42^e Législature, 1^re Session

RAPPORT DU COMITÉ

Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre

a l’honneur de présenter son

QUATRE-VINGT-DIX-HUITIÈME RAPPORT

Une chambre de débat parallèle pour la Chambre des communes du Canada

À sa réunion du 7 février 2019, et conformément au mandat qui lui est conféré au sous‑alinéa 108(3)(a)(iii) du Règlement, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (le Comité) a convenu de réaliser une étude sur le concept des chambres parallèles et leur utilisation[1].

Le terme parlementaire « chambre parallèle » désigne une tribune formelle, subordonnée à la chambre principale, où les députés se réunissent pour tenir des débats parlementaires et effectuer d’autres travaux. À l’instar des comités parlementaires, les chambres parallèles sont établies par la chambre principale de l’Assemblée législative, qui décide aussi de leurs pouvoirs. Bien que physiquement distincte de la chambre principale, la chambre parallèle mène ses travaux de concert avec les travaux de celle‑ci. Dans le cas du Parlement du Canada, une chambre parallèle servirait de seconde chambre de délibération pour la Chambre des communes, à ne pas confondre avec le rôle, les fonctions et le fonctionnement du Sénat.

Les termes « secondary chamber » et « alternate chamber » sont aussi utilisés en anglais pour désigner les chambres parallèles.

Deux parlements de type Westminster ont créé des chambres parallèles : la Chambre des représentants de l’Australie a établi la Chambre de la Fédération en 1994; et la Chambre des communes du Royaume-Uni a créé Westminster Hall en 1999[2]. La Chambre de la Fédération et Westminster Hall ont plusieurs points communs, dont les suivants : un faible quorum est exigé (soit trois députés); elles se réunissent seulement lorsque la chambre principale siège; elles ont un calendrier de séances qui correspond à environ un tiers de la durée des séances hebdomadaires de la Chambre; ne permettent pas les votes; elles fonctionnent sur la base de la coopération et du consensus des partis politiques pour ce qui des affaires dont elles sont saisies.

Le Comité a entrepris son étude sur les chambres parallèles le 28 février 2019. Il y a consacré huit réunions, au cours desquelles il a entendu les six témoins suivants : Bruce Stanton, député, Simcoe-Nord; Charles Robert, greffier de la Chambre des communes du Canada; sir David Natzler, greffier de la Chambre des communes du Royaume-Uni; Claressa Surtees, greffière intérimaire de la Chambre des représentants de l’Australie; Michael Morden, directeur de recherche, Centre Samara pour la démocratie; et Paul Thomas, associé de recherche principal, Centre Samara pour la démocratie.

Le Comité tient à remercier les témoins pour leur aide précieuse et leurs réflexions judicieuses tout au long de l’étude.

A.  But des chambres de débat parallèles

i.    Contexte

Dans la réalisation de leurs travaux, les assemblées législatives se butent à une contrainte fondamentale : le temps limité qui est prévu pour les séances chaque année. Dans les limites du temps accordé, elles doivent exercer diverses activités et fonctions : délibérer, adopter des lois et demander des comptes à l’organe exécutif.

Au cours des dernières années, les travaux réalisés par les députés de la Chambre des communes du Canada sont devenus de plus en plus complexes. Les projets de loi sont beaucoup plus longs, techniques et compliqués qu’il y a un siècle[3]. En plus d’agir comme législateurs, les députés ont assumé un nombre croissant de responsabilités qui exigent beaucoup de leur temps, par exemple en participant à des activités de diplomatie parlementaire à l’étranger ou à des activités dans leur propre circonscription.

Au cours de la 42^e législature, le Comité a, à deux reprises, effectué des études et présenté des recommandations sur la modernisation des procédures et des pratiques à la Chambre[4]. Le but de ces études était de trouver des moyens d’améliorer l’efficacité et la prévisibilité, ainsi que de concilier le travail et la vie personnelle des députés, tout en conservant les conventions et les traditions qui forment les piliers des assemblées législatives.

Dans son onzième rapport, adopté par la Chambre en avril 2017 et intitulé Rapport intérimaire : Pour un Parlement moderne, efficace, inclusif et propice à la vie de famille, le Comité s’est penché sur les chambres de débat parallèles mises en place dans les chambres basses des parlements de l’Australie et du Royaume-Uni. Il a pesé les avantages et inconvénients possibles de la création d’une chambre parallèle à la Chambre des communes du Canada. Dans son onzième rapport, le Comité n’a présenté aucune recommandation concernant l’établissement d’une telle chambre, mais a laissé planer la possibilité de revoir le sujet lors d’une prochaine étude.

ii.  Contexte dans lequel la Chambre des représentants de l’Australie a établi une chambre parallèle

En 1993, la Chambre des représentants de l’Australie a demandé à son Comité permanent de la procédure d’étudier les procédures et les pratiques de la Chambre dans le but de recommander des changements et des améliorations ainsi que d’établir de nouvelles procédures[5]. Dans son premier rapport adopté la même année, le Comité de la procédure a formulé des recommandations visant à accorder aux députés plus de temps pour l’étude des projets de loi et à leur offrir plus d’occasions de contribuer aux débats sur ces textes de loi.

Les députés de l’époque étaient préoccupés par le nombre et la taille des projets de loi déposés pendant chaque session parlementaire. En raison de cette hausse du volume, les députés avaient moins de temps pour bien étudier les projets de loi. De plus, les pressions législatives croissantes ont donné lieu à une utilisation « excessive[6] » des motions de guillotine du gouvernement, un mécanisme procédural qui soumet à des limites de temps strictes les débats sur les projets de loi émanant du gouvernement. Selon le premier rapport du Comité de la procédure, en 1901, 23 lois ont été adoptées après environ 25 heures de débat chacune; en 1992, 264 lois ont été adoptées après environ deux heures de débat chacune[7].

Sans aller dans le détail, trois options s’offraient à la Chambre pour accroître la durée des séances : accroître le nombre de jours de séance dans le calendrier parlementaire annuel, accroître le nombre d’heures durant les jours de séance, ou établir une tribune concurrente pour traiter les projets de loi. Cette dernière option impliquait la création d’un tout nouvel organe parlementaire, appelé Comité principal[8], au processus législatif de la Chambre (à noter qu’en 2012, le Comité principal a été rebaptisé la Chambre de la Fédération). Selon cette option, un projet de loi pourrait être débattu à la Chambre principale, et un autre, par le nouveau Comité principal.

Le rapport recommandait au gouvernement de créer un Comité principal et de modifier le processus législatif de la Chambre afin de permettre que certains projets de loi soient renvoyés au Comité principal afin qu’il puisse en débattre aux étapes de la deuxième lecture et de l’examen détaillé[9]. Le rapport précisait que les projets de loi ne pouvaient être renvoyés au Comité principal qu’après que les partis politiques aient mené des négociations et se soient entendus à ce sujet. Le système devrait également être souple et n’imposer aucune obligation de renvoyer les projets de loi au Comité principal.

Les avantages possibles de la création d’un comité principal étaient les suivants :

• possibilité d’examiner un plus grand nombre de projets de loi sans accroître le nombre ou la durée des jours de séance;
• réduction du recours aux motions de guillotine ou de clôture;
• avantages autant pour les députés que les ministres, sans qu’aucun parti soit désavantagé.

Par suite de l’adoption, par la Chambre des représentants, de la recommandation du Comité permanent de la procédure concernant la création d’un processus législatif à « deux voies », notamment de l’établissement du Comité permanent, le nombre de projets de loi ayant fait l’objet de motions de guillotine est passé de 132 en 1993 à 14 en 1994[10]. Ce changement est aussi en partie attribuable à la restructuration de l’année parlementaire et à la pratique consistant à présenter les projets de loi en laissant plus de temps avant leur adoption prévue par le gouvernement.

iii. Contexte dans lequel la Chambre des communes du Royaume‑Uni a établi une chambre de débat parallèle

En 1997, la Chambre des communes du Royaume-Uni a formé le Comité spécial sur la modernisation de la Chambre et l’a chargé de formuler des recommandations sur la modernisation des pratiques et des procédures de la Chambre[11].

Dans la partie deux de son premier rapport déposé en 1998, le Comité sur la modernisation explique de manière sommaire comment les contraintes de temps ont miné l’efficacité de la Chambre, que ce soit pour légiférer, débattre de questions importantes ou de demander des comptes à l’organe exécutif[12].

Le rapport précisait que les gouvernements successifs déploraient le fait que les contraintes de temps s’appliquant au programme législatif avaient :

• empêché le gouvernement au pouvoir de présenter et d’adopter l’ensemble des mesures prévues dans son programme législatif et laissé trop peu de temps pour mettre de l’avant des mesures et des projets de loi non controversés préparés par la Commission du droit du Royaume-Uni.
• limité la capacité de la Chambre de débattre de questions de « première importance », notamment d’enjeux de premier plan aux échelons international, national et local (circonscription).
• empêché la tenue de débats à la Chambre sur la plupart des rapports des comités spéciaux, et ce, même si le rapport précisait que le système des comités spéciaux constituait l’un des moyens les plus efficaces à la disposition de la Chambre pour surveiller de près l’organe exécutif.

Selon le Comité sur la modernisation, le but de l’étude réalisée en 1997-1998 était de trouver « un moyen pratique et raisonnable » d’alléger les contraintes de temps nuisant à la conduite des travaux de la Chambre[13]. En outre, le Comité souhaitait accroître l’efficacité collective de la Chambre sans affaiblir le rôle des députés dans leur circonscription.

Entre autres solutions, le Comité sur la modernisation a proposé à la Chambre d’envisager d’établir une chambre parallèle en s’inspirant, dans les grandes lignes, sur la Chambre de la Fédération de l’Australie. Dans son premier rapport, il avance qu’une chambre parallèle permettrait :

• d’atténuer les contraintes de temps conflictuelles à la Chambre;
• de permettre aux députés qui le souhaitent de tenir des débats sur des questions que la Chambre principale n’a généralement pas le temps d’étudier;
• de permettre une plus grande souplesse et une plus grande variété quant aux sujets des débats, y compris les débats de style « conflictuel » ou « non conflictuel »[14];
• d’offrir plus d’occasions aux députés de soulever des questions préoccupantes et de le faire en temps opportun, ce qui permettrait d’attirer davantage l’attention des médias et de présenter les travaux de la Chambre aux électeurs.

Le Comité sur la modernisation a aussi noté qu’il faudrait prévoir du temps additionnel par suite de l’établissement d’une chambre parallèle, puisque toutes les parties intéressées auraient à discuter entre elles pour décider de la manière dont ce temps additionnel serait utilisé.

Dans son premier rapport, le Comité sur la modernisation n’a pas recommandé la création d’une chambre parallèle, même de façon expérimentale. Il a plutôt invité les députés à donner leur avis sur le concept d’une telle chambre et sur la manière dont celle-ci pourrait fonctionner dans la pratique. Ces commentaires aideraient le Comité à décider s’il devait continuer à étudier la possibilité de la création d’une chambre de débat parallèle à la Chambre des communes.

En mai 1999, le Comité sur la modernisation a déposé son deuxième rapport, dans lequel il recommandait l’établissement, de manière provisoire, d’une chambre de débat parallèle, laquelle ferait l’objet d’un examen et d’une évaluation.

iv.  Une chambre de débat parallèle à la Chambre des communes du Canada?

a.   Avantages possibles

De façon générale, la Chambre des communes du Canada et ses députés doivent, dans le cadre de leurs travaux, s’acquitter des rôles et responsabilités conférés par la Constitution, tout en continuant à répondre aux attentes nouvelles et changeantes du public. Pour veiller à ce que les travaux de la Chambre soient menés de manière efficiente et prévisible, sans compromettre indûment l’équilibre travail-vie personnelle des députés, il est important d’examiner, de temps à autre, si les procédures et pratiques régissant le travail à la Chambre sont toujours pertinentes.

Durant l’étude, M. Stanton a indiqué que toute décision de la Chambre concernant la création d’une chambre de débat parallèle doit se fonder « sur un besoin raisonnable ou une lacune du système et des procédures parlementaires actuels[15] ». À cette fin, il a suggéré que le Comité étudie les recherches menées sur les expériences des parlementaires par le Centre Samara pour la démocratie afin de mieux comprendre « les lacunes et points d’amélioration[16] » possibles.

Les représentants du Centre Samara pour la démocratie ont comparu devant le Comité le 4 avril 2019. Ils ont informé le Comité que Samara avait réalisé, en 2018, un sondage d’opinion auprès des députés de la Chambre. Fait important : Samara a constaté que les débats sur les politiques et les lois constituaient l’aspect du travail parlementaire où les députés estimaient avoir le moins d’impact[17]. Plus précisément, les deux tiers des députés ayant répondu au sondage étaient insatisfaits de l’état des débats à la Chambre, et seulement 6 % ont indiqué que les débats représentaient un aspect du travail parlementaire où ils se sentaient habilités à influer sur les politiques ou les lois.

Le Comité juge ces résultats troublants, d’autant plus que la Chambre des communes représente le plus important organe de délibération du pays. L’une des fonctions premières de la Chambre est de servir de forum pour les débats. En outre, le droit constitutionnel des députés de s’exprimer librement et celui de la Chambre d’organiser ses travaux comme bon lui semble ont pour objet de permettre aux députés de participer à un débat efficace et sans entraves.

Le Comité est d’avis qu’une éventuelle chambre de débat parallèle aux Communes pourrait s’acquitter des fonctions suivantes :

1.   Accroître le temps disponible pour participer de manière concrète aux débats

Problème : La majorité des députés de la Chambre des communes se sont dits insatisfaits de l’état des débats à la Chambre.

Solution : Une chambre de débat parallèle permettrait d’accroître le nombre total d’heures de séance pour la Chambre des communes sans augmenter le nombre ni la durée des jours de séance. En augmentant le nombre total d’heures de séance, une chambre parallèle offrirait plus d’occasions aux députés de participer de manière concrète aux débats et de renforcer leur rôle en tant que porte-parole des citoyens de leur circonscription.

2.   Accroître le nombre d’affaires émanant des députés mises en délibération

Problème : Les affaires émanant des députés, ou initiatives parlementaires, donnent aux députés l’occasion de présenter des mesures législatives ou de sensibiliser la population à l’égard de questions d’intérêts pour eux, les citoyens de leur circonscription ou le public en général. Or, selon les procédures actuelles concernant les initiatives parlementaires à la Chambre, seulement environ la moitié des députés de l’arrière-ban sont en mesure de présenter une initiative parlementaire qui sera débattue au cours des quatre années d’une législature. Certains membres du Comité, en particulier ceux qui ont de longs états de service à la Chambre, ont fait part de frustrations à l’égard du statu quo[18].

Solution : Une chambre de débat parallèle pourrait être conçue pour travailler de concert avec la chambre principale et faire avancer plus rapidement les initiatives parlementaires que ce n’est le cas avec la procédure actuelle[19]. Ainsi, un plus grand nombre d’initiatives parlementaires pourraient être étudiées.

Le Comité reconnaît qu’au cours d’une législature donnée, il est actuellement impossible que tous les députés aient l’occasion de présenter une initiative ministérielle qui sera débattue. Le calendrier hebdomadaire des séances d’une chambre parallèle pourrait être organisé de façon à prévoir suffisamment de temps pour que chaque député de la Chambre puisse présenter une initiative parlementaire qui sera débattue au cours d’une législature de quatre ans.

3.   Accroître la durée et le temps prévus pour les déclarations de députés

Problème : Selon le Règlement, chaque jour de séance avant le début de la période des questions, une période de 15 minutes est prévue au cours de laquelle le Président peut donner la parole à tout député, à l’exception des ministres, pour qu’il puisse faire une déclaration d’une minute sur pratiquement n’importe quel sujet. Comme la période réservée aux déclarations de députés n’offre qu’une quinzaine d’occasions de prendre la parole par séance, seul un petit nombre de députés ont la possibilité de faire une déclaration. Le Comité trouve cela regrettable, car bien souvent, les députés utilisent leur déclaration pour attirer l’attention de la Chambre sur des questions urgentes.

Solution : Une chambre parallèle pourrait prévoir une période plus longue pour les déclarations de députés (c.‑à‑d. de plus de 15 minutes), ou des déclarations plus longues (c.‑à‑d. de plus d’une minute), ou encore, les deux. Si la période consacrée aux déclarations des députés est plus longue, les règles qui s’y appliquent pourraient être modifiées afin que les ministres puissent eux aussi faire des déclarations, pourvu qu’elles ne soient pas liées à leur rôle de ministre. Ainsi, un plus grand nombre de députés seraient en mesure de soulever des questions préoccupantes à l’échelle locale, régionale et nationale. Qui plus est, il serait plus probable que ces questions soient soulevées de façon pertinente et en temps opportun. Pour reprendre le point de vue exprimé par sir David Natzler à propos de Westminster Hall du Royaume-Uni, il n’y a aucun inconvénient au fait d’augmenter à la fois le nombre et la durée des occasions de prendre la parole pour les députés dans le cadre des déclarations de députés.

4.   Servir de « banc d’essai » pour les députés, les présidents de séance et les nouvelles procédures parlementaires

Enfin, une chambre parallèle pourrait servir de « banc d’essai » pour les députés, les présidents de séance et le personnel de la Chambre des communes. Ce serait avantageux pour la Chambre en tant qu’institution sans qu’il soit nécessaire de modifier ses procédures, pratiques et systèmes actuels. Le Comité a entendu un témoignage selon lequel une chambre parallèle pourrait servir de banc d’essai pour les nouvelles procédures, permettre aux députés d’améliorer leurs talents pour les débats, de se familiariser avec la procédure parlementaire, et donner l’occasion aux nouveaux présidents d’apprivoiser leurs rôles et les points de procédure[20].

b.   Réserves possibles

Dans le cadre de son examen des avantages et désavantages de la création d’une chambre de débat parallèle, le Comité garde à l’esprit que certains députés, voire même un grand nombre d’entre eux, risquent d’avoir des questions et des inquiétudes concernant le rôle éventuel d’une telle chambre et les conséquences négatives possibles de sa mise en place.

D’ailleurs, un mémoire présenté au Comité le 18 mars 2019 par le Centre Samara pour la démocratie mentionne les résultats d’un sondage réalisé en 2018 qui révèlent que de nombreux députés s’opposent à la création d’une chambre de débat parallèle. En outre, ce sondage indique que des 11 réformes proposées, la création d’une chambre parallèle arrivait au deuxième rang des questions ayant suscité le plus de réponses « besoin de plus d’information ».

Le Comité espère que le présent rapport aidera les députés, actuels et futurs, à mieux comprendre les rôles et fonctions que jouent des chambres de débat parallèles dans les chambres basses des parlements de l’Australie et du Royaume-Uni et qu’une telle chambre pourrait jouer à même la Chambre des communes du Canada.

Le Comité a entendu que certains des députés avaient exprimé des réserves quant au mérite et à l’utilité d’une telle chambre lorsque les chambres basses de l’Australie et du Royaume-Uni ont commencé à envisager la question. Voici quelques-unes de ces réactions :

• scepticisme général quant au concept d’une chambre parallèle[21];
• crainte qu’une chambre parallèle dévalorise les débats à la chambre principale[22];
• crainte que les ministres n’aiment pas se présenter devant une chambre parallèle[23].

En outre, M^me Surtees a informé le Comité de l’une des conséquences permanentes du fonctionnement d’une chambre parallèle : « Il va de soi que la création d’une nouvelle chambre de délibération complique la situation des députés qui doivent gérer leur horaire[24] ».

c.   Points de vue du Comité

Dans l’ensemble, les avantages possibles de la création d’une chambre de débat parallèle aux Communes l’emportent sur les inconvénients éventuels.

Le Comité a entendu à maintes reprises qu’après des dizaines d’années d’expérience des chambres parallèles, les députés des chambres basses de l’Australie et du Royaume‑Uni avaient « surmonté les préoccupations et le scepticisme[25] » qu’ils avaient à ce sujet.

Par exemple, M^me Surtees a indiqué que la Chambre de la Fédération avait gagné en influence au fil des ans et qu’elle « aide la Chambre à s’acquitter de sa fonction législative, certes, mais aussi à rendre des comptes au gouvernement, à ventiler les griefs et à traiter de questions qui suscitent de l’intérêt ou des préoccupations[26] ». M. Stanton a déclaré que les chambres parallèles en Australie et au Royaume-Uni « sont désormais un élément permanent et utile de leur institution parlementaire, et il convient de noter que leurs fonctions et leur utilité pour les députés et leur Parlement respectif diffèrent quelque peu[27] ». Parlant de Westminster Hall, sir David Natzler a dit au Comité que « cette façon de faire n’a aucun inconvénient[28] ».

Par conséquent, le Comité recommande :

Que lors de la 43^e législature, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre élabore un plan détaillé sur l’établissement d’une chambre parallèle provisoire à la Chambre des communes, et que l’étude commence dans les six mois suivant la première réunion du Comité.

Que le plan détaillé élaboré par le Comité sur l’établissement d’une chambre parallèle provisoire comporte un processus dans le cadre duquel le Comité fournit de la documentation à tous les députés de la Chambre des communes, puis sollicite et recueille leurs points de vue.

Que Services publics et Approvisionnement Canada examine les ressources nécessaires pour la mise en place d’une chambre de débat parallèle à la Chambre des communes.

Que tous les documents, mémoires et autres écrits préparés pour le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre dans le cadre de ses études sur les chambres parallèles lors de la 42^e législature, de même que la motion M-231[29] qui traite abondamment de ce sujet, soient mis à la disposition du Comité lors de la 43^e législature.

B.  Procédure et pratique des chambres parallèles au sein des parlements de l’Australie et du Royaume-Uni

i.    Chambre de la Fédération de la Chambre des représentants de l’Australie

a.   Contexte

En 1993, le Comité permanent de la procédure de la Chambre des représentants de l’Australie a recommandé la création d’une chambre parallèle pour permettre aux députés de débattre des projets de loi dans le cadre de deux voies concurrentes[30]. La Chambre des représentants a adopté le rapport et les recommandations du Comité, et la chambre parallèle a été établie en 1994.

En 1995, le Comité de la procédure a examiné le fonctionnement de la chambre parallèle et formulé des recommandations à ce sujet[31]. En 1998, les déclarations de circonscription de trois minutes et le débat d’ajournement ont été institués[32]. En 2004, le Règlement a été modifié afin de permettre à l’ordre du jour la reprise de débat sur toute motion renvoyée à la chambre parallèle. En 2008, la chambre parallèle a assumé d’autres responsabilités : débats sur les griefs[33]; déclarations de 90 secondes; affaires des députés, des comités et des délégations. En 2013, la procédure de renvoi à la chambre parallèle a été simplifiée[34].

En 2015, le Comité de la procédure a passé en revue le fonctionnement de la chambre parallèle et a conclu que cette chambre était une réussite et devrait demeurer un élément permanent du processus législatif[35]. Il a constaté que la chambre parallèle avait permis d’atténuer les contraintes de temps à la Chambre, avait donné aux députés plus de temps pour participer aux débats[36] et avait évolué en fonction des besoins de la Chambre[37].

b.   Procédure

Bien que parallèle, la Chambre de la Fédération est un organe subordonné. Elle fonctionne en sorte comme un comité de délibérations de la Chambre et permet un débat concurrent sur certains types d’affaires qui lui sont renvoyées par la Chambre. Elle ne reçoit pas de témoins ou ne recueille pas de témoignages, elle ne prend pas de décisions qui lient la Chambre, et toute décision importante doit être confirmée par la Chambre[38]. Les procédures de la Chambre de la Fédération ressemblent beaucoup à celles en place à la Chambre des représentants pour le même type d’activités.

Parmi les travaux de la Chambre de la Fédération, mentionnons les débats sur les projets de loi et leurs amendements qui lui sont renvoyés par la chambre principale aux étapes de la deuxième lecture ou de l’examen détaillé; les affaires émanant des députés; les rapports des comités et les affaires des délégations[39]. Chaque semaine, plusieurs plages de temps sont réservées aux députés, qui peuvent discuter de sujets de leur choix, ce qui comprend les déclarations des circonscriptions, les déclarations de 90 secondes sur tout sujet préoccupant, les débats d’ajournement, les débats sur les griefs et la présentation de pétitions[40]. La Chambre de la Fédération peut également étudier des motions qui lui sont renvoyées par la chambre principale, mais elle peut seulement en débattre et ne peut pas prendre de décision. La Chambre des représentants peut à tout moment se ressaisir d’une affaire qu’elle avait renvoyée à la Chambre de la Fédération[41].

La Chambre de la Fédération se réunit dans une salle de comité réservée à cette fin, qui est aménagée en petite version de la Chambre des représentants et se trouve dans le Parlement même. Elle compte 38 sièges, ainsi que des places supplémentaires pour d’autres parlementaires, le public, les représentants des médias et des conseillers. Elle peut se réunir à tout moment lorsque la Chambre siège, mais elle ne le fait pas normalement lorsque tous les députés, ou la plupart d’entre eux, sont attendus à la chambre principale. Au fil du temps, les heures de réunion ont augmenté. À l’heure actuelle, la Chambre de la Fédération se réunit tous les jours de séance de la Chambre, pour un total de 21,5 heures de séances par semaine[42]. Les débats sont télévisés et publiés dans le hansard.

Distinction importante : la Chambre de la Fédération fonctionne sur une base consensuelle et elle est conçue pour encourager des débats axés sur la coopération[43]. Bien que le whip en chef du gouvernement soit responsable de l’ordre du jour de la Chambre de la Fédération, les affaires y sont généralement renvoyées par suite d’un accord entre les députés représentant le gouvernement et les autres députés. Les décisions doivent être prises à l’unanimité; les questions qui demeurent irrésolues sont renvoyées à la Chambre des représentants. Il n’y a pas de vote par appel nominal. Le quorum exigé est de trois : le vice-président (président), un député représentant le gouvernement et un député d’un autre parti. Les travaux de la Chambre de la Fédération sont ajournés ou suspendus dans les cas suivants : le quorum n’est pas atteint; désordre dans la chambre; les membres doivent aller voter à la chambre principale; l’ajournement de la chambre principale; une motion sans débat faite par n’importe quel député[44].

ii.  Westminster Hall de la Chambre des communes du Royaume‑Uni

a.   Contexte

En 1998, le Comité spécial sur la modernisation de la Chambre des communes a présenté un rapport dans lequel il recommandait la création d’un « Comité principal » qui servirait de chambre secondaire pour la tenue de débats et qui serait ouvert à tous les députés[45]. En 1999, il a produit un deuxième rapport comportant des recommandations précises sur le fonctionnement et les procédures de cette chambre parallèle[46], et Westminster Hall a été créé dans le cadre d’un projet pilote qui devait durer un an. En 2000, il a produit un troisième rapport sur l’efficacité de Westminster Hall et a recommandé que l’expérience soit prolongée lors de la prochaine législature[47]. Westminster Hall est devenu une chambre permanente en 2003. En 2014, le Comité sur la modernisation a produit un rapport dans lequel il passait en revue les procédures en place à Westminster Hall et recommandait quelques améliorations[48]. En 2015, il proposait, dans un cinquième rapport, des changements au Règlement afin de mettre en œuvre les améliorations ayant été approuvées[49].

b.  Procédure

Le Règlement de la Chambre des communes s’applique à Westminster Hall, sauf dans certains cas précis[50]. Westminster Hall se trouve dans la grande salle de comité de la Chambre des communes[51] et siège les mêmes jours que cette dernière[52]. Les débats à Westminster Hall sont suspendus pour permettre aux députés d’aller voter à la Chambre ou de prendre part aux réunions du comité plénier[53]. Les débats sont télévisés et publiés dans le hansard.

C’est le Comité des affaires des députés de l’arrière-ban ou le Comité de liaison qui établit les ordres du jour des séances du jeudi[54]. Le Comité des pétitions décide des pétitions, papier ou électroniques, qui feront l’objet de débats certains lundis[55]. Les périodes de débat des mardis et mercredis sont accordées, par tirage, aux députés qui ont proposé un sujet de débat[56].

Environ 12 débats de 30, 60 ou 90 minutes ont lieu chaque semaine à Westminster Hall. Un ministre est présent à chaque débat pour répondre à des questions[57]. Les ministères varient, selon une rotation. Les députés demandent une plage horaire en fonction du moment où le ministère pouvant répondre à leurs questions sera présent. Les débats de 30 minutes consistent généralement en une déclaration de 15 minutes faite par le député responsable du débat, suivie d’une réponse de 15 minutes du ou de la ministre[58]. Dans le cas des débats plus longs, du temps est également réservé pour le parti de l’opposition officielle et le deuxième parti de l’opposition en importance.

Le quorum exigé à Westminster Hall est de trois. Au minimum, le président, le député responsable du débat, un député du gouvernement et un député de l’opposition assistent en général aux débats dans la pratique, et à ceux-ci s’ajoute tout autre député souhaitant y participer ou y assister.

Il n’y a pas de vote par appel nominal à Westminster Hall, et les débats sont essentiellement de nature exploratoire[59]. Depuis 2015, tous les débats à Westminster Hall sont tenus sur la motion générale voulant « que la chambre a[it] examiné [le sujet en question] », comme l’a proposé le député responsable du débat (selon la pratique du Royaume-Uni, on ne peut proposer d’amendements à une motion dite « neutre », comme celle-ci[60]. Les questions qui ne sont pas résolues sont renvoyées à la Chambre des communes, mais il n’y a pas de conséquences concrètes.

C.  Fonctionnement possible d’une chambre parallèle à la Chambre des communes

i.    Discussion générale

La façon dont les députés verront le but et le rôle de la chambre parallèle déterminera les travaux parlementaires qui pourraient être entrepris par une telle chambre. Le Comité peut obtenir ces renseignements dans le cadre du processus de consultation qu’il mènera auprès des députés lors de la 43^e législature en vue de préparer le plan détaillé pour l’établissement d’une chambre parallèle provisoire. La Chambre des communes du Canada a l’avantage de pouvoir prendre appui sur les décennies d’expériences en matière de chambre parallèle des chambres basses des parlements de l’Australie et du Royaume-Uni.

De ces deux précédents, le Comité peut tirer une leçon immédiate : même si le Canada a adopté un Parlement de type Westminster, qui comporte par conséquent de nombreux points communs avec les parlements de l’Australie et du Royaume-Uni, les procédures, les pratiques, les traditions et la culture parlementaire de la Chambre des communes du Canada ont évolué au fil du temps, ce qui les rend uniques. Pour cette raison, les fonctions, les procédures et le fonctionnement même d’une chambre parallèle au Canada doivent être conçus d’abord et avant tout pour répondre aux besoins de la Chambre.

Dans la présente section du rapport, le Comité établira certaines des considérations fonctionnelles, procédurales et opérationnelles liées aux chambres parallèles, et ce pour aider à éclairer les délibérations des prochains membres du Comité qui se pencheront sur la question de la création d’une chambre parallèle aux Communes.

Le Comité tient à bien préciser que les principes ci-dessous devraient guider les fonctions, les procédures et le fonctionnement d’une chambre parallèle aux Communes :

• Les travaux entrepris par cette chambre doivent faire l’objet d’un consensus entre les députés et les partis politiques, qui doivent coopérer ensemble.
• Aucune décision ne peut être prise à la chambre parallèle.
• Si la Chambre des communes décide de créer une chambre parallèle, celle-ci devrait être établie au départ de manière provisoire.
• Les règles et l’ordre du jour de la chambre parallèle doivent accorder la priorité aux besoins et aux intérêts des députés de l’arrière-ban. De plus, les règles et l’ordre du jour de la chambre parallèle devraient être formulés, en tout temps, par le truchement de consultations officielles auprès des députés d’arrière-ban.
• D’une part, la capacité du gouvernement de faire adopter son programme législatif ne devrait pas être facilitée ou restreinte, et d’autre part, la capacité de l’opposition de demander des comptes à l’organe exécutif ne devrait pas être facilitée ou restreinte.

Pour terminer, le Comité n’oublie pas que le temps additionnel résultant de la création d’une chambre parallèle ne doit pas accroître ou réduire le temps à la disposition du gouvernement, des partis de l’opposition et des députés indépendants pour faire avancer leurs propositions[61]. La chambre parallèle doit avoir un effet neutre à ce chapitre.

ii.  Considérations fonctionnelles

Les prochains paragraphes exposent une série de considérations fonctionnelles soulevées par les témoins en ce qui concerne la création d’une chambre parallèle.

1.   Qui décide des travaux entrepris par une chambre de débat parallèle?

Discussion : En Australie, les projets de loi sont renvoyés à la Chambre de la Fédération, à la suite d’un consensus entre le gouvernement et les partis de l’opposition, qui en viennent à un accord à ce sujet lors de discussions informelles qui ont lieu à l’extérieur de la Chambre.

À Westminster Hall, c’est le président du Comité des voies et moyens qui décide des travaux. Le Comité des pétitions est autorisé à prévoir des débats les lundis. Les jeudis, c’est le Comité des affaires des députés de l’arrière-ban ou le Comité de liaison qui décide des travaux, sous l’autorité du président du Comité des voies et moyens.

2.   Quelle sera la relation entre la chambre parallèle et la chambre principale?

Discussion : Dans les chambres basses des parlements de l’Australie et du Royaume-Uni, les délibérations de la chambre parallèle sont menées séparément, mais en harmonie avec les travaux de la Chambre principale. Les deux chambres parallèles ont en place des mécanismes de planification pour se saisir des affaires que lui renvoie la chambre principale et des mécanismes de reddition de comptes pour renvoyer des affaires à la chambre principale.

3.   Quelle sera la relation, le cas échéant, entre la chambre parallèle et les comités permanents?

Discussion : Au Royaume-Uni, les affaires peuvent être renvoyées à Westminster Hall par le Comité des pétitions, le Comité des affaires des députés de l’arrière-ban et le Comité de liaison.

4.   Quelle sera la relation, le cas échéant, entre la chambre parallèle et le Sénat?

Discussion : La Chambre de la Fédération et Westminster Hall n’ont pas de relations officielles avec les chambres hautes de leur parlement.

Il importe aussi de garder à l’esprit les pressions législatives accrues que subira le Sénat si l’on fait appel à une chambre parallèle aux Communes pour accroître le nombre de projets d’initiative parlementaire étudiés à chaque législature.

iii. Considérations procédurales

Les prochains paragraphes exposent une série de considérations procédurales soulevées par les témoins en ce qui concerne la création d’une chambre parallèle.

1.   Quel devrait être le quorum de la chambre parallèle?

Discussion : Le quorum est de trois députés à la Chambre de la Fédération et à Westminster Hall, dont le président de séance. En Australie, le quorum nécessite aussi la présence d’un député du gouvernement et d’un député de l’opposition. Le Comité a entendu qu’un quorum de trois comprenant un député du gouvernement et un député de l’opposition sert de mesure de protection à la chambre parallèle de l’Australie pour le gouvernement et les partis de l’opposition, puisqu’il est facile tant pour le gouvernement que pour les partis de l’opposition de retirer le signalement de la vérification du quorum en quittant la Chambre, et de suspendre ainsi les délibérations[62].

2.   Qui agira à titre de président?

Discussion : Le vice-président de la Chambre des représentants de l’Australie préside les délibérations de la Chambre de la Fédération. Le second vice-président et les membres du Comité des présidents peuvent aussi présider les réunions de la Chambre de la Fédération.

Le président du Comité des voies et moyens ou un vice-président préside les séances de Westminster Hall du Royaume-Uni. Le président du Comité des voies et moyens peut aussi demander à tout membre du Comité des présidents de présider les séances de Westminster Hall.

3.   Quel sera l’horaire des séances de la chambre parallèle?

Discussion : La Chambre de la Fédération et Westminster Hall peuvent seulement siéger pendant les jours de séance de la chambre principale; elles fonctionnent selon un horaire fixe, qui représente de 30 à 35 % de l’horaire de cette dernière[63]. Le Comité a également entendu que l’on voudra probablement suspendre les activités de la chambre parallèle durant des périodes importantes à la chambre principale, par exemple durant les Questions orales[64].

4.   Le nombre de fois qu’un député peut prendre la parole ou la durée des discours des députés seront-ils limités?

Discussion : Le Comité estime que les procédures qui régiront les discours dans une éventuelle chambre parallèle devraient être moins rigides qu’à la chambre principale. Par exemple, les députés qui souhaitent prendre part à un débat devraient observer la pratique consistant à attirer l’attention du Président.

5.   Y aura-t-il un registre officiel des délibérations?

Discussion : Le Comité estime qu’il devrait y avoir une transcription officielle des délibérations (« Débats ») et des procès-verbaux (« Journaux »), et que les délibérations devraient être télévisées ou diffusées sur le Web. Le Comité a entendu qu’au cours des dernières années, huit des dix débats les plus regardés au Parlement du Royaume-Uni avaient porté sur des pétitions électroniques débattues à Westminster Hall[65].

iv.  Considérations opérationnelles

Les prochains paragraphes exposent une série de considérations opérationnelles soulevées par les témoins en ce qui concerne la création d’une chambre parallèle :

1.   Où sera située la chambre parallèle?

Discussion : Le Comité a entendu que la Chambre de la Fédération se trouve à deux minutes de marche de la Chambre des représentants, et Westminster Hall, à trois minutes à pied de la Chambre des communes[66].

2.   Comment seront disposés les sièges des députés et comment sera aménagée la chambre parallèle?

Discussion : Le Comité estime que les sièges des députés devraient être disposés en U, comme c’est le cas à la Chambre de la Fédération et à Westminster Hall. De plus, le Comité juge important que cette chambre soit fixe. L’apparence et l’aménagement de la chambre doivent certes en faire un endroit distingué et prestigieux, mais il convient aussi de tenir dûment compte des coûts globaux, car ils sont assumés par les contribuables.

3.   Combien de sièges y aura-t-il dans la Chambre parallèle?

Discussion : Le Comité a entendu que la Chambre de la Fédération peut accueillir 38 députés, et Westminster Hall, environ 70 députés[67].

4.   La chambre parallèle aura-t-elle un nom?

Discussion : Le Comité estime que le choix d’un nom convenable pour la nouvelle chambre de débat parallèle doit être laissé à la discrétion des députés et convenu au moyen d’une motion adoptée par la Chambre. Le nom devrait refléter le rôle et la solennité du lieu.

v.   Prochaines étapes

Depuis la Confédération, les procédures et les pratiques de la Chambre des communes ont évolué afin de concilier les tensions naturelles créées par les heures de séance réservées à l’examen des affaires du gouvernement et le temps consacré aux affaires émanant des députés. Dans le cadre de la présente étude, le Comité a appris que des députés estiment que les procédures et pratiques actuelles de la Chambre ne leur offrent pas suffisamment d’occasions concrètes de participer aux débats parlementaires.

Le Comité croit qu’une chambre parallèle, conçue en gardant à l’esprit les besoins des députés, pourrait jouer un rôle important en réduisant les contraintes de temps à la Chambre des communes et en offrant plus d’occasions aux députés de prendre la parole. Le Comité reconnaît aussi que pour assurer la réussite d’une éventuelle chambre parallèle, les députés de tous les partis et les députés indépendants doivent avoir la possibilité de contribuer à sa conception et à ses travaux. Le Comité considère ce rapport comme un premier pas en vue de la création d’une chambre parallèle à la Chambre des communes et il est convaincu que l’on donnera suite à sa recommandation concernant la réalisation d’une étude sur les chambres parallèles par le Comité de la procédure et des affaires de la Chambre lors de la 43^e législature.

 

Annexe A : Royaume-Uni

Règlement de la Chambre des communes (2018)

10 Séances à Westminster Hall

• (1) Les jours où la Chambre siège se tient également une séance à Westminster Hall —
  • a) les lundis, les séances commencent à 16 h 30 et durent au plus trois heures si le Comité des pétitions a fait part de sa décision qu’une séance soit tenue à Westminster Hall ce jour-là pour l’étude d’une ou de plusieurs pétitions ou pétitions électroniques;
  • b) les mardis et mercredis, les séances commencent à 9 h 30, sont suspendues de 11 h 30 à 14 h 30, et peuvent ensuite se poursuivre pour une durée maximale de trois heures;
  • c) les jeudis, les séances commencent à 13 h 30 et durent au plus trois heures.
• (2) Exceptions :
  • a) il n’y a aucune séance à Westminster Hall tant que la Chambre n’a pas conclu son débat sur le discours du Trône à l’ouverture de chaque session;
  • b) si une séance se tient le mardi ou le mercredi qui correspond au premier jour où la Chambre siège immédiatement après un ajournement périodique de ses travaux de plus de deux jours, la séance se tient entre 9 h 30 et 14 h 30.
• (3) Lorsqu’une séance à Westminster Hall, en totalité ou en partie (y compris l’heure où elle doit commencer ou reprendre), coïncide avec une séance de la Chambre, le président suspend la séance pour permettre aux députés de participer à tout vote tenu à la Chambre ou de prendre part aux réunions du comité plénier, et la durée d’une telle suspension est ajoutée à la durée de la séance à Westminster Hall prescrite au paragraphe (1) du présent article, et à toute heure précisée par le président du Comité des voies et moyens conformément au paragraphe (6) du présent article.
• (4) Tout député peut prendre part à une séance à Westminster Hall.
• (5) Trois députés constituent le quorum d’une séance à Westminster Hall.
• (6) Les affaires étudiées lors de toute séance à Westminster Hall sont désignées par le président du Comité des voies et moyens, et peuvent comprendre les questions orales. Le président du Comité des voies et moyens peut préciser l’heure où se termine l’étude de toute affaire dont Westminster Hall est saisie; et toute motion à l’étude dont on n’a pas disposé à ce moment-là devient caduque.
• (7) Nonobstant le paragraphe (6), les affaires étudiées lors des séances du jeudi à Westminster Hall sont désignées par le Comité des affaires des députés de l’arrière‑ban ou le Comité de liaison; et dans la mesure du possible, le temps alloué à de telles séances durant une session est divisé de façon aussi égale que possible entre lesdits comités, sous réserve de l’assentiment des présidents desdits comités.
• (8) Si un ministre de la Couronne propose une motion portant que l’on passe à un point inscrit à l’ordre du jour lors d’une séance à Westminster Hall, la motion est mise aux voix immédiatement, mais une telle motion ne peut être proposée sans le consentement de la Chambre ni être proposée le vendredi.
• (9) Si toute affaire autre qu’une motion d’ajournement ou une motion à laquelle s’applique l’article 24B du Règlement (Amendements aux motions portant étude d’affaires désignées) est à l’étude lors d’une séance à Westminster Hall, et qu’au moins six députés se lèvent pour s’opposer à ce qu’on en poursuive l’étude, Westminster Hall ne poursuit pas l’étude de cette affaire, le président en fait rapport à la Chambre, et tout ordre y afférant au titre du paragraphe (8) du présent article est révoqué.
• (10) Le président du Comité des voies et moyens ou un vice-président peut occuper le fauteuil de la présidence à Westminster Hall à titre de vice-président; et tout membre du Comité des présidents peut aussi occuper le fauteuil de la présidence lors d’une séance à Westminster Hall lorsque le président du Comité des voies et moyens en fait la demande.
• (11) Lorsqu’un député défie constamment l’autorité de la présidence lors d’une séance à Westminster Hall, le président de cette séance peut ordonner au député de quitter la séance; si le député n’obtempère pas, le président peut suspendre la séance et faire rapport à la Chambre de la conduite du député.
• (12) Le vice-président fait rapport à la Chambre de toute résolution adoptée lors d’une séance à Westminster Hall (autre qu’une résolution d’ajournement), et celle-ci est une résolution de la Chambre.
• (13) Lorsque l’opinion de la présidence au sujet d’une décision relative à une question (autre qu’une question d’ajournement) est contestée, cette question n’est pas tranchée, et le président en fait rapport à la Chambre. Toute question de ce genre est mise aux voix sur une motion proposée à la Chambre.
• (14) À la fin de chaque séance à Westminster Hall, à moins qu’il soit convenu d’une question d’ajournement au préalable, le président ajourne la séance sans mettre de question aux voix; et les délibérations sur toute affaire dont on n’a pas disposé à ce moment-là deviennent caduques.
• (15) Les dispositions des articles 29 (Pouvoirs du président de proposer une question), 36 (Clôture du débat), 37 (Majorité pour la clôture du débat ou la proposition d’une question), 38 (Procédure des votes par appel nominal), 39 (Votes), 40 (Vote par appel nominal inutilement revendiqué), 41 (Quorum), 43 (Inconduite), 44 (Ordre durant les débats), 45 (Députés suspendus, à qui l’on ordonne de quitter l’enceinte, etc.), 45A (Suspension du salaire des députés suspendus) et 163 (Motions pour siéger à huis clos) du Règlement ne s’appliquent pas aux séances à Westminster Hall.

 

Annexe B : Australie

Règlement de la Chambre des représentants (2017)

Chapitre 14 : Chambre de la Fédération

Généralités

183 Établissement de la Chambre de la Fédération

La Chambre de la Fédération est établie en tant que comité de la Chambre pour étudier les affaires qui lui sont renvoyées comme suit :

• a) les délibérations sur les projets de loi jusqu’à la fin de l’étape de l’examen détaillé;
• b) l’inscription à l’ordre du jour de la reprise du débat sur toute motion;
• c) sous réserve du paragraphe a), les avis émanant des députés et les autres affaires émanant des députés, des comités et des délégations qui lui sont renvoyés conformément à ce qui est déterminé par un comité de sélection, au titre de l’article 222 du Règlement;
• d) les déclarations supplémentaires sur une affaire lorsque les déclarations ont commencé à la Chambre;
• e) les affaires émanant du gouvernement qui lui sont renvoyées par la Chambre au moyen d’une déclaration de renvoi faite conformément à l’article 45 du Règlement.

184 Composition et quorum de la Chambre de la Fédération

• a) Tous les députés sont membres de la Chambre de la Fédération.
• b) Le quorum de la Chambre de la Fédération est constitué du vice-président, d’un député du gouvernement et d’un député d’un autre parti.

185 Les règles de la Chambre s’appliquent à la Chambre de la Fédération

Les règles qui s’appliquent à la Chambre s’appliquent également à la Chambre de la Fédération, sous réserve des dispositions du Règlement du présent chapitre : voir l’article 3 du Règlement (application du Règlement).

186 Le vice-président et les réunions de la Chambre de la Fédération

La Chambre de la Fédération peut se réunir à tout moment lorsque la Chambre siège, sauf dans les cas prévus par l’article 190 du Règlement (suspensions et ajournements de la Chambre de la Fédération). Le vice-président fixe les heures où la Chambre de la Fédération se réunit, en informe tous les députés et assume la présidence lorsque la Chambre de la Fédération se réunit.

187 Maintien de l’ordre

• a) À la Chambre de la Fédération, c’est le vice-président qui assume la responsabilité du maintien de l’ordre, au même titre que le Président à la Chambre.
• b) S’il y a désordre à la Chambre de la Fédération, le vice-président, selon le cas :
  • (i) peut ordonner au ou aux députés concernés de quitter la salle pour une période de 15 minutes [le paragraphe 94e) du Règlement (exclusion de la Chambre, etc.) ne s’applique pas];
  • (ii) peut, sur une motion proposée sans préavis par tout député, suspendre ou ajourner la séance. Si la séance est ajournée, toute affaire à l’étude dont on n’a pas disposé au moment de l’ajournement est inscrite au Feuilleton des avis pour la prochaine séance.
• c) Par suite de la suspension ou de l’ajournement de la Chambre de la Fédération, ou du refus d’un député de quitter l’enceinte lorsqu’on lui a ordonné de le faire conformément au paragraphe b), le vice-président fait rapport du désordre à la Chambre.
• d) Le vice-président peut faire rapport de la conduite d’un député qu’une mesure ait été prise ou non au titre du paragraphe b).
• e) Toute mesure subséquente prise à l’encontre d’un député au titre de l’article 94 du Règlement (sanctions contre l’inconduite) ne peut être prise qu’à la Chambre.

188 Prise de décisions

• a) Toute décision sur une question posée à la Chambre est prise par un vote par oui ou non et le résultat du vote est annoncé par le vice-président.
• b) Si un député exprime sa dissidence par rapport au résultat annoncé, la question est irrésolue. Une question irrésolue est consignée au procès-verbal, fait l’objet d’un rapport à la Chambre, et si elle concerne un projet de loi ou l’ordre du jour, elle est inscrite à une annexe au rapport de la Chambre de la Fédération à la Chambre.

189 Consignation du procès-verbal par le greffier de la Chambre de la Fédération

Le greffier de la Chambre de la Fédération consigne les délibérations de la Chambre de la Fédération au procès-verbal de cette dernière. Le procès-verbal fait partie de la rubrique Votes et délibérations de la Chambre pour cette séance.

Suspension et ajournement des délibérations de la Chambre de la Fédération

190 Règles générales applicables à la suspension et à l’ajournement des délibérations de la Chambre de la Fédération

Les règles générales qui suivent s’appliquent aux réunions de la Chambre de la Fédération :

• a) Le vice-président suspend les délibérations de la Chambre de la Fédération pour permettre aux députés de prendre part aux votes à la Chambre.
• b) En l’absence de quorum, le vice-président suspend immédiatement les délibérations jusqu’à une heure déterminée, ou ajourne la séance de la Chambre de la Fédération.
• c) Si la Chambre s’ajourne, le vice-président interrompt les affaires dont la Chambre de la Fédération est saisie et ajourne immédiatement ses travaux.
• d) La Chambre de la Fédération n’a pas besoin d’ajourner ses travaux entre les affaires prévues à l’ordre du jour ni durant une suspension des travaux de la Chambre.
• e) La Chambre de la Fédération demeure ajournée lorsqu’elle a terminé l’étude des affaires qui lui ont été renvoyées, ou peut s’ajourner sur une motion proposée sans préavis par tout député —
• Que la Chambre de la Fédération s’ajourne maintenant.
• f) Aucun amendement ne peut être proposé à la motion.

191 Débat d’ajournement à la Chambre de la Fédération

• a) La question Que la Chambre de la Fédération s’ajourne maintenant peut faire l’objet d’un débat, mais aucun amendement ne peut y être proposé.
• b) Les conditions suivantes s’appliquent :
  • Un député peut demander que la question soit mise aux voix
  • (i) Si un député demande que la question d’ajournement soit immédiatement mise aux voix, le vice-président met immédiatement la question aux voix, sans débat.
  • Un ministre peut prolonger le débat
  • (ii) À la conclusion du débat, un ministre peut demander que le débat soit prolongé de 10 minutes pour que les ministres puissent intervenir en réponse aux questions soulevées durant le débat. Après 10 minutes, ou si le débat prend fin plus tôt, le vice-président ajourne immédiatement la séance de la Chambre de la Fédération.
  • Travaux non terminés
  • (iii) Si on n’a pas disposé de l’affaire à l’étude lorsque l’ajournement est proposé, l’affaire est inscrite au Feuilleton des avis pour la prochaine séance.

Figure 4. Ordre habituel des travaux de la Chambre de la Fédération

	LUNDI		MARDI		MERCREDI		JEUDI
				10h00	Déclarations de circonscription de trois minutes	10h00	Déclarations de circonscription de trois minutes
10h30	Déclarations de circonscription de trois minutes			10h30	Affaires émanant du gouvernement et/ou affaires émanant des comités et des délégations	10h30	Affaires émanant du gouvernement et/ou affaires émanant des comités et des délégations
11h00	Affaires émanant des comités et des délégations et affaires émanant des députés
						12h30	Débat d’ajournement
				13h00		13h00
13h30
16h00	Déclarations de 90 secondes	16h00	Déclarations de circonscription de trois minutes	16h00	Affaires émanant du gouvernement et/ou affaires émanant des comités et des délégations
		16h30	Affaires émanant du gouvernement et/ou affaires émanant des comités et des délégations
16h45
	Affaires émanant des comités et des délégations et affaires émanant des députés
		18h30	Débat sur les griefs
19h30		19h30		19h30

Le vice-président fixe les heures de réunion de la Chambre de la Fédération, qui sont susceptibles d’être modifiées. Les heures indiquées pour le début et la fin des affaires à l’ordre du jour sont approximatives. Les débats d’ajournement peuvent se tenir d’autres jours que le jeudi par suite d’une entente conclue entre les whips.

Travaux de la Chambre de la Fédération

192 Ordre habituel des travaux de la Chambre de la Fédération

L’ordre habituel des travaux de la Chambre de la Fédération est indiqué à la figure 4.

192A

192B Débat sur les griefs

• a) L’ordre du jour concernant le débat sur les griefs est renvoyé à la Chambre de la Fédération et est inscrit comme le dernier point à l’ordre du jour chaque mardi.
• b) Après que le vice-président propose la question —

Que les griefs soient pris en considération —

tout député peut s’adresser à la Chambre de la Fédération ou proposer tout amendement à la question. Lorsque le débat est interrompu après une heure ou prend fin plus tôt, le vice‑président ajourne le débat sur la motion, et la reprise du débat est inscrite à l’ordre du jour de la prochaine séance.

193 Déclarations de circonscription de trois minutes faites par les députés

Les déclarations de circonscription faites par les députés sont le premier point à l’ordre du jour les jours où la Chambre de la Fédération se réunit. Le vice-président peut donner la parole à un député pour qu’il fasse une déclaration de circonscription d’au plus trois minutes. La période réservée aux déclarations de circonscription faites par les députés peut se poursuivre pendant 30 minutes, sans égard aux suspensions pour les votes à la Chambre.

194 Ajournement du débat

Si aucun député n’est en mesure de proposer l’ajournement du débat, le vice-président peut annoncer l’ajournement, selon le cas :

• a) lorsqu’aucun autre député ne souhaite intervenir;
• b) à l’heure de l’ajournement de la Chambre de la Fédération.

195 Délibérations sur un projet de loi lorsque des questions demeurent irrésolues

La Chambre de la Fédération peut poursuivre ses délibérations sur un projet de loi indépendamment de la présence de questions irrésolues, sauf si elle doit se prononcer sur une telle question afin de pouvoir passer à l’étude d’une autre affaire. S’il y a impasse, la Chambre de la Fédération renvoie le projet de loi à la Chambre pour qu’elle en poursuive l’étude.

196 Reprise après la suspension ou l’ajournement des travaux

La Chambre de la Fédération peut reprendre ses délibérations au point où elles ont été interrompues par suite de la suspension ou de l’ajournement de ses travaux.

197 Affaires renvoyées à la Chambre

La Chambre de la Fédération peut renvoyer une affaire à la Chambre avant d’en avoir terminé l’étude :

• a) À tout moment, une affaire peut être renvoyée à la Chambre sur une motion proposée sans préavis par un ministre —
• Que les délibérations se poursuivent à la Chambre.

La motion est mise aux voix sans débat ni amendement. Si la Chambre de la Fédération adopte la motion, ou qu’elle ne parvient pas à résoudre la question, le projet de loi ou le point à l’ordre du jour est renvoyé à la Chambre. L’étude à la Chambre se poursuit à partir de l’étape atteinte à la Chambre de la Fédération, et la Chambre doit rendre une décision sur toutes les questions dont la Chambre de la Fédération lui fait rapport.

• b) La Chambre peut à tout moment demander qu’une affaire lui soit renvoyée pour en poursuivre l’étude, sur une motion proposée sans préavis par un ministre. L’affaire est soumise à la Chambre plus tard ce jour-là.
• c) Une affaire inscrite aux affaires émanant du gouvernement peut être renvoyée à la Chambre par une déclaration de renvoi faite conformément à l’article 45 du Règlement.

198 Rapport à la Chambre

• a) Lorsque la Chambre de la Fédération a terminé l’étude d’un projet de loi qui lui a été renvoyé, une dernière question est mise aux voix immédiatement, et est adoptée sans débat ni amendement —
• Qu’il soit fait rapport du projet de loi à la Chambre avec [sans] amendement[s] [et avec (une ou des) question(s) irrésolue(s)].
• b) Le greffier de la Chambre de la Fédération prépare une copie certifiée du projet de loi ou de tout autre point à l’ordre du jour devant faire l’objet d’un rapport à la Chambre, et y joint toute annexe des amendements et des questions irrésolues. Sauf disposition contraire, le Président fait rapport de l’affaire à la Chambre plus tard ce jour-là, lorsqu’elle n’est pas saisie d’une autre affaire.

 

Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (réunions n^os 144, 145, 147, 151, 154, 157, 160 et 161) est déposé.

Respectueusement soumis,

L’hon. Larry Bagnell, C.P., député

Président

RAPPORT COMPLÉMENTAIRE DE L’OPPOSITION OFFICIELLE

Les conservateurs soutiennent le rapport du Comité de la procédure et des affaires de la Chambre demandant un examen plus approfondi de l’initiative d’une chambre parallèle.  Il y a toutefois certains aspects qui, à notre avis, devraient être mis en lumière.

Il faut déterminer le soutien des députés avant d’établir une chambre parallèle.

Pour que toute chambre de débat parallèle soit efficace, il faut que les députés veuillent en établir une—et ils doivent vouloir investir le temps et l’énergie nécessaires dans le travail qu’elle exigera.

Les conservateurs pensent qu’un aspect critique de tout projet pilote doit être l’information, la consultation et l’engagement de nos 328 collègues qui ne siègent pas au Comité de la procédure et des affaires de la Chambre.

De fins observateurs ont fait au Comité des suggestions sur les travaux et les fonctions que pourrait offrir une chambre parallèle.

Cependant, ce que le Comité n’a pas entendu est le point de vue des simples députés, dont la participation à une chambre parallèle déterminera le succès ou l’échec du projet.

Nous savons toutefois que le sentiment généralisé chez nos collègues est le scepticisme.

Par exemple, le sondage mené en 2018 par le Centre Samara indiquait que 49 % des députés sondés s’opposaient à une deuxième chambre de débat, alors que seulement 30 % soutenaient l’idée.[1]

Nous avons aussi eu un aperçu de ce que pensent nos collègues quand la députée néo-démocrate de longue date Linda Duncan a fait un remplacement à une réunion du Comité sur cette étude :

Je siège pour la première fois à ce comité.  Je me suis toujours demandé de quoi les membres du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre pouvaient bien débattre.  Je n’en reviens pas d’entendre ce que vous dites.  Nous pourrions peut-être charger un membre du Centre Samara de suivre un député pendant une journée.  Il verrait que nous n’avons pas une seconde de libre pour accomplir un iota de travail de plus.  Une chambre parallèle, je...[2]

Je pense que les leaders à la Chambre et les whips sont des gens importants à inclure dans cette discussion sur les possibilités et les répercussions.  Je sais qu’ils sont suffisamment occupés à s’assurer que les gens se présentent pour combler des postes aux comités, se présentent à un vote et se trouvent à la chambre pour appuyer les gens qui prennent la parole, et ainsi de suite.  Il serait probablement bon de les entendre parler des complications que cela pourrait entraîner pour eux ou de la façon dont nous pourrions en tenir compte.[3]

Nous savons aussi toutefois, d’après l’expérience de parlements similaires, que le scepticisme et les préoccupations du départ ont été surmontés, atténués et réglés.  Cependant, il faut aussi se rappeler que quand la Chambre des représentants de l’Australie et la Chambre des communes du Royaume-Uni ont établi leurs chambres parallèles, elles l’ont fait comme propositions spécifiques pour régler des problèmes bien compris.[4]

Il peut aussi être pertinent que le Comité entende, par exemple, des témoignages sur la raison pour laquelle la Chambre des représentants de la Nouvelle-Zélande a refusé d’agir sur de telles propositions faites en 2003, 2011 et 2017 sur la création d’une chambre parallèle.[5]

Le vice-président Bruce Stanton nous a pressés de suivre le même processus que le Royaume-Uni, où un rapport initial a lancé la discussion chez les parlementaires, entraînant d’autres rapports et, finalement, un projet pilote.[6]  Il a reconnu que le principal objectif à cette étape est « de dire aux parlementaires à quoi ça ressemblerait ».[7] 

Le rapport du Comité traite de cette première étape et offre la possibilité d’avoir une telle discussion.

Cependant, nous ne rendrions pas service à nos collègues si nous leur laissions l’initiative de la discussion.

C’est pourquoi l’Opposition officielle souligne l’importance que le Comité, comme prochaine étape, investisse le temps et l’énergie nécessaires pour informer nos collègues, entendre leur point de vue et solliciter leur participation. 

Toute proposition de chambre parallèle doit tenir compte de cette participation et assurer qu’elle est adéquate.  Si le processus de consultation révèle un enthousiasme minimal pour une chambre parallèle, le Comité devrait respecter cette opinion et consacrer son énergie à d’autres études et projets.

Ce qu’une chambre parallèle ne devrait pas faire.

Bien que les conservateurs pressent la tenue de consultations chez nos collègues, certaines idées ont déjà été considérées en Comité et, à notre avis, sont les « limites » de toute proposition de chambre parallèle.

On a dit au Comité que l’un des principaux avantages d’une chambre parallèle est l’augmentation des possibilités de participer pour les députés d’arrière-ban, et nous pensons que tout travail additionnel sur ce projet devrait être axé sur cet aspect.

En conséquence, l’Opposition officielle soutient les principes pertinents avancés par le Comité afin de diriger une chambre parallèle, et souligne que, comme point de départ pour tous travaux futurs, une chambre parallèle ne doit pas :

• faciliter l’adoption d’un ordre du jour législatif gouvernemental ;
• diminuer ou réduire les outils dont dispose l’opposition pour demander des comptes au gouvernement ;
• diminuer ou réduire le rôle que les députés d’arrière-ban jouent à la Chambre principale ;
• justifier, directement ou indirectement, toute réduction des jours de séance de la Chambre.

Il faut procéder par consensus.

Finalement, les conservateurs se préoccupent d’un point qui n’est pas clairement étudié dans le rapport du Comité : la nécessité, au lieu d’un idéal, de procéder par consensus.

Les mérites et les avantages d’apporter des réformes procédurales significatives par consensus parlent d’eux-mêmes.  En fait, ils ont été présentés à maintes reprises au cours de la présente législature.

L’Opposition officielle recommande que tous les travaux du Comité de la procédure et des affaires de la Chambre pour une chambre parallèle, ce qui comprend le développement d’un projet pilote, procèdent par consensus.