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III. Décisions finales en matière de dumping
ou de subventionnement et de dommage

(I) Le système actuel

Une fois la décision provisoire rendue, le processus de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) bifurque : Revenu Canada rend une décision finale au sujet du dumping ou du subventionnement et le TCCE décide s'il y a dommage.

Sauf si l'enquête est suspendue à la suite d'une prise d'engagement, la loi oblige Revenu Canada à rendre une décision finale au sujet du dumping ou du subventionnement dans un nouveau délai de 90 jours.

Dans la plupart des enquêtes, certaines informations vérifiées sont disponibles lors de la décision provisoire. L'enquête en vue de la décision finale consiste à rendre visite à des entreprises qui n'ont pas été visitées lors de la première période de 90 jours, à vérifier les nouveaux éléments d'information, à rendre de nouveau visite aux exportateurs pour clarifier certains détails et à rendre visite aux importateurs au besoin. Le but de l'enquête finale est d'établir avec précision la valeur normale ou le montant des subventions pour étayer la décision finale du sous-ministre ou, s'il y a lieu, clore l'enquête. Lorsque des données suffisantes ont été recueillies, la valeur normale ou le montant des subventions est calculé à l'aide de ces chiffres. S'il n'y a pas suffisamment d'information, le calcul devrait se faire à partir des éléments disponibles.

Si l'information ou les éléments de preuve recueillis révèlent, lors de l'enquête finale, qu'il n'y a eu ni dumping ni subventionnement, que la marge de dumping ou le montant des subventions est insignifiant, ou que la quantité de marchandises sous-évaluées ou subventionnées est négligeable, le sous-ministre clôt l'enquête, et chacune des parties en est avisée par écrit.

Par contre, si l'enquête se poursuit, une décision finale sera rendue. Celle-ci indique la marge précise de dumping ou le montant des subventions pour chaque exportateur et chacune des parties en est avisée par écrit. Le résultat final est communiqué au Tribunal afin qu'il en tienne compte dans son enquête sur les dommages causés par les marchandises sous-évaluées ou subventionnées.

Comme lors de la décision provisoire, Revenu Canada offre aux parties intéressées l'occasion d'organiser, à leur demande, une réunion pour leur permettre d'expliquer pleinement la façon dont la valeur normale et les prix à l'exportation ou le montant des subventions ont été calculés. Le résultat de l'analyse, par Revenu Canada, des arguments qu'ils ont fait valoir à la suite de la décision provisoire est également examiné.

L'enquête de Revenu Canada prend fin avec la décision finale au sujet du dumping ou du subventionnement, ou la clôture de l'enquête. Les parties peuvent, dans certaines situations, en appeler de la décision du sous-ministre de rendre une décision finale ou de clore l'enquête auprès de la Cour fédérale du Canada, ou, si les marchandises proviennent d'un pays membre de l'ALÉNA, demander qu'un groupe spécial binational examine la décision aux termes de cet accord.

Pendant que Revenu Canada prépare sa décision finale au sujet du dumping ou du subventionnement, le TCCE amorce son enquête au sujet du dommage éventuel. Dans les 120 jours de la réception de l'avis d'une décision provisoire, le Tribunal doit terminer son enquête et rendre une décision ou une «conclusion» indiquant si le dumping ou le subventionnement des marchandises a causé un dommage ou un retard, ou menace de causer un dommage à la production de marchandises similaires au Canada. Le Tribunal peut, par ailleurs, conclure que le dumping ou le subventionnement aurait causé un dommage ou un retard si les marchandises n'avaient pas été frappées de droits temporaires.

Le Tribunal peut arriver à l'une des trois conclusions suivantes au sujet du dommage. Il peut décider qu'il n'y a pas eu dommage, ce qui clôt l'enquête. Dans ce cas, Revenu Canada rembourse à l'importateur tous les droits temporaires perçus et lui rend toute caution qu'il a pu verser.

Le Tribunal peut conclure qu'il y a eu dommage et imposer des droits antidumping ou compensateurs sur toutes les marchandises sous-évaluées ou subventionnées importées pendant la «période provisoire» et sur toutes les expéditions dédouanées depuis la date de sa décision jusqu'à la date de son abrogation. Il peut également décréter que les importations massives de marchandises sous-évaluées ou subventionnées ont causé un dommage, auquel cas les marchandises importées entre la date du début de l'enquête et celle de la décision provisoire pourront rétroactivement être frappées de droits.

Ou encore le Tribunal peut conclure qu'il y a menace de dommage. Dans ce cas, aucun droit antidumping ou compensateur n'est perçu sur les marchandises dédouanées avant la date de la décision du Tribunal. Tous les droits temporaires acquittés sur les marchandises importées avant cette date sont remboursés à l'importateur avec des intérêts. Des droits seront cependant perçus sur toute marchandise sous-évaluée ou subventionnée dédouanée après la date de cette décision à moins que ces importations ne fassent l'objet d'un engagement valable.

Sauf si le Tribunal décide, après réexamen, de les maintenir pour une période plus longue ou de les annuler plus tôt, ses conclusions restent en vigueur pendant cinq ans.

(II) Résumé des propositions et des recommandations

Les Sous-comités s'abstiennent de faire une recommandation à ce sujet. D'abord, la LMSI renferme depuis la mise en oeuvre des Accords-OMC une nouvelle définition du dommage : «dommage sensible causé à une branche de production nationale»; le paragraphe 37.1 du Règlement sur les mesures spéciales d'importation complète cette définition en établissant des facteurs pour déterminer le dommage. Il faudrait laisser au TCCE le temps de se familiariser avec ce nouveau régime. Le fait d'adopter la définition américaine à ce stade risque de créer de l'incertitude dans l'interprétation de la loi actuelle.

Deuxièmement, il n'est pas évident que la définition américaine ajoute des éléments à la définition canadienne. Il y a là, au fond, une question de jugement et à la longue la fréquence à laquelle le TCCE et l'International Trade Commission des États-Unis concluent au dommage est comparable.

Troisièmement, l'affaire des pâtes alimentaires n'est peut-être pas suffisante pour comparer les interprétations données au «dommage sensible» dans les recours commerciaux au Canada et aux États-Unis. Outre qu'elle portait davantage sur la causalité que sur le dommage sensible, l'affaire visait des produits un peu différents à des époques différentes. De telles divergences sont susceptibles de mener à des interprétations différentes à l'intérieur d'un même territoire, tout comme entre des juridictions différentes.

Comme l'a indiqué le président du TCCE lorsqu'il a comparu devant les Sous-comités, le Tribunal a examiné ses procédures et consulté des intervenants à ce sujet. Des recommandations sur les façons de rationaliser le processus et de réduire la longueur des audiences ressortent de cet examen. Les Sous-comités suggèrent au gouvernement de prendre connaissance du rapport du TCCE et de lui donner la considération qu'il mérite.

(11) Mémoire de l'Association canadienne des producteurs d'acier, le 30 octobre 1996.

Les Sous-comités notent que le paragraphe 37.1 du Règlement sur les mesures spéciales d'importation autorise déjà le TCCE à tenir compte, pour évaluer la menace de dommage, de «tout autre facteur pertinent en l'occurrence», ce qui pourrait clairement l'amener à tenir compte du dumping pratiqué dans d'autres pays. Toutefois, comme le fait de parler du problème peut se révéler précieux pour guider le Tribunal, les Sous-comités recommandent donc d'ajouter au Règlement sur les mesures spéciales d'importation toute constatation de dumping sur les marchés de pays tiers comme preuve d'une menace de dommage éventuel. (6)

Les Sous-comités ont appris que le chapitre 19 de l'ALÉNA prévoit des consultations sur les questions de droits antidumping et compensateurs, et qu'il existe déjà des contacts officieux occasionnels entre Revenu Canada et le Department of Commerce. Il ne serait toutefois pas convenable que, en tant qu'organisme quasi judiciaire, le TCCE se livre à des consultations semblables au sujet d'une affaire en instance.

Les Sous-comités notent qu'il serait difficile de s'attaquer à ce problème par des modifications aux textes réglementaires car il faudrait alors avoir différentes catégories d'exportateurs (fabricant, distributeur, etc.). Le droit et les pratiques administratives laissent, dans le cadre de procédures au cours desquelles on doit rendre une décision fondée sur «la meilleure information disponible», suffisamment de souplesse pour faire la distinction entre les exportateurs qui éprouvent des difficultés à fournir l'information demandée par Revenu Canada, et ceux qui évitent intentionnellement d'y répondre.

Les Sous-comités rappellent que la négociation des engagements est régie par les pratiques administratives de Revenu Canada et non par la LMSI. Conscients des perturbations que les engagements peuvent causer sur les marchés internes, les Sous-comités recommandent que Revenu Canada prévoie la possibilité dans des règlements d'entendre les représentations des parties intéressées lorsqu'il envisage des engagements. (7)

En outre, les Sous-comités recommandent de modifier le paragraphe 53(2) de la loi de façon à permettre au sous-ministre du Revenu d'examiner et d'abroger les engagements avant le délai de cinq ans. (8)

En ce moment, bien que la loi américaine le rende obligatoire, il est laissé à la discrétion du Tribunal en vertu du paragraphe 42(3) de la LMSI de retenir l'effet cumulatif dans les enquêtes sur le dommage. Le Tribunal a comme pratique de le retenir dans pratiquement chaque cas.

Les Sous-comités recommandent que la LMSI soit modifiée pour rendre obligatoire le cumul dans les procédures du TCCE lors de la détermination du dommage. (9)

Cela soulève deux problèmes. D'abord, le paragraphe 16(2) de la loi ne permet pas de recourir, pour déterminer la valeur normale, aux ventes de produits similaires à un seul client. La raison en est qu'il se pourrait fort bien que de telles ventes ne soient pas fiables ou rentables, ou soient réalisées, principalement, dans le but d'établir une valeur normale. La législation américaine est relativement plus indulgente que celle du Canada. Les Sous-comités ne sont pas enclins à réduire la protection que le paragraphe 16(2) offre aux producteurs canadiens.

Deuxièmement, au sujet des marchandises similaires, la définition qu'en donne le paragraphe 2(1) de la loi offre déjà une certaine souplesse en ce sens qu'à défaut de «marchandises identiques» Revenu Canada peut se tourner vers des marchandises qui «sont très proches» de celles en cause. L'abandon de la définition des «marchandises similaires» risquerait de causer des problèmes de cohérence avec l'Accord antidumping de l'OMC puisque le paragraphe 2.2 de cet accord ne parle que de «produits similaires» et, à défaut de tels produits, donne comme instruction à l'organisme enquêteur de recourir à la formule du pays tiers ou du prix coûtant majoré.

Les Sous-comités notent que le Tribunal recueille de l'information sur toutes les ventes réalisées sur le marché national (captif et libre) dans l'analyse de la production que renferme son rapport interne. Son attention est centrée, pour analyser le dommage et ses causes, sur les ventes réalisées sur le marché libre. Il ne semble pas y avoir de point en litige avec la proposition de l'Association canadienne des producteurs d'acier à cet égard.

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