[Enregistrement électronique]
Le mardi 30 mai 1995
.0905 
[Traduction]
Le vice-président (M. Volpe): À l'ordre, s'il vous plaît.
Je vois que des députés de tous les partis sont présents. Chers collègues, comme vous le voyez d'après l'ordre du jour, nous accueillons aujourd'hui des représentants du Bureau du vérificateur général du Canada. Ce sont deux personnes que nous connaissons déjà: M. Richard Fadden, vérificateur général adjoint, et M. Vinod Sahgal, directeur général, Affaires étrangères. Il y a d'autres personnes assises autour de la table qui s'intéressent à ce que M. Fadden, en particulier, aura à nous dire au sujet de la vérification du budget du ministère des Affaires étrangères et du commerce international par le vérificateur général, ainsi que ce que le vérificateur général entend faire concernant l'évaluation future du plan financier du ministère.
J'espère que je n'ai pas fait d'erreurs dans mon introduction, M. Fadden. Si oui, vous aurez l'occasion de me reprendre.
M. Richard B. Fadden (vérificateur général adjoint, Bureau du vérificateur général du Canada): Nous sommes heureux de comparaître de nouveau devant votre comité. Trois mois seulement se sont écoulés depuis notre dernière comparution.
À cette occasion, nous avons décrit les derniers travaux de notre Bureau concernant le ministère des Affaires étrangères et du commerce international et l'Agence canadienne de développement international. Nous avons souligné que la nécessité de surveiller continuellement les coûts liés à la mise en oeuvre de la politique étrangère du Canada dans le monde et les méthodes de gestion employées pour tirer le maximum des ressources, resteront des questions d'importance pour notre Bureau.
Comme votre comité le sait, le gouvernement a affirmé qu'il ajustera la répartition des ressources disponibles en fonction de l'évolution des priorités et se concentrera sur ses trois principaux objectifs de politique étrangère énoncées dans le document intitulé Le Canada dans le monde. À cet égard, nous avons un intérêt commun. Nous sommes heureux de faire connaître notre expérience et nos vues relativement à la gestion et à la mise en oeuvre de la politique étrangère du Canada. Le contexte est façonné par l'optimisation des ressources et par l'utilisation prudente des rares ressources financières disponibles dans les circonstances aujourd'hui.
Je tiens à souligner qu'il n'appartient pas au Bureau de formuler des observations sur la politique; en effet, l'intérêt que nous portons à la politique se limite à faire en sorte que les coûts et les répercussions des choix politiques sont connus. Nous sommes conscients que les intérêts de votre comité sont plus vastes, particulièrement dans le domaine de la politique, alors que nos préoccupations sont principalement liées à la gestion des programmes et l'efficacité de leur prestation à l'étranger. Toutefois, nous croyons que nos plans d'examen de la gestion des entités de ce portefeuille se greffent bien à l'intérêt que vous portez à l'examen de la politique étrangère du Canada et de ses répercussions.
Lors de notre dernière rencontre, nous avons porté à votre attention des questions assez urgentes, compte tenu de la nécessité de s'adapter aux nouvelles grandes priorités du contexte fortement décentralisé dans lequel évolue le service extérieur et les programmes d'aide au développement. Parmi ces questions figuraient les suivantes: le renforcement du contrôle; la délégation des pouvoirs; l'amélioration de l'information en vue de la prise de décisions; la sensibilisation accrue au coût; l'orientation davantage axée sur les résultats; la durabilité des améliorations axées sur l'action.
L'importance d'un bon contrôle financier et d'une gestion axée sur les résultats sont des thèmes qui sont revenus régulièrement dans nos vérifications du secteur. À cet égard, nous sommes heureux de constater que le ministre a récemment déclaré devant votre comité que les principaux objectifs des employés du ministère englobent «la responsabilisation, la réduction des coûts et un meilleur contrôle financier».
.0910
Cela est très rassurant pour le vérificateur général. Il semble que nos futurs travaux de vérification pourraient grandement aider le ministre à reserrer la reddition des comptes et le contrôle.
[Français]
La prochaine étape en gestion financière est de lier le coût des opérations aux objectifs et aux résultats. La façon dont le ministère entend s'attaquer à cet aspect essentiel du contrôle pourrait être une question à laquelle nous pourrions tous les trois travailler ensemble dans l'avenir. Nous avons offert au ministère de lui faire part de nos connaissances et de notre expérience dans le domaine.
Permettez-moi de vous donner deux exemples précis qui illustrent clairement l'importance de ces questions.
On parle en premier lieu d'organisations internationales. La façon dont le gouvernement se propose d'évaluer périodiquement la qualité et le coût de sa participation aux organisations internationales constitue un sujet de préoccupation. Nous avons parlé de cette question dans nos rapports de 1991 et de 1992.
Les réalités financières actuelles exigent des choix difficiles. Les principales décisions concernant l'adhésion aux organisations internationales sont prises surtout au niveau politique. En 1991, nous avons indiqué qu'il fallait que la gestion de notre participation aux organisations multilatérales devienne plus rigoureuse. À cet égard, nous avons encouragé le ministère à renforcer sa capacité analytique afin de surveiller le rendement des diverses organisations internationales qu'il finance. Nous avons aussi signalé le besoin d'innovation dans la manière dont le Canada poursuivait l'objectif de réforme aux Nations unies.
Votre comité a récemment examiné le rôle du Canada au sein des institutions financières internationales. L'importante question de la transparence a été soulevée. Dans un avenir rapproché, votre comité voudra peut-être étudier aussi la participation du Canada à diverses organisations de l'ONU sur le plan de l'optimisation des ressources et de la transparence.
[Traduction]
Pour ce qui est de la gestion des programmes de l'ACDI en fonction des résultats, il y a un certain temps que la reddition des comptes à l'égard des résultats obtenus par l'Agence canadienne de Développement international et le Centre de recherche pour le Développement international représente un défi. Dans nos rapports de vérification, nous avons toujours encourager le gouvernement à fournir au Parlement une meilleure information sur les résultats attendus par rapport à l'argent dépensé. Il est essentiel que les gestionnaires, les ministres et les parlementaires en sachent plus au sujet de la mesure dans laquelle les projets de développement financés par les contribuables atteignent leurs objectifs.
Malgré les difficultés réelles que cela comporte, un système de mesures et de rapports qui communiquent périodiquement les résultats de projets de développement se fait attendre depuis longtemps. Nous sommes heureux d'apprendre que l'ACDI et le CRDI, en collaboration avec notre bureau, ont accepté de tenir un colloque international sur cette question le printemps prochain, à Ottawa. Les meilleures pratiques dans le domaine de la mesure et de la communication des résultats y seront passées en revue. À ce moment, le BVG trouverait opportun de discuter des résultats de sa vérification sur le développement.
Votre comité voudra peut-être étudier des questions de ce genre dans le cours de son examen et de son étude des documents sur les perspectives ministérielles.
[Français]
Maintenant, permettez-moi de vous parler des deux documents qui vous ont été remis par le greffier. Il y a un document pour chacune des deux principales entités qui intéressent notre équipe de vérification: un pour le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et un autre pour l'Agence canadienne de développement international.
Je tiens aussi à souligner que les dépenses au titre de l'enveloppe de l'aide internationale englobent aussi les dépenses engagées par d'autres entités comme le ministère des Finances et la Société pour l'expansion des exportations. Ces entités ne sont pas visées par la présentation d'aujourd'hui; elles sont vérifiées par d'autres directions de notre Bureau. Bien entendu, nous pourrions prendre des mesures pour que votre comité reçoive d'autres informations au besoin. De plus, vous comprendrez que d'autres comités pourraient s'intéresser à certaines portions de l'enveloppe, comme celles qui couvrent les activités des autres ministères qui cohabitent dans les missions du Canada à l'étranger. Le programme d'immigration fournit un exemple évident des relations qui peuvent exister au niveau opérationnel dans les missions canadiennes.
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Les deux documents qui vous ont été distribués sont divisés en trois sections. La première fait état des principales questions que nous avons soulevées au cours des années précédentes; la deuxième, de nos plans pour les années à venir, particulièrement pour les trois prochaines années; et la troisième, des chapitres inclus dans les rapports que le Bureau a publiés depuis 1989. Vous noterez que beaucoup d'aspects opérationnels significatifs ont été couverts, mais que tous les programmes importants ne sont pas vérifiés. Par exemple, nous n'avons pas examiné la question des relations économiques et politiques du ministère des Affaires étrangères ni les activités de promotion de la culture et des valeurs canadiennes. De plus, il y a un certain temps que nous ne nous sommes pas penchés sur les contributions volontaires de l'ACDI aux diverses organisations internationales. Ce sont des exemples de questions qui touchent à des aspects importants de la politique étrangère.
[Traduction]
Dans le cas du ministère des Affaires étrangères et du commerce international, en particulier, nos travaux de vérification portent sur les missions de maintien de la paix de l'ONU qui intéressent, en cette période, au plus haut point la Chambre des communes. Nous cherchons à savoir, un, si les objectifs de la politique canadienne sont clairs; deux, combien coûte notre participation à ces missions et comment le ministère en évalue les avantages connexes; trois, si l'étendue des évaluations faites pour déterminer notre participation au coût de l'ONU est toujours approprié; et quatre, de quels mécanismes le gouvernement se sert pour rendre compte de la valeur liée à ce poste de dépense qui augmente sans cesse. Nous prévoyons présenter notre rapport à la Chambre à l'automne de 1996 au plus tard. De plus, une vérification parallèle est également en cours au ministère de la Défense nationale.
Nous avons aussi l'intention de vérifier les programmes de commerce, en raison de l'importance accrue du commerce dans l'économie du Canada. Cette vérification représente un défi de taille pour notre bureau puisqu'il faudra élaborer des critères de vérification et en faire l'essai. En outre, cette vérification comportera vraisemblablement des travaux dans d'autres ministères.
L'étendue précise de cette vérification n'a pas encore été délimitée de façon définitive. Toutefois, nous avons l'intention d'examiner les mécanismes qui sont utilisés pour promouvoir le commerce et l'investissement auprès d'autres pays, comme les économies montantes de l'Amérique latine et de l'Asie. Nous voulons aussi examiner l'utilisation et l'incidence de la technologie de l'information en évolution rapide afin de déterminer de quelle façon les sommes assez considérables que le ministère a récemment investies dans la technologie de l'information contribuent à améliorer l'exécution des programmes de nature commerciale du Canada à l'étranger. Nous devrions faire rapport de ces questions en 1997.
Un autre aspect important de nos futurs travaux au ministère des Affaires étrangères sera le suivi de nos vérificatons antérieures. À cet égard, deux vérifications en particulier nous intéresseront au cours des deux prochaines années.
Premièrement, nous devrons vérifier si la fonction de contrôle a été renforcée. Ce qu'il faut, c'est améliorer l'information servant à la prise de décisions et sensibiliser davantage les individus aux coûts. Cette question était au coeur du chapitre 22 de notre rapport de 1994 sur la gestion et le contrôle financier. Nous prévoyons regarder ce que fait le ministère pour répondre à la nécessité d'instaurer un leadership solide dans ce domaine et si la priorité donnée à la gestion financière et au comportement éthique est bien accepté dans tous les bureaux du ministère dans le monde entier.
Deuxièmement, nous ferons un suivi des répercussions des mesures prises par le ministère pour que le système de gestion des contributions d'aide technique à l'Europe centrale et de l'est soit plus axé sur les résultats. Vous vous souviendrez que le ministre a transféré ce programme à l'ACDI. Le chapitre 21 de notre rapport de 1994 faisait état de certaines initiatives.
[Français]
Concernant l'ACDI, il y a longtemps que le Bureau et le Comité des comptes publics s'intéressent à la reddition des comptes à l'égard des résultats des projets de développement et de l'utilisation des fonds. Dans notre rapport de 1993, nous avons traité des programmes bilatéraux de développement économique et social. Nous avons examiné en profondeur la façon dont l'ACDI répond aux principaux objectifs qui sont de soulager la pauvreté et de favoriser un développement autonome. Nous avons fait ressortir certaines contraintes qui influent sur l'efficacité de l'Agence en raison du rapport entre ces contraintes et les difficultés que l'Agence éprouve à atteindre les objectifs que lui a fixés le gouvernement.
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De plus, nous avons encouragé l'ACDI à obtenir une certitude indépendante que ses entrepreneurs et ses partenaires dépensent les fonds aux fins prévues par le Parlement et qu'ils rendent pleinement compte de l'utilisation de ces fonds. À cet égard, nous avons proposé à l'ACDI d'envisager la possibilité de retenir, s'il y a lieu, les services des bureaux de vérification nationaux des pays en voie de développement comme moyen de resserrer l'obligation redditionnelle de ses partenaires.
[Traduction]
Nous comptons faire un suivi des progrès que l'ACDI a réalisés grâce à la mise en oeuvre de son plan de renouvellement global. Pour faire rapport des progrès de l'ACDI au Parlement, nous nous proposons de procéder en trois étapes échelonnées sur trois ans. Cette façon de procéder est assez exceptionnelle en ce sens qu'elle exige que l'ACDI et nous travaillons de pair pour trouver des moyens d'accroître l'efficacité de la gestion. Cette démarche par étape a été approuvée par l'Agence, qui y voit un moyen pratique de faire le suivi des principales questions de gestion soulevées dans notre rapport de 1993.
Au cours de la première étape, en novembre 1995, nous porterons à l'attention de la Chambre les résultats d'une autoévaluation effectuée récemment par l'ACDI sur les mesures prises pour donner suite aux préoccupations soulevées dans notre rapport de 1993. Nous voulons également transmettre au Parlement nos commentaire sur la qualité des mesures prises par l'ACDI. Ainsi, nous prévoyons que nos travaux complèteront notre examen actuel des opérations de l'ACDI et des contraintes à son efficacité globale.
Au cours de la deuxième étape, à l'automne de 1996, nous comptons rendre compte des efforts que l'ACDI a déployés pour mesurer et communiquer les résultats de ses programmes-pays et de ses projets de développement. L'ACDI est en train d'élaborer une méthode qui lui permettra de communiquer les résultats de ce qu'elle fait pour promouvoir le développement économique et social autonome. Nous encourageons l'ACDI à élaborer un système de comptes rendus qui fournissent une information détaillée sur les coûts et les taux de réussite au niveau des projets ou des activités et qui tiennent compte des leçons apprises sur le terrain pendant les étapes de mise en oeuvre des projets qu'elle a financés.
La question de la mesure du rendement et de la communication des résultats des activités de l'ACDI nous préoccupent depuis longtemps et elle constituera vraisemblablement un des principaux thèmes de notre rapport de 1996.
Pour le rapport annuel de 1997, nous avons l'intention de vérifier un échantillon choisi de programmes-pays et de projets afin de faire un compte rendu détaillé de la reddition des comptes et de l'efficacité de la gestion de l'agence. Il s'agira d'une vérification intégrée des programmes bilatéraux. Nous prévoyons effectuer cette vérification à Ottawa et dans certains bureaux à l'étranger. Lorsque nous le pourrons, nous travaillerons de pair avec les bureaux de vérification nationaux des pays en développement afin d'améliorer la qualité de notre vérification et, en même temps, d'en minimiser les coûts.
Ce chapitre, qui sera l'aboutissement de nos travaux en trois étapes, viendra mettre fin à nos travaux sur les progrès que l'ACDI aura réalisés depuis notre rapport de 1993 pour ce qui est de la reddition des comptes à l'égard des projets de développement et de l'utilisation des fonds accordés par le Parlement.
Finalement, en 1998, nous voulons vérifier la reddition des comptes à l'égard des dépenses que l'ACDI engage par l'intermédiaire d'organisations non gouvernementales.
[Français]
Pour terminer, monsieur le président, nous serons heureux de recevoir les commentaires de votre comité sur les éléments de nos projets qui présentent pour vous un intérêt particulier. Vos commentaires sur les plans présentés aujourd'hui, formulés maintenant ou dans un avenir rapproché, seraient très appréciés.
Nous essaierons certainement de tenir compte des intérêts de votre comité et de ne pas perdre de vue vos préoccupations dans la mesure où nous le pouvons maintenant, quand nous exécuterons nos vérifications et lorsque nous préparerons nos rapports à la Chambre. Nos projets sont encore assez souples, mais il existe évidemment des limites au nombre de questions que nous pouvons examiner. Les ressources sont de plus en plus rares partout. Vous comprendrez donc que toute modification majeure de nos plans de vérification devra être discutée et approuvée par le vérificateur général.
[Traduction]
Merci, monsieur le président. Je serai heureux de répondre à vos questions.
[Français]
Le vice-président (M. Volpe): Est-ce que M. Sahgal dira quelque chose?
M. Fadden: S'il y a des questions.
Le vice-président (M. Volpe): Seulement pour les réponses.
Monsieur Fadden, je vous remercie pour votre présentation. Est-ce qu'il y a des questions de la part des députés? Monsieur Paré? Je pensais qu'aujourd'hui, vous désiriez être silencieux.
M. Paré (Louis-Hébert): Non. Je commence par une question.
Dans un premier temps, j'ai un commentaire. Dans les notes qu'on a reçues et que vous avez parcourues devant nous, vous faites très souvent allusion à d'anciens travaux exécutés par le Bureau du vérificateur général, mais il vous est très difficile, dans vos conclusions d'aujourd'hui et dans vos conclusions récentes, de porter des jugements précis et clairs sur les modifications réelles que les organismes gouvernementaux auraient dû ou auraient pu apporter.
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Souvent, dans le présent document, en faisant allusion à d'anciennes conclusions, vous dites: «On se prépare à réétudier la question.» J'ai l'impression qu'on va d'étude en étude et que les parlementaires sont toujours en train d'attendre le résultat de la prochaine étude. C'est un jugement qui n'est peut-être pas fondé, mais j'aimerais que vous m'éclairiez un peu sur cette question.
Cependant, je dois reconnaître qu'au point 11 des notes que vous nous avez données, sous le titre «Gestion des programmes de l'ACDI», vous formulez un tel jugement en disant:
- Malgré les difficultés que cela comporte, un système de mesure et de rapport qui communique
périodiquement les résultats des projets de développement se fait attendre depuis longtemps.
Voici ma question. Au tout début, au point 4 de votre document, vous dites:
- Parmi ces questions figurent les suivantes: et vous parlez, entre autres, de la sensibilisation
accrue aux coûts. Tout de suite après, au point 5, vous vous dites heureux de constater que le
ministre a récemment déclaré devant notre comité que les principaux objectifs des employés du
ministère englobent «la responsabilisation, la réduction des coûts et un meilleur contrôle
financier».
M. Fadden: Est-ce que je peux essayer de répondre à la première partie du commentaire en premier lieu? Vous avez, jusqu'à un certain point, bien raison quand vous dites qu'on fait un suivi, de temps à autre, à notre suivi. Cela reflète jusqu'à un certain point la réalité administrative. On a des programmes très complexes et parfois, les changer d'une façon immédiate est presque impossible. On essaie donc de prendre en considération la réalité dans laquelle ces ministères doivent agir.
On pense comprendre pourquoi vous êtes peut-être un peu frustrés, mais d'un autre côté, porter un jugement noir sur blanc sur un certain élément de notre programme, soit du ministère, soit de l'Agence, sur lequel l'Agence et le ministre ne sont pas d'accord, ne fait pas toujours avancer le dossier.
L'approche du vérificateur général, M. Desautels, est d'essayer de travailler avec les ministères et les agences et de faire avancer le dossier au cours des ans. C'est un peu dans cette optique qu'on a conclu une entente avec l'ACDI sur le projet de trois ans. C'est peut-être long de votre point de vue, mais d'un autre côté, l'environnement dans lequel l'ACDI doit gérer ses projets est très complexe.
Pour utiliser une expression anglaise, si vous me le permettez, it's sometimes easier to get change with honey, rather than with vinegar. On travaille avec l'Agence, on essaye de l'aider et on l'encourage à collaborer avec d'autres agences de développement international. Ça prend peut-être un peu plus de temps, mais notre expérience au Bureau nous indique qu'il vaut mieux faire ça que de taper dessus trop fort. Ce n'est peut-être pas entièrement satisfaisant, mais j'essaye de vous expliquer un peu notre philosophie.
Vous me demandiez aussi si la déclaration du ministre suffisait pour nous convaincre que, tout à coup, tout le monde au ministère et à l'Agence sont convaincus que les coûts sont très importants. Non. Je ne connais pas le ministre, mais je serais étonné de l'entendre dire cela. Il faut plus que ça. Il faut des systèmes, des opérations et de la formation.
Au cours des ans, on a essayé de mesurer les activités concrètes qu'a faites le ministère pour essayer de porter à l'attention des personnes l'importance des coûts. Par exemple, la formation à cet effet a beaucoup augmenté au cours des années. Il y a une demi-douzaine d'années, on ne parlait jamais du coût de la gérance avec les gens, ou alors très rarement. Maintenant, ça arrive régulièrement. En particulier, dans la formation destinée aux chefs de mission à l'extérieur, on met beaucoup l'accent sur ce genre de choses.
L'importance attachée par le sous-ministre à ce genre de choses a beaucoup augmenté au cours des années. On a demandé au vérificateur général si on ne pouvait pas détacher un agent senior de notre bureau au ministère pour essayer de l'encourager à faire ce genre de choses.
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M. Desautels a accepté. Alors, un de nos agents a été détaché auprès du ministère pour deux ans afin de travailler sur ce genre de choses.
Dans notre suivi de l'année prochaine, on va essayer de développer des critères plus nombreux que ceux que je viens de mentionner pour pouvoir vous dire en 1996 si oui ou non on a fait du progrès.
M. Paré: Au point 2, il y a une affirmation qui me surprend un peu. Évidemment, je sors peut-être la phrase de son contexte, mais vous dites:
- Le contexte est façonné par l'optimisation des ressources et par l'utilisation prudente des rares
ressources...
M. Fadden: C'est une question intéressante. En premier lieu, je pense qu'il faut prendre en considération l'argent dont disposent le ministère et l'Agence aujourd'hui comparativement à il y a quelques années. Les crédits diminuent d'année en année.
L'autre élément important, c'est qu'on a tendance à ajouter, d'année en année, d'autres programmes. Par exemple, les dépenses touchant le maintien de la paix ont beaucoup augmenté au cours des dernières années. Souvent, on n'augmente pas les crédits disponibles au ministère et à l'Agence. On ajoute quelque chose et on doit traiter avec ce qui reste des responsabilités du ministère. Cela dit, l'administration est quelquefois lourde et je pense que le ministère et l'Agence continuent leurs efforts en vue de diminuer ce genre de choses.
L'autre élément qui est important et dont le Comité mixte sur la politique étrangère a traité un peu, c'est l'envergure mondiale de la politique étrangère canadienne. C'est très coûteux, et le gouvernement a pris la décision politique de maintenir une présence canadienne presque partout où on en a une maintenant. Les coûts à l'extérieur du pays augmentent très rapidement. Quand on met tout ça ensemble, on peut dire que les ressources sont rares.
Le vice-président (M. Volpe): Je cède la parole à Mme Beaumier.
[Traduction]
Elle n'est pas encore prête.
Monsieur Penson.
M. Penson (Peace River): Messieurs, je vous souhaite la bienvenue au comité ce matin. Nous sommes contents de vous avoir avec nous.
Chaque fois que le Bureau du vérificateur général nous rend visite depuis mon arrivée ici il y un an et demi, il me semble que notre discussion traite toujours du besoin d'une gestion plus forte et d'une réactivité plus accrue aux agences qui relèvent de ce comité.
Au point 5, vous dites que le ministre a récemment déclaré devant notre comité qu'il veut inclure comme objectif la réduction des coûts et un meilleur contrôle financier. Vous dites que c'est un aspect où vous pourriez tous les trois travailler énormément ensemble.
J'ai trois questions dont je vais vous exposer brièvement d'abord.
Ma première question est la suivante: comment vous verriez ce travail sous l'angle d'une méthode?
Ma deuxième question traite du point 16 à l'égard de la Société pour l'expansion des exportations. Vous dites que la vérification de la société se fait par une autre direction de votre bureau. Vu que le ministre responsable de cette société est le ministre du Commerce international, ne devrait-il pas se présenter devant notre comité? Pour ma part, j'aimerais bien disposer des renseignements sur toute vérification qui y a lieu.
La troisième question traite de votre discussion à propos du point 21, le besoin d'accepter la gestion financière comme priorité de même que le comportement éthique dans tous les bureaux du ministère dans le monde entier. Ceci fait suite à votre rapport qui traite des irrégularités concernant les voyages qui se sont produites dans le passé et du besoin d'une amélioration accrue à cet égard.
Je trouve très inquiétant qu'il y ait des gens au ministère qui jugent cette pratique acceptable. Qu'est-ce qu'on y pourrait faire de plus? J'aurais aimé qu'on les poursuive au criminel parce que c'est vraiment de cela dont il était question. J'estime que nous devrions signifier au ministère que ce genre de comportement est intolérable.
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Je me demande donc ce que nous pourrions faire, selon vous, pour nous assurer que les gens du ministère adopteront la bonne attitude mentale.
M. Fadden: Pour ce qui est de votre première question, à savoir comment nous pouvons collaborer avec le ministre pour que les gens aient un sens accru des responsabilités, que l'on réduise le coût et que l'on assure un meilleur contrôle financier, eh bien nous allons continuer à vérifier ce genre de choses. Nous espérons que le comité nous dira, si ce n'est aujourd'hui du moins plus tard, s'il estime cela important. L'un des principaux objectifs de cette réunion consiste précisément à déterminer si vous voulez que nous poursuivions dans cette voie plutôt que dans une autre.
L'autre chose à faire, et nous encouragerons certainement le comité à aller dans ce sens, est de tenir une audience sur le sujet. C'est incroyable à quel point des audiences parlementaires parviennent à fixer les esprits des gens qui doivent comparaître devant les comités.
Cela étant dit, je me dois de souligner que le ministère déploie un effort conscient pour s'améliorer dans ce sens. Le sous-ministre sait parfaitement qu'il faut améliorer les choses sur ce plan.
Mais le mieux, pour tous ceux qui travaillent sur ce dossier, consiste à amener les gens à focaliser leur attention sur l'importance du sujet en mettant à l'occasion celui-ci sous le feu des projecteurs. Nous agirons dans ce sens par tous les moyens à votre disposition et si le comité désire tenir des audiences sur cette question, nous nous ferons un plaisir de prendre d'autres initiatives pour vous prêter main forte, si cela peut vous être utile.
Pour ce qui est de la SEE, pour réitérer ce que j'ai dit dans mes remarques d'introduction, nous serons très heureux de prendre les dispositions nécessaires pour mettre à la disposition du comité tous les travaux que nous effectués au sujet de la SEE, si cela vous intéresse.
Dans la structure de notre organisation, nous essayons de refléter la structure des comités de la Chambre. Comme vous le savez, vos collègues du comité des finances, je crois que c'est celui-ci qui s'occupe de la SEE...
M. Vinod Sahgal (directeur général, Affaires étrangères, Bureau du vérificateur général du Canada): Non, la SEE relève du ministre du Commerce international.
M. Fadden: Excusez-moi. Je me trompe, il s'agit là de notre structure interne.
Quoi qu'il en soit, si vous le voulez, nous serons très heureux de vous organiser une séance d'information à ce sujet.
Pour ce qui est de la gestion financière et des considérations d'ordre éthique, vous me mettez face à un dilemme parce que, quand il a approuvé le chapitre sur les déplacements en vertu des DSE, le vérificateur général a conclu qu'il était temps de tourner la page. Il a en effet estimé que le ministère avait été examiné à la loupe pendant un certain temps, par la GRC, par le ministère de la Justice, par le ministère du Procureur général de l'Ontario et par nous-mêmes. Il estime qu'on doit lui accorder un peu de temps pour prouver que son ministère a en fait changé.
Mais il est très difficile de conclure, même pour un vérificateur, si tel est le cas ou non. Il faudrait refaire une enquête en supposant à priori que des problèmes d'ordre éthique subsistent et qu'il convient de les trouver. Ce n'est pas là quelque chose que nous aimerions faire.
À ce propos, nous allons essayer d'examiner les systèmes et les pratiques en place au ministère pour nous attaquer à tous problèmes potentiels d'ordre éthique. Donc tout sera examiné à partir des contrôles en place pour nous assurer que les avances, par exemple, sont rapidement prises en compte.
Il est possible que ma réponse ne vous satisfasse pas entièrement, et je vous prie de m'en excuser, mais j'essaie par là de vous faire part du point de vue de mon patron, à savoir que le ministère est passé par une période très difficile à cause de cela. Certaines personnes ont été lourdement pénalisées, d'autre ont du quitter les lieux de travail et travailler sans rémunération. Le vérificateur général de l'Ontario a décidé qu'aucune accusation ne devait être portée, donc cela n'est pas de notre ressort.
Je crois que la haute direction du ministère a insisté très fort sur la nécessité d'adopter un bon comportement éthique et le vérificateur général en est venu à la conclusion que nous devrions donner la chance au ministère de faire la preuve que ce grave problème ne se pose plus.
M. Penson: Poursuivons sur cette même question. Malgré l'optimisme que vous affichez, vous déclarez dans votre rapport que les mesures disciplinaires peuvent effectivement réduire les risques, mais que leurs effets risquent de ne pas durer. J'aimerais savoir quel genre de recommandations notre comité et vous-mêmes pourrions formuler pour véritablement limiter le problème.
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L'une des difficultés auxquelles je me heurte c'est qu'à mon avis on aurait dû les poursuivre au criminel... Vous parlez de fixer les esprits. À mes yeux, je pense que cet acte aurait vraiment dû faire l'objet d'accusations aux criminels. J'ai l'impression qu'ainsi on aurait bien montrer que de telles choses ne sont pas intolérées.
Il est possible que nous ne puissions revenir en arrière, mais on pourrait toujours dire que si, dans l'avenir, une telle chose devait se reproduire, eh bien on intenterait des poursuites au criminel. Seriez-vous prêt à aller jusque là?
M. Fadden: Eh bien, monsieur le président, nous ne pourrons pas faire grand-chose, parce que ce sont les autorités provinciales qui doivent porter des accusations au criminel dans des affaires de ce genre. Le ministère de la Justice et la GRC ont constitué un dossier que nous-mêmes et la Couronne avons jugé bien préparé et extrêmement détaillé. Or, même si le ministère provincial disposait d'un pouvoir discrétionnaire de poursuivre, il a décidé de ne pas l'exercer.
En tant qu'avocat de formation je trouve délicat, tout comme mon patron de critiquer le procureur général de l'Ontario relativement à l'exercice de son pouvoir discrétionnaire. Ce genre de choses ne relève absolument pas de la compétence fédérale.
Le vice-président (M. Volpe): Si vous me permettez d'utiliser ma prérogative de président, c'est en fait une question que l'on devra poser au procureur général de l'Ontario que nous pourrions convoquer devant le comité pour répondre à la question de M. Penson.
M. Penson: Je comprends tout à fait le dilemme devant lequel vous vous trouvez, mais la méthode adoptée ne me satisfait pas. Il s'agit d'un service étranger du gouvernement canadien et je ne pense pas qu'il soit bon d'en limiter le contrôle au procureur général de l'Ontario.
M. Fadden: Je me dois d'ajouter, monsieur le président, que même si je ne vais pas essayer d'expliquer en détail comment le service étranger a fait pour se retrouver dans cette situation où le procureur général de l'Ontario a dû envisager ce genre de mesures, je dois préciser qu'un grand nombre d'agents de ce service sont honnêtement convaincus de ne pas avoir agi à l'encontre du droit criminel.
Maintenant, cela dépend également de l'intention du coupable. Même si je ne partage pas ce point de vue, le service étranger fonctionne dans un environnement différent. Parfois, ses directives sont assez difficiles à interpréter. En fait, le ministère des Affaires étrangères, le Conseil du Trésor et nous-mêmes, mais de façon moins systématique, essayons d'effectuer un examen en profondeur de ces directives. Cela fait suite à une des recommandations que nous avons faites dans notre rapport de 1992 et dans notre rapport sur les déplacements.
Nous estimons que ces directives sont beaucoup trop complexes. Elles prêtent à de multiples interprétations qui ont fini par donner lieu au genre de problème que vous soulevez. Je crois que le vérificateur général pousse le ministère à effectuer ce genre de révision depuis une dizaine d'années environ. Comme les directives du service étranger couvrent plus de 500 pages, il n'est pas surprenant que les gens se retrouvent dans des situations aussi délicates que celle-là.
Le vice-président (M. Volpe): Monsieur Fadden, pouvons-nous poursuivre sur cette lancée pendant un instant. Peut-on excuser le néophyte de ne pas comprendre l'ampleur de l'enquête conduite dans un ministère particulier, quand l'une affaire d'une façon générale se solde par des pertes de milliers plutôt que des millions de dollars et que le tout se déroule dans un climat politique marqué par un débat s'articulant sur la question du gaspillage, parfois délibéré, qu'on évalue en dizaine de millions de dollars? N'y a-t-il pas un déséquilibre...
M. Penson: Quand c'est mal, c'est mal!
Le vice-président (M. Volpe): La question qui se pose en fait est la suivante: Même si c'est mal, ne serait-il pas plus rentable de consacrer toutes ces ressources aux problèmes plus vastes auxquels nous sommes confrontés, plutôt que de le faire à une petite échelle?
M. Fadden: Voilà une excellente question, monsieur le président. Je pense que le Bureau du vérificateur général, votre comité et un certain nombre de ministères en ville s'efforcent de s'intéresser aux systèmes et aux pratiques de plus grande ampleur qui donnent lieu à un gaspillage d'argent. En revanche, dès qu'il y a risque d'inconduite, les gens ont tendance à s'intéresser de plus près à ce genre de dossiers.
Quant au néophyte, dont vous évoquiez le point de vue dans votre question, je crois qu'il s'intéresse beaucoup à ce genre d'affaires et qu'il s'agit là de quelque chose que les gens peuvent comprendre. On comprend apparemment ce que représente le fait de prendre de l'argent qui ne vous appartient pas. Mais peu de gens pensent à ce que représente l'application du critère complexe permettant d'évaluer les projets de développement ou la gestion des ambassades à l'étranger.
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L'autre chose que je tiens à signaler en passant, c'est que même si notre rapport est consacré au ministère des Affaires étrangères, il vise tout de même des employés appartenant à plusieurs autres ministères. Donc, en ce sens, je crois que le ministère et le gouvernement en général ont eu entièrement raison d'enquêter en profondeur sur ce qui s'est produit. S'il c'était agi d'un incident isolé dans une partie du monde ou dans un ministère en particulier, vous auriez peut-être alors décidé de traiter la chose au cas par cas. Cependant, d'autres ministères étaient concernés et l'affaire s'est déroulée géographiquement parlant à une grande échelle.
Le vice-président (M. Volpe): Merci.
Mme Beaumier (Brampton): Disiez-vous que le Bureau du vérificateur général effectue également une sorte d'évaluation de la pérennité du financement par la SEE?
M. Fadden: Entre autres choses, effectivement.
Mme Beaumier: On parle de pérennité dans les pays qui bénéficient de l'assistance et je ne sais pas vraiment ce qu'il en est dans le cas de la SEE. Le vérificateur général envisage-t-il ou envisagerait-il d'effectuer une évaluation des fonds versés par la SEE si on avait l'impression que cette aide nuit aux Canadiens?
C'est très bien si une compagnie canadienne investit, par exemple, au Mexique et emploie des Mexicains. Mais je ne suis pas très certaines qu'il serait justifié aux yeux des Canadiens de dépenser des deniers publics pour ouvrir une entreprise au Mexique, aux dépens de travailleurs canadiens que l'on congédierait.
M. Fadden: Monsieur le président, je ne puis dire très précisément si c'est ce qui s'est fait ou non.
Par ailleurs, je dois préciser que notre mandat de vérification dans le cas de la SEE est assez spécial. Nous fonctionnons en vertu de la partie 10 de la LGFP, qui traite des examens spéciaux. C'est là quelque chose de différent.
Cela étant dit, vous venez d'illustrer un excellent exemple de conflit entre programmes. Il y a, d'un côté, un programme qui a pour objet d'encourager le développement d'un pays étranger, mais il entre alors en conflit avec toute une série d'autres programmes qui, par exemple, sont destinés à favoriser l'emploi au Canada. Face à ce genre de situation, nous n'avons pas chercher à porter un jugement pour décider si tel ou tel programme était bon ou mauvais, mais nous avons voulu signaler la chose et préciser qu'il appartient au gouvernement d'être au courant de ce genre de problèmes et de faire des choix politiques en toute connaissance de cause. Mais il s'agit...
Mme Beaumier: Mais c'est qui, le gouvernement dans ce cas? À cause de la Loi sur la protection des renseignements personnels, il est très difficile d'obtenir un quelconque renseignement de la CEE à propos des programmes susceptibles de nous toucher dans nos circonscriptions et de toucher également un grand nombre de personnes. C'est très difficile: il s'agit de renseignements privés et la SEE est une institution bancaire. Je le comprends mais c'est une institution bancaire qui fonctionne grâce à l'argent de mes électeurs et il vient un moment où, selon moi, nous devons nous interroger sur ce que la SEE finance effectivement, nous devons voir si ce financement n'est pas contraire aux intérêts des Canadiens et, le cas échéant, déterminer s'il n'y aurait pas d'autres mécanismes plus appropriés.
M. Fadden: Eh bien, monsieur le président, je me propose de faire part des commentaires de madame la député à mes collègues responsables de la SEE.
De notre côté, nous sommes chargés d'effectuer une vérification commerciale, qui porte notamment sur l'examen de certains éléments de la SEE. Je me propose de mettre ça dans le panier et de vous revenir avec des réponses.
Je suis désolé de ne pouvoir être plus précis.
Mme Beaumier: C'est très bien. Moi non plus, je ne cherchais pas à être précise. Je vous remercie.
Le vice-président (M. Volpe): Monsieur Flis, voulez-vous poser les dernières questions de cette première série?
M. Flis (Parkdale - High Park): Oui. Ma question sera en fait très courte.
J'aimerais obtenir de plus amples informations sur les processus de vérification des contributions au titre de l'aide technique accordée à l'Europe centrale et de l'Est.
Par exemple, quand l'Estonie a obtenu son indépendance, l'une des conditions pour devenir Estonien ou pour obtenir un passeport estonien était d'apprendre la langue du pays. Environ 40 p. 100 des habitants de ce pays ne parlaient que le russe et ils ont dû apprendre l'estonien pour avoir la citoyenneté.
Le Canada a consenti une aide financière au titre de la formation linguistique. Comment allez-vous évaluer l'efficacité de ce genre de programmes? Allez-vous vous mêler des affaires internes d'un autre pays? Comme il est ici question de vérification de programmes conduits par d'autres instances, je vous demanderais d'éclairer un peu le comité à ce sujet.
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M. Fadden: Je vais demander à M. Sahgal de répondre.
M. Sahgal: Nous posons en fait deux questions fondamentales quand nous examinons des contributions de ce genre. Tout d'abord, nous nous demandons si l'argent a été dépensé aux fins prévues. À cet égard, il est très important que nous comprenions bien les objectifs du programme, le genre de résultats que l'on voulait atteindre et le type de mécanisme adopté pour offrir le programme; nous devons ensuite nous assurer que l'argent a bien été dépensé par la tierce partie concernée, par les organismes d'exécution aux fins prévues par le gouvernement. Voilà donc la première question à laquelle nous cherchons réponse.
La deuxième porte sur les résultats atteints. À ce propos, notre démarche est double. Tout d'abord, nous demandons au ministère comment il évalue les résultats de ses programmes. Nous nous concentrons principalement sur la capacité d'évaluation du ministère en regard des résultats analysés et sur la façon dont il fait rapport de ces résultats à la haute direction, que ce soit pour signaler les cas de réussite ou les changements nécessaires ou encore les leçons tirées.
Quans nous nous apercevons que les résultats ne sont pas mesurés ou qu'ils ne sont pas correctement comptabilisés, nous incitons le ministère - et je précise que nous effectuons des vérifications aléatoires de la pérennité des projets en question - à se doter d'une capacité d'évaluation interne.
M. Flis: Mais comment effectuez-vous les mesures? Allez-vous comptabiliser le nombre de certificats de nationalité supplémentaires émis en Estonie ou allez-vous évaluer la capacité des gens de parler l'estonien?
M. Sahgal: Cela dépend des objectifs énoncés à l'origine pour ce projet en particulier. En fait, nous essaierons de comprendre ce qu'étaient les objectifs et les résultats que l'on visait, et nous mesurerons en conséquence.
Mais pour répondre complètement à votre question, je devrais d'abord demander au ministère quels objectifs particuliers il poursuivait au moment où cette contribution a été décidée.
Le vice-président (M. Volpe): Voulez-vous dire que vous évalueriez également si la somme déboursée pour ces genres d'objectifs est normale en fonction des évaluations du marché ici au Canada?
M. Sahgal: Dans les cas où l'on consacre de l'argent à des projets de développement outre-mer, nous faisons de notre mieux pour comprendre le contexte particulier au pays et pour nous assurer que l'on poursuit effectivement et réalisé les objectifs politiques du Canada. Par contre, nous ne remettons pas forcément en question les objectifs politiques eux-mêmes.
Le vice-président (M. Volpe): Dans l'exemple que nous a donné M. Flis - et cela nous ramène à quelque chose dont M. Penson a parlé plus tôt - il a cité l'exemple particulier de la formation linguistique. Dans ce cas, mesureriez-vous ce que peuvent donner les dépenses effectuées au titre de la formation linguistique en Estonie ou évalueriez-vous plutôt les coûts et les résultats de ce projet en comparaison avec ce qui aurait pu se faire au Canada?
M. Sahgal: Si l'objectif était de créer plus d'installations de formation linguistique et d'offrir des programmes plus efficaces dans cette région, alors je pense qu'il conviendrait, pour nous, d'examiner ce qui se passe en Estonie.
Le vice-président (M. Volpe): Mais je suppose que vous changeriez d'optique si le personnel était canadien.
M. Fadden: J'aimerais ajouter quelque chose. Ce que nous nous efforçons entre autres de faire, quand nous évaluons les résultats d'un projet de développement à l'étranger, c'est d'agir dans le contexte particulier du programme dans lequel le tout prend place. Dès lors, si nous employions des Canadiens pour enseigner à des Estoniens, alors nous en tiendrions compte. En revanche, s'il est prévu en vertu de la subvention ou des contributions versées que des Estoniens s'en occupent sur place, à ce moment-là, nous tiendrions compte, par exemple, des coûts de la formation qu'ils offrent.
En fait, un des aspects délicats de la vérification des résultats de projets de développement, tient au fait qu'on est obligé de travailler de façon ponctuelle. Les pays sont presque tous différents.
Dans le cas de l'Estonie, si l'argent était versé à un organisme contractuel canadien chargé d'offrir le service, et si cet organisme avait la liberté de dépenser cet argent d'une façon ou d'une autre, alors nous devrions déterminer exactement comment il l'aurait dépensé, nous devions analyser les coûts, puis faire une comparaison. Nous devrions donc remonter dans l'échelle des décisions pour savoir exactement ce qui a été fait, pour savoir si le processus suivi était raisonnable au départ, après quoi nous nous livrerions à un travail de comparaison pour déterminer si les coûts sont eux aussi raisonnables.
Le vice-président (M. Volpe): Comme vous le savez sans doute, nous ne manquons pas d'exemples du genre. Pour parler de façon plus spécifique, nous employons des spécialistes canadiens en Ukraine. On peut estimer que certains de ces programmes sont coûteux, mais il faut se rendre compte ici que l'on envoie des experts canadiens à l'étranger et qu'il faut tenir compte des coûts d'opportunité pour ces Canadiens qui viennent essentiellement s'ajouter au nombre des bénévoles travaillant au projet de développement.
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Tenez-vous compte de tous ces facteurs dans votre vérification?
M. Fadden: Tout ce que je peux vous dire, c'est que je l'espère. Nous essayons de tenir compte de tous ces éléments. C'est d'ailleurs, je pense, ce qui explique en partie les coûts élevés de vérification des projets de développement. C'est qu'il y a de nombreuses variables qui entrent en jeu.
Par exemple, il peut, à première vue, paraître tout à fait irrationnel d'utiliser des enseignants canadiens pour enseigner l'estonien, et ce pour toute une diversité de raisons notamment pour le coût qui risque d'être très élevé. Mais, d'un autre côté, l'organisme ou le ministère intéressé peut avoir pour objectif de favoriser le rayonnement du Canada, de mieux faire connaître le pays à l'étranger ou que sais-je encore, à tel point que tout cela peut justifier les dépenses que représente le fait d'avoir des Canadiens sur place.
Comme M. Sahgal le disait, nous cherchons à comprendre exactement l'intention visée, le pourquoi de chaque projet et c'est en fonction de cela que nous conduisons notre vérification. Comme nous l'avons précisé dans notre chapitre traitant du programme de développement en Europe de l'Est, ces objectifs ne sont pas toujours aussi clairs que nous pourrions le penser.
M. Penson: Continuons sur ce sujet pendant un instant encore. D'après ce que vous nous dites, je crois comprendre - je veux simplement m'assurer que nous nous entendons bien - n'est-il pas question dans tout ce processus, d'inciter les ministères à bien préciser leurs objectifs pour pouvoir effectuer une évaluation au regard de ces derniers? C'est en fait ce que vous nous dites, n'est-ce pas?
M. Fadden: Tout à fait.
M. Penson: Dès lors, il nous est possible d'effectuer un meilleur travail, ou plus exactement le ministère peut effectuer un meilleur travail si ces objectifs sont bien précis dès le départ.
J'allais vous poser une question au sujet de la vérification en trois phases et sur trois ans de l'ACDI. Allez-vous conseiller l'agence sur la façon de fonctionner pour mettre sur pied une meilleure structure organisationnelle, de même que sur la vérification d'un suivi? Comment les choses fonctionneraient-elles dans ce cas?
M. Fadden: Comme vous le savez, monsieur le président, la présidente de l'ACDI vient d'entreprendre un renouvellement de la gestion de grande envergure et comme nous estimons que des questions comme celles touchant à la structure organisationnelle sont si intimement liées à la fonction de gestion, nous sommes demeurés un peu en recul.
L'agence a eu la courtoisie, à deux ou trois reprises, de nous demander ce que nous pensions dans les domaines relevant de notre compétence, comme l'organisation de la vérification et la fonction d'évaluation.
Mais nous avons essayé de garder nos distances - si je puis dire - par rapport à des choses comme l'organisation.
Quant aux autres aspects touchant à la gestion des résultats et à l'élaboration des critères, eh bien c'est exactement ce à quoi doit servir le processus triennal, c'est-à-dire à permettre et à encourager l'ACDI à appliquer ces critères et à nous consulter, puisque nous avons notre petite idée de la question.
Nous en sommes venus à la conclusion, avec l'ACDI et le CRDI, qu'il serait utile de rassembler du personnel d'autres organismes de développement, d'autres organismes d'aide et peut-être même de pays du Tiers monde, pour parler de ce genre de choses, l'objectif étant de disposer de critères sur lesquels nous serions tombés d'accord, d'ici 1997. Dès lors, quand nous effectuerions une vérification, nous n'aurions plus à nous lancer dans de grands débats sur ce qui est équitable et ce qui ne l'est pas, ce qui a peut-être caractérisé le prélude à notre vérification de 1992 à l'ACDI. Nous avons eu de profonds désaccords sur ce qui constituait une évaluation raisonnable des résultats du développement.
M. Penson: Cela aboutira-t-il à notre comité? Allez-vous faire rapport de façon annuelle sur les progrès accomplis dans le domaine?
M. Fadden: Oui. Nous déposerons notre premier rapport à l'automne. Là encore, il s'agit d'une approche novatrice. L'ACDI effectue une auto-évaluation de son processus de renouvellement de gestion. L'Agence nous en a confié les résultats et nous sommes en train d'en effectuer une vérification. Nous remettrons à la Chambre les résultats de l'auto-évaluation de l'ACDI de même que ceux de notre évaluation.
M. Penson: Je pense que cela nous aiderait beaucoup à résoudre le genre de problèmes auxquels nous sommes confrontés depuis pas mal de temps déjà.
M. Fadden: Nous l'espérons.
M. Sahgal: Monsieur le président, je me permettrais de rajouter à ce que vient de déclarer M. Fadden, que dans le cas de l'auto-évaluation de son plan de renouvellement, auquel se livre l'ACDI, nous faisons porter l'essentiel de notre travail sur les domaines de préoccupations mentionnés dans le rapport de 1993 du vérificateur général.
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M. Lastewka (St. Catharines): Je veux simplement revenir au dialogue précédent. J'espère que nous n'en venons pas à une situation où le service du vérificateur général va intenter des poursuites, etc., dans les ministères, mais qu'il va plutôt examiner le mandat, le système, les fiches de rendement et les secteurs à améliorer pour que les exigences patronales-syndicales soient prévues dans le ministère du fait de la vérification.
Je crois que c'est ce que vous dites. Ai-je raison?
M. Fadden: C'est bien cela, monsieur le président. Nous constatons simplement que dans certains secteurs particuliers, on arrive à faire avancer ce que l'on juge être votre dossier et notre dossier si nous travaillons en plus étroite collaboration que dans d'autres secteurs, mais dans l'ensemble, nous restons certainement indépendants pour faire ce que vous suggérez.
M. Lastewka: Je crois qu'il est très important que l'on continue à profiter des avantages du système de compte-rendu du vérificateur général, comme celui qui va être mis en place, qui permette des projets conjoints en vue d'améliorer les choses.
Il y a cependant un domaine où je n'ai pas réussi à obtenir satisfaction. Chacun des ministères, qu'il s'agisse des Affaires étrangères ou d'autres, a ses propres systèmes de vérification. J'aimerais que vous nous parliez de l'examen de ces systèmes de vérification et que vous nous disiez s'ils sont suffisants. Il me semble que lorsque certaines choses ne se font pas, cela veut dire que le système de vérification interne ne fonctionne pas comme il le devrait et qu'il doit être amélioré.
Pourriez-vous nous dire ce que vous en pensez?
M. Fadden: Je vais faire quelques remarques et M. Sahgal pourra les compléter.
En ce qui concerne le ministère des Affaires étrangères, pour commencer par lui, il y avait plusieurs problèmes dont votre collègue d'en face a parlé plus tôt. On a donc décidé délibéremment il y a quelques années de procéder à une vérification, en prenant un modèle assez précis, pour chaque mission qu'il y a dans le monde, une fois par an. Cela a été fait systématiquement, dans un effort délibéré, pour montrer que la direction souhaitait voir de véritables améliorations dans le domaine de la gestion financière et du contrôle financier.
Ce faisant, la capacité de procéder à des vérifications du siège du ministère proprement dit et des problèmes systémiques généraux a diminué. Nous leur avons laissé entendre qu'ils ne pouvaient pas continuer à vérifier chaque mission chaque année et qu'il leur fallait un plan de vérification plus général qui permettrait de régler les problèmes du siège du ministère et les problèmes généraux du système. Ils ont été d'accord avec cette idée et je crois qu'ils sont en train de s'orienter lentement dans cette direction.
Lorsqu'on s'occupe de vérification et d'évaluation de tout un ensemble de fonctions du personnel à l'heure actuelle, la difficulté réside en partie évidemment; étant donné les compressions budgétaires imposées par le gouvernement dans le fait qu'il est très facile pour les ministères de réduire les fonctions du personnel et d'essayer de faire le plus d'argent possible avec les fonctions hiérarchiques.
J'imagine donc que l'ACDI et les Affaires étrangères pourraient tous deux prétendre qu'ils n'ont pas suffisamment de ressources dans ces secteurs.
En ce qui concerne les Affaires étrangères, nous pensons que ce ministère s'oriente dans la bonne direction. Il a décidé de publier désormais automatiquement tous les rapports de vérification, ce qui n'était pas le cas jusqu'à il y a quelques années. On s'est tellement intéressé aux vérifications lorsqu'on procédait de façon cyclique, qu'on a jugé plus facile de procéder ainsi.
En ce qui concerne l'ACDI, la réorientation de la fonction de vérification et d'évaluation, était un élément important du processus général de remaniement de la direction réalisé par Mme Labelle, lequel a abouti à la nomination d'un nouveau directeur général, à la création de nouvelles divisions et à une nouvelle réparatition des responsabilités entre ce que les directions générales allaient évaluer elles-mêmes et ce qui serait fait de façon centrale. Il y a également une nouvelle répartition des domaines que l'organisme va évaluer ou vérifier lui-même et de ceux qu'il fera vérifier dans le cadre de contrats accordés à Anderson, à Ernst et Young ou à d'autres.
Nous pensons que c'est aller dans la bonne direction. Le problème avec l'évaluation et la vérification internes par l'ACDI de ses projets de développement est le même que celui que nous avons lorsque nous procédons à la vérification. Même les professionnels de la question ne voient pas d'emblée comment il faudrait procéder. Et il n'est pas facile de mettre au point des critères.
Je ne dis pas cela pour essayer d'excuser l'ACDI ou nous-mêmes. Nous avons fait une recherche à l'échelle mondiale sur la question. La Banque mondiale rencontre le même problème et d'autres bureaux de vérification également mais ils s'orientent dans la bonne direction.
Le vice-président (M. Volpe): Voulez-vous ajouter quelque chose?
M. Sahgal: Je vais essayer de répondre d'une autre façon à la question de M. Lastewka. Envisager la fonction de vérification et d'évaluation internes est un élément central d'une vérification intégrée à laquelle nous nous livrons. Pour chacun des principaux chapitres donc, nous... Par exemple, dans le rapport de 1993 du vérificateur général sur l'ACDI, il y a toute une section qui traite des améliorations ultérieures qui, à notre avis, pourraient être faites pour renforcer la capacité de vérification et d'évaluation internes.
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M. English (Kitchener): Je crois que le travail de vérificateur général est excellent. Les rapports m'intéressent beaucoup. Je crois que ceux que nous verrons à l'avenir seront très importants.
Je comprends la difficulté d'établir des critères dans le cas des projets de développement international. Je sais que d'autres organisations ont le même genre de problème parce qu'il s'agit de savoir comment évaluer l'aide au développement international. Les critères changent peut-être et les contributions et la croissance économique ne sont plus si importantes.
Ceci dit, il y a un an, John Stackhouse du The Globe and Mail a parcouru le monde pour évaluer les programmes canadiens d'aide au développement. J'ai trouvé son article remarquable. Il m'a semblé qu'il évaluait comme il se devait les points faibles et les points forts.
J'aurais une simple question à vous poser. Pourquoi l'ACDI ne pourrait-elle pas le faire elle-même?
Le vice-président (M. Volpe): Voilà une bonne question, monsieur Fadden.
M. Fadden: Monsieur le président, je peux essayer de répondre en utilisant cet exemple preécis. Si ma mémoire est bonne, l'ACDI finance un projet au Bangladesh qui permet d'offrir à des femmes des régions rurales du travail dans la construction de routes qui sont entièrement balayées par les pluies chaque année. Les routes sont utiles une partie de l'année puisqu'elles facilitent le transport et le développement, mais elles sont détruites chaque année.
Nous avons réfléchi à la question et on peut dire d'une part que c'est une perte totale d'argent canadien parce qu'il n'y a aucun développement durable qui se produit en l'occurrence. Les routes continuent à être détruites. D'autre part, vous pouvez dire que nous encourageons un tant soit peu de façon indirecte le développement social et l'amélioration de la condition féminine au Bangladesh en fournissant ce genre d'emploi. Voilà un exemple assez facile à comprendre.
Mais selon la position dans laquelle vous vous placez, c'est-à-dire que vous essayez soit d'aider des êtres humains à manger davantage soit d'arriver au développement durable à la longue, vous pourrez penser que le projet est d'une part excellent ou d'autre part un gaspillage total d'argent.
Avec ce genre de raisonnement, si vous décidez de l'appliquer à un projet beaucoup plus complexe et de plus grande envergure, la philosophie du développement que vous adoptez fait qu'il est très difficile d'arriver à un consensus si les gens avec qui vous traitez ont une autre idée de la philosophie du développement.
C'est pourquoi, à certains égards, le Bureau a essayé de faire comprendre qu'il n'est pas raisonnable d'un côté de rendre l'ACDI responsable des résultats particuliers obtenus parce que l'Agence ne contrôle pas tout sur place. On devrait au contraire la rendre responsable de la gestion des résultats et, autrement dit, de chaque décision qui permet d'y parvenir. Mais si par la suite il y a, par exemple, une guerre et que tous les résultats de développement obtenus sont réduits à néant, ce n'est pas sa faute.
Par ailleurs, s'il y a une guerre et que l'agence a pris les mauvaises décisions qui ont donné lieu à l'élimination de ce projet, elle garde sa responsabilité.
C'est une réponse un peu contournée, mais j'essaie d'expliquer pourquoi nous pensons que c'est une question difficile. Par ailleurs, nous croyons fermement que c'est réalisable.
M. English: Toujours sur la même question, j'ai lu avec grand intérêt ici le rapport sur l'aide technique accordée aux pays d'Europe centrale et orientale.
Après évaluation, vous avez dit, si j'ai bonne mémoire, que certaines difficultés initiales ont été résolues. Il y a ensuite un paragraphe où vous dites que vous n'êtes pas vraiment en mesure de connaître les résultats et vous laissez entendre que le ministère ne l'était pas davantage.
Si vous me permettez de faire place à l'anecdote, j'ai parlé de cela à quelqu'un du ministère et on m'a dit qu'on était très content de votre rapport. N'étant pas au fait de ces choses, j'ai lu le rapport et j'ai constaté qu'il posait de très grandes questions.
Comment faut-il donc l'interpréter? Est-ce que c'est ce qu'en pense le ministère qui l'emporte ou est-ce ma réaction initiatle à la lecture du document?
M. Fadden: Monsieur le président, ce que nous avons essayé de faire pour cette vérification particulière, a été d'examiner la méthode mise en place par le ministère des Affaires étrangères et du commerce extérieur pour s'occuper du nouveau programme que le gouvernement - et je peux le comprendre aisément - a décidé d'appliquer dans un délai relativement court. Nous avons estimé qu'il était suffisamment important pour vérifier les choses rapidement et il nous a fallu choisir ce que nous allions retenir et ce que nous allions écarter. Donc en réalité ce qu'on a visé c'était la méthode qu'a suivie le ministère, en large partie à Ottawa, pour faire dépenser l'argent sur place.
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On a fait deux visites sur le terrain pour savoir un peu mieux ce qui s'y passait. Ce que nous avons essayé de dire dans notre rapport c'est qu'une fois le processus mis en marche plus ou moins bien, les choses se sont assez bien passées par la suite; cependant, il ne nous était pas possible, pas plus qu'au ministère, de savoir si les résultats véritables justifiaient les dépenses engagées.
En terminant cette vérification d'envergure assez limitée, nous avons dit au ministère que nous viserons les résultats au moment de notre suivi, qui serait sur le terrain.
M. English: Je devrais préciser qu'il ne s'agit pas de l'ACDI, mais plutôt au ministère.
À l'égard de l'ACDI, à votre avis la méthode serait-elle plus efficace, parce que l'ACDI a plus d'expérience dans le domaine de prestations de services que le ministère lui-même?
M. Fadden: Ce n'est pas facile à dire. Il y a beaucoup de gens à l'ACDI qui prétendent qu'il ne s'agit pas vraiment de l'APD.
C'est différent et réellement différent en ce sens.
D'autre part, je pense qu'il soit juste de reconnaître qu'en fait le ministère a réussi à détacher un bon nombre d'agents de l'ACDI pour gérer le programme.
Donc je prendrai refuge dans la déclaration de l'auditeur pour dire que c'était une décision gouvernementale et que nous l'examinerons la prochaine fois.
Le vice-président (M. Volpe): Vous êtes un bon candidat pour le corps diplomatique.
[Français]
M. Paré: Lors d'une de ses comparutions, Mme Labelle nous avait indiqué que pour le programme bilatéral, je crois, il y avait 700 fonctionnaires à Ottawa ou à Hull par rapport à 125 sur le terrain. Je ne vous demanderai pas de porter un jugement sur cette proportion, car ce n'est pas là-dessus que porte ma question.
Lorsqu'un fonctionnaire de l'ACDI est sur le terrain, à combien peut-on évaluer son coût sur une base annuelle? Je suppose que c'est quelques centaines de milliers de dollars. Est-ce que vous connaissez le coût d'un fonctionnaire qui est sur le terrain? Et en contrepartie, lorsqu'un coopérant d'un ONG est sur le terrain, quel est le coût de ce coopérant?
M. Fadden: Pour être honnête, je pense qu'on connaît le coût d'un fonctionnaire à l'étranger, mais je ne m'en souviens pas.
[Traduction]
Vous en souvenez-vous?
[Français]
Pour les coopérants, je ne pense pas qu'on le sache.
[Traduction]
M. Sahgal: D'après une estimation du ministère des Affaires extérieures le coût moyen pour envoyer un fonctionnaire outre mer s'établit entre 250 000$ et 300 000$. Cette somme comprend, pourtant, tous les frais y compris les frais d'établir l'ambassade, etc..
Pour l'ACDI le coût différentiel pour affecter un agent à l'étranger comprendra le coût salarial plus le coût de la DSE - c'est-à-dire, la directive sur le service extérieur - ce qui s'établirait, à mon avis, autour de 175 000$ par année.
[Français]
M. Paré: Si vous vous proposez de faire en 1998 une étude sur l'intervention des ONG, c'est peut-être à ce moment-là qu'on aura la réponse, mais je suppose que le chiffre est sensiblement plus bas.
M. Fadden: Je le pense, monsieur le président. Si cela vous intéresse, je serai heureux d'essayer d'obtenir des chiffres et de les faire parvenir au greffier. D'accord?
M. Paré: Je désire poser une deuxième question dans un autre ordre d'idées. Tout à l'heure, en répondant à une de mes questions, vous avez un peu fait allusion aux missions de paix. Je sais que là aussi, vous vous proposez de faire une étude en 1996. J'aimerais quand même vous poser la question suivante. Dans le cadre des missions que réalisent nos Casques bleus avec l'ONU, êtes-vous en mesure de porter un jugement sur le matériel dont ils disposent ou serez-vous en mesure de le faire ultérieurement? Est-ce qu'ils ont le matériel dont ils auraient idéalement besoin? Il y a toutes sortes de rumeurs et de farces qui circulent. On dit qu'ils sont parfois obligés de changer... Je suppose qu'il y a du folklore dans cela, mais êtes-vous en mesure de porter un jugement sur l'état du matériel dont ils disposent?
M. Fadden: Nous ne le sommes pas, mais nos collègues de l'équipe à la Défense nationale envisagent de faire une enquête à ce sujet. Nous serons probablement en mesure de vous donner ce genre de réponse.
La vérification par nos collègues de l'équipe de la Défense nationale porte sur deux aspects principaux: la formation qu'on offre aux gens pour les préparer aux missions de maintien de la paix et l'équipement dont ils disposent.
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[Traduction]
Je pense que vous allez avoir vos réponses.
Le vice-président (M. Volpe): Merci.
Monsieur Lastewka, vous avez une question supplémentaire?
M. Lastewka: Je veux demander à nos témoins de préciser davantage ce qu'ils ont dit sur l'innovation nécessaire à l'ONU. Vous avez fait une déclaration d'une seule phrase à ce sujet. Où voulez-vous exactement en venir au 9e point. «Nous avons aussi signalé le besoin d'innovation dans la manière dont le Canada poursuivait l'objectif de réforme...» Pourriez-vous préciser?
M. Sahgal: Monsieur le président, je pourrais peut-être vous renvoyer au rapport 1991 du vérificateur général sur les cotisations des pays-membres aux organisations internationales. Cette vérification portait particulièrement sur des organisations du type Nations unies plutôt que sur les organisations de sécurité comme l'OTAN.
Au paragraphe 12.62 nous faisions une recommandation précise, puisque le député a demandé que nous fassions une suggestion précise. Notre recommandation était la suivante, le ministère devrait:
- établir les priorités en vue d'améliorer davantage l'administration d'organisations
internationales;
- Voilà donc le contexte. Nous avons aussi suggéré que le ministère devrait:
- mettre l'accent sur les organisations et les programmes les plus importants pour le Canada;
- Troisièmement, nous avons suggéré que le ministère devrait:
- s'efforcer de collaborer davantage avec des groupes qui comprennent des pays en
développement aussi bien qu'industrialisés pour amener des changements dans les
organisations internationales.
M. Lastewka: Il y a autre chose qui m'inquiète un peu, c'est que vous dites dans votre rapport que vous n'avez pas examiné depuis un certain temps les contributions volontaires faites par l'ACDI à diverses organisations internationales et qu'il n'y a pas de rapport prévu prochainement sur le sujet.
Je me demande si ce n'est pas une erreur de faire des vérifications dans divers autres domaines alors que ce domaine particulier, me semble-t-il, pourrait jouer un rôle important? Qu'est-ce qui a motivé votre décision de ne pas faire ce rapport?
M. Fadden: Il s'agissait en fait de traiter d'abord des questions qui représentent des sommes importantes. Je ne veux pas dire que les sommes que nous consacrons aux ONG ne sont pas importantes, mais nous voulons insister au cours des trois prochaines années sur le programme bilatéral.
Toutefois, nous sommes venus comparaître devant le comité ce matin, pour être très honnête, pour connaître votre opinion sur le choix de nos priorités. Si le comité estime que la question des ONG doit être une priorité, alors nous allons le signaler au vérificateur général pour voir ce que nous pourrons faire. En gros, nous voulions nous attacher d'abord aux questions importantes, qui entrent dans le cadre du programme bilatéral, pour ensuite passer aux autres.
M. Lastewka: Je le comprends bien. J'imagine que ce qui m'inquiétait, et cela s'est vérifié au cours des audiences du comité mixte, c'est le fait que l'ACDI travaille avec de très nombreuses ONG. Nous avons demandé hier si l'ACDI allait faire davantage de travail d'encadrement avec des organisations directrices, etc.. Je n'ai pas obtenu de réponses satisfaisantes hier, je m'inquiète donc toujours du fait que l'ACDI n'a pas assumé ce rôle de chef de file en essayant d'obtenir des organisations cadres et de rendre des comptes par l'entremise de ces organisations.
La question reste donc ouverte.
Le vice-président (M. Volpe): Souhaitez-vous répondre ou vous contenterez-vous d'en prendre note?
M. Fadden: Nous allons en prendre note, si vous le permettez.
Le vice-président (M. Volpe): Très bien. Vous noterez donc également que le comité a dûment pris «nota bene» de votre demande concernant notre préférence pour ce qui est de prendre immédiatement des mesures pour la vérification de l'ACDI et des ONG. J'en parlerai demain à la réunion que j'essaye d'avoir avec notre président et avec le sous-comité du programme et de la procédure. Je vous en reparlerai plus tard.
M. Fadden: Merci.
Le vice-président (M. Volpe): Peut-être pourrions-nous terminer avec une réaction rapide à quelques questions. L'une d'entre elles porte sur le point 29 de votre exposé et sur votre rapport annuel de 1997.
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Étant donné que vous projetez de vérifier un échantillon donné de programmes et de projets de certains pays en vue d'un compte-rendu détaillé, et que tout au cours de votre exposé vous avez laissé entendre que vous vouliez obtenir la collaboration du comité et pouvoir travailler avec lui, je me demande si vous aviez un plan précis à l'esprit pour permettre au comité de procéder à une sélection et à vous d'en faire une autre, ou si vous vous attendiez à ce que le comité travaille dans un secteur particulier d'abord, et vous ensuite, ou encore si vous vous attendiez à ce que le comité fasse des remarques sur vos conclusions.
M. Fadden: Monsieur le président, nous sommes prêts à entendre vos suggestions. Je crois par exemple que si le comité estimait que nous devions attacher de l'importance à l'aide humanitaire en Afrique, nous consacrerions davantage d'efforts à l'Afrique. S'il estimait que nous devions faire davantage pour l'aide au développement social et économique traditionnels en Asie, nous ferions davantage dans ce secteur.
Nous espérons que vous allez pouvoir nous donner en temps utile une idée générale de vos principaux intérêts et nous essaierons d'en tenir compte dans la mesure du possible. Bien sûr, nous espérons qu'une fois notre rapport publié, vous jugerez utile d'en délibérer et de tenir des audiences à son sujet.
Le vice-président (M. Volpe): Très bien.
J'imagine que, dans le même ordre d'idée, lorsque le ministre a comparu la dernière fois devant nous, il a encouragé le comité à participer aux réunions pré-budgétaires. Je crois que M. Sahgal était présent à cette réunion, et il peut me reprendre si je me trompe; je crois que notre président alors lui a laissé entendre que le comité serait tout à fait prêt à le faire et qu'il allait entrer en contact ou qu'il avait déjà pris contact avec le Bureau du vérificateur général pour lui faire savoir s'il était prêt à travailler avec lui de cette manière précisément.
Je ne sais si cela a déjà été enregistré. Si ce n'est pas le cas, nous le faisons maintenant. Si c'est le cas, avez-vous déjà réfléchi à la façon dont le comité pourrait faire preuve de plus d'initiative dans le cadre de ces consultations pré-budgétaires?
M. Fadden: Pour être honnête, je ne suis pas au courant, monsieur le président, je ne puis donc répondre. J'ignore si M. Sahgal peut le faire.
M. Sahgal: Cela a été mentionné - je m'en souviens très bien - la dernière fois que nous sommes venus ici. On a dit que le président voulait savoir s'il était possible de faire quelque chose vers l'automne, lorsque le comité s'occuperait des documents sur les perspectives du ministère et de l'Agence canadienne de développement international.
Le vice-président (M. Volpe): Peut-être pouvons-nous vous demander de réfléchir à ces questions. Nous devons vous donner des réponses et vous devez nous donner des réponses, et peut-être que la greffière pourrait mettre au point un plan suffisamment méthodique pour le comité.
M. Fadden: J'interprète peut-être mal la pensée de certains députés, mais lorsque je parle de la difficulté de mettre au point des critères pour juger des résultats du développement, il me semble que l'on manifeste un certain scepticisme. J'ai essayé de penser à un exemple qui puisse montrer ce dont nous parlons. Je me demande si vous accepteriez de m'accorder quelques minutes.
Le vice-président (M. Volpe): Je vous en prie.
M. Fadden: Si j'ai bien compris, la greffière du comité et vos attachés de recherche sont responsables par votre entremise envers le comité et envers le greffier de la Chambre et le bibliothécaire parlementaire. Même ici à Ottawa, on est loin de savoir exactement qui fait quoi, pour qui et qui l'évalue.
Imaginons un instant que le comité décide d'aller au Zaïre pour étudier une subvention éventuelle de l'ACDI à l'OMS pour tâcher de circonscrire le problème du virus Ebola. Vous chargez alors la greffière et votre attaché de recherche d'organiser le travail du comité au Zaïre où vous aurez à faire à un autre gouvernement souverain, où vous serez aux prises avec un environnement ou à peu près rien ne fonctionne, et où vous avez à faire à un cadre où les valeurs culturelles et l'éthique du travail sont totalement différentes de ce qu'elles sont au Canada.
Il vous serait pratiquement impossible de dire au retour, me semble-t-il, à la greffière et à l'attaché de recherche qu'ils ont tout gâché ou au contraire très bien travaillé parce que tout ce qu'ils ont pu faire échappait en gros à leur contrôle.
Lorsque nous parlons des difficultés des résultats du développement, nous ne voulons pas laisser entendre qu'il faille pardonner à l'ACDI de ne pas avoir obtenu des résultats, mais nous croyons qu'il faudrait mettre l'accent sur la façon dont l'organisme a géré le processus permettant d'obtenir ces résultats, en tenant compte du type d'environnement que j'essaie de vous décrire.
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Peut-être que je suis un peu sur la défensive parce que je vis ici, mais nous avons beaucoup réfléchi à la question et nous pensons que l'environnement différent qui existe à l'étranger doit être pris en compte. Ce n'est pas tout à fait la même chose que de demander à M. Moreau du Développement et des ressources humaines s'il émet un certain nombre de mandats de prestations d'assurance-chômage.
Merci de m'avoir permis de m'exprimer.
Le vice-président (M. Volpe): Merci, messieurs Fadden et Sahgal de votre exposé et d'avoir accepté aborder des questions qui sont parfois délicates. Je crois que cela facilite notre travail et le rend plus productif.
Merci infiniment encore une fois et nous attendrons avec impatience vos réponses ainsi que le plaisir de vous revoir à nouveau.
M. Fadden: Merci.
Le vice-président (M. Volpe): Je demanderais aux membres du comité de rester un instant pour une réunion officieuse.
La séance est levée en ce qui concerne les audiences officielles du comité.