[Enregistrement électronique]
Le lundi 2 décembre 1996
.1558 
[Traduction]
Le président: Bonjour et bienvenue à cette 44e réunion du Comité permanent des transports. Nous sommes réunis aujourd'hui pour parler du projet de loi C-58, Loi modifiant la Loi sur la marine marchande du Canada.
Notre premier témoin sera M. Nigel Frawley de l'Association canadienne du droit maritime.
Monsieur Frawley, avant de vous laisser commencer, je vous présente encore une fois nos excuses pour le fait que nous n'avons pas été en mesure de terminer nos audiences jeudi dernier. Malheureusement, les comités sont les créatures de la Chambre. Il est regrettable que des gens comme vous se voient imposer deux fois ce genre de déplacement et de tracas. Je vous sais gré d'avoir accepté de revenir, et si vous vouliez bien nous faire part de ce que vous voulez nous dire, nous pourrions ensuite nous livrer à une discussion sur les éléments dont nous sommes saisis. Je vous remercie.
M. Nigel Frawley (président, Association canadienne du droit maritime): Je vous remercie, monsieur le président, pour ces propos aimables.
Je suis avocat et j'exerce le droit à Toronto. Mon domaine de spécialité est le droit maritime et je comparais devant vous aujourd'hui en qualité de président de l'Association canadienne du droit maritime. Le grand axe de mon mémoire va dans le sens du projet de loi C-58, dans l'espoir que son examen par le Parlement se déroulera rapidement et qu'il puisse être adopté dans les meilleurs délais.
Pour commencer, messieurs, permettez-moi de vous dire quelques mots à propos de notre association. Nous sommes un organisme sans but lucratif, constitué en société en 1951 et notre secteur d'intérêt est avant tout le droit maritime, qu'il soit canadien ou international.
.1600
Jeudi dernier, monsieur le président, j'avais remis à votre comité 15 exemplaires de notre mémoire et j'espère que vous avez tous ce texte sous les yeux. Vous trouverez à la première page l'historique de notre organisme qui a pour mandat de promouvoir la mise en oeuvre d'une législation à la fois efficace et moderne sur la marine marchande et de participer, avec la communauté internationale, au développement du droit maritime.
Nous avons pour membres des avocats comme moi dont le domaine d'intervention est le droit maritime, mais également des représentants du monde du transport maritime. Nous représentons donc les deux facettes de la médaille. Nous avons pour membres des exportateurs et des importateurs. Nous avons des courtiers et des agents d'assurance. Nous avons des armateurs et des affréteurs, de même que des représentants des débardeurs et des manutentionnaires. Nous représentons donc toute la palette des activités dans le secteur du transport maritime.
Je suis heureux de préciser que nous avons également dans notre association des membres de plein droit qui représentent les différentes associations faisant partie du monde du transport maritime. Il y a par exemple la Canadian Board of Marine Underwriters qui a comparu devant vous jeudi dernier, qui est membre de notre association. J'ai étudié son mémoire et tout comme cet organisme, nous sommes favorables à une adoption aussi rapide que possible du projet de loi C-58.
L'Association canadienne de droit maritime est membre d'un groupe mère qui a pour nom le Comité maritime international et dont le siège est à Bruxelles. C'est un organisme qui existe depuis près d'un siècle et dont toute la raison d'être est l'harmonisation internationale du droit maritime. Il est intervenu utilement dans le cadre de plusieurs conventions internationales de première importance qui ont fini par se retrouver dans la législation du Canada et d'autres pays, et notamment les fameuses règles de La Haye de 1924 sur le transport des marchandises par voie maritime, les règles York-Anvers de 1924 concernant la loi de la moyenne générale, etc.
Le Comité maritime international est également intervenu, tout comme l'Organisation maritime internationale dont le siège est à Londres, pour faciliter la rédaction de la convention de 1976 sur la limitation de la responsabilité en matière de réclamations maritimes. C'est précisément ce dont vous êtes saisis aujourd'hui. De telle sorte que notre association n'est pas une nouvelle venue sur la scène maritime puisque nous sommes partie prenante depuis le tout début. D'ailleurs, nous avons également participé, tout comme le CMI et l'Organisation maritime internationale à la mise en oeuvre des conventions sur la pollution par les hydrocarbures dont vous êtes également saisis aujourd'hui.
Comme vous le savez, vous avez pour objet d'étude les amendements à la Loi sur la marine marchande du Canada portant sur les réclamations maritimes d'ordre général ainsi qu'une disposition relative à une actualisation du plafond d'indemnisation. Vous êtes également saisis de la mise en oeuvre de la convention de 1969 sur la responsabilité civile en cas de pollution par les hydrocarbures et de la convention de 1971 sur le fonds d'indemnisation des dégâts dus à la pollution par les hydrocarbures.
Comme je vous l'ai déjà mentionné, nous avons participé à ce processus depuis le tout début dans le cadre du Comité maritime international, de telle sorte que nous sommes très heureux de voir ainsi le projet de loi C-58 venir à l'apogée de notre intervention et, bien sûr, celle des gens du ministère des Transports qui ont proposé le texte.
Je dois également préciser que nous avons travaillé en très étroite collaboration avec les fonctionnaires de Transports Canada. Ces efforts ont culminé en 1993 par le document de discussion de Transports Canada qui a lui-même conduit au projet de loi qui vous interpelle aujourd'hui, aligné sur le protocole de 1996 qui relève le plafond de responsabilité correspondant précisément à ce que voulait Transports Canada, comme le lui avaient signalé des représentants de l'industrie et du grand public.
Nous comparaissons donc devant vous aujourd'hui pour vous demander instamment d'adopter ce projet de loi dans les meilleurs délais. Ce qui nous inquiète beaucoup, c'est que le texte actuel de la Loi sur la marine marchande repose sur un système tout à fait dépassé, en l'occurrence la limitation de la responsabilité des armateurs datant de 1957. Nous sommes beaucoup en retard sur la communauté internationale. Le projet de loi C-58 va nous aligner sur celle-ci dans son ensemble, ce qui fera le bonheur de notre association et, j'imagine aussi, celui de l'industrie du transport maritime dans son ensemble.
.1605
À la page 2 de mon mémoire, je vous signale les problèmes que pose le texte actuel de la Loi sur la marine marchande. Je ne pense pas devoir entrer dans le détail, mais il faut néanmoins que j'appelle votre attention sur quelques éléments qui nous ont donné matière à réflexion. S'ils nous ont donné matière à réflexion, c'est que certains membres de notre association les ont portés à notre attention.
Le premier de ces éléments, ce sont les dispositions transitoires. L'article 26 du projet de loi, à la page 21, est axé sur les questions de pollution par les hydrocarbures. Cet article affirme que le nouveau projet de loi s'appliquera aux causes de pollution par les hydrocarbures qui surviendront lorsque le texte en question aura reçu force de loi, mais non pas aux incidents antérieurs mais qui pourraient se retrouver pour arbitrage devant les tribunaux après l'entrée en vigueur du projet de loi.
Nous appelons votre attention sur le fait que cet article devrait plutôt concerner également les réclamations d'ordre général et pas uniquement les cas de pollution par les hydrocarbures. Si j'ai bien compris, vous allez vous réunir mercredi pour adopter le projet de loi article par article, et il se peut fort bien que vous receviez à ce moment-là une motion qui élargirait la portée de cet article 26. Nous n'y trouverions rien à redire parce que cette disposition nous semble à caractère relativement transitoire.
M. Keyes (Hamilton-Ouest): D'où viendrait cette proposition d'amendement?
M. Frawley: Il s'agirait non seulement des cas de pollution par les hydrocarbures...
M. Keyes: Ce serait un amendement du ministère ou du gouvernement...
M. Frawley: En effet.
J'attire également votre attention sur la page 3. On craint en effet qu'aux termes du projet d'article 577... Il s'agit des réclamations introduites par les passagers. Il est possible que le texte proposé soit insuffisant étant donné qu'il y a certains passagers ou invités, à bord de bateaux de croisière, qui n'ont peut-être pas conclu de contrat de transport formel avec l'armateur. Ces gens-là n'aimeraient pas qu'une réclamation en dommages-intérêts venant de leur part soit limitée à la disposition générale de 1,5 million de dollars qui est prévue dans le projet d'article 578, qui couvre les réclamations notamment en cas de perte de vie ou de blessures. Il n'est pas exagéré de dire que cet élément fait l'objet de beaucoup de discussions entre les représentants de l'industrie et le gouvernement, alors même que nous nous parlons ici, dans le but précisément de trouver une solution d'ici mercredi, juste à temps pour votre examen article par article. Si les deux parties parviennent à s'entendre sur un texte satisfaisant pour remédier aux lacunes du projet d'article 577, les représentants de l'industrie vous soumettront un texte de motion d'ici mercredi matin.
.1610
Je pourrais également vous signaler qu'il y aurait peut-être un problème comme nous le signalons à la partie iii) de notre mémoire, à la page 3, du fait que certains exploitants, soucieux de se soustraire aux dispositions du projet d'article 577(1) - touchant les navires qui doivent faire l'objet d'un certificat de sécurité - ont déployé des trésors d'ingéniosité dans les plans de leurs navires. Je pense que c'est un problème auquel il peut être remédié, et encore une fois, cela fera l'objet d'une motion d'amendement présenté par l'industrie mercredi.
Le dernier élément sur lequel j'appelle votre attention est le point iv) au bas de la page 3 de notre mémoire. Il se peut que le projet de loi C-58 ait par inadvertance élargi la catégorie des personnes qui doivent se conformer aux dispositions en matière de responsabilité absolue, prévues à l'article 677 de la Loi sur la marine marchande. Comme vous le savez, aux termes de la notion de responsabilité absolue, vous êtes responsable de tout acte dommage sauf exemption expresse. La Loi sur la marine marchande prévoit plusieurs exemptions de ce genre, par exemple, les faits de guerre, les mesures d'urgence prises pour sauver le navire et ainsi de suite.
Il se pourrait que le projet de loi C-58 ait élargi en effet la catégorie de gens devant se conformer à cette notion de responsabilité absolue en y ajoutant par exemple tous ceux qui assurent l'administration et le fonctionnement d'un navire. Jadis, en vertu de l'actuelle Loi sur la marine marchande, seuls les armateurs et les affréteurs de navires sans équipage étaient assujettis à cette notion de responsabilité absolue. Nous croyons savoir qu'une motion sera également présentée dans ce sens mercredi pour apporter une solution à ce problème.
En résumé donc, je suis ici pour donner mon appui au projet de loi sous sa forme intégrale. Nous travaillons depuis très longtemps sur ce dossier et nous sommes très heureux de constater que le projet de loi vous a été soumis, et nous espérons qu'il pourra être adopté très rapidement.
Je vous remercie, monsieur le président.
Le président: Merci beaucoup, monsieur Frawley.
Monsieur Dubé.
[Français]
M. Dubé (Lévis): Étant donné que l'on n'a pas pu interroger les témoins l'autre jour, j'aimerais cet après-midi poser quelques questions à M. Frawley. Si d'autres questions étaient soulevées, on pourrait peut-être profiter de sa présence pour approfondir les choses puisque son champ de compétence est le droit maritime. J'ai lu les documents, mais j'ai eu un petit problème parce qu'ils étaient disponibles seulement en anglais. Par conséquent, cela m'intéresserait de passer un peu plus de temps que prévu avec M. Frawley sur ces questions.
[Traduction]
Le président: Tout à fait.
[Français]
M. Dubé: Je vais d'abord vous poser une question d'ordre général.
[Traduction]
M. Frawley: Excusez-moi, je ne parle pas français, je vais essayer de démêler le fil de mon écouteur afin de pouvoir entendre l'interprétation, de telle sorte que je sollicite votre indulgence.
[Français]
M. Dubé: Pour votre information, c'est moi qui ai le problème inverse la plupart du temps.
.1615
Monsieur Frawley, vous êtes impliqué dans ce domaine depuis fort longtemps. Comme cela a été mentionné tantôt, vous avez même participé d'une certaine façon au projet de loi, qui n'est que l'application d'une convention internationale. Pourriez-vous nous dire, même si le projet de loi n'est pas encore adopté, quels en sont les principaux avantages par rapport à la situation actuelle?
[Traduction]
M. Frawley: Merci beaucoup monsieur Dubé. Je répondrais avec plaisir à votre question.
Pour commencer, ce projet de loi permettait d'harmoniser la législation canadienne en matière de transport maritime en l'alignant sur celles des autres grandes nations maritimes. Comme le transport maritime est une activité à caractère international, pour éviter tout conflit de législation entre les pays, donner un certain degré de certitude et de prévisibilité aux intervenants et empêcher les exploitants de faire du magasinage, c'est-à-dire de choisir un pays moins rigoureux - ce qui fait qu'il est souvent difficile dans notre industrie de savoir où au juste une réclamation en dommages-intérêts va être entendue - plus le droit est uniforme en matière maritime, plus notre industrie s'en portera.
Ce n'est pas la première fois que le Canada intervient ainsi sur le plan législatif sur la scène internationale et la limitation de la responsabilité civile est un élément important en l'occurrence. Pour l'instant, le plafond des dommages-intérêts qui peuvent être réclamés est relativement faible, et cela tous les membres du milieu du transport maritime le reconnaissent. Le projet de loi est donc un progrès en ce sens qu'il relève le plafond des montants qui peuvent être exigés en guise de dommages-intérêts aux armateurs, aux exploitants et aux administrateurs.
[Français]
M. Dubé: Est-ce que notre voisin, les États-Unis, a adhéré à cette convention pour le principe?
[Traduction]
M. Frawley: Pas du tout, monsieur Dubé.
[Français]
M. Dubé: Pourquoi, selon vous?
[Traduction]
M. Frawley: Je ne peux me prononcer à leur place, mais tout ce que je peux dire, c'est que la très grande majorité des nations maritimes ont souscrit à cette convention. Les États-Unis n'ont jamais été très enclins à adhérer à des accords internationaux. Ils en font partie, mais ils ne sont, j'en ai peur, pas particulièrement empressés de les ratifier. Ils ont leurs raisons j'imagine, mais je puis vous dire que la très grande majorité des nations maritimes souscrivent à cette convention-ci.
[Français]
M. Dubé: J'ai une dernière question. Pourquoi, selon vous, le Canada a-t-il tant tardé à le faire?
[Traduction]
M. Frawley: Le problème tient surtout au fait qu'en 1976, certains montants prévus dans la formule de limitation, le montant de dommages-intérêts qui pouvait être réclamé, ne correspondaient pas vraiment à ce que voulaient les Canadiens. Les plafonds étaient trop bas.
C'est la raison pour laquelle, au fil du temps, les gens ont multiplié les interventions auprès du ministère des Transports en lui disant qu'il fallait relever les plafonds car, disent-ils, les plafonds prévus dans la convention de 1976 étaient insuffisants. Ils ont demandé au ministère de faire ce qu'il pouvait pour relever ces plafonds, et c'est ce qui s'est produit en 1993 dans le document de discussion de Transports Canada.
.1620
Les activités se sont également multipliées sur le plan international. En mai de cette année, il y a quelques mois seulement, un protocole a relevé le plafond international pour l'aligner grosso modo sur les montants dont faisait état le document de discussion de Transports Canada. Tout d'un coup, toutes les pièces du puzzle se sont parfaitement imbriquées au mois de mai. De concert avec le monde maritime, nous pouvons emboîter le pas à Transports Canada pour arriver à un texte de loi qui intégrerait la convention de 1976 en l'assortissant des plafonds plus élevés prévus par le protocole de 1996.
Voilà pourquoi les choses tardent un peu, monsieur Dubé.
[Français]
M. Dubé: Je peux revenir plus tard, si vous le voulez.
[Traduction]
Le président: Monsieur Gouk, avez-vous des question?
M. Gouk (Kootenay-Ouest - Revelstoke): Oui, j'en aurais une ou deux.
En ce qui concerne le paragraphe 1 de la page 2, je voudrais m'assurer d'avoir bien compris votre propos. Vous dites, je crois, que le projet de loi se limite actuellement à la pollution par les hydrocarbures.
M. Frawley: Oui.
M. Gouk: Auparavant, il était plus général, et vous vous inquiétez des cas de pollution autre que par les hydrocarbures qui se seraient produits avant l'adoption du projet de loi. Vous craignez que de tels cas soient escamotés à cause de l'adoption du projet de loi, et vous voudriez tirer les choses au clair.
M. Frawley: Non. En fait, voici. Supposons qu'un accident se produise aujourd'hui. Supposons, comme je l'espère, que la procédure suive son cours et que cette mesure soit adoptée d'ici quelques mois. Quelle loi vont appliquer les tribunaux? Vont-ils se fonder sur les dispositions de la nouvelle loi ou sur celles de l'ancienne dans le cas d'un accident qui se produirait aujourd'hui?
Actuellement, il est prévu que si un déversement de pétrole se produit aujourd'hui, on lui appliquera l'ancienne loi. Mais le projet de loi ne dit rien des cas de pollution autre que par les hydrocarbures. Supposons qu'un échouage ou une collision se produise, que la réclamation soit déposée aujourd'hui mais qu'elle ne fasse l'objet d'une décision judiciaire que l'été prochain. Nous craignons, dans un tel cas, que les avocats d'une des parties demande l'application de la nouvelle loi, tandis que ceux de l'autre partie demanderont l'application de l'ancienne.
Nous voulons que la loi ne se limite pas aux cas de pollution par hydrocarbures prévus à l'article 26. Nous voudrions que toutes les réclamations soient couvertes.
M. Gouk: Sauf erreur de ma part, la loi ne peut pas être rétroactive; elle entrera donc en vigueur à la date de la sanction royale.
M. Frawley: Certains avocats sont d'une ingéniosité sans bornes.
M. Gouk: Je me le suis laissé dire.
M. Frawley: Il y a eu récemment une affaire de ce genre en Colombie-Britannique. On a dû consacrer beaucoup de temps et beaucoup d'argent à cette question de rétroactivité de la loi.
M. Gouk: Je voulais vous poser une autre question. Vous avez dit que des amendements spécifiques seront sans doute présentés.
M. Frawley: Oui.
M. Gouk: Si vous souhaitez qu'ils soient sérieusement pris en considération, il faudrait les présenter avant mercredi, puisque c'est le jour où nous allons procéder à l'étude article par article.
Le président: Je crois que le témoin parlait d'amendements présentés par le gouvernement.
M. Gouk: D'accord. Je pensais qu'ils viendraient d'ailleurs.
M. Frawley: J'espère que ceux qui proviennent du secteur du transport maritime seront déposés demain.
Le président: Je vois.
M. Gouk: On en a également annoncé d'autres.
Je voudrais vous poser une autre question. Elle ne s'adresse pas au témoin, mais plutôt à vous ou au secrétaire parlementaire.
Si le gouvernement envisage des amendements et si on ne peut pas recourir à un amendement spécifique, serait-il possible d'obtenir une liste des amendements qui nous donneraient une idée de ce que nous aurons à faire? De cette façon, si je constate que vous vous êtes occupé d'un sujet qui m'intéresse, je pourrais me préparer, au lieu de me faire prendre à contre-pied. Je n'aurais pas à vous demander d'attendre parce que je ne serais pas prêt. Je n'aurais pas à demander un délai d'une journée pour faire rédiger et traduire mes amendements par le personnel de la Chambre.
Il n'y a là rien de litigieux, mais je sais ce que vous faites et si nous pouvions en discuter, nous éviterions au comité de perdre du temps.
Le président: Est-ce possible, monsieur Keyes?
.1625
M. Keyes: Oui, nous le ferons demain.
Le président: M. Keyes demandera à notre équipe de vous envoyer le document. Nous le faisons uniquement parce que vous faites preuve, monsieur Gouk, d'un véritable esprit de collaboration.
M. Gouk: J'essaye de perdre du poids, et toutes ces gâteries vont me faire du tort.
Le président: Il devrait y avoir beaucoup de gâteries. Le sujet n'est pas litigieux.
[Français]
M. Dubé: Monsieur le président, ce que je vais demander sera peut-être de nature à faciliter le travail, non seulement pour le Parti réformiste mais aussi pour les témoins. Je pense d'ailleurs que j'aurais dû demander cela avant. Aujourd'hui, j'ai un document uniquement en anglais entre les mains. Je pense qu'en tant que membre du comité, je dois l'avoir en français. Ce n'est pas dans le but de retarder indûment les discussions, mais selon le greffier, vu que le document n'est pas très volumineux, il ne faudrait que quelques jours pour le faire traduire, de sorte que l'examen, au lieu d'avoir lieu mercredi, pourrait être reporté au début de la semaine prochaine. J'estime que ce sont des choses qui peuvent avoir de grandes conséquences et je ne voudrais pas avoir à me limiter à un texte en anglais. Je pense aussi que cela permettrait à tout le monde de prendre le temps de s'assurer que tout est en ordre.
[Traduction]
Le président: Au lieu de rendre une décision sur ce point, monsieur Dubé, je préfère vous rencontrer immédiatement après la séance, et nous verrons ce qu'il y a à faire. D'après notre calendrier, vous devriez pouvoir obtenir satisfaction la semaine prochaine. Je voudrais tout d'abord consulter les autres membres du comité, et je vous tiendrai informé.
M. Frawley: Monsieur le président, est-ce que M. Dubé fait référence au mémoire de l'ACDM?
Le président: Oui et non. Le mémoire n'est que l'un des éléments en cause.
M. Frawley: Je me ferai un plaisir de répondre aux souhaits de M. Dubé en faisant traduire notre mémoire.
Le président: Ce n'est pas nécessaire, monsieur Frawley. Nous allons le faire traduire à l'interne. Cela ne pose aucun problème.
M. Dubé a tout à fait raison. Le délai sera très court si on passe de l'audition d'un témoin lundi à l'étude article par article mercredi. Si nous pouvons lui donner satisfaction en lui accordant un jour supplémentaire, nous le ferons. C'est au comité d'en décider.
M. Frawley: Bien.
Le président: Vous avez fait ce que nous attendions de vous en vous présentant devant le comité avec un bon mémoire. C'est à nous de le rendre disponible dans les deux langues.
M. Frawley: Merci.
Monsieur le président, je voudrais attirer votre attention sur deux sujets.
À la page 3 de mon mémoire, on lit à la fin du paragraphe ii) la phrase suivante: «À notre avis, le meilleur moment pour étudier cette question sera pendant l'examen du projet de loi C-59.» Il y a aussi les deux dernières phrases du paragraphe iii):
- D'après nous, il vaudrait mieux s'en occuper dans le projet de loi C-59. Moyennant les
amendements voulus, le projet de loi C-59 pourrait s'appliquer aux passagers ou invités
transportés gratuitement à bord de tous les navires publics ou commerciaux, sans qu'il soit
nécessaire de modifier l'article 577 du projet de loi C-58.
Le président: Je vois, c'est parfait.
M. Frawley: J'aimerais donc que nous supprimions ces deux phrases.
Y a-t-il d'autres questions, messieurs?
Le président: Y a-t-il d'autres questions? Non.
Merci beaucoup, monsieur Frawley, d'avoir pris le temps de venir nous voir; nous nous attendons à une adoption assez rapide de ce projet de loi.
M. Frawley: Merci beaucoup, monsieur le président.
Le président: Je voudrais demander à M. Gouk et à M. Dubé de rester avec moi un instant. C'est tout pour aujourd'hui.
La séance est levée.