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CHAPITRE 1 - L'IMPORTANCE DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE DANS L'ARCTIQUE : UNE NOUVELLE ÈRE ET UN NOUVEAU PLAN D'ACTION POUR LE CANADA

. . . l'Arctique est devenu au cours de la dernière décennie une région importante sur la scène internationale, une région qui a son propre programme politique et ses propres électeurs. Plus les perspectives de gains et de pertes sur les plans culturel, économique, environnemental et politique augmentaient sous les latitudes polaires, plus l'ensemble des intervenants arctiques étaient incités à trouver des façons de collaborer entre eux [. . .] En outre, les problèmes arctiques transcendent de plus en plus les frontières politiques et ne peuvent donc être résolus efficacement sans une coopération soutenue à l'échelle internationale.
Nous nous trouvons aujourd'hui à l'aube d'une nouvelle ère dans les relations internationales concernant l'Arctique11.
Dr Oran Young

Malgré cette prévision optimiste incluse dans l'essai dynamique préparé par Oran Young pour les parlementaires en mars 1996, il nous faut rappeler la déclaration modérée que ce même Young a faite au Comité en octobre : «[. . .] en ce qui a trait à la coopération dans l'Arctique [. . .] Nous faisons encore nos classes en la matière» [40:8]. Dans une longue monographie esquissant les divers scénarios complexes que pourrait suivre le Conseil de l'Arctique, Young signale également que l'actuel mouvement d'institutionnalisation de la coopération multilatérale sur une base circumpolaire pourrait être compromis par la pléthore d'ententes existantes qui mènent à des inefficacités, à des incohérences et à des divergences d'intérêts12. Apprendre à établir de concert des politiques sur l'Arctique devient donc plus important précisément parce que le grand nombre d'intervenants augmente et que ceux-ci s'inquiètent davantage de ce qui arrive à cette région fragile dans son ensemble.

Il est vrai que l'Arctique excite depuis longtemps la curiosité scientifique, suscite des explorations audacieuses et inspire des légendes romantiques. Il y a trop longtemps aussi que les gens du sud s'imaginent qu'il s'agit d'un endroit éloigné et rébarbatif qu'ils considèrent comme pratiquement inconnu et inhabité même s'ils en font également un territoire appartenant à leur pays et peut-être même une mine de richesses futures. On oublie le fait que l'Arctique abrite des civilisations humaines ingénieuses depuis des dizaines de milliers d'années et des espèces indigènes merveilleusement bien adaptées. Durant l'après-guerre, l'Arctique est devenu un lieu stratégique de la guerre froide, occupant une place de plus en plus grande parmi les préoccupations des décideurs, surtout quand ces derniers s'inquiétaient de sécurité nationale. Toutefois, l'émergence d'un mouvement environnemental international et de dirigeants politiques à la pensée claire chez les peuples autochtones de l'Arctique a commencé à attirer l'attention sur des enjeux plus importants et permanents dans cette région du monde.

Aujourd'hui, maintenant que les contraintes géopolitiques de la guerre froide sont disparues, on est en effet beaucoup plus conscient, non seulement à l'échelle régionale mais au niveau mondial, de l'importance grandissante de ces enjeux (c'est-à-dire les risques de pertes comme de gains mutuels) concernant le développement dans l'Arctique ou ailleurs, mais pouvant avoir une incidence sur cette région. Au nombre des divers «intéressés», mentionnons - en plus des gouvernements nationaux qui conserveront la responsabilité politique première - des organisations autochtones de plus en plus revendicatrices; les gouvernements territoriaux et les autorités locales; les promoteurs de projets de recherche et de développement dans l'Arctique, commercialement viables; les investisseurs cherchant à exploiter les vastes ressources minérales et pétrolières; les collectivités aux prises avec des problèmes de santé publique et qui cherchent à devenir davantage autonomes dans la maîtrise de ces problèmes; les militaires qui disposent de ressources toujours puissantes dans les régions polaires (comme des sous-marins à propulsion et à charge nucléaire); des organismes non gouvernementaux qui défendent d'autres causes; des chercheurs préoccupés par les signes de changements climatiques mondiaux qu'on observe dans l'Arctique; ainsi que des citoyens et consommateurs des régions plus au sud qui finissent par se rendre compte que ce qui se passe dans le Grand Nord pourrait bien avoir de graves conséquences sur le bien-être de nombreuses personnes vivant ailleurs13.

En résumé, l'Arctique est devenu une arène de choix - où de multiples intérêts convergent ou se heurtent - pour relever les défis que constituent le «développement durable» et la «sécurité» humaine et environnementale. Ce qui complique encore les choses, c'est l'impact formidable des forces exogènes sur cet «arrière-pays» nordique, qui contraste avec la résistance politique de plus en plus grande observée dans la région face au contrôle «colonisateur» exercé par les centres métropolitains des latitudes moyennes. En même temps, les problèmes arctiques viennent multiplier les questions transfrontalières épineuses qui peuvent uniquement être résolues adéquatement au niveau international, donc au moyen de la politique étrangère. De plus, pour déterminer l'ampleur des interventions nécessaires, il faut trancher des questions très délicates de «compétence» nationale et internationale.

Le fait que l'on prenne conscience de l'interdépendance des effets permanents sur l'environnement mondial, et de leurs graves conséquences pour les habitats humains, a en particulier suscité des débats animés sur la redéfinition de la sécurité, la signification de concepts comme la «sécurité environnementale» et le «développement durable», la capacité des gouvernements existants de faire face aux effets de «l'internationalisation» des dossiers sur leurs populations et leurs mécanismes politiques, et donc sur la pertinence de créer des «régimes» normatifs transnationaux ou même supranationaux permettant de s'attaquer ensemble aux divers problèmes grâce à des mesures de concertation14. Les ministres des affaires étrangères de tous les pays doivent donc entreprendre une redéfinition des frontières conceptuelles et s'attaquer à toutes ses conséquences afin d'être en mesure d'atteindre de plus vastes objectifs internationaux15.

Il est par conséquent difficile de se méprendre quant à l'ampleur de la tâche qui attend les divers pays des régions polaires16. Toutefois, à cet égard, il est important de distinguer le Nord circumpolaire, qui fait l'objet du présent rapport, de la région antarctique inhabitée depuis longtemps qui est gérée avec un certain succès par un régime international convenu en 1959 selon les termes de l'Antarctic Treaty System (ATS)17. Le Nord circumpolaire, qui est divisé entre un certain nombre d'États-nations souverains, était jusqu'à récemment le lieu d'une importante confrontation «bipolaire» entre superpuissances. Dans tout l'Arctique, on ne fait que commencer à examiner les options qui s'offrent afin de passer d'un scénario conflictuel à un scénario coopératif. Comme le signale Sanjay Chaturvedi : «Un nouvel ordre géopolitique est en train de voir le jour alors que les nations de l'Arctique tentent de conclure les ententes qui régiront leurs efforts conjoints dans le domaine des sciences, du développement économique et de la protection de l'environnement18».

Cela ne veut pas dire que la coopération internationale dans l'Arctique constitue un nouveau phénomène apparu soudainement dans les années 1990. En fait, la guerre froide a limité le développement d'un internationalisme panarctique, mais elle a aussi incité certains intervenants, en particulier ceux qui étaient pris au milieu de ce conflit bipolaire - les peuples autochtones et les «puissances moyennes» comme le Canada et les pays nordiques européens «de même mentalité» -, à examiner des moyens pratiques de coopérer tout en préservant leurs propres intérêts dans cette région du globe. Ainsi, dès 1952, les cinq États nordiques et les trois territoires arctiques associés ont formé le Conseil des pays nordiques qui incluait à titre d'observateurs les peuples autochtones lapons de la Fennoscandie19. Des échanges bilatéraux restreints et certaines ententes intergouvernementales ont également été possibles, notamment avec l'Union soviétique. Ce fut le cas, au début des années 1970, entre le Canada et l'URSS dans le domaine de recherche scientifique, entente à laquelle ont participé des régions nordiques ayant des intérêts similaires20. En 1973, cinq États (le Canada, le Danemark, la Norvège, les États-Unis et l'Union soviétique) concluaient une entente en vue de la préservation des ours polaires. D'importants pourparlers supranationaux ont également eu lieu à d'autres niveaux. Ainsi, à la fin des années 1970, un événement important est survenu lorsque les Inuits ont formé leur propre mouvement international, la Conférence circumpolaire inuit (CCI), ce qui laissait présager que les peuples autochtones du Nord allaient commencer à jouer un rôle de plus en plus important dans le domaine des affaires étrangères21. Ce mouvement allait plus tard s'étendre à l'ensemble du cercle polaire, de l'Amérique du Nord jusqu'à la Sibérie (les Inuit russes n'ont pu participer à cette organisation qu'en 1989).

Nonobstant ces événements, ce n'est qu'avec l'arrivée de Gorbatchev qu'une véritable diplomatie circumpolaire a pu voir le jour. Le fameux discours que le dernier dirigeant de l'Union soviétique a prononcé en octobre 1987, à Mourmansk, dans lequel il préconisait l'établissement d'une «zone de paix dans l'Arctique» (même s'il en excluait les bases navales nucléaires qui s'y trouvaient) est souvent considéré comme un point tournant22. Sur le plan symbolique au moins, cette intervention a brisé la glace et ouvert la voie à des initiatives multilatérales qui ont conduit à la création du Conseil de l'Arctique presque une décennie plus tard. En 1989, l'année même où le premier ministre Mulroney proposait l'établissement d'un tel conseil dans un discours prononcé à Leningrad (Saint-Pétersbourg), une conférence se tenait à Rovaniemi, dans le pays voisin, la Finlande, et les représentants des huit États de l'Arctique qui y participaient établissaient un processus qui a mené en 1991 à la conclusion d'une entente majeure, la Stratégie de protection de l'environnement arctique. Cette stratégie, une initiative exclusivement nordique, était «totalement conforme au point de vue des Canadiens23» et doit être intégrée aux travaux du Conseil de l'Arctique durant 1997. Nous examinerons de façon détaillée ce qu'il adviendra des engagements pris dans le cadre de cette stratégie dans le chapitre cinq.

Au cours de cette décennie, d'autres organismes et processus multilatéraux importants - tant gouvernementaux que non gouvernementaux - ont été établis afin de régler des problèmes communs : le Comité international des sciences arctiques (CISA), l'Arctic Aboriginal Leaders Conference, le Comité permanent des parlementaires de la région arctique (CPPRA), le Forum nordique, la North Atlantic Marine Mammal Commission (NAMMCO) et, au sein de l'Europe du Nord, Conseil de la région euro-arctique de la mer de Barents (CREB) et d'autres initiatives régionales24. Dans les chapitres qui suivent, nous traiterons davantage de l'intérêt que présente pour notre pays certains de ces outils de promotion de la coopération dans l'Arctique, et nous reviendrons au thème global de la coopération multilatérale dans le dernier chapitre qui porte sur les relations internationales dans l'Arctique.

Il est important de souligner que cette puissante dynamique internationale, qui a suscité changements et innovations dans l'Arctique durant les années 1990, s'est accompagnée de mouvements de transition tout aussi impérieux à l'intérieur même des pays concernés. Voici d'ailleurs comment Mary Simon, l'ambassadrice canadienne aux affaires circumpolaires résumait récemment cette situation :

Ici, au Canada, la carte du Nord change également. Le processus de délégation politique s'est accéléré, les gouvernements territoriaux jouent un rôle de plus en plus marqué dans toutes les affaires nordiques. Dans trois ans, la création du Nunavut renforcera encore cette tendance. En même temps, l'amélioration des communications a mieux intégré le Nord aux affaires courantes canadiennes. Les Canadiens du Sud sont beaucoup plus sensibilisés que par le passé aux menaces qui pèsent contre l'environnement arctique, aux problèmes sociaux et de santé auxquels les peuples autochtones du Nord sont en butte et, enfin, aux énormes richesses et à la beauté du Nord. Pendant ce temps, les habitants du Nord se sont engagés plus que jamais dans les affaires publiques de leurs régions et de leur pays25.
La prise de conscience tant au niveau international que national des défis et possibilités de l'Arctique - maîtriser la pollution, maintenir des collectivités viables, partager les connaissances, appuyer les transformations démocratiques en Russie, pour n'en nommer que quelques-uns - a rendu possible l'établissement d'un Conseil de l'Arctique qui favorise la poursuite de tels objectifs. La question primordiale à laquelle doivent maintenant répondre le gouvernement canadien et les autres gouvernements de l'Arctique est de savoir quelle devrait être la prochaine étape dans le développement de la coopération circumpolaire. Pour revenir aux commentaires formulés par Oran Young devant le Comité et cités au début du présent chapitre, il est vrai que nous en sommes encore aux toutes premières étapes d'un processus problématique. (En fait, certains analystes doutent encore que les États-Unis, le dernier pays réticent à accepter de prendre part aux négociations relatives au Conseil de l'Arctique, maintiennent leur engagement à l'égard d'un important programme de coopération26.) Il reste encore beaucoup de questions à régler. De plus, pour progresser vers l'ultime objectif d'établir un régime complet de coopération circumpolaire, il est important d'établir clairement les enjeux, d'étudier attentivement les options qui s'offrent aux décideurs pour régler les problèmes les plus urgents, et d'envisager les instruments nécessaires pour s'y attaquer dans le contexte d'un cadre d'action international cohérent et efficace dans l'Arctique27.

Il y a donc beaucoup de travail à accomplir en ce qui touche à la politique étrangère canadienne. Dans le reste de ce rapport, le Comité analysera ce qu'il a entendu et appris et avancera des idées quant aux façons d'aborder cette tâche. Dans le prochain chapitre, nous examinerons en particulier le renforcement des moyens dont dispose le Canada en matière de politique étrangère, tâche essentielle pour que le pays soit en mesure d'exercer un leadership crédible et efficace au sein du Conseil de l'Arctique afin que ce dernier fonctionne à notre avantage sur les plans national et international. Dès le départ, nous croyons toutefois qu'il est important de s'engager publiquement et résolument à établir un cadre d'action politique qui énonce de façon systématique un programme détaillé de coopération circumpolaire pour le Canada à l'aube du nouveau millénaire. Une série de mesures ponctuelles et disparates ne suffiront pas. Pour que le Canada puisse en arriver à réaliser un jour ses aspirations de devenir une puissance importante dans l'Arctique, nous devons nous résoudre à relever ce défi pour nous-mêmes et les générations futures.

À la lumière de ce qui précède, nous faisons la recommandation suivante :

11
Oran Young, «Arctic Governance: Meeting Challenges of Cooperation in the High Latitudes», document d'information en vue de la Deuxième Conférence des parlementaires de la région arctique, Yellowknife, les 13 et14 mars 1996, p. 1.

12
Oran Young, Le Conseil de l'Arctique : Marquer l'avènement d'une nouvelle ère dans le domaine des relations internationales (1996), p. 18 et suiv.

13
Ibid., p. 12.

14
Parmi la toujours plus vaste littérature internationale sur ces questions, notons les ouvrages suivants : Oran Young, George Demko, et Kilaparti Ramakrishna, éditeurs, Global Environmental Change and International Governance, University Press of New England, Hanover and London, 1996; Lamont Hempel, Environmental Governance : The Global Challenge, Island Press, Washington, D.C., 1996; Geoffrey Dabelko et David Dabelko, «Environmental Security : Issues of Conflict and Redefinitions», dans Environment and Security, vol. 1, no 1, 1996, p. 23-49; ainsi qu'un ouvrage d'économie politique, celui de Robert Keohane et Helen Milner, éditeurs, Internationalization and Domestic Politics, Cambridge University Press, Cambridge, 1996.

15
Pour un exemple illustrant la situation ici au Canada, voir «Compte rendu du Séminaire sur la sécurité environnementale», ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Bureau des enjeux globaux, Ottawa, le 29 février 1996.

16
Pour une contribution exceptionnelle à cette nécessaire «redéfinition de la géopolitique», voir l'ouvrage de Sanjay Chaturvedi, The Polar Regions (1996), John Wiley & Sons en association avec l'Institut Scott de recherche polaire, Chichester, Angleterre, 1996.

17
Le Canada est l'un des 42 pays à avoir ratifié ce traité, même s'il ne l'a fait qu'en 1988, et il ne fait pas partie des 26 parties consultatives à l'ATS. En 1994, le Canada s'est toutefois joint au Comité scientifique pour les recherches antarctiques, un organisme non gouvernemental. Pour connaître les détails de la genèse de ce traité et de sa contribution au débat sur les régimes de gouvernement multilatéraux, voir Chaturvedi, The Polar Regions (1996), chapitres 5 et 8. On trouvera une analyse utile du rôle joué par le Canada dans Toward a Canadian Antarctic Research Program, une étude de Olav Loken préparée pour la Commission canadienne des affaires polaires, Ottawa, avril 1996.

18
Sanjay Chaturvedi, The Polar Regions, p. xii.

19
Pour plus de détails à ce sujet, voir le chapitre 10.

20
Voir Robert Doherty, «Social, Economic and Technical Links Between Northern Regions of Canada and Russia», dans L. Lyck et V.I. Boyko, éditeurs, Management, Technology and Human Resources Policy in the Arctic (the North), Kluwer Academic Publishers, Amsterdam, 1996, p. 19-30.

21
Minority Rights Group, éditeurs, Polar Peoples : Self-Determination and Development, Minority Rights Publications, London, 1994, p. 144.

22
Robert Huebert, «Le Conseil de l'Arctique : la conduite des affaires de l'Arctique dans un contexte national et international» (1996), p. 2.

23
Robert Huebert, «The Canadian Arctic and the Development of an International Environmental Regime», document présenté à l'assemblée annuelle de l'Association canadienne de science politique, Montréal, juin 1995, p. 11. Professeur Huebert signale également ce qui suit : «Tout le processus ayant mené à l'établissement de la stratégie n'aurait pu être appliqué sans l'effondrement de l'URSS. Les programmes des divers États comme le Programme des contaminants nordiques du Canada auraient continué à être appliqués individuellement, mais il y aurait eu très peu de coopération internationale». (p. 21)

24
Pour un premier relevé utile, voir l'ouvrage de Young, Le Conseil arctique (1996), p. 6-9. Concernant les points de vue européens, voir l'excellente étude exhaustive de Lassi Heininen et al., Expanding the Northern Dimension, Rapport de recherche no 61, Tampere Peace Research Institute, Université de Tampere, Finlande, 1995.

25
Mary Simon, «Établir des partenariats : Perspectives arctiques», allocution devant le Canadian Club, Toronto, le4 novembre 1996, p. 2.

26
Voir Robert Huebert, «Le Conseil de l'Arctique : La conduite des affaires de l'Arctique dans un contexte national et international» (1996), p. 21.

27
Voir Oran Young, Le Conseil de l'Arctique : Marquer l'avènement d'une nouvelle ère dans le domaine des relations internationales (1996), p. 6.

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