[Enregistrement électronique]
Le jeudi 16 mai 1996
.0953 
[Traduction]
La présidente: J'ouvre cette séance du sous-comité chargé de l'étude des crédits. Nous nous réunissons aujourd'hui en séance de travail.
Je suis désolé que M. Williams ne puisse pas être des nôtres aujourd'hui. Toutefois, j'ai l'intention de lui parler pour m'assurer qu'il fera part de toutes ses observations à Brian. De cette façon on pourra commencer à travailler pendant l'ajournement.
Que nous recommandez-vous, Brian? Devons-nous commencer par les questions à étudier?
M. Brian O'Neal (attaché de recherche du comité): Si vous voulez. Une autre idée serait d'étudier la liste des témoins pour les deux prochaines séances. Cela dit, c'est à vous de décider, et vous pouvez commencer également par les questions à étudier ou par l'ébauche de rapport.
La présidente: Commençons par l'ébauche du rapport après quoi nous passerons aux questions à étudier. Cela nous permettra de nous faire une meilleure idée et de décider s'il y a d'autres témoins à convoquer et également si nous en aurons le temps.
[Français]
M. Laurin (Joliette): Madame la présidente, j'apprécierais beaucoup que vous m'expliquiez l'origine et le mandat du comité. Je n'y étais pas au début, mais je sais que c'est un sous-comité qui relève du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre.
Allons-nous discuter des crédits relatifs à la Chambre seulement ou de tous les crédits du Budget des dépenses principal? J'aimerais qu'on m'explique.
La présidente: Le sous-comité relève d'un renvoi de la Chambre...
M. Laurin: Oui, on a reçu cela ce matin.
La présidente: ...au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre.
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[Traduction]
Le comité a alors créé un sous-comité qu'il a chargé de cette tâche. C'était au mois de juin, juste avant l'ajournement. Il s'agissait de remettre en question tout le secteur des crédits et le rôle des comités. Nous devions nous demander s'il serait bon de changer la façon dont le Parlement étudie les crédits et également le type d'informations qu'il reçoit. Cela devait permettre au Parlement et aux députés de jouer un rôle plus actif en ce qui concerne la préparation des prévisions budgétaires, le contrôle des dépenses, le contrôle des 160 milliards de dollars dépensés chaque année par le gouvernement.
Si nous avons décidé de nous pencher sur cette question, c'est que chaque année nous recevons une quantité énorme de prévisions budgétaires. Ces prévisions sont soumises à leurs comités respectifs qui les étudient généralement très vite et font rarement rapport au Parlement. Au début de cette législature, le Règlement a été modifié pour permettre aux comités non seulement d'étudier les prévisions budgétaires, mais également de faire des recommandations au sujet du budget de l'année suivante. Très peu de comités l'ont fait.
Nous sommes ici pour considérer la façon dont les prévisions budgétaires sont étudiées et pour déterminer s'il ne serait pas possible de donner au Parlement un rôle plus actif en ce qui concerne le contrôle des dépenses.
Ai-je bien résumé?
[Français]
M. Laurin: Si je comprends bien, on joue un peu le même rôle que le Comité permanent des comptes publics, sauf que notre action se situe avant le budget, alors que celle du Comité des comptes publics se situe après.
[Traduction]
La présidente: On peut dire que le comité des comptes publics a tendance à se pencher sur des dépenses spécifiques. De notre côté, nous voudrions rendre les rouages du Parlement et l'étude des prévisions budgétaires plus efficaces. Lorsque notre sous-comité aura terminé son rapport, lorsque les changements auront été mis en place, notre travail sera terminé. Les autres comités devront alors prendre le relais.
Un ou deux témoins nous ont suggéré de recommander la création d'un comité dont la seule tâche serait d'étudier l'ensemble du budget. Ce comité-là ne serait pas aussi spécialisé que le comité des comptes publics qui a tendance à étudier surtout les rapports du vérificateur général. Un comité général du budget, comme vous le verrez dans certains témoignages, s'occuperait presque exclusivement des prévisions budgétaires et du budget.
[Français]
M. O'Neal: Le Comité permanent des comptes publics se penche sur les événements du passé et on parle ici de l'avenir. Il y a aussi une question de procédure.
M. Laurin: Le comité cherche tout simplement à faire des recommandations sur l'établissement d'une procédure d'étude. À ce comité-ci, on ne reviendrait pas chaque année pour étudier les budgets, à moins que la recommandation soit de faire de ce sous-comité un comité permanent qui, chaque année, ferait l'étude des prévisions budgétaires.
M. O'Neal: Ou une étude des crédits.
M. Laurin: C'est cela.
[Traduction]
La présidente: Est-ce que tout le monde a l'ébauche du rapport?
M. O'Neal: Madame la présidente, voulez-vous que j'explique.
La présidente: S'il vous plaît.
M. O'Neal: C'est une proposition d'ébauche que j'ai préparée. En fait, c'est un catalogue des sujets qui ont le plus intéressé le sous-comité pendant ses réunions. Je crois que c'est assez simple.
J'ai pris la liberté de choisir un titre que j'ai trouvé dans les observations d'un des témoins. Cela est suivi d'une préface qui expliquerait les travaux et les deux rapports précédents du sous-comité. Viendrait ensuite une introduction où on parlerait des objectifs généraux du sous-comité, des principes qui ont guidé ses travaux et des grands thèmes sous-jacents à son rapport et à ses recommandations.
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Cela serait suivi d'un chapitre sur l'origine et l'évolution des crédits. On tirerait probablement ce chapitre directement du cahier d'information que les membres du comité ont déjà en leur possession. Viendrait ensuite un chapitre sur les procédures actuelles.
Un quatrième chapitre expliquerait pourquoi le moment est bien choisi pour envisager de nouvelles procédures d'approbation des crédits. Comme vous le voyez, j'ai séparé cela en plusieurs parties. La première porterait sur les plaintes au sujet des procédures actuelles. Le mot «plainte» n'est probablement pas bien choisi. Si vous en trouviez un autre, je vous en serais reconnaissant. Je discuterais ensuite des modifications du système de gestion des dépenses, de la réforme du budget des dépenses et des besoins et attentes des Canadiens.
Le chapitre cinq nous amènerait au coeur même du rapport, c'est là qu'on ferait les recommandations. La première partie du chapitre cinq porterait sur le rôle des comités permanents. Cette partie est séparée en plusieurs sujets qui ont trait à la façon dont les comités permanents étudient les prévisions budgétaires et également les moyens d'améliorer leurs méthodes.
La deuxième porterait sur la portée de l'examen des finances par le Parlement. De nombreux témoins nous ont dit qu'à leur avis il serait bon de jeter un regard plus attentif sur les dépenses statutaires, et bon également de donner aux comités de nouveaux délais pour préparer leurs rapports sur les prévisions budgétaires ou sur les documents budgétaires. Il faut également se demander si le Parlement ferait mieux de voter pour les crédits nets ou pour les crédits bruts.
La troisième partie de ce chapitre serait consacrée aux jours de motion de subsides.
La quatrième, aux responsabilités des ministres et des sous-ministres. Un ou deux de nos témoins ont abordé cette question.
Une cinquième partie traiterait de l'influence véritable des parlementaires et des comités sur les dépenses futures. Cela met en cause des choses comme la modification des budgets des dépenses ou la réaffectation des éléments d'un crédit, l'exercice des pouvoirs existants et la participation à l'établissement des plans de dépenses.
Une sixième partie traiterait de la convention de confiance et de l'étude des crédits. C'est un sujet qui intéresse particulièrement M. Williams.
La septième partie discuterait des attitudes des parlementaires à l'égard des crédits et des dépenses. Plusieurs témoins nous ont dit qu'un changement d'attitudes était nécessaire pour tirer le meilleur parti possible de nouvelles procédures.
Viendrait enfin une conclusion. Comme vous pouvez le voir, j'ai fait très attention de ne pas préjuger des conclusions auxquelles vous pourriez parvenir dans tous ces domaines.
Je vous signale également que ce plan suppose un rapport assez long et que le sous-comité souhaitera peut-être un rapport plus court. Dans ce cas-là, je pourrais vous suggérer d'éliminer certains éléments de ce plan.
La présidente: Étant donné le temps dont nous disposons d'ici à l'ajournement d'été, nous avons deux possibilités: nous pouvons rédiger un rapport plus court; ou encore envisager de présenter un rapport intérimaire portant sur la majeure partie de ce rapport.
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Il y a un sujet dont le comité a beaucoup discuté par le passé et qui pourrait devenir une de nos priorités dans un rapport de juin, c'est toute cette affaire de la portée de l'examen des finances par le Parlement. Est-ce que le Parlement devrait pouvoir étudier de façon plus approfondie les programmes statutaires, les dépenses fiscales et les garanties de prêts? M. Williams s'intéresse particulièrement aux sociétés d'État.
Si je pense à ce sujet-là, c'est qu'à mon avis, si nous voulons intégrer tout cela au processus budgétaire de l'année prochaine, il faudrait avoir un rapport dès le mois de juin pour que le gouvernement puisse en considérer les modalités. Il serait certainement souhaitable de préparer un rapport plus complet d'ici la fin de juin, mais c'est probablement moins crucial en ce qui concerne les changements pour l'année prochaine.
Monsieur Laurin.
[Français]
M. Laurin: Madame la présidente, à moins que ce ne soit déjà inclus dans le poste du rendement, quand on parle d'étudier séparément les dépenses et le rendement, veut-on dire l'évaluation des programmes, etc? Je fais allusion ici à une recommandation du vérificateur général qui nous a dit que 70 p. 100 des programmes du gouvernement ne font l'objet d'aucune évaluation. C'est donc dire qu'on vote des crédits et des budgets de dépenses sans prévoir à l'avance quelle méthode on va se donner pour évaluer le rendement de ces crédits et de ces budgets.
J'aimerais que chaque fois qu'on accorde des crédits, on ait en même temps l'obligation de prévoir comment on va évaluer le rendement de ces crédits. Comptez-vous traiter de cet aspect au chapitre V.1 du document intitulé: L'étude des crédits: Boucler la boucle du contrôle qui dit:
- V.1 Rôle des comité permanents
- (i) Façons d'aborder le Budget des dépenses
- - Lier les politiques et les dépenses
- - Considérer séparément les dépenses et le rendement
- Est-ce bien ce qu'on veut dire?
M. O'Neal: Il est possible de traiter de cette question dans le contexte du chapitre V.5 intitulé «Influence sur les dépenses».
Personnellement, c'est là que j'en parlerai parce que l'important ici est de bien faire comprendre que pour pouvoir contester efficacement les futurs plans de dépenses des ministères et organismes du gouvernement, les parlementaires et les comités ont absolument besoin d'informations solides sur les performances passées.
C'est donc probablement dans ce chapitre qu'on devrait parler des questions mentionnées par M. Laurin, et certainement au point (iv) où il est question de la participation à l'établissement des futurs plans de dépenses. Si le sous-comité le voulait, c'est là qu'on pourrait discuter de l'évaluation des programmes.
La présidente: Une précision. Nous allons travailler en même temps qu'un autre groupe au Conseil du Trésor. Des projets pilotes ont été menés à bien dans six ministères où on a changé la structure des prévisions budgétaires. Ces ministères-là préparent maintenant des prévisions budgétaires qui ressemblent plus à ceux dont nous parlons. Dans ces prévisions, ils discutent de leurs objectifs et de ce qu'ils cherchent à accomplir.
Lorsque vous verrez les rapports sur la performance qui seront présentés à l'autonome, vous pourrez comparer cela aux promesses des prévisions budgétaires précédentes. Vous pourrez faire des comparaisons sur la base des sommes allouées et des résultats obtenus.
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[Français]
M. Laurin: Je suis d'accord avec vous, madame la présidente, mais je le suis peut-être moins avec notre recherchiste. Ce qu'il dit est valable dans l'hypothèse où on a déjà vécu des programmes qu'on peut évaluer et qu'on se sert de l'expérience passée pour planifier l'avenir.
La plupart du temps, il s'agit de nouveaux programmes qui ne portent sur aucune expérience passée. Donc, on n'a pas de balises ni de points de référence. La seule façon de s'assurer que l'argent sera bien dépensé est de prévoir à l'avance des mécanismes d'évaluation.
Si on l'envisage de cette façon, ce n'est pas au chapitre V.5 qu'il faudrait en traiter, mais avant, en même temps qu'on prévoit les dépenses, à moins qu'on ne le considère sous V.4, «Responsabilité des ministres et des sous-ministres». Ce pourrait être là.
Voici ce à quoi je veux en venir. Aucune personne ou aucun ministère ne devrait faire une demande de crédit ou prévoir des crédits sans, en même temps, déposer un plan d'évaluation de son projet. Je comprends qu'il y a des urgences, mais on se fait prendre avec les urgences.
Le cas des pêcheurs du Nouveau-Brunswick est un cas flagrant. Le gouvernement a dû agir d'une manière urgente. On a dit: «Vite, vite, il faut donner des subventions à ces gens-là. Ils crèvent de faim. Ils ont besoin de nourriture, de subsides.»
On ne s'est préoccupé d'aucun plan d'évaluation et on a accordé de l'argent à tout le monde. Certains de ceux qui ont reçu de l'argent n'avaient rien à voir avec les pêcheries. Quand on se met à évaluer cela, il est trop tard. L'argent est déjà dépensé. On ne peut plus récupérer l'argent de ces personnes-là parce qu'on pense que tout le monde était de bonne foi. Mais, en attendant, cela coûte des millions au gouvernement.
La présidente: Je pense que M. Laurin soulève une question très importante dont nous n'avons pas beaucoup discuté. C'est très important parce que c'est le genre de questions que je pose moi-même. C'est impossible de juger du rendement si l'on n'a pas compris clairement le but du programme et la méthode d'évaluation.
M. Laurin: J'aimerais soulever autre chose, madame la présidente. Au chapitre V.1, on dit:
- V.1 (iii) Structure des comités
- Création d'un comité qui sera seul chargé d'examiner le Budget des dépenses
On pourrait présenter un projet préliminaire et leur demander leurs opinions là-dessus, parce que le Comité permanent des finances traite aussi des prévisions budgétaires. Pour ce qui est des comptes publics, on réagit un petit peu après. Mais si on veut boucler la boucle, il faudrait que le bras gauche sache ce que le bras droit a fait auparavant, et vice versa.
Si on étudie le budget chacun de notre côté, on risque d'en venir à des conclusions différentes, sans jamais se rejoindre. Donc, j'aimerais qu'avant de faire un rapport final, on présente un rapport préliminaire, qu'on demande l'opinion des membres des deux autres comités pour voir s'ils ont autre chose et si, selon eux, il y a des dédoublements. Par la suite, nous pourrions préparer un rapport final qui serait déposé à la Chambre.
La présidente: C'est l'une des raisons pour lesquelles nous essayons d'organiser, pour la semaine suivant le congé, une table ronde avec les présidents de comités. Aujourd'hui, à 12 h, je serai au Comité de liaison, avec tous les présidents de comités pour leur expliquer ce que nous faisons et pourquoi nous voulons avoir une table ronde avec eux.
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C'est une idée intéressante. C'est difficile quand nous avons une date pour présenter un rapport à la Chambre. Notre rapport pourrait dire que nous nous sommes entendus pour préparer un rapport préliminaire et que nous voulons maintenant consulter d'autres députés et d'autres comités, afin de clarifier certaines choses et de nous assurer que nous avons considéré tout ce qui est important pour qu'il n'y ait pas de dédoublement.
Un rapport préliminaire est une possibilité.
M. Laurin: Je soumettrais respectueusement que, si on ne peut compléter notre mandat dans les délais prescrit, on devrait demander une prolongation.
À mon avis, il n'y a pas d'urgence.
La présidente: Non, c'est vrai.
M. Laurin: Bien sûr, quand on améliore l'administration, il faut toujours se dépêcher de sauver des cents, mais si on ne fait pas notre job comme il le faut, on risque de créer un autre comité, une autre structure qui fera des recommandations, peut-être pas tout à fait adéquates, et qui ne donnera pas les résultats attendus.
S'il le faut, retardons l'échéance et faisons un rapport en septembre si nous ne sommes pas prêts en juin. J'aimerais bien qu'on s'assure d'avoir obtenu l'opinion de ceux qui traitent de ces questions-là pour éviter les dédoublements. Cela m'apparaît important.
[Traduction]
La présidente: Pourquoi n'essayez-vous pas de donner des précisions à ce sujet? Si nous pouvons organiser une table ronde des présidents de comité, cela donnera peut-être des résultats. Nous devons décider si notre attaché de recherche doit commencer à préparer un texte qui pourrait figurer dans le rapport final, qu'il s'agisse de juin ou d'octobre.
M. O'Neal: J'insiste sur le fait que le sous-comité n'a encore pris aucune décision sur ces questions. C'est toujours en discussion. En fait, la discussion n'a même pas eu lieu, et par conséquent, il s'agit d'un simple plan. Le sous-comité pourrait fort bien décider que l'idée d'un comité unique des prévisions budgétaires n'est pas une bonne idée, et par conséquent, on n'en parlerait pas dans le rapport.
M. Pagtakhan (Winnipeg-Nord): Je vais commencer par le titre «L'étude des crédits». Dans les parties qui suivent, vous parlez de prévisions budgétaires et de dépenses, vous parlez de «budget». Pouvez-vous m'expliquer, à moi qui ne suis pas spécialiste, la différence entre crédits, prévisions budgétaires, budget et dépenses? Quel est le terme qui englobe tout cela?
M. O'Neal: Je pense que le terme budget englobe tout cela. Viennent ensuite les prévisions budgétaires, qui cataloguent les dépenses futures par ministère et organisme. Et le processus...
M. Pagtakhan: Oublions le processus, seulement la terminologie. Quelle est la différence entre crédits et prévisions budgétaires?
M. O'Neal: Les prévisions budgétaires, c'est simple, sont les sommes que les ministères et organismes ont l'intention de dépenser - et pour quelles raisons - pendant l'année financière à venir. Les crédits, ce sont les sommes qui sont débloquées par le Trésor pour financer les dépenses proposées dans les prévisions budgétaires.
M. Pagtakhan: Quelle est la différence entre dépenses et prévisions budgétaires?
M. O'Neal: Les dépenses, ce sont les sommes qui sont véritablement dépensées. Les prévisions budgétaires sont une évaluation. C'est ce que le gouvernement ou les ministères pensent devoir dépenser pendant l'année financière à venir.
M. Pagtakhan: J'ai déjà vu des rapports où il était question de dépenses prévues et de dépenses réelles. Qu'est-ce que cela signifie?
M. O'Neal: Les dépenses réelles désignent, je crois, ce qui a été véritablement dépensé après la fin de l'année financière. Les prévisions budgétaires sont une projection des sommes qui seront dépensées pendant l'année à venir.
M. Pagtakhan: Par conséquent, les dépenses et les montants réels sont la même chose?
M. O'Neal: Les dépenses correspondent certainement aux dépenses réelles.
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M. Pagtakhan: Non, non. Dans les documents budgétaires, je vois deux colonnes: «prévu» et «réel». Il n'y a pas de colonne pour les dépenses. Est-ce que cela signifie que les documents budgétaires portent sur les dépenses réelles?
La présidente: Oui.
M. Pagtakhan: D'accord. Si je pose cette question, c'est que je suis ici depuis quelques années, et je continue à penser que ces termes ne sont pas clairs - simples, mais pas clairs - et qu'un non-spécialiste n'a aucune chance de les comprendre. Par conséquent, si nous voulons faire comprendre et apprécier notre travail au non-spécialiste, nous devons définir très clairement les différences subtiles entre ces divers termes qui se chevauchent parfois. C'est à nous de fournir une définition et je pense que ce serait une bonne idée de définir les termes clé dans un chapitre à part.
Cela dit, nous avons un titre «L'étude des crédits». Vous avez dit que les crédits pourraient être différents des prévisions budgétaires, des dépenses, des budgets, réels et prévus, et pourtant, dans le titre on parle seulement de «L'étude des crédits». Le titre, à lui seul, limite la discussion.
La présidente: Pas du tout. En fait, il l'élargit considérablement. Je ne suis pas experte en la matière, mais «Étude des crédits» se réfère à toutes les allocations d'argent par le Parlement au gouvernement.
M. Pagtakhan: Oui.
La présidente: Par conséquent, cela englobe tout. Les prévisions budgétaires sont les plans de dépenses qui sont déposés en mars. Les montants réels viennent plus tard.
M. Pagtakhan: Quelle est la différence entre l'étude des crédits et l'étude du budget?
La présidente: Allez-y, essayez de répondre.
M. O'Neal: Quand j'ai donné des explications, j'ai commencé par une définition...
M. Pagtakhan: Non, non, ne répétez pas cette introduction. Je sais cela. Dites-moi seulement une chose: supposons qu'un spécialiste vient vous voir et vous demander quelle est la différence entre l'étude des crédits et l'étude du budget. Qu'allez-vous répondre?
M. O'Neal: Je répondrais que l'étude des crédits est un élément du cycle budgétaire, mais c'est...
M. Pagtakhan: Les deux sont donc différents?
La présidente: Oui.
M. O'Neal: Les crédits sont un élément du budget.
La présidente: Les crédits sont la mise en application du budget. Le ministre des Finances fait une déclaration d'ordre général au sujet du budget, il donne une idée générale de la façon dont le gouvernement va fonctionner, des recettes et des dépenses auxquelles il faut s'attendre. Il y souligne les programmes nouveaux...
M. Pagtakhan: Philosophie, mission et message.
La présidente: Exactement; des objectifs à long terme.
M. O'Neal: Le budget comprend également des éléments comme l'imposition. Les crédits sont la façon dont le gouvernement soumet au Parlement pour approbation ses dépenses annuelles prévues.
M. Pagtakhan: Si je pose ces questions, c'est que nous devons absolument faire comprendre notre travail au public. Par conséquent, il serait très utile d'écrire en noir sur blanc, sur une page, ce que nous semblons comprendre tous, c'est-à-dire une définition des termes clé comme «budget» ainsi qu'un énoncé des missions, messages, philosophies du gouvernement, etc.
Peut-être pourrions-nous aller du général au particulier, et parler également de certains termes qui sont synonymes, comme «montants réels» et «dépenses», si toutefois ils sont bel et bien synonymes. Ce serait une bonne indication, pas seulement pour les non-spécialistes, mais également pour les parlementaires. Vous savez, nous utilisons parfois les mots indifféremment, je le fais moi-même, et c'est une mauvaise habitude.
Est-ce que je mets le doigt sur quelque chose d'utile?
La présidente: Sur quelque chose de très utile.
Monsieur Laurin.
[Français]
M. Laurin: Madame la présidente, si vous me le permettez, je vais essayer de mettre mon grain de sel.
Ma compréhension de ce que M. Pagtakhan demande est la suivante. Les prévisions budgétaires sont la somme de ce que tous les ministères et agences du gouvernement ont demandé au Conseil du Trésor. Ces ministères et agences présentent leurs demandes et le Conseil du Trésor et le ministre des Finances prévoient, disons, 160 milliards de dollars de dépenses pendant l'année.
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Une fois qu'on a approuvé ce budget, il faut le répartir. Il faudra dire à tel ministère qu'il a droit, sur les 160 milliards de dollars du budget, à un crédit de 50 milliards de dollars. C'est un exemple.
Le ministère en question aura le droit de faire des dépenses d'au plus 50 milliards de dollars. Il commencera ses opérations et il dépensera certaines sommes. Lorsque l'opération sera terminée, on regardera combien il a dépensé ses 50 milliards de dollars. Il en aura dépensé moins, plus ou le montant qu'il a été autorisé de dépenser. S'il en a dépensé moins, on dira qu'il a épargné de l'argent au gouvernement. S'il en a dépensé trop, on dira qu'il n'avait pas le droit d'en dépenser autant.
S'il prévoit dépenser plus que les 50 milliards de dollars autorisés, il devra demander au Conseil du Trésor des crédits supplémentaires. Quand l'exercice sera terminé, on évaluera combien cela a coûté et la dépense réelle aura été de 50, 55 ou 60 milliards de dollars.
Ce n'est pas tout de prévoir un budget. Il faut le réaliser et, en cours de route, il faut donner à chacun des crédits. On doit déterminer la façon de les accorder. L'ordre de renvoi nous donne ce rôle. Quand le gouvernement accordera un crédit à un organisme ou à une agence, on dira qu'on voudra étudier comment le ministère a évalué les besoins de telle agence et ce qui justifie ses crédits.
Ma compréhension des prévisions budgétaires, des crédits et des dépenses est celle que je viens de vous expliquer. Je ne sais pas si j'ai réussi à me faire comprendre. Je ne sais pas si vous croyez que ce que je viens d'expliquer est exact mais, c'est ce qu'on m'a enseigné aux HEC. J'espère que je me le suis bien rappelé.
[Traduction]
La présidente: René a soulevé une excellente question, et cela, sur deux plans.
Premièrement, pouvons-nous rédiger ce rapport de façon à faire comprendre au public l'importance de l'étude des crédits et la responsabilité des députés?
Deuxièmement, vous avez demandé, et c'est intéressant, si nous ne devrions pas insister pour que les parlementaires disposent d'un guide pratique sur toutes les questions budgétaires. Cela pourrait faire l'objet d'une recommandation.
[Français]
M. Laurin: Si vous me le permettez, afin d'illustrer davantage mes propos de plus tôt, je vais prendre l'exemple du ministère de la Défense nationale.
Ce ministère présente des prévisions budgétaires de 10 milliards de dollars par année, mais on ne peut pas tout prévoir là-dedans. Supposons que, demain matin, on prévoit une mission de paix dans le pays XYZ, mission qui n'était pas prévue. Donc, le ministre de la Défense nationale demanderait un crédit supplémentaire pour envoyer ses troupes à tel endroit. C'est là qu'entre en jeu la notion de crédits.
Il y aura un budget de dix milliards de dollars qui sera réparti en crédits. Par la suite, on fera l'étude des dépenses. Autrement dit, chaque fois qu'on fait une dépense, on se doit d'avoir d'abord obtenu les crédits nécessaires pour la faire. Quand on nous dira qu'il n'y a plus d'argent, il n'y aura plus de crédits possibles.
[Traduction]
M. Pagtakhan: Ainsi, une fois la terminologie expliquée...
Soit dit en passant, si j'ai soulevé cette question, c'est en partie parce que lorsqu'un ministre parle du budget de son ministère, il ne dit pas: «dans mes crédits, je n'ai pas...» ou encore «ce n'est pas dans mes prévisions budgétaires». Il explique au non-spécialiste: «ce n'est pas dans mon budget». Il dit à ses collègues: «ce n'est pas dans mon budget». Il y a donc le budget ministériel qui est le budget du gouvernement.
Nous devrions donc préciser ces ramifications. Tout cela peut figurer dans la partie 2 de l'introduction. Nous pouvons dire: «le présent rapport porte sur...» et nous nous mettons d'accord sur le contenu. C'est donc le sujet du rapport. Autrement dit, nous le situons dans le contexte total s'il n'est pas possible d'aborder tous les sujets. Sinon, je vais encore m'y perdre.
Je pense à ce que je dirais si je devais parler du budget fédéral à une classe de douzième année. Je commencerais par faire des recherches, puis je demanderais: qu'est-ce qu'un budget? Il devrait être possible de donner des explications à ce niveau-là. Si ce n'est pas possible, je ne comprends pas non plus.
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Nous nous demandons si le rapport doit être à court ou à long terme. Si on devait faire participer une table ronde, je pense qu'un long rapport serait préférable, parce que les lacunes... À moins d'inclure tous les éléments sous une forme non abrégée. Je n'y vois pas d'inconvénients, mais si nous supprimons des passages, c'est peut-être ces sujets-là que les participants à la table ronde voudront aborder. Je commencerais donc par un rapport plus long à la table ronde, et nous pourrons toujours l'abréger ensuite. C'est une proposition.
D'autre part, je pense qu'il faudrait inclure quelques graphiques ou tableaux qui pourraient être plus utiles que du texte. Il suffirait de deux ou trois.
À propos de la manière d'aborder le document, quand vous parlez de dépenses statutaires, on s'interroge immédiatement sur les dépenses non statutaires. On sait tout de suite qu'il y a des dépenses statutaires et des dépenses non statutaires, on sait tout de suite qu'il y a une différence entre les deux. Comme vous l'avez dit tout à l'heure, s'il y a d'autres types de dépenses que les dépenses statutaires et non statutaires, il faudrait ajouter une «autre catégorie».
Périodes d'application: il y a des périodes qui durent éternellement. Peut-être voulait-on dire des délais parce qu'à mon avis, des périodes, ça ne s'arrête jamais.
La présidente: Je n'ai pas très bien compris ce que Brian voulait dire.
M. O'Neal: C'est une expression que les témoins ont utilisée. J'imagine que pour eux, la période se déroulait à l'horizon. Ils se demandaient si on envisageait une période de trois ans, de deux ans, ou d'un an seulement.
M. Pagtakhan: Mais à mon avis, une période, ça n'a pas de fin. Ce n'est pas ce qu'on souhaite. On se tourne vers l'avenir, mais avec des délais bien précis, c'est une notion facile à comprendre. Sinon, cela devient une excuse pour remettre à plus tard. Cette terminologie ne me plaît pas.
M. O'Neal: Madame la présidente, je peux assurer au député que chacun des chapitres de ce rapport sera précédé d'un paragraphe ou deux au moins où j'expliquerai exactement le sujet du chapitre pour que tout soit très clair.
M. Pagtakhan: C'est une bonne idée.
M. O'Neal: Pour revenir à votre suggestion au sujet des termes, est-ce qu'on pourrait avoir un glossaire de termes dans la préface ou dans l'introduction? Pensez-vous que ce serait utile?
M. Pagtakhan: Oui.
M. O'Neal: Il suffirait de deux ou trois phrases d'explication sur les termes qui figurent dans le rapport.
M. Pagtakhan: Mais n'oubliez pas d'expliquer les différences entre les termes. S'ils ne sont pas différents, indiquez qu'ils sont synonymes. Ces deux aspects sont très importants.
La présidente: Je crois que votre problème c'est le «Budget» - B majuscule - et «le budget» du ministère - petit b.
M. Pagtakhan: Enfin, M. Laurin a parlé de la possibilité de mentionner la performance d'un programme dans notre rapport. Nous devons décider s'il faut se contenter de discuter de la performance dans notre rapport ou s'il convient de l'évaluer systématiquement chaque année. Autrement dit, il y a cette option d'évaluation.
Si j'ai abordé ce sujet, c'est que le vérificateur général procède à une évaluation périodique des programmes, mais il ne les évalue pas tous systématiquement. Nous voudrions donc éviter le double emploi. En même temps, je reconnais que le rapport doit se fonder sur une évaluation de la performance et ne doit pas exclure des évaluations subséquentes. Toutefois, ce n'est pas une obligation.
Autrement dit, supposons que je vous soumette un rapport évaluant ma performance: vous ne le critiquez pas, tant pis pour vous. Vous ne pouvez pas revenir dans cinq ans et me dire que je n'ai pas fait mon travail. Vous aviez l'occasion de me le dire cette année-là, et vous ne l'avez pas fait.
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Une telle démarche éviterait le double emploi. En présence d'une tâche imposée, s'y soustraire devient de la négligence. Par contre, en présence d'une tâche proposée, on a la possibilité d'agir. C'est une distinction subtile. À mon avis, il serait préférable d'exiger un rapport et non une évaluation. De toute façon, le comité conserve toujours cette option.
Je pense que les nouveaux programmes doivent également prévoir un système de contrôle inhérent. J'aimerais voir un chapitre sur l'évaluation des projets pilotes du Conseil du Trésor, si cela n'est pas déjà prévu.
M. O'Neal: Certainement, cela a trait, en partie, à la réforme du Budget des dépenses.
M. Pagtakhan: Excellent.
M. O'Neal: On pourrait faire ces observations ou commentaires dans ce chapitre-là.
À propos de ce que M. Laurin a dit, j'ajoute qu'à l'heure actuelle le Conseil du Trésor exige ce que l'on appelle un «cadre d'évaluation» pour les nouveaux programmes. Ce cadre doit être fixé dès le début. On pourrait peut-être s'assurer également que ces programmes d'évaluation sont rendus publics, soit dans la partie III des documents budgétaires, soit...
La présidente: Et qu'un rapport est soumis au Parlement et au comité.
M. O'Neal: Quand on vous demande de voter des crédits pour un nouveau programme, on vous soumet d'avance le cadre d'évaluation.
[Français]
M. Laurin: Je pense que M. Pagtakhan m'a mal compris. On ne parle pas de la même chose. Je ne suggère pas un rapport. On en a déjà trop. Un fonctionnaire le moindrement débrouillard peut vous faire un beau rapport qui ne veut rien dire ou qui a l'air de tout dire.
Dans un rapport, on peut dire: «Oui, dans le projet de 5 millions de dollars, nous avons prévu la création de milliers d'emplois». Dans son rapport, le ministère vous dira: «Effectivement, le ministère a créé des milliers d'emplois». Est-ce que ce sont de vrais emplois ou non? Comment fait-il pour évaluer cela? On ne le sait pas. Cela demeure une belle affirmation qui peut être gratuite et non vérifiable.
Je suis un ex-professeur et, quand j'enseignais, je disais à mes élèves: «Voici le programme que je vais vous enseigner au cours du prochain mois. On va procéder comme cela et, à la fin du mois, voici la façon dont je vais vous évaluer. Mon évaluation se fera de telle façon. Donc, on sera en mesure de savoir si j'ai atteint ou non les objectifs fixés et si je sais comment m'orienter».
C'est ce qu'on demande au ministère. Quand vous projetez un programme de création d'emplois... Prenons le programme d'infrastructures. On vient de le vivre. Le gouvernement fédéral y a mis deux milliards de dollars et le provincial et le municipal autant, ce qui fait six milliards de dollars en tout. Avait-on prévu, avant de dépenser l'argent, comment on allait procéder pour vérifier si les objectifs qu'on s'était donnés seraient bien atteints?
Il faut qu'on sache à l'avance quelle méthode on prendra pour l'évaluation. On pourra alors faire nos commentaires et donner nos opinions là-dessus.
La présidente: Je comprends bien votre préoccupation et notre recherchiste aussi. On doit, dans le rapport, parler de l'importance de l'évaluation et considérer les points de vue qui ont été exprimés aujourd'hui. Il est très important d'expliquer les liens entre l'évaluation et la responsabilité du Parlement.
[Traduction]
D'accord?
M. Pagtakhan: C'est la totalité de mes observations.
La présidente: Y a-t-il d'autres observations sur cette ébauche?
J'aimerais demander des précisions au sujet du chapitre 5.2 «Portée de l'examen des finances par le Parlement». Pendant nos audiences, auxquelles ni l'un ni l'autre d'entre vous n'a participé, on a mentionné certains éléments qui ne figurent pas actuellement à l'examen des finances par le Parlement. Les gens semblaient penser que ces éléments, par exemple les dépenses statutaires, devraient en faire partie.
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Il y a d'autres éléments que le Parlement ne considère jamais, comme les dépenses fiscales. Le vérificateur général nous a parlé des garanties de prêts, et également de la notion des dépenses nettes et des dépenses brutes dans les ministères. Les ministères ne déclarent pas leurs revenus dans leurs budgets, et les gens pensaient que cela devrait être le cas. C'est également mon sentiment.
Nous avons discuté également des dépenses en capital. Lorsqu'un ministère entreprend un projet majeur échelonné sur une dizaine d'années, cela n'est pas toujours très clair dans le budget. Il faudrait dire: voilà ce que nous dépensons aujourd'hui, voilà les sommes qui seront nécessaires au cours des années suivantes. On n'a pas une idée très claire des projets d'immobilisation, et avant d'approuver les crédits pour les projets d'immobilisation d'une année donnée, le Parlement doit avoir une meilleure idée de la nature de ces projets et des engagements que cela représente pour les années futures. Nous devons savoir combien un projet va coûter au cours des dix prochaines années, par exemple.
J'aimerais donc qu'on aille bien plus loin que les dépenses statutaires. À mon avis, si nous voulons avoir une influence sur les prévisions budgétaires de l'année suivante et obtenir de meilleures informations, c'est la partie du rapport que nous devons terminer le plus rapidement. Cela n'exclut pas les consultations dont vous parliez, mais si nous voulons exercer une influence quelconque, peut-être avant la fin de cette législature, c'est un élément du rapport que nous devrions probablement proposer avant la fin de juin.
[Français]
M. Laurin: Essayons.
[Traduction]
La présidente: Nous ferons notre possible.
M. Pagtakhan: Autre chose, madame la présidente. Il y a très longtemps, j'ai lu ou entendu les observations d'un ministre des finances qui disait: «c'est une procédure comptable différente». Est-ce que nous devrions envisager un chapitre sur les procédures comptables du gouvernement?
La présidente: Apparemment, on a l'intention de passer à une comptabilité d'exercice, et c'est une question dont le sous-comité n'a pas vraiment discuté. Je ne comprends pas la notion suffisamment bien pour décider si c'est une bonne idée, mais il est certain que le sous-comité devrait au moins comprendre de quoi il s'agit. Je fais partie de ceux qui ne sont pas convaincus.
M. Pagtakhan: Il va falloir nous donner un cours sur cette question.
La présidente: Je ne crois pas que cela soit possible avant la fin de juin mais j'ai tendance à penser que nos travaux vont se poursuivre à l'automne.
M. Pagtakhan: Pourquoi ne pas demander au sous-ministre des Finances de nous expliquer en une page la différence entre comptabilité d'exercice et...
La présidente: Dans le langage des non-spécialistes.
M. Pagtakhan: Oui.
M. O'Neal: Il y a aussi quelqu'un de très doué au Bureau du vérificateur général, il pourrait nous expliquer la différence entre comptabilité d'exercice et comptabilité de caisse.
M. Pagtakhan: Oui. Nous pourrions répéter ce qu'on nous aura dit et mentionner que les références ont été fournies par le vérificateur général. Le sous-comité aurait ainsi un livre de références concis sur cette question qui reviendra immanquablement.
La présidente: Je vois mal comment nous pourrions commencer cela avant la fin de juin, mais il est certain que cela mérite l'attention des parlementaires.
M. O'Neal: En attendant, madame la présidente, je pourrais vous chercher une explication sur la comptabilité d'exercice en une ou deux pages et la faire distribuer aux députés. C'est dans son budget de 1995, je crois, que le ministre des Finances a annoncé l'intention du gouvernement de passer à une comptabilité d'exercice.
La présidente: Et à l'exception des comptables, tous les Canadiens ont baillé et sont allés faire la sieste.
C'est un exercice que nous venons tout juste d'entreprendre, et je compte en particulier sur votre contribution à tous les deux, mais je sais que vous avez une charge de travail considérable. Toutefois, si vous en avez le temps, et si vous pouvez contacter Brian, j'aimerais qu'il commence à développer certains de ces chapitres, en tenant compte, bien sûr, des suggestions qui ont été faites ce matin.
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Lorsque nous reviendrons après la semaine d'ajournement, j'aimerais que nous nous penchions sur les principes, c'est peut-être un bon sujet pour commencer à élaborer le rapport. J'ai toujours pensé qu'il était utile de commencer par arrêter les principes pour formuler ensuite des recommandations liées aux principes et aux thèmes d'ensemble; cela rend les décisions plus faciles.
Si Brian pouvait commencer à travailler sur ces chapitres pendant l'ajournement, nous aurions quelque chose de plus concret sous les yeux quand nous reviendrons. Il faudrait s'intéresser particulièrement aux principes directeurs et à des questions comme la responsabilité. Ce sont des principes et des termes qui doivent rester présents dans tout le rapport. Si nous sommes d'accord sur l'importance de la responsabilité, est-ce que cette démarche est utile? Est-ce que ces principes doivent être resserrés?
Si nous pouvions avoir quelque chose d'un peu plus concret, et surtout si nous pouvions nous mettre d'accord sur les principes, cela faciliterait notre tâche. Je vous invite donc à réfléchir à tout cela et, éventuellement, à en parler avec Brian.
J'aimerais maintenant consacrer quelques instants au document sur les questions et les options. Est-ce que vous l'avez tous?
M. O'Neal: Le document sur les questions et les options donne des détails supplémentaires sur ce plan, et les membres du comité pourraient réfléchir aux deux documents pendant l'ajournement. C'est la même chose mais avec un peu plus de détails.
M. Pagtakhan: Dernière observation, madame la présidente. Le chapitre V.4, «Responsabilité des ministres et des sous-ministres», qu'est-ce que cela englobe?
M. O'Neal: Je vais vous expliquer. Cela découle d'une suggestion de M. Paul Thomas dans son exposé devant le comité. À son avis, les ministres et les sous-ministres qui viennent témoigner devant les comités pour expliquer leurs prévisions budgétaires devraient pouvoir se référer à une série de directives très claires.
Autrement dit, il y a une distinction entre politique et administration. Les ministres peuvent répondre à des questions liées à la politique mais pour leur part, les sous-ministres doivent se contenter de discuter des aspects administratifs de cette politique. Le témoin semblait penser que des instructions claires étaient nécessaires.
M. Pagtakhan: Très bien.
M. O'Neal: C'est la raison pour laquelle j'en ai parlé ici.
La présidente: Je ne crois pas que nous ayons le temps de considérer notre liste de témoins, mais Brian a préparé une liste des témoins qui ont déjà comparu et une liste des témoins que nous avions envisagé d'entendre mais qui n'ont pas encore comparu.
Si les membres du comité acceptaient de nous confier ce travail à Brian et à moi, pendant l'ajournement nous pourrions préparer un plan de travail et décider si nous avons le temps d'entendre des témoins supplémentaires et, si oui, quand. Si les membres du comité acceptent de me donner cette autorisation, nous ferons notre possible pour accomplir le plus possible.
M. Pagtakhan: Sans convoquer une réunion?
La présidente: Oui, sans convoquer une réunion.
M. Pagtakhan: Madame la présidente, vous avez toute ma confiance.
La présidente: J'ai une question à vous poser à tous.
Nous avions prévu notre table ronde avec les présidents de comité pour le lundi soir à la rentrée de la Chambre, c'est-à-dire le 27 mai. Or, depuis lors notre caucus a organisé une séance d'information sur les communications, et cela sera probablement impossible. Comme tous les présidents de comité, sauf un, sont des députés libéraux, ils seraient forcés de choisir entre la table ronde ou la séance d'information du caucus.
Le greffier, l'attaché de recherche et moi-même allons consulter les présidents de comité pour tenter de réunir la majeure partie d'entre eux dans les dix jours qui suivront le retour de la Chambre.
[Français]
M. Laurin: Madame la présidente, le questionnaire qu'il y a ici, comment entend-on l'utiliser?
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[Traduction]
La présidente: Nous avions l'intention - le sous-comité s'était mis d'accord avant la prorogation - d'envoyer ce questionnaire à tous les députés du Parlement. Nous savons qu'ils seront peu nombreux à répondre, mais cela nous donnera au moins une idée des frustrations que les parlementaires éprouvent face aux prévisions budgétaires, et ils nous signaleront peut-être des choses auxquelles nous n'avions pas pensé.
Ce que nous essayons de découvrir avec ce questionnaire - qui serait envoyé à tous les parlementaires - c'est pourquoi les parlementaires s'intéressent si peu aux prévisions budgétaires, et également ce que nous pourrions recommander pour faciliter les choses et les convaincre de consacrer plus de temps aux prévisions budgétaires.
Comme je l'ai dit, nous ne nous attendons pas à recevoir des quantités de réponses, mais peut-être aurons-nous quelques suggestions utiles.
[Français]
M. Laurin: Il n'y aura pas de rapport de fait au comité là-dessus?
La présidente: Non.
M. Laurin: Ce sera tout simplement utilisé par le recherchiste...
La présidente: Exactement.
M. Laurin: ... qui verra à rendre compte au besoin dans son rapport.
Quant à la liste des témoins, avions-nous déjà entendu les représentants de l'Association des comptables agréés?
La présidente: Non.
M. Laurin: Je constate qu'on invite la Fondation canadienne pour la vérification intégrée. Je sais que les comptables agréés publient une revue dans laquelle ils présentent des études, des recherches et des commentaires sur l'administration gouvernementale et sur la façon de l'améliorer. Je ne sais pas pourquoi on n'a pas pensé à les inviter.
La présidente: Il serait peut-être possible d'avoir les deux ensemble devant le comité.
M. Laurin: Oui. En tout cas, si on avait un choix à faire, personnellement, je préférerais que l'Association des comptables agréés soit invitée plutôt que la Fondation canadienne pour la vérification intégrée, parce que les comptables agréés peuvent aussi vous parler de la vérification intégrée.
La présidente: La Fondation a reçu une invitation, en particulier à cause du travail qu'elle a fait sur la question de la gestion gouvernementale. Mais j'accepte votre suggestion. C'est une bonne suggestion. Aurons-nous le temps d'entendre l'une ou l'autre ou les deux en même temps? C'est cela, la grande question.
M. Laurin: Je la soumets à votre attention, madame la présidente.
La présidente: D'accord, merci.
[Traduction]
C'est à peu près tout ce que nous pouvons faire aujourd'hui. Je vais maintenant lever cette séance du sous-comité.