonte au 26 mars 1888 et qui figure [aux pages 135 et] 136 des Journaux.

L’honorable ministre d’État avait pour argument que la motion en question devrait être proposée sous les Affaires émanant des députés. Le dilemme de la présidence est que les précédents qui viennent d’être mentionnés remontent au temps où le Feuilleton et avis était bien différent de celui qu’on utilise aujourd’hui. De plus, de nouvelles procédures ont été introduites, et cela complique encore plus le cas présent.

Si les députés désirent procéder ainsi et proposer, sous les Affaires émanant des députés, une motion d’instruction, ils peuvent opter pour cette pratique.

La présidence ne s’opposerait sûrement pas à cette méthode. Toutefois, je la soupçonne de partager avec la plupart des députés les préoccupations pratiques soulevées par le député de Kamloops—Shuswap et le député de Windsor-Ouest à cet égard, soit qu’il est peu probable qu’une telle motion soit débattue, voire mise aux voix, en raison des nouvelles règles régissant les Affaires émanant des députés.

Cependant, la présidence ne voit pas pourquoi l’honorable député d’Essex—Windsor ne pourrait pas proposer sa motion sous la rubrique Motions. L’honorable député de Windsor-Ouest a cité l’article 56(1)p) du Règlement. Cet article énumère les motions débattables, présentées normalement au cours des Affaires courantes ordinaires, à savoir « les motions…[concernant] l’administration des affaires [de la Chambre et] l’agencement de ses travaux ».

La rubrique Motions englobe habituellement les questions reliées à l’administration des affaires de la Chambre et de ses comités, mais elle n’est pas de la compétence exclusive du gouvernement, malgré sa prérogative indiscutable d’arrêter le programme des travaux dont la Chambre est saisie. C’est ainsi qu’une motion [émanant d’un député] portant adhésion à un rapport d’un comité peut à bon droit être proposée dans le cadre de cette rubrique. De même, si un député désire donner préavis d’une instruction à un comité au sujet d’un projet de loi, la présidence juge que l’avis de motion peut être inscrit au Feuilleton sous la rubrique Motions. Une fois que l’appel en a été fait, elle peut faire l’objet d’un débat et d’amendements, conformément [à l’article] 56(1) du Règlement, et, si la motion n’a pas fait l’objet d’un vote à la fin de la journée, comme dans le cas analogue d’une motion portant adhésion à un rapport, elle passe à la rubrique des Ordres émanant du gouvernement et le débat n’en reprendra qu’au gré du gouvernement.

Avant qu’on ne modifie nos règles régissant le renvoi des projets de loi au comité plénier, n’importe quel député pouvait proposer une instruction à un comité au sujet d’un projet de loi. Si la présidence décidait aujourd’hui que cela ne peut maintenant se faire que dans le cadre des Affaires émanant des députés, cela voudrait en fait dire que seul le gouvernement pourrait, dans le cadre des avis de motion émanant du gouvernement, proposer de façon opportune et efficace des instructions aux comités chargés d’étudier des projets de loi.

Un autre point important du débat, sur lequel la présidence a fait appel aux lumières des députés, portait sur la question de savoir si l’instruction proposée est facultative ou impérative.

En règle générale, une instruction facultative donne à un comité le pouvoir de faire quelque chose qui lui serait autrement interdit. Le commentaire 761 de la 5^e édition de l’ouvrage de Beauchesne en énumère quelques exemples, dont la permission de se déplacer, de regrouper des projets de loi ou de diviser un projet de loi.

D’après le commentaire 757 de la 5^e édition de l’ouvrage de Beauchesne, une fois qu’une telle motion est adoptée, il appartient au comité de décider d’exercer ou non son pouvoir. Comme l’explique le commentaire 409 de la 3^e édition de l’ouvrage de Beauchesne :

L’instruction habituellement donnée à un comité, quand on lui défère un projet de loi, n’est pas impérative. C’est pourquoi il est d’usage de préciser dans la motion que le comité « a le pouvoir » de prendre la disposition nécessaire. Le but visé est d’autoriser le comité à prendre telle ou telle disposition, s’il le juge à propos, sans l’y contraindre.

On a examiné les précédents se rapportant à des projets de loi, et tous respectaient cette approche facultative.

Dans le cas qui nous occupe, la présidence, après avoir examiné attentivement le texte de la motion proposée par le député d’Essex—Windsor, conclut qu’elle répond clairement à la définition d’une instruction facultative.

Finalement, au risque de se perdre dans des détails hautement techniques, la présidence aimerait souligner aux députés, même si aucune allusion pertinente n’a été faite lorsque la question a été débattue, que le commentaire 759(1) de la cinquième édition de Beauchesne dit ceci : « Il faut attendre au contraire qu’il ait été déféré au comité. Dans le cas où ce dernier l’aurait examiné en partie, la chose n’est plus possible. »

La présidence veut éviter toute confusion possible concernant cette règle et je demande à la Chambre de faire preuve d’un peu de patience pendant que je vais expliquer brièvement son esprit. Comme je l’ai déjà dit, il existait, il y a longtemps, des procédures précises pour proposer une instruction à un comité plénier étudiant un projet de loi.

Le commentaire 412 dans la troisième édition du Beauchesne dit ceci :

Toutes les instructions doivent être proposées dès qu’il est possible de le faire après la lecture de l’ordre portant formation du comité [plénier] pour l’examen du projet de loi. Si le comité a étudié une partie du projet de loi à une séance antérieure, il n’est pas régulier de proposer une instruction à la lecture de l’ordre invitant la Chambre à se former « de nouveau en comité », parce que le Règlement exige que le Président quitte immédiatement le fauteuil (sans consultation de la Chambre) dès que l’ordre est abordé.

La même explication est donnée à la page 517 de la quatrième édition de Bourinot. Cette disposition signifie simplement que lorsque la Chambre s’est formée de nouveau en comité plénier, elle l’a fait automatiquement sans qu’une motion soit proposée afin que le Président quitte le fauteuil. Une instruction sans avis ne pourrait être mise aux voix à ce moment parce que ce n’est pas immédiatement après la deuxième lecture. En outre, une motion portant que « le Président quitte maintenant le fauteuil » ne pourrait être mise aux voix parce que le Président a quitté d’office le fauteuil. La seule possibilité serait pour un député de proposer une instruction indépendante avec avis sous la rubrique Motions. Bien que cette possibilité ne soit pas expressément formulée dans le commentaire 412 de la troisième édition de Beauchesne, elle est conforme aux commentaires 409 à 411 de la même édition.

Toutefois, la possibilité de proposer une instruction avec avis une fois qu’un comité a commencé ses délibérations n’est pas mentionnée dans la cinquième édition de Beauchesne, dans laquelle l’ancienne pratique semble avoir été transformée en une injonction catégorique à l’endroit des comités visés par une instruction une fois qu’ils ont commencé à étudier un projet de loi. Si les députés ont de la difficulté à me suivre, ils n’ont encore rien vu.

La présidence soulève cette question à titre d’avertissement seulement, afin d’éclaircir la notion à l’étude.

En résumé, après avoir étudié et analysé attentivement les précédents et la doctrine, la présidence décide que la motion présentée par le député d’Essex—Windsor est recevable, qu’elle peut être proposée sous la rubrique des Motions et que, tant que la Chambre n’aura pas éclairci ses règles concernant les instructions, la présidence continuera à accepter ces motions pourvu qu’elles comportent l’avis nécessaire et qu’elles ne visent que les comités chargés d’étudier un projet de loi. J’espère m’être bien fait comprendre. Ces motions ne peuvent s’adresser à un comité permanent.

La présidence remercie tous les députés de leur contribution valable à la discussion et elle leur sait gré de l’avoir patiemment écoutée rendre sa décision dans une affaire de procédure d’autant plus complexe qu’en raison des modifications apportées au Règlement, au fil des ans, il est difficile de bien saisir le sens de certains commentaires. Je m’y suis employé, et je regrette de n’avoir pas pu me prononcer plus tôt. Toutefois, avec l’aide des services du greffier, j’ai rendu cette décision dans les meilleurs délais.

M. Riis ayant demandé deux explications, plus précisément si la décision du Président s’appliquerait à un comité permanent chargé d’étudier une mesure législative et si elle s’appliquerait aux instructions facultatives et impératives:

M. le Président : Je puis aider le député. Tout d’abord comme les députés le savent, la nouvelle procédure prévoit que la plupart des projets de loi aillent maintenant à un comité législatif. C’est bien la situation qui se présente en fait. Mais il y a plusieurs comités permanents qui s’occupent de divers domaines d’activité gouvernementale; parfois d’un seul ministère, parfois de plusieurs. Ces comités permanents ont maintenant le pouvoir de faire beaucoup de choses de leur propre initiative.

Comme l’a signalé le député de Kamloops—Shuswap, il est absolument dans l’ordre que parfois, au lieu d’envoyer un projet de loi à un comité législatif après deuxième lecture, il est d’usage dans certains cas d’envoyer le projet de loi au comité permanent. Avant que le Règlement ne soit modifié, tous les projets de loi allaient à des comités permanents à moins qu’un comité spécial n’ait été créé.

Comme c’est le cas présentement, une motion ne peut servir à donner des instructions à un comité permanent si ce comité n’a pas reçu un projet de loi après deuxième lecture, auquel cas il fait fonction de comité législatif. Je puis donner au député de Kamloops—Shuswap l’assurance que si un projet de loi était renvoyé à un comité permanent après deuxième lecture pour qu’il l’étudie à titre de comité législatif, alors ce que j’ai déclaré recevable aujourd’hui s’appliquerait. J’espère que cela éclaire le sujet.

La deuxième question porte sur la distinction entre motions impératives et motions facultatives. Sans entrer dans le détail, si l’on remonte dans le temps on constate que ces motions sont depuis longtemps facultatives et non impératives. Tant que je n’aurai pas reçu d’instructions de la Chambre, ou tant qu’on ne m’aura pas persuadé qu’il convient que cette décision s’applique également à une motion impérative, ma décision dit que ces motions doivent être facultatives. Cela est conforme à de nombreuses années d’usage. Pour l’instant du moins je ne trouve pas de tradition ou d’usage qui contredise cela.

Ce que j’ai statué c’est qu’une motion comme celle qui a été présentée par le député d’Essex—Windsor peut être proposée après avis de motion par n’importe quel député, que cette motion doit être facultative, et qu’elle doit évidemment être adressée au comité législatif qui étudie le projet de loi en question après deuxième lecture. Elle pourrait également être adressée à un comité permanent si ce comité permanent avait reçu un projet de loi après deuxième lecture et faisait fonction de comité législatif.

J’espère que cela éclaire le député.

MM. Riis et Gray ayant par la suite fait des commentaires à propos de la distinction qui existe entre les instructions facultatives et impératives :

M. le Président : J’ai pris note des interventions des députés de Kamloops—Shuswap et de Windsor-Ouest. Chose certaine, pour le moment ma décision s’applique à la motion du député d’Essex—Windsor. Étant donné que sur cette terre il nous est rarement donné d’être omniscient et c’est chose certaine dans le cas des Présidents, il se peut que les compétences en matière de procédure de certains députés qui, je le sais, veulent m’aider me persuadent à un moment donné d’adopter un autre point de vue peut-être au sujet d’une motion impérative. Naturellement, ce que j’affirme aujourd’hui n’empêche en rien un député d’intervenir à ce sujet à une autre occasion.

Pour le moment du moins, je suis d’avis que l’argument en question ne tiendrait pas. Cela ne signifie en rien que je ne l’écouterais pas. Je précise très clairement, sauf erreur, du moins pour le moment, que jusqu’à ce que je puisse être persuadé du contraire — malgré le commentaire de Beauchesne que le député de Kamloops—Shuswap cite — compte tenu du contexte et des circonstances-je crois qu’en l’occurrence, aujourd’hui, il faut en déduire que la pratique à suivre est de ne permettre que des motions facultatives. Si les députés veulent soulever cette question à un autre moment, j’écouterai certes leurs arguments.

Si on pouvait me persuader que j’ai mal interprété la jurisprudence complexe en la matière, je modifierais bien entendu ma position. honorable ministre d’État.

MM. Lewis et Lloyd Axworthy (Winnipeg—Fort Garry) ayant par la suite fait des commentaires :

M. le Président : Le député de Winnipeg—Fort Garry est très persuasif. Il faut situer cette décision dans le contexte dans lequel elle a été discutée et prise. La présidence n’a pas à outrepasser les usages et les précédents. D’après les usages, il est clair que peu importe l’effet qu’une motion facultative puisse avoir pour le comité concerné, c’est à celui-ci qu’il appartient de décider ce qu’il doit en faire.

Comme l’a sans doute remarqué le député en écoutant les raisons que je lui ai lues, j’ai dit très clairement que le comité ne doit pas nécessairement agir. La présidence n’a pas à spéculer sur ce qui s’est passé au sein de ce comité. J’essaie autant que possible de répondre aux questions pertinentes que le député d’Essex—Windsor et d’autres députés ont posées à ce sujet pour m’assurer que tous les députés, comme le gouvernement, puissent proposer une motion facultative.

Ainsi, si la motion était adoptée par la Chambre et envoyée au comité, il n’appartient pas au Président de dire quelle influence elle risque d’avoir sur le comité. Le député de Winnipeg—Fort Garry peut toujours demander aux membres du comité — et tous les députés ont le droit de le faire, cela va de soi — s’ils ne trouvent pas qu’ils devraient agir, compte tenu de la situation. La présidence n’a pas à spéculer là-dessus. Le député doit bien le comprendre.

L’importance morale qu’il convient d’accorder à une motion facultative est l’affaire du comité et des autres députés qui discutent avec les membres du comité. La présidence n’a pas à intervenir à ce niveau.

M. Riis ayant une fois de plus fait référence à la distinction qui existe entre les instructions facultatives et impératives :

M. le Président : Je tiens à donner au député de Kamloops—Shuswap l’assurance qu’à mon avis un Président de la Chambre ne devrait jamais déclarer qu’il n’est pas disposé à entendre des arguments sur un point de procédure. Après tout, c’est parce que les Présidents ont été appelés à se prononcer au cours des siècles que nous avons accumulé une jurisprudence aussi importante.

J’ajouterai à l’intention du député que je devrais examiner les cas à mesure qu’ils surviennent. Je tiens aussi à faire remarquer aux députés que, pour aujourd’hui tout au moins, j’estime qu’au regard de la pratique, de la tradition et de l’histoire ces questions sont facultatives. Évidemment, je changerais d’avis si quelqu’un pouvait me persuader du contraire. Mais ce sera pour un autre jour.

Entre-temps, j’espère que cela a été utile, car comme l’a déclaré le ministre d’État — j’apprécie la généreuse réaction du ministre — je pense et nous pensons tous qu’il est important que les simples députés ne soient pas rendus moins capables de participer aux délibérations de la Chambre qu’ils ne seraient autrement. À mon avis, la discussion a permis de clarifier la situation.

La deuxième question est toujours là, et je comprends parfaitement le désir de certains députés de vouloir poursuivre la discussion à un autre moment; évidemment, j’accepterais alors de les entendre.

F0324-f

33-2

1988-07-13