[Enregistrement électronique]
Le mardi 8 avril 1997
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[Traduction]
La présidente (Mme Shaughnessy Cohen (Windsor - Sainte-Claire, Lib.)): Nous reprenons nos travaux, et nous faisons remarquer à nos témoins que M. Wappel a non seulement retiré sa veste, mais a aussi retroussé les manches de sa chemise; alors je ne lui demanderai pas de présider.
M. Tom Wappel (Scarborough-Ouest, Lib.): C'est qu'il fait chaud ici.
La présidente: Nous recevons maintenant des fonctionnaires du ministère de la Justice: Richard Mosley, sous-ministre adjoint, et Paul Saint-Denis, avocat-conseil.
Bienvenue. Avez-vous un exposé à faire?
M. Richard Mosley (sous-ministre adjoint, ministère de la Justice; président, Conférence sur l'uniformisation des lois du Canada): Oui, et si vous le permettez, j'aimerais faire quelques observations d'entrée de jeu.
La présidente: Nous vous écoutons.
M. Mosley: En fait, je suis ici à deux titres. Je suis également président cette année de la Conférence sur l'uniformisation des lois du Canada, et votre greffier nous a fait savoir que le comité veut être mis au courant des travaux de la conférence.
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À titre d'information pour les membres du comité qui ne sont peut-être pas au courant - je sais que vous l'êtes, madame la présidente, car vous nous avez rencontrés l'été dernier - la Conférence sur l'uniformisation des lois du Canada a été fondée en 1918 par les gouvernements provinciaux, sur la recommandation de l'Association du Barreau canadien, et elle s'est réunie presque chaque année depuis, à l'exception de quelques années au cours de la Seconde Guerre mondiale. La conférence se compose de délégations ou de commissaires nommés par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, et chaque délégation comprend des personnes qui sont issues de la pratique privée ou de l'administration judiciaire, dont l'expérience et le savoir peuvent être utiles à la conférence, selon les années.
La conférence invite également des observateurs de l'Association canadienne des juges de cours provinciales et du Conseil canadien de la magistrature; de même, des représentants de l'Association du Barreau canadien peuvent également être présents à titre de membres d'une ou de plusieurs délégations.
La conférence a pour mandat de faciliter et d'encourager l'harmonisation des lois dans tout le Canada par l'articulation, à la demande des gouvernements constituants, de lois uniformes, de lois modèles, d'énoncés de principes juridiques, de propositions de modifications législatives et d'autres documents jugés nécessaires pour répondre aux demandes qui sont faites de temps à autre par les gouvernements constituants.
La conférence comporte deux sections: l'une s'occupe d'affaires civiles, c'est-à-dire les lois provinciales dans une large mesure; et la section du droit pénal se charge, en autres tâches, de suivre l'évolution du Code criminel et d'y proposer des modifications. Pour s'acquitter de son mandat, la conférence invite les intéressés à soumettre des projets et assure une liaison étroite avec les ministres et sous-ministres de la Justice.
La conférence se réunit une fois l'an, habituellement en août, pour trois, quatre ou cinq jours, mais tout au long de l'année des comités de rédaction législative, des groupes de travail et des particuliers sont à l'oeuvre pour produire des documents qui seront étudiés à la conférence annuelle.
Habituellement, la section du droit civil discute de trois ou quatre grands thèmes et de quelques thèmes secondaires à chaque rencontre annuelle. Ce qu'on fait habituellement, c'est qu'on s'entend sur la politique à observer en la matière à une rencontre annuelle, et, l'année suivante, sur la loi à adopter en fonction de cette politique.
Normalement, la section du droit pénal discute d'une cinquantaine de propositions ou de thèmes à chaque réunion annuelle.
Il existe aussi une section de rédaction législative qui collabore avec les deux grandes sections de la conférence pour préparer les propositions de loi.
Enfin, nous avons un comité mixte qui facilite la collaboration entre la Conférence sur l'uniformisation des lois du Canada et la National Conference of Commissioners on Uniform State Laws des États-Unis en vue de favoriser l'harmonisation des lois entre les deux pays.
Voilà qui décrit en substance les travaux de la Conférence sur l'uniformisation des lois. Pour ce qui est du sujet sur lequel votre comité se penche, une résolution de la section du droit pénal de la conférence adoptée en 1994 a conduit à l'étude d'un document en 1995, document qui a fait ensuite l'objet d'une recommandation à la plénière de la Conférence sur l'uniformisation des lois en vue de commander un texte dans ce domaine, texte qui a été remis aux sous-ministres et ministres responsables de la Justice.
Après quoi, les sous-ministres ont demandé à la conférence de rédiger un nouveau texte sur ce sujet, et ce document a été débattu à la conférence de l'an dernier, en août 1996. Après notre rencontre, les sous-ministres ont demandé à la conférence de passer à l'étape suivante, soit de rédiger une loi modèle. Ce travail est en cours. Cette loi modèle sera présentée à la conférence de cette année, en août, à Whitehorse, au Yukon.
La demande des sous-ministres a été approuvée par les ministres responsables de la justice à leur réunion annuelle à Fredericton, au Nouveau-Brunswick, à la fin de février. Je mentionne cela afin de souligner le fait que ce projet dispose maintenant, je crois, du soutien de tous les gouvernements.
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La Conférence sur l'uniformisation des lois a d'ailleurs fait des travaux sur cette question auparavant. En 1984, par exemple, j'étais membre du Comité des directeurs du ministère public du Nouveau-Brunswick, de l'Ontario, de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique, qui a recommandé l'adoption d'une loi visant à contrer ce problème, recommandation semblable à la loi dite Son of Sam, qu'on a mentionnée plus tôt ce matin. Cette recommandation n'a pas eu de suite, et c'était en partie attribuable à l'absence de soutien au sein de chaque gouvernement quant à la nature du travail qui restait à faire.
Ce n'est plus le cas aujourd'hui. Ce soutien existe maintenant aux deux niveaux de gouvernement, et chaque gouvernement est d'accord pour poursuivre les travaux jusqu'au bout. Nous comptons faire cela à la conférence d'août prochain et de soumettre ensuite à chaque ministre la loi modèle qui résultera des délibérations de cette conférence.
C'est tout ce que j'ai à dire pour le moment, madame la présidente. Nous serons heureux de répondre à vos questions.
La présidente: Merci.
Madame Gagnon, avez-vous des questions? Non. Monsieur Hanger?
M. Art Hanger (Calgary-Nord-Est, Réf.): Messieurs, vous avez piqué ma curiosité. Vous dites qu'une proposition semblable, ou une motion, a été présentée au début des années 90. Vous dites qu'à l'époque on ne voulait pas de cette loi. Votre comité, ou votre ministère, avait-il consacré beaucoup de temps à la rédaction de cette proposition de loi?
M. Mosley: Il n'y avait eu aucun travail de rédaction. En fait, c'est en 1984 que ces recommandations ont été faites. Aucun travail de rédaction n'avait eu lieu à ce moment-là parce que nous n'avions pas le soutien qu'il fallait pour aller de l'avant.
M. Art Hanger: Cette idée a donc été reprise ici par M. Wappel, et l'impulsion a été...
M. Mosley: J'ignore au juste quand M. Wappel a déposé son projet de loi. L'impulsion chez nous est venue d'une résolution proposée par la province de la Saskatchewan à la conférence de 1994. Je dois souligner le fait qu'on avait accordé une certaine attention à cette question également au début des années 90, mais, encore là, nous n'avions pas le soutien suffisant pour aller de l'avant.
La résolution de 1994 de la Saskatchewan a été approuvée par la section du droit pénal et ensuite par la plénière de la conférence. En conséquence, le texte présenté à la conférence de 1995 portait sur divers problèmes, par exemple la constitutionnalité d'une loi interdisant l'exploitation du crime. Partant des conclusions auxquelles nous étions parvenus à la conférence de 1995, d'autres textes ont été rédigés et discutés à la conférence de 1996. C'est à peu près en ce temps-là que M. Wappel a déposé son projet de loi. J'ignore la date exacte du dépôt de son projet de loi.
La présidente: C'était en février 1996 - la seconde fois? La première fois, c'était quand?
M. Tom Wappel: À la première session.
M. Art Hanger: Je trouve cela intéressant. Dans une situation comme celle de M. White, qui n'est pas ici pour le moment, mais qui a proposé cette déclaration des droits de la victime, si ce projet devait se concrétiser, j'imagine, s'il s'agit de rédiger un texte de loi, ou un texte quelconque, est-ce qu'il faut le soumettre à un comité comme celui de la Conférence sur l'uniformisation des lois?
M. Mosley: Ce pourrait être le cas si l'un des gouvernements exigeait que le texte soit soumis à la conférence.
M. Art Hanger: Est-ce nécessaire?
M. Mosley: La conférence n'intervient qu'à la demande des délégations qui représentent leur gouvernement dans les deux sections, droit pénal et droit civil. La conférence ne se penche sur une idée que si l'un des gouvernements l'a adoptée et la soumet.
M. Art Hanger: Je vois. Merci.
La présidente: Je rappelle que la motion de M. White n'est qu'une motion. Ce n'est pas un projet de loi. La motion a pour but de demander au comité d'étudier la question, ce que nous nous apprêtons à faire.
De même, je pense qu'il est bon de rappeler que la Conférence sur l'uniformisation des lois n'est pas un organisme gouvernemental comme tel. Vous êtes presque tous des bénévoles en ce sens, n'est- ce pas?
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M. Mosley: J'imagine que c'est un organisme quasi gouvernemental dans la mesure où chaque province et territoire ainsi que le gouvernement fédéral font une modeste contribution financière chaque année pour soutenir les travaux de la conférence, et dans la mesure où chaque gouvernement assume les dépenses de voyage et d'hôtel de chaque membre de sa délégation.
La conférence compte plusieurs membres non gouvernementaux. Traditionnellement, les gouvernements envoient à la conférence des membres influents du barreau, ou dans les provinces où il en existe une, on envoie à la conférence des représentants de la Commission de réforme du droit, ainsi que des universitaires et des fonctionnaires.
La section du droit pénal se compose généralement pour les deux tiers de fonctionnaires du ministère public, et pour un tiers d'avocats de la défense, et il y a habituellement un juge présent à titre d'observateur.
Je pense que la section du droit civil est plus équilibrée, 50-50, soit des membres du secteur privé et des fonctionnaires.
La présidente: Merci.
Monsieur Wappel.
M. Tom Wappel: Merci, madame la présidente.
Je vous remercie de vous être rendus à notre invitation.
J'aimerais qu'on parle du travail de la Conférence sur l'uniformisation des lois, et tout particulièrement du texte que vous avez mentionné. Est-il exact que la conférence publie ses actes?
M. Mosley: C'est exact.
M. Tom Wappel: Est-ce qu'on peut les trouver à la Bibliothèque du Parlement?
M. Mosley: J'imagine que oui. On en envoie un certain nombre d'exemplaires chaque année gratuitement aux bibliothèques. J'imagine que cela doit se trouver à la Bibliothèque du Parlement.
M. Tom Wappel: Je pose la question parce que vous avez mentionné deux rapports, je crois, et je me demande si vous ne pourriez pas en faire parvenir un exemplaire au comité.
M. Mosley: Nous serions certainement très heureux de vous adresser le rapport le plus récent du comité. Nous en avons un exemplaire dans les deux langues officielles, que nous pourrons remettre à votre greffier pour fins de reproduction et distribution.
M. Tom Wappel: Excellent. Merci.
M. Mosley: Nous avons aussi un site Web qui contient des documents auxquels tous les Canadiens peuvent avoir accès. Les actes de la conférence de 1996 n'ont pas encore été téléchargés, mais j'imagine que ce sera fait dans les semaines à venir.
M. Tom Wappel: Vous avez déjà dit à la présidente, monsieur Mosley, qu'il s'agit d'un groupe de gens. Je ne pense pas me tromper en disant que ses résolutions ne sont pas exécutoires. Chose certaine, même si la Conférence sur l'uniformisation des lois du Canada recommande une idée à l'unanimité, la proposition de la conférence n'a pas automatiquement force de loi dans chaque province et chaque territoire. Est-ce exact?
M. Mosley: C'est parfaitement exact.
M. Tom Wappel: Je crois savoir qu'un comité mixte a été créé pour étudier la question de l'exploitation financière du crime. Lorsque vous avez répondu à M. Hanger, vous avez avoué que cette question avait été débattue pour la première fois en 1984. Une résolution avait été adoptée à l'unanimité par la section du droit pénal et j'ai la certitude que vous le savez, résolution exigeant une plus ample discussion, mais - je cite votre texte à vous - «il semble que les choses en sont simplement restées là à compter de ce moment», de 1984 jusqu'à 1994, ou 1995, soit pendant 10 ans, même si on avait identifié le problème.
Est-il possible, du moins en théorie, qu'après la conférence de Whitehorse de 1997 les choses en restent là pendant encore 10 ans?
M. Mosley: Je signale qu'entre-temps on avait fait des efforts pour lancer le projet.
La différence, aujourd'hui, c'est que tous les ministres provinciaux de la Justice ont donné leur accord pour que ce travail se fasse. En fait, plusieurs d'entre eux ont même indiqué que c'est une priorité pour eux, et ils attendent avec impatience les résultats de nos travaux pour agir.
C'est donc tout à fait différent de la situation qui s'est produite auparavant; il y avait à l'époque d'autres priorités, et il s'agissait simplement d'un sujet de discussion, essentiellement, dont on débattait à la Conférence sur l'uniformisation des lois, et pas vraiment ailleurs. Aujourd'hui, il est évident que nous bénéficions d'un soutien actif au niveau politique pour faire le travail.
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M. Tom Wappel: Vous dites que cette question a été remise à l'ordre du jour par les délégués de la Saskatchewan.
M. Mosley: C'est exact.
M. Tom Wappel: Pouvez-vous confirmer qu'au moment où ces délégués ont remis cette question à l'ordre du jour Clifford Olson était incarcéré en Saskatchewan?
M. Mosley: Très franchement, je l'ignore. Je sais qu'il a été incarcéré à Prince Albert, en Saskatchewan, mais j'ignore si les dates coïncident.
M. Tom Wappel: J'ai la certitude que vous ne seriez nullement surpris si c'était le cas.
M. Mosley: J'ajouterais qu'il y a longtemps que la section du droit pénal de la conférence se préoccupe de cette question. En fait, la première initiative en ce sens nous est venue du directeur du ministère public du Nouveau-Brunswick, et je ne crois pas que M. Olson ait jamais été incarcéré là-bas.
M. Tom Wappel: L'une des choses que je trouve intéressantes dans ce texte, c'est ceci:
- À moins que toutes les provinces n'édictent une loi uniforme comportant des mesures
d'application communes, il sera relativement facile de contourner la loi.
- Êtes-vous d'accord avec cette observation?
M. Tom Wappel: S'il se trouve qu'à sa libération un criminel réside dans l'une des provinces ou l'un des territoires qui n'a pas adopté cette loi, ce criminel pourra alors monnayer le récit de ses exploits. N'est-ce pas exact?
M. Mosley: Si la loi n'est pas adoptée, disons à l'Île-du- Prince-Édouard, mais qu'elle est adoptée en Ontario, bien sûr toutes les grandes maisons d'édition se retrouvent en Ontario, et le marché principal au Canada, c'est aussi l'Ontario. Donc, le fait que ce criminel réside à l'Île-du-Prince-Édouard n'empêcherait pas les autorités ontariennes de saisir les profits qui seraient réalisés dans cette province.
M. Tom Wappel: Dans cette province; mais dans votre exemple, on ne pourrait s'emparer des gains qui seraient réalisés à l'Île- du-Prince-Édouard.
M. Mosley: Pardonnez-moi, mais je ne suis nullement un expert de l'exécution civile des jugements. Je pense qu'il serait à tout le moins théoriquement possible d'obtenir un jugement dans une province et de le faire ensuite homologuer dans une autre province conformément aux dispositions existantes, même si la même cause de poursuite n'existe pas en vertu de la loi provinciale dans cette province.
M. Tom Wappel: Mais, chose certaine, la procédure serait alourdie, c'est le moins qu'on puisse dire, si chaque province et territoire n'édictaient pas la même loi.
M. Mosley: Il serait préférable que la loi soit adoptée partout, oui.
M. Tom Wappel: Et même si c'était le cas, cela n'empêcherait pas le criminel de vendre le récit de ses exploits à l'extérieur du Canada. N'est-ce pas exact?
M. Mosley: C'est bien ça.
M. Tom Wappel: Et si le criminel demeurait ensuite à l'extérieur du Canada ou choisissait de laisser ses actifs à l'extérieur du Canada et de demeurer au Canada, les actifs en question ne seraient pas réalisables non plus, sous réserve des ententes réciproques qui pourraient exister entre les pays, n'est- ce pas?
M. Mosley: Je crois bien que c'est le cas.
M. Tom Wappel: On a beaucoup parlé de la loi dite Son of Sam et de la façon dont la première loi dite Son of Sam a été annulée - c'est le terme qui a été utilisé, si je ne m'abuse - parce qu'elle était en contradiction avec le premier amendement à la Constitution américaine, qui porte sur la liberté d'expression. N'est-il pas vrai que le tribunal a dit qu'une telle loi pourrait survivre et n'enfreindrait pas la Constitution si l'État prouvait que la limitation est nécessaire pour répondre à un besoin pressant de l'État et est assez restrictive pour atteindre ce but?
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M. Mosley: Oui, et je crois que par la suite l'État de New York a adopté ou rédigé une loi pour tenir compte des directives reçues de la Cour suprême.
M. Tom Wappel: Alors, de telles lois sont constitutionnelles du moment qu'elles sont bien rédigées, à la lumière des décisions rendues par la Cour suprême dans l'affaire Son of Sam - ou Simon and Schuster, en réalité.
M. Mosley: Oui, nous croyons qu'il est possible de rédiger une loi valable conforme à la Constitution.
M. Tom Wappel: Et est-il également vrai que la Cour suprême du Canada, selon ce document, a fait une mise en garde contre - et je cite encore le document:
- Une adhésion servile aux... précédents américains, surtout parce que la Constitution américaine
ne contient aucune clause justificative comme celle de l'article 1 de la Charte.
- Seriez-vous d'accord avec ces propos?
M. Tom Wappel: Cela va sans dire.
Le document dont vous parliez dit également ceci en ce qui concerne le respect de la Constitution canadienne.
- Un tribunal canadien en viendrait sans doute à la conclusion que les buts étaient suffisamment
louables pour justifier une restriction au paragraphe 2b) de la Charte.
- ...ces buts étant les objectifs discutés pour empêcher les criminels de profiter des fruits liés à la
perpétration de leurs actes criminels.
M. Mosley: Si la loi répondait au critère de proportionnalité en vertu de l'article 1.
M. Tom Wappel: Exactement, et ils disent également:
- Du moment que la loi est assez restreinte pour s'appliquer uniquement aux tentatives
d'exploiter l'activité criminelle, surtout les crimes haineux tels que les meurtres rituels ou en
série, elle devrait répondre au troisième et dernier critère de proportionnalité. Dans ces
circonstances-là, les effets salutaires primeraient sans doute sur tout effet néfaste éventuel sur
ce genre d'expression.
- Voilà ce que dit le document. Êtes-vous d'accord avec cela?
M. Tom Wappel: Oui.
M. Mosley: S'il le cite, madame la présidente, je n'ai pas...
M. Tom Wappel: Je le cite. Je vous demande simplement si vous êtes d'accord avec les propos des auteurs. Devrais-je les relire?
M. Mosley: Je ne connais pas le mémoire par coeur.
M. Tom Wappel: D'accord, et je ne m'y attendrais pas, mais vous en avez parlé dans votre introduction.
M. Mosley: Oui, bien sûr.
M. Tom Wappel: Alors je présume que vous l'avez relu avant de venir ici.
M. Mosley: Oui.
M. Tom Wappel: Puisque vous l'avez fait - il a cinq ou six pages - je vous demande si vous êtes d'accord ou non avec ce que je viens de citer, d'après votre expérience comme avocat, conseiller et sous-ministre responsable des politiques.
La présidente: Un instant. Voulez-vous voir le document?
M. Mosley: Non. Je l'ai avec moi; si vous pouviez me donner la référence...
M. Tom Wappel: C'est à la page 175, à l'annexe G.
M. Mosley: J'ai le document original plutôt que le Procès- verbal.
M. Tom Wappel: Ce serait alors au point 5, au paragraphe qui précède les conclusions.
M. Mosley: Oui, je suis d'accord avec cela, et je voudrais aussi vous signaler la dernière phrase de ce paragraphe:
- Si le règlement est d'une portée trop grande, il ne réussira probablement pas à franchir la
dernière étape non plus.
M. Mosley: Oui, et j'ajouterais qu'un des buts de la Conférence sur l'uniformisation des lois du Canada, c'est de rédiger des lois qui résisteront à l'examen constitutionnel et à une contestation du partage des pouvoirs.
M. Tom Wappel: C'est également notre rôle en tant que parlementaires. Nous ne voulons pas adopter des lois qui ne peuvent pas résister à un examen judiciaire.
M. Mosley: Je ne voudrais pas faire de commentaires sur votre rôle.
Des voix: Oh, oh!
M. Tom Wappel: Même si nous essayons, parfois ça ne marche pas, et la Cour suprême surprend tout le monde, mais nous poursuivons malgré tout. N'est-ce pas?
M. Mosley: Bien sûr.
M. Tom Wappel: C'est tout. Merci beaucoup.
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La présidente: Je voudrais juste poser la question suivante. Je sais que lorsqu'un ministre dépose une loi à la Chambre il croit fermement en sa constitutionnalité. En est-il de même pour les affaires émanant des députés, ou est-ce que les députés viennent ici pour présenter leurs arguments? Quelle est la procédure?
M. Mosley: La Loi sur le ministère de la Justice ne prévoit pas que les affaires émanant des députés doivent d'abord être certifiées. Elle parle de tout projet de loi d'intérêt public présenté par un ministre de la Couronne.
La présidente: D'accord.
Merci beaucoup d'être venus aujourd'hui.