Chapitre XV — Projets de loi d’intérêt privé

Introduction

Les projets de loi d’intérêt privé intéressent ou bénéficient de façon particulière des individus ou groupes d’individus et visent généralement à exempter ceux-ci de l’application de la loi. Ainsi la procédure à suivre pour les projets de loi d’intérêt privé est sensiblement différente de celle qui s’applique à l’étude des projets de loi d’intérêt public. Par exemple, il y a des exigences particulières en ce qui concerne le préavis, la pétition introductive et les droits exigés; par ailleurs, la procédure permet l’intervention de personnes appelées « agents parlementaires » et exige la tenue de certaines carte-fiche et de listes spéciales. Bien qu’on les ait invoqués régulièrement dans le passé, les articles du Règlement qui énoncent cette procédure sont rarement utilisés de nos jours. En conséquence, on n’a pas inclus dans le présent chapitre des commentaires ou historiques individuels pour chaque article; tous les articles du Règlement qui sont en cause ont été étudiés ensemble, sans référence historique détaillée.

Avis

Pétition

Droits et frais

Présentation et lectures

Carte-fiche et listes

Agent parlementaire

Pertinence du règlement

Commentaire des articles 129 à 147

1. Introduction

   Les articles 129 à 147 inclusivement du Règlement établissent une série de règles visant les projets de loi d’intérêt privé. [1] Ces articles imposent certaines exigences auxquelles toutes les parties intéressées doivent satisfaire pour faire adopter ou, selon le cas, rejeter un tel projet de loi à la Chambre des communes.\

   Les projets de loi d’intérêt privé se distinguent des projets de loi d’intérêt public à bien des égards, et notamment par leur objet, leur teneur et la méthode de leur adoption. Par définition, l’objet ou le but d’un projet de loi d’intérêt privé consiste à conférer à une ou plusieurs personnes, ou à un groupe de personnes, des pouvoirs ou avantages spéciaux, ou à exclure une ou plusieurs personnes, ou un groupe de personnes, de l’application générale d’un texte de loi. Les projets de loi d’intérêt privé se rapportent directement aux affaires d’un particulier ou d’une société constituée, et non à des questions de politique publique générale ou à la collectivité dans son ensemble. Ils franchissent essentiellement les mêmes étapes que les projets de loi d’intérêt public, mais ils doivent avoir une pétition pour origine et ils sont assujettis à certaines règles spéciales dans les deux Chambres du Parlement. Des fonctions judiciaires aussi bien que législatives sont dévolues aux comités auxquels sont déférés toutes les pétitions et tous les projets de loi à caractère privé, de sorte que soient protégés tous les intérêts mis en jeu par la mesure législative proposée. [2] Ce sont l’objet et la teneur du projet de loi qui déterminent si les dispositions du chapitre XV s’appliquent [3] et, si tel est le cas, l’étude qu’en fait la Chambre en vue de son adoption éventuelle suit un cheminement strictement réglementé.

   Le nombre de projets de loi d’intérêt privé devant être présentés au Parlement a chuté radicalement depuis la Confédération en raison de l’évolution de la législation d’application générale. [4] Néanmoins, les règles relatives à ces projets de loi n’ont que rarement changé. [5] Les règles en vigueur sont strictement appliquées à chaque projet de loi d’intérêt privé et imposent des exigences quant à la présentation de la pétition, aux avis publics à donner, à la concordance de la pétition et du projet de loi qui en est issu, au déroulement de l’étude en comité et aux droits et frais à payer. Le Règlement établit expressément des mécanismes permettant d’assurer que toutes les personnes susceptibles d’être touchées par la loi proposée seront au courant des intentions de ses promoteurs, auront été dûment avisées de sa nature et auront donc l’entière possibilité de se présenter pour en contester l’adoption, s’ils le souhaitent. [6]

   a) Projets de loi d’intérêt privé émanant de la Chambre des communes

   Agents parlementaires

   Le Règlement permet à des personnes d’être reconnues comme agents s’employant à promouvoir devant la Chambre ou ses comités un projet de loi d’intérêt privé ou une pétition en ce sens ou à s’y opposer. Ces agents parlementaires agissent avec l’autorisation expresse du Président, doivent observer strictement les règles, ordres et usages du Parlement et, en cas de conduite inconvenante, peuvent se voir interdire de prendre part aux travaux. Ils doivent verser un droit de 25 $ par session et doivent être effectivement chargés de promouvoir l’adoption ou le rejet d’un projet de loi d’intérêt privé ou d’une pétition durant une session pour pouvoir être portés au registre des agents parlementaires (article 146).

   Publication obligatoire d’avis par les requérants

   La ou les personnes qui entendent demander au Parlement d’adopter un projet de loi d’intérêt privé sont tenues d’annoncer leur intention en faisant publier un avis dans la Gazette du Canada et, dans des cas particuliers expressément mentionnés dans le Règlement, doivent expédier l’avis par la poste à certaines autorités et le faire publier dans des journaux importants (article 130). La règle relative aux avis doit être publiée dans la Gazette du Canada sous l’autorité du Greffier de la Chambre une fois au début de la session. Par la suite, le Greffier fait publier hebdomadairement dans la Gazette du Canada un avis [7] faisant état de la publication antérieure de la règle en question (article 129).

   Les requérants ont en outre la responsabilité d’établir la preuve, par déclaration statutaire envoyée au Greffier, que ces avis ont été publiés (article 130(3)).

   Restrictions imposées au dépôt d’un projet de loi et frais de traduction et d’impression

   Les promoteurs sont requis de déposer auprès du Greffier de la Chambre, au plus tard le premier jour de la session, une copie du projet de loi dans l’une ou l’autre langue officielle, de même qu’une somme suffisante pour en payer la traduction et l’impression (article 134(1)). Un examinateur des projets de loi d’intérêt privé étudie et révise tous ces projets de loi pour s’assurer qu’ils satisfont aux exigences de forme qui leur sont imposées (article 136).

   Carte-fiche faisant état de l’avancement des travaux

   À partir du moment du dépôt du projet de loi entre les mains du Greffier de la Chambre, on tient un registre public officiel des coordonnées des requérants ou de leur agent, des droits payés et des étapes d’adoption franchies par le projet de loi (article 144).

   Pétition obligatoire

   Contrairement aux projets de loi d’intérêt public, qui peuvent être présentés au moyen d’une motion tendant à en demander la permission à la Chambre après avis de 48 heures, ou au moyen d’une motion tendant à charger un comité de les élaborer et de les déposer, un projet de loi d’intérêt privé ne peut être présenté qu’au moyen d’une pétition (article 135(1)). En conformité d’un principe établi en Angleterre en 1832 et repris ensuite par le Parlement du Canada, un particulier ne peut présenter directement une pétition au Parlement; il doit passer par l’intermédiaire d’un sénateur ou d’un député. Seul un député est habilité à faire office de parrain d’un projet de loi d’intérêt privé durant les étapes de son adoption à la Chambre; en outre, la coutume canadienne veut que les ministres de la Couronne ne soient pas à l’origine d’un tel projet de loi ni n’en fassent la promotion. [8] Un projet de loi influant sur des intérêts privés peut cependant être présenté comme projet de loi d’intérêt public (c’est-à-dire sans pétition) s’il touche à une question de politique publique. [9]

   Restrictions imposées à la présentation des pétitions

   Les pétitions introductives de projets de loi d’intérêt privé peuvent être déposées à la Chambre à tout moment durant une session. [10] La pétition doit être conforme aux règles établies quant à sa forme, à son contenu, au nombre de signatures sur la page qui en contient les conclusions et à la signature du parrain à l’endos (paragraphes (2), (3) et (4) de l’article 131). La pétition peut être présentée à la Chambre en tout temps durant la séance par un député, qui la dépose entre les mains du Greffier (article 131(1)).

   Rapports du greffier des pétitions et de l’examinateur des pétitions introductives de projets de loi d’intérêt privé

   Le lendemain de la présentation d’une pétition introductive de projet de loi d’intérêt privé, le greffier des pétitions dépose un rapport où il indique si celle-ci satisfait aux exigences de forme. Si ce rapport est favorable, la pétition est réputée lue et reçue. Aucun débat n’est admis sur le rapport mais, sur demande, la pétition peut être lue par le Greffier (paragraphes (5) et (6) de l’article 131).

   Lorsque la pétition est réputée reçue par la Chambre, elle est étudiée par l’examinateur des pétitions introductives des projets de loi d’intérêt privé (article 133(2)), qui dépose un rapport dans lequel il indique si elle a satisfait aux exigences strictes relatives aux avis imposées par l’article 130. [11] Dans le cas d’une pétition qui a pour objet la constitution en société d’une compagnie de chemin de fer ou le prolongement d’une ligne de chemin de fer ou d’un canal, les requérants doivent avoir auparavant déposé entre les mains de l’examinateur une carte ou un plan approprié (article 133(4)).

   Si l’examinateur des pétitions introductives de projets de loi d’intérêt privé déclare dans son rapport que l’avis a été insuffisant ou autrement défectueux, ou signale qu’il y a des doutes à cet égard, la pétition et le rapport sont pris en considération (sans renvoi spécial) par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, qui fait ensuite savoir à la Chambre s’il estime que les prescriptions relatives aux avis ont été observées. [12] Lorsqu’il juge que l’avis est insuffisant ou autrement défectueux, le Comité doit indiquer à la Chambre les mesures qu’il convient de prendre (article 133(2)).

   Si le rapport de l’examinateur des pétitions ou celui du Comité indiquent que les prescriptions relatives aux avis ont été observées, le projet de loi fondé sur la pétition est déposé sur le Bureau par le Greffier de la Chambre, est réputé avoir été lu une première fois, et l’on en ordonne l’impression et la deuxième lecture (article 135(1)). Si ce projet de loi a pour objet la ratification d’un accord, une copie conforme de l’accord doit y être annexée (article 138).

   Deuxième lecture

   L’ordre relatif à la deuxième lecture d’un projet de loi d’intérêt privé est placé au bas de l’ordre de priorité des affaires émanant des députés (article 89), et le débat a lieu durant la période réservée à ces affaires (article 30(6)).

   Sauf disposition contraire, les règles relatives aux projets de loi d’intérêt public s’appliquent également aux projets de loi d’intérêt privé (article 147). En conséquence, aucun amendement ne peut être proposé avant l’étape de l’étude en comité (article 73) et la motion tendant à la deuxième lecture peut faire l’objet d’un débat (article 67(1)d)). [13] Après la deuxième lecture, le projet de loi est renvoyé à un comité législatif (article 141(1)).

   Droits et frais à payer

   Après la deuxième lecture, et avant que le projet de loi ne puisse être étudié par le comité, les requérants doivent payer certains droits et frais. Plus précisément, ils doivent verser au « comptable » de la Chambre un droit de 500 $, une somme suffisante pour couvrir les frais d’impression de la loi dans le recueil des statuts, ainsi que d’autres droits (notamment des droits relatifs au capital-actions d’une compagnie) calculés en fonction de la nature du projet de loi ou reliés aux travaux faits par la Chambre sur celui-ci; ils doivent faire parvenir une copie du bordereau de dépôt au Greffier de la Chambre. Le greffier en chef des projets de loi d’intérêt privé aura auparavant dressé un état des droits et frais à payer et l’aura envoyé au promoteur ou à l’agent parlementaire approprié (article 134).

   Avis des séances des comités et autres exigences

   Une liste de tous les projets de loi d’intérêt privé renvoyés aux comités, indiquant le comité auquel le projet a été déféré ainsi que la date à laquelle ou après laquelle ce comité peut le prendre en considération, de même qu’une liste de toutes les séances des comités, doivent être affichées dans les couloirs (article 145). L’avis de cet affichage doit également être inscrit en appendice aux Journaux (article 141(2)b)).

   Un comité chargé d’étudier un projet de loi d’intérêt privé qui a pris naissance à la Chambre ne peut entreprendre son examen avant qu’un avis de la réunion n’ait été affiché pendant au moins une semaine (article 141(2)a)). Dans le cas d’un projet de loi relatif à la constitution en société ou aux travaux d’une compagnie de chemin de fer ou de canal, le comité doit aussi avoir eu en sa possession au moins une semaine avant la première séance une carte ou un plan des travaux d’aménagement, portant la signature de l’ingénieur ou de la personne qui en est l’auteur (article 137).

   Étude en comité

   Toute pétition favorable ou défavorable à un projet de loi d’intérêt privé étudié en comité est renvoyée à celui-ci (article 141(1)).

   Les modalités d’étude en comité des projets de loi d’intérêt privé diffèrent à bien des égards de celles qui s’appliquent aux projets de loi d’intérêt public. Le comité qui a pour mandat d’étudier un projet de loi d’intérêt privé est expressément chargé de déterminer si toutes les dispositions du projet avaient auparavant été mentionnées dans la pétition introductive (article 141(4)). De plus, il doit indiquer à la Chambre s’il juge que le projet de loi a été « motivé » à sa satisfaction (article 141(6)).

   Le comité étudie le projet de loi article par article et des amendements peuvent être proposés, comme dans le cas des projets de loi d’intérêt public; [14] par contre, contrairement à la procédure suivie dans ce dernier cas, le président du comité prend part au vote sur toutes les questions étudiées et, en cas d’égalité, il dispose d’un deuxième vote, prépondérant (article 141(3)).

   Rapport à la Chambre

   Le comité est tenu de faire rapport du projet de loi à la Chambre (article 141(5)). De plus, il a instruction, dans l’éventualité où les promoteurs ne seraient pas prêts à donner suite au projet de loi lorsque celui-ci est abordé en deux occasions distinctes par le comité, d’en faire rapport à la Chambre et d’en recommander le retrait (article 139). S’il apporte des modifications importantes à l’exposé des motifs, le comité doit en donner les raisons (article 141(6)). Il est également tenu d’expliquer pourquoi, le cas échéant, il juge que le projet de loi n’a pas été motivé à sa satisfaction (article 141(6)).

   Le président du comité signe la copie imprimée du projet de loi et appose ses initiales au préambule et à tous les articles ainsi qu’aux amendements apportés en comité. Un autre exemplaire du projet de loi est préparé, signé par le greffier du comité et transmis au Greffier de la Chambre ou annexé au rapport du comité (article 141(7)).

   Le comité ou le Greffier de la Chambre peut également ordonner une réimpression du projet de loi à ce stade; le coût en est assumé par les promoteurs (article 141(8)).

   Lorsqu’il présente le rapport du comité à la Chambre, le président du comité peut donner une explication succincte de sa teneur (article 35).

   Lorsque le comité signale dans son rapport que des dispositions insérées dans le projet de loi n’avaient pas été prévues par l’avis ou la pétition, le projet de loi d’intérêt privé ne peut être inscrit au Feuilleton en vue de sa prise en considération tant que l’examinateur n’a pas indiqué que les prescriptions relatives à l’avis ont été respectées (article 141(4)). Si le comité signale dans son rapport que le projet de loi n’a pas été « motivé » à sa satisfaction, le projet de loi ne peut être inscrit au Feuilleton à moins d’un ordre spécial de la Chambre (article 141(6)).

   Étape du rapport et troisième lecture

   À l’instar des projets de loi d’intérêt public, un projet de loi d’intérêt privé peut être étudié à l’étape du rapport, [15] si nécessaire. Il faut donner un préavis d’un jour pour tout amendement proposé à cette étape des délibérations (article 142). L’étude à l’étape du rapport et de la troisième lecture est régie par les articles du Règlement concernant les affaires émanant des députés. Après sa troisième lecture, le projet de loi est envoyé au Sénat pour y être étudié.

   Étude des amendements apportés par le Sénat

   Si le Sénat, dans le cours de son étude, décide d’apporter des modifications au projet de loi, et si ces amendements portent sur le fond du projet plutôt que simplement « sur des mots ou sur quelque détail sans importance », ces amendements doivent être renvoyés au comité qui a antérieurement étudié le projet de loi avant sa deuxième lecture à la Chambre (article 143). L’ordre portant examen de ces amendements est inscrit au Feuilleton au bas de l’ordre de priorité des affaires émanant des députés (article 89).

   b) Projets de loi d’intérêt privé émanant du Sénat

   Première lecture et ordre portant deuxième lecture

   Même si le Règlement n’exige pas des requérants des projets de loi d’intérêt privé qu’ils présentent une pétition à la fois au Sénat et à la Chambre des communes, c’est généralement ainsi que l’on a procédé. [16] Au cours des dernières années, la majorité de ces projets de loi sont présentés au Sénat. [17] Lorsque la Chambre reçoit un message du Sénat lui demandant d’adopter un projet de loi d’intérêt privé, celui-ci est automatiquement réputé avoir été lu pour la première fois et sa deuxième lecture de même que son renvoi à un comité législatif sont réputés fixés pour la séance suivante de la Chambre (article 135(2)). L’ordre portant étude à cette étape est placé au bas de l’ordre de priorité (article 89).

   Les frais relatifs au capital-actions perçus par la Chambre s’appliquent également aux projets de loi d’intérêt privé émanant du Sénat, qui sont aussi assujettis à certains des droits additionnels (article 134(8)).

   Dans le cas des projets de loi d’intérêt privé qui émanent du Sénat et qui ne reposent pas sur une pétition ayant déjà fait l’objet d’un rapport, l’examinateur des pétitions est automatiquement chargé de vérifier si les exigences du Règlement concernant l’avis ont été respectées. Au besoin, ces projets sont renvoyés au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre après leur première lecture et avant d’être étudiés par un comité législatif (article 133(3)).

   Deuxième lecture

   Les règles visant la deuxième lecture des projets de loi d’intérêt privé émanant du Sénat sont les mêmes que celles appliquées aux projets de loi ayant pris naissance à la Chambre.

   Étude en comité, étape du rapport et troisième lecture

   Le déroulement de ces étapes est le même que celui établi pour les projets de loi d’intérêt privé émanant de la Chambre (article 147), si ce n’est qu’un comité chargé d’examiner un projet de loi d’intérêt privé émanant du Sénat ne peut entreprendre son étude avant qu’un avis d’au moins 24 heures n’ait été donné de la séance (article 141(2)a)). [18]