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II. Premières étapes de l'enquête

(I) Le système actuel

Le processus se met habituellement en branle par le dépôt d'une plainte d'un producteur canadien, auprès de Revenu Canada, à l'effet, que des produits sous-évalués ou subventionnés lui causent un dommage. Les éléments de preuve qui appuient la plainte et les documents pertinents doivent être joints à celle-ci. Souvent, le personnel de Revenu Canada aidera les producteurs, surtout les petites entreprises qui manquent de ressources, à compléter leur plainte de façon adéquate.

À cette étape-ci, il ne s'agit pas d'une procédure accusatoire, et aucun temps additionnel n'est prévu pour examiner le point de vue des parties adverses. Pour vérifier le contenu de la plainte, le sous-ministre peut tenir compte d'observations non sollicitées d'un tiers si elles portent sur un aspect fondamental de la plainte. Si ces observations soulèvent des questions au sujet de la plainte, le sous-ministre pourra demander des informations supplémentaires au plaignant.

Lorsque le dossier complet est reçu, le ministère dispose de 30 jours (délai qui peut être prolongé jusqu'à 45 jours dans certains cas) pour décider s'il y a matière à enquête. Le sous-ministre doit déterminer :

a) si la plainte a été faite par ou au nom de l'industrie nationale;

b) s'il y a des indications suffisantes que les importations sont sous-évaluées ou subventionnées; et

c) et s'il y a des indications raisonnables que le dumping ou le subventionnement a causé un dommage ou un retard ou menace de causer un dommage.

Pour ouvrir une enquête, la plainte doit être appuyée par des producteurs qui représentent au moins le quart de la production canadienne totale des produits en question, et les producteurs qui l'appuient doivent avoir une production totale supérieure à celle de ceux qui s'y opposent.

Pour poursuivre l'enquête, il doit y avoir des preuves suffisantes de dumping ou de subventionnement, ainsi que d'un dommage à une part importante de l'ensemble de la production nationale. Revenu Canada déterminera, au cas par cas, ce qu'est une «part importante», ce qui peut être moins de 50 p. 100 du total de la production nationale.

Si Revenu Canada a l'expertise voulue pour évaluer les données sur le dumping ou le subventionnement, pour ce qui est d'apprécier les éléments de dommage, il s'en tient plutôt au rôle d'un généraliste. Reconnaissant la compétence du TCCE en matière d'appréciation de dommage, la LMSI renferme diverses dispositions qui permettent au sous-ministre et aux autres parties intéressées de solliciter l'«avis» du Tribunal sur la question du dommage au cours des étapes préliminaires.

Une fois prise la décision d'ouvrir une enquête, soit par Revenu Canada soit par le TCCE sur renvoi, un avis est publié dans la Gazette du Canada et envoyé à toutes les parties intéressées. Dans le cas d'une enquête sur le dumping, une copie de la version non confidentielle de la plainte est envoyée au gouvernement étranger et, dans la mesure du possible, à tous les exportateurs connus ou à leurs associations.

Le but de l'enquête est d'obtenir des renseignements précis. Au cours de l'enquête préliminaire, le sous-ministre réexamine tous les éléments de dommage contenus dans la plainte initiale ou obtenus autrement. Les circonstances particulières de chaque cas dictent la façon de procéder, de sorte qu'il n'y a pas deux enquêtes pareilles.

Au début de l'enquête, tous les importateurs et exportateurs connus et, dans une enquête sur le subventionnement, les gouvernements étrangers sont appelés à fournir de l'information. La demande indique en détail les données que l'exportateur ou l'importateur doit fournir pour permettre à Revenu Canada de déterminer les valeurs normales, les prix à l'exportation, les marges de dumping ou les montants des subventions. Cette demande donne aussi l'occasion aux exportateurs d'expliquer en détail leurs méthodes de fixation des prix sur leurs ventes au Canada et de fournir les documents à l'appui. En l'absence de ces informations, Revenu Canada se voit obligé d'utiliser les renseignements dont il dispose à ce moment-là.

Le but de cette demande d'information est de corroborer les données fournies par l'exportateur sur ses ventes aux importateurs au Canada, notamment sur ses prix à l'exportation. Les exportateurs et les gouvernements étrangers disposent de 37 jours pour répondre. Si leur réponse est incomplète, l'information manquante leur sera demandée de nouveau, et ils seront informés des mesures à prendre pour rendre leur dossier complet.

Une fois cette information reçue, l'étape de la décision provisoire commence. Cette décision, qui doit être rendue dans les 90 jours après le début de l'enquête, doit se fonder le plus possible sur des données vérifiées, ce qui peut nécessiter une visite sur les lieux pour vérifier et confirmer l'information. Une fois cette vérification faite, toutes les informations sont analysées en détail, et une estimation est faite des valeurs normales, des prix à l'exportation, et des marges de dumping ou du montant des subventions.

Une décision provisoire sur le dumping ou le subventionnement, et sur le dommage est rendue dans les 90 jours. Dans des circonstances exceptionnelles, la LMSI permet de porter le délai à 135 jours pour l'une ou l'autre des raisons suivantes :

S'il rend une décision provisoire de dumping ou de subventionnement préjudiciable, le sous-ministre :

À la suite d'une décision provisoire, toutes les importations sous-évaluées ou subventionnées provenant des pays visés par l'enquête peuvent être frappés de droits provisoires; ces droits sont perçus à partir de la décision provisoire jusqu'à la date de la décision définitive du TCCE sur le dommage. Ces droits sont calculés à partir de l'estimation de la marge de dumping ou du montant de la subvention sur les marchandises importées.

(II) Résumé des propositions et des recommandations

Avis avant l'enquête et décision provisoire

Plusieurs témoins reçus par les Sous-comités se sont dits préoccupés par la façon dont le processus se déroule à partir de la réception d'une plainte. On a notamment parlé de la nécessité d'incorporer dans la loi un mécanisme qui permettrait d'éliminer au départ les plaintes non fondées. Par exemple, l'Association canadienne des importateurs a noté que dans les quatre derniers cas d'antidumping entendus par le TCCE, celui-ci en était arrivé à la conclusion qu'il n'y avait pas eu de dommage. Ainsi, si Revenu Canada avait connu dès le départ cette décision il n'y aurait pas eu d'enquête par le Tribunal et on aurait économisé temps et argent. L'Association a également proposé que la loi exige que les importateurs et les exportateurs fournissent de l'information lorsqu'une plainte est déposée par des producteurs canadiens.

Dans le même ordre d'idées, on estime que le TCCE devrait intervenir plus tôt dans le processus. L'Institut canadien du sucre, par exemple, a proposé que le TCCE soit autorisé à faire une enquête préliminaire avant que Revenu Canada ne rende sa décision provisoire. Cela faciliterait beaucoup la collecte d'éléments de preuve essentiels et aiderait à bien identifier les enjeux.

Plusieurs mémoires, dont ceux du Conseil canadien du commerce de détail et de l'Association canadienne des importateurs, suggèrent que les parties intéressées soient avisées d'une plainte et soient associées à la procédure dès l'étape à laquelle le sous-ministre décide s'il doit ouvrir une enquête. Cette proposition se heurte à l'article 5.5 de l'Accord antidumping de l'OMC qui énonce que : «Les autorités éviteront, sauf si une décision a été prise d'ouvrir une enquête, de rendre publique la demande d'ouverture d'une enquête.» Cette proposition de donner avis du dépôt d'une plainte est motivée par l'intention d'améliorer la précision et l'exactitude des informations utilisées dans les recours commerciaux, mais il faudra trouver une autre façon de résoudre ce problème.

L'accès au mécanisme de la LMSI est une autre préoccupation qui a été mentionnée, en particulier par la Fédération canadienne de l'agriculture. S'il est question dans plusieurs mémoires du coût et du temps associé à un recours, la Fédération s'est dite particulièrement préoccupée par le fait que les petits producteurs n'y ont pas vraiment accès. Pour faire en sorte que ces producteurs aient un accès juste et équitable aux recours commerciaux prévus par la LMSI, on a proposé d'examiner des façons de les aider à présenter leur dossier et de réduire les frais associés à la participation à de tels recours, sans compromettre l'intégrité du processus. On a signalé que contrairement à d'autres industries du secteur primaire, la production agricole n'est pas le fait de grandes entreprises. La plupart des associations de producteurs n'ont pas elles-mêmes l'expertise voulue pour réunir l'information nécessaire et en faire l'analyse. Dans le cas d'un processus d'enquête et de réexamen qui se prolonge, les seuls frais peuvent être prohibitifs pour des secteurs de petite taille comme le secteur agricole.

Pour répondre à ces préoccupations et propositions, les Sous-comités recommandent, d'abord, que Revenu Canada prenne des mesures concrètes pour que les petits et moyens producteurs canadiens aient un accès juste et équitable aux recours prévus par la LMSI. (2) Revenu Canada a déjà indiqué que l'accès équitable était une de ses priorités dans l'application de la LMSI, et que pour y arriver le ministère s'est constitué en guichet unique pour l'accès aux recours de la LMSI, et qu'il s'emploie activement à aider les petits et moyens producteurs à l'étape qui précède l'ouverture de l'enquête. Le ministère devrait poursuivre son action dans ce sens.

Deuxièmement, dans le but d'améliorer l'efficacité et l'équité du processus, les Sous-comités recommandent que le TCCE se voit attribuer la responsabilité de rendre la décision provisoire sur la question du dommage. (3) Cela créerait un système «bifurqué» véritable pour l'administration des recours commerciaux au Canada, qui ressemblerait davantage au modèle américain. (Le graphique 2 donne les grandes lignes de ce modèle.)

L'adoption d'un modèle «bifurqué» ne changerait rien à l'étape préliminaire. Revenu Canada continuerait de recevoir les plaintes et de prendre la décision d'ouvrir une enquête. Ainsi, on conserverait le guichet unique pour le dépôt des plaintes, de manière à réduire les coûts et les formalités administratives. Revenu Canada continuerait d'apporter son aide dans la préparation des plaintes et demeurerait seul responsable de décider si le dossier est complet et si le plaignant a qualité pour agir.

Une fois l'enquête ouverte, Revenu Canada saisirait le TCCE de la partie de la plainte qui concerne le dommage. Le TCCE mènerait alors l'enquête préliminaire sur le dommage pendant que Revenu Canada entreprendrait l'enquête préliminaire sur le dumping. Chacun s'en tiendrait à son champ de compétence. Il n'y aurait pas de changement important dans l'information que le plaignant devrait fournir, et il ne lui serait rien demandé de plus.

En tant qu'organisme quasi judiciaire, le TCCE mettrait à la disposition des parties intéressées la partie de la plainte qui concerne le dommage (la version confidentielle étant à la disposition des avocats). Ce qui rendrait le processus plus transparent. Les parties intéressées auraient l'occasion de soumettre des observations sur les questions concernant le dommage et des questions connexes comme les marchandises, les catégories de marchandises, la définition d'industrie nationale et la pertinence des allégations de dommage. Le plaignant et ceux qui appuient sa plainte auraient l'occasion de réfuter les arguments présentés.

Le TCCE rendrait sa décision dans les 60 jours suivant le début de l'enquête préliminaire (30 jours avant la décision provisoire de Revenu Canada sur la question du dumping). Revenu Canada poursuivrait son enquête préliminaire sur le dumping seulement si la décision préliminaire du TCCE en matière de dommage est positive. Le TCCE attendrait alors l'issue de l'enquête préliminaire de Revenu Canada. Si celui-ci devait conclure qu'il y a eu dumping, le TCCE ouvrirait alors une enquête en vertu de l'article 42 de la LMSI.

Bien que le fait de confier au TCCE la décision provisoire sur le dommage signifierait que les parties auraient affaire à deux autorités administratives au début du processus, les Sous-comités sont d'avis que le système serait plus rationnel et efficace. Les parties soumettraient leurs observations sur le dommage au seul TCCE. À l'heure actuelle, elles soumettent leurs observations sur le dommage à Revenu Canada d'abord, et ensuite au TCCE. Souvent, elles doivent reprendre ou modifier les observations soumises à Revenu Canada lorsqu'elles doivent les présenter au TCCE pour son enquête sur le dommage. En outre, comme le cadre des deux enquêtes (dumping et dommage) serait mieux défini, les parties auraient une idée plus juste de la façon dont les choses se passent et pourraient ainsi y participer avec plus de conviction.

Plusieurs propositions concernaient l'«avis» donné par le TCCE à Revenu Canada sur les questions liées au dommage. Les articles 33, 34 et 35 de la LMSI, qui prévoient un renvoi au TCCE pour obtenir son «avis» sur la question du dommage, ne seraient plus nécessaires avec un modèle «bifurqué». On pourrait songer à conserver l'article 33 pour les cas de renvoi où Revenu Canada déciderait de ne pas ouvrir d'enquête faute d'indications qu'il y a eu dommage.

En résumé, on propose cinq grands arguments pour l'adoption d'un modèle «bifurqué». Premièrement, cela réduirait le double emploi administratif. Deuxièmement, les parties intéressées auraient ainsi la possibilité de faire des observations sur le dommage selon les règles de procédure équitable du TCCE, ce qui permettrait une transparence accrue et une procédure plus équitable. Troisièmement, cela permettrait l'examen précoce et plus complet de la question du dommage, ce qui pourrait avoir pour effet l'abandon ou le règlement rapide des plaintes non fondées.

Quatrièmement, un tel système favoriserait une cohérence accrue dans le traitement par le TCCE et Revenu Canada de questions de base comme la détermination des «produits similaires» et de l'«industrie nationale». Cinquièmement, en réponse aux préoccupations de la Fédération canadienne de l'agriculture, ce modèle permettrait de tenir compte des procédures statutaires d'examen accéléré pour les produits horticoles afin de permettre l'application rapide des droits provisoires (par ex. la LMSI pourrait être modifiée pour que la décision provisoire sur le dommage et sur le dumping ou le subventionnement, dans le cas des produits périssables, soit rendue dans les 60 jours de l'ouverture de l'enquête).

Questionnaires et demandes d'information

L'Association des fabricants de pièces d'automobile a proposé qu'on revienne à la version abrégée du questionnaire de Revenu Canada. On estime que la procédure d'enquête devrait être aussi peu «indiscrète» que possible, tout en répondant à son objectif.

D'autre part, il a été proposé que les entreprises qui n'ont pas exporté au cours de la période visée ne devraient pas être tenues de répondre au questionnaire, étant donné qu'il n'y a pas lieu de faire enquête sur elles. On estime qu'il est vraisemblable qu'une entreprise décide de ne pas répondre au questionnaire et préfère qu'une décision soit rendue contre elle. Comme cela pourrait vouloir dire des augmentations de prix ou des pertes d'importations sur le marché canadien, on a fait valoir qu'il serait dans le meilleur intérêt des consommateurs et des industries en aval de ne demander qu'aux entreprises concernées de remplir le questionnaire.

Il a également été proposé que lorsque des distributeurs sont concernés, on leur demande seulement combien ils ont payé leurs matières premières, et que le TCCE pourrait utiliser ce chiffre comme coût. Cette recommandation découle en partie du fait que souvent les distributeurs ignorent les coûts de production des produits qu'ils exportent.

Les Sous-comités jugent que ces préoccupations relèvent davantage de pratiques administratives et n'impliquent pas de modifications à la LMSI. À ces préoccupations, Revenu Canada répond qu'il recueille l'information dont il a besoin pour s'acquitter de ses responsabilités qui découlent de la loi. Les Sous-comités sont d'avis que ces pratiques administratives sont appropriées pour les besoins de la loi.

Collecte de données

L'Association canadienne des producteurs d'acier soutient que Revenu Canada devrait être tenu de ne pas prendre en considération les observations non sollicitées de parties autres que le plaignant avant l'ouverture d'une enquête. Si Revenu Canada en tient compte, c'est en raison de l'obligation qui lui est faite par l'OMC de vérifier l'exactitude des plaintes. Les Sous-comités ne sont pas enclins à se prononcer sur cette question, puisqu'il s'agit d'une pratique administrative.

L'Association des producteurs d'acier estime également que Revenu Canada devrait être autorisé à constater un «dumping massif» à l'étape de la décision provisoire et à appliquer les droits à la période commençant avec le dépôt de la plainte. Cela permettrait une action rapide lorsque les exportateurs, prévoyant une décision sur le dumping et le dommage, accélèrent leurs exportations avant l'annonce de la conclusion. Les Sous-comités prennent note que cette proposition pourrait contrevenir à l'article 10.6 de l'Accord antidumping de l'OMC, qui exige qu'une décision finale soit rendue avant qu'une action soit prise contre des «importations massives sous-évaluées».

En outre, il a été noté qu'il existe actuellement des limites quant aux données que Revenu Canada peut obtenir des répondants. Avec ces contraintes, le ministère ne peut pas évaluer la situation avec exactitude et il est difficile pour les industries canadiennes d'aider le ministère à analyser les données fournies par les répondants.

Deux propositions connexes ont été mises de l'avant pour tenter de régler ce problème. D'abord, il a été suggéré que Revenu Canada soit autorisé à recueillir des données de toutes les usines nationales où le répondant ou ses filiales produisent des marchandises visées par l'enquête, et pas seulement de l'usine d'où les marchandises sont expédiées au Canada. On pourrait alors exiger de Revenu Canada qu'il établisse une valeur normale à l'échelle de la compagnie pour chaque produit. Ensuite, Revenu Canada devrait être autorisé à recueillir des données pour toutes les ventes nationales des «produits visés» par l'exportateur, et pas seulement pour celles que l'exportateur considère comme «comparables» à ses ventes au Canada.

Revenu Canada a indiqué qu'il a déjà l'autorité législative nécessaire pour déterminer la valeur normale. Par ailleurs, si le ministère décidait dans chaque cas de prendre toutes les actions proposées précédemment, cela pourrait susciter chez les exportateurs une attitude de refus et avoir le résultat contraire de réduire ainsi les données disponibles pour établir les droits antidumping.

Information confidentielle

Le TCCE donne habituellement aux avocats des parties engagées dans une action de droits antidumping ou compensateurs accès à l'information confidentielle recueillie au cours de la procédure. Mais le sous-ministre du Revenu a comme politique de permettre aux avocats de consulter cette information seulement lorsqu'il est d'avis que les résumés non confidentiels ne permettent pas aux parties de bien comprendre l'essentiel de l'information.

L'Association canadienne des producteurs d'acier propose que la LMSI soit modifiée pour permettre aux avocats un accès plus large à l'information confidentielle recueillie par Revenu Canada dans ses enquêtes sur les cas de droits antidumping ou compensateurs. Il y a deux choses qui militent en faveur d'un accès élargi. D'abord, cela permettrait aux parties intéressées de réfuter les arguments présentés, ce qui améliorerait la qualité et la fiabilité de la preuve. Ensuite, cela assurerait une procédure plus équitable et se traduirait par un rapprochement avec la politique appliquée par les États-Unis aux producteurs canadiens qui exportent dans ce pays.

Cette proposition a toutefois soulevé plusieurs objections. On a fait valoir qu'une communication plus large d'informations confidentielles pourrait rendre les parties plus réticentes et prolongerait l'enquête tout en rendant la procédure plus contradictoire, ce qui en ferait augmenter les coûts considérablement. En plus, les délais prévus par la LMSI devraient sans doute être prolongés pour permettre l'examen des réfutations des arguments présentés, et la LMSI devrait être modifiée pour prévoir des sanctions afin d'empêcher la communication non autorisée d'informations confidentielles par les avocats.

Les Sous-comités reconnaissent que Revenu Canada a adopté une pratique raisonnable pour le traitement de l'information confidentielle. Toutefois, la très grande majorité des exportations canadiennes se font aux États-Unis, et dans ce pays, l'habitude de donner accès aux informations confidentielles se traduit souvent par une augmentation de l'information demandée aux exportateurs canadiens qui font l'objet d'une enquête aux États-Unis. Pour que les règles soient les mêmes pour tout le monde, les Sous-comités recommandent que la LMSI soit modifiée pour donner aux avocats un plus large accès aux informations confidentielles recueillies par Revenu Canada dans ses enquêtes en matière de droits antidumping ou compensateurs. (4) Les Sous-comités notent que cette recommandation contribue à l'équilibre général dans ce rapport.

Toute modification de la LMSI qui viserait la mise en oeuvre de cette recommandation nécessitera également l'introduction dans la LMSI de dispositions prévoyant l'imposition de sanctions en cas de communication non autorisée d'informations confidentielles par des avocats.

Se greffe là-dessus une autre question, celle de l'accès des experts aux informations confidentielles. Aux termes du paragraphe 45(3) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, celui-ci ne peut autoriser la communication d'informations confidentielles qu'aux avocats, et ceux-ci ne peuvent pas, sans autorisation, communiquer ces informations à un tiers(10). Souvent, les avocats souhaiteraient faire témoigner des experts devant le TCCE. Toutefois, pour avoir accès à l'information confidentielle recueillie par le Tribunal, ces experts doivent se désigner comme «avocats» pour se conformer aux conditions du paragraphe 45(3) de ladite loi. Mais la common law interdit habituellement à une personne qui fait fonction d'avocat de rendre témoignage dans la même procédure; c'est ainsi que les parties qui auraient souhaité faire témoigner en leur nom des experts bien informés ont dû y renoncer. Les Sous-comités recommandent que la législation commerciale du Canada soit modifiée pour permettre aux experts d'avoir accès à l'information confidentielle recueillie par le TCCE dans une procédure liée à la LMSI. (5)

(10) Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C., 1985, chap. C-18.3.

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