[Enregistrement électronique]
Le mercredi 20 novembre 1996
.1807 
[Traduction]
La présidente: La séance est ouverte. Ce soir, je propose simplement que nous demandions à notre attaché de recherche de nous présenter les grandes lignes du rapport et des recommandations. Nous pouvons demander des précisions au sujet des recommandations, puis les emporter avec nous pour les examiner.
Nous fixerons ensuite une autre séance pour la semaine prochaine. Nous avons essayé de tenir la présente séance à 15 h 30, mais il n'y avait aucune salle de disponible.
Comme l'horaire des séances de comité a changé, l'après-midi du mercredi semble convenir mieux que le jeudi à 9 h 15, moment où nous nous réunissions habituellement. Est-ce que c'est toujours le cas? Est-ce que l'après-midi du mercredi est le meilleur moment pour la plupart des membres?
Le greffier: J'ai un empêchement...
La présidente: Oui, c'est vrai.
Le greffier: ... si cela crée une difficulté.
La présidente: Oui, effectivement.
Le greffier: J'ai un autre sous-comité qui siège le mercredi après-midi. Au pis aller, je peux confier cette séance à un autre greffier de comité.
M. Pagtakhan (Winnipeg-Nord): De quel comité s'agit-il?
Le greffier: C'est le Sous-comité sur la conversion militaire. C'est un sous-comité du Comité de l'industrie. C'est l'habitude - tout le monde est en ville le mercredi. Bien sûr, le mercredi, c'est difficile, en raison des votes.
M. Williams (St-Albert): Si tous les mercredis sont comme aujourd'hui, c'est effectivement difficile à cause des votes.
[Français]
M. Langlois (Bellechasse): Je remplace M. Laurin aujourd'hui. Je réserve habituellement le mercredi après-midi pour les Affaires émanant des députés et il est exceptionnel que je puisse être ici aujourd'hui. M. Laurin avait un autre rendez-vous. Vous connaissez son horaire et êtes davantage en mesure de déterminer s'il pourra habituellement assister aux réunions de ce comité le mercredi après-midi.
La présidente: Il a indiqué que le mercredi après-midi serait préférable.
[Traduction]
M. Langlois: D'accord.
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Le greffier: Je vais en parler à mes supérieurs.
La présidente: Une fois que vous aurez les recommandations en main nous devrions alors fixer un maximum de trois séances. Peut-être que je suis trop optimiste, étant donné que Brian a un rapport très volumineux. Nous pensions qu'il vaudrait mieux vous remettre les recommandations d'abord pour obtenir un assentiment ou pour que des changements soient proposés aux recommandations. Ensuite, il pourrait modifier le rapport pour tenir compte de ce que le sous-comité souhaite voir dans les recommandations. J'aimerais bien qu'on puisse renvoyer cela au Comité de la procédure et des affaires de la Chambre avant le congé de Noël.
Peut-être pourrions-nous entamer tout de suite les recommandations et vous laisser nous les présenter, Brian, si vous êtes d'accord.
[Français]
Est-ce que cela vous convient?
[Traduction]
M. Brian O'Neal (attaché de recherche auprès du comité): Oui, madame la présidente.
En fait, je vais revenir un peu en arrière et mentionner brièvement le premier rapport que le sous-comité a déposé en juin dernier. Dans ce premier rapport, qui était un rapport intérimaire au Comité de la procédure à des affaires de la Chambre, le comité décrivait essentiellement les principaux éléments qu'il avait l'intention d'inclure dans le rapport final. Si j'attire votre attention sur ce fait, c'est simplement pour que vous sachiez que l'aperçu et l'ébauche des recommandations et des suggestions correspondent assez fidèlement au rapport intérimaire qui a été déposé en juin. Cette ébauche ne contient donc vraiment rien qui s'écarte des différentes grandes décisions que le sous-comité avait déjà prises.
Toutefois, les documents qui viennent tout juste de vous être remis ne contiennent pas d'aperçu, ni de table des matières de l'ébauche proposée. Si vous ne l'avez pas, c'est qu'il y a eu des problèmes à l'étape de la traduction vers le français. On peut espérer que ces corrections seront apportées et que demain vous aurez en main un exemplaire de la table des matières.
Essentiellement, je propose que le rapport final contienne une préface où l'on présenterait l'historique du comité et de son travail. Dans l'introduction sont énoncés les principes directeurs qui sous-tendent le travail du sous-comité, de même qu'un glossaire, comme l'avait suggéré leDr Pagtakhan au cours de nos dernières réunions. On y trouve aussi une longue section portant sur l'origine et l'évolution de l'étude des crédits. Dans mon ébauche, cela couvre environ 35 pages, et il y a donc pas mal de matière là.
Le coeur de l'ébauche, c'est-à-dire la partie qui contient les recommandations et les suggestions, se trouve dans une section qui porte sur les nouvelles procédures d'étude des crédits. Il y a une section sur le rôle des comités permanents.
Les premières recommandations de fond ont trait à la création d'un seul et unique comité du Budget des dépenses. Différents témoins ont dit craindre que la création d'un seul et unique comité du Budget des dépenses éclipse une bonne partie du travail qu'effectuent maintenant les comités permanents relativement au Budget des dépenses. Ils ont dit craindre que ce comité ne puisse à lui seul comprendre à fond le travail effectué par les divers ministères et agents.
Par ces recommandations, on vise donc à mettre en équilibre les recommandations, d'une part, des témoins qui estimaient qu'un seul et même comité devait examiner les prévisions de dépenses et le processus budgétaires et ceux qui, d'autre part, estimaient que c'est d'abord et avant tout la responsabilité des comités permanents individuels.
Vous trouvez donc ici une série de recommandations où l'on demande la création d'un comité du Budget des dépenses. On voit ensuite les divers devoirs et responsabilités qu'on pourrait lui confier.
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La liste est assez longue. Je vous inviterais à l'examiner attentivement quand vous en aurez le temps. Peut-être pourriez-vous réfléchir à certains des devoirs proposés pour ce comité unique du Budget des dépenses, et en tirer des conclusions. Nous pourrons en discuter plus tard.
Une deuxième recommandation dans cette section a trait à l'examen des crédits destinés aux sociétés d'État. Encore là, divers témoins ont estimé qu'un seul comité devrait être constitué pour examiner le rôle des sociétés d'État.
Toutefois, la recommandation qui suit est conforme au premier ensemble de recommandations selon lesquelles, essentiellement, les comités permanents devraient continuer d'être les premiers à qui les ministères et les agences rendent compte de leurs budgets de dépenses. On dit que le comité du Budget des dépenses pourrait entreprendre l'examen du rôle collectif, du mandat, des dépenses et des systèmes de gestion des dépenses des sociétés d'État à un niveau général, et non pas pour chacune des sociétés.
L'ensemble suivant de recommandations porte sur la composition des comités. Au cours de séances que nous avons tenues, notamment avec des présidents de comité, et dans certaines des réponses au questionnaire qu'on a fait parvenir aux parlementaires à titre individuel, certains se sont dit préoccupés par la question du remplacement des membres des comités quand ceux-ci entreprennent un examen du Budget des dépenses. En raison de ces remplacements, il arrive souvent que des membres siègent à des comités sans connaître le moindrement le ministère ou l'agence qui fait l'objet de l'étude. Dans ces deux recommandations, on demande en somme de réduire au minimum ces remplacements quand les comités procèdent à l'examen du Budget des dépenses.
D'autres recommandations entrent dans la catégorie de ce que j'ai appelé les «nouveaux outils». Mis à part la création d'une nouvelle structure pour l'examen du Budget des dépenses, il semblerait souhaitable d'accorder un peu plus de latitude aux comités relativement au travail qu'ils peuvent effectuer concernant le Budget des dépenses.
Dans la première recommandation, on demande que le gouvernement fasse savoir à l'avance que les comités peuvent effectuer des réductions concernant certains programmes ou certaines activités, dans la mesure où l'on augmenterait d'autant les dépenses d'autres programmes ou d'autres activités. Ce qui veut dire que les dépenses d'un ministère ou d'une agence ne seraient pas vraiment réduites, mais qu'on procéderait à une réaffectation des fonds.
La deuxième recommandation n'en est pas vraiment une. Il s'agit plutôt d'une suggestion pour que l'on retienne cette approche qui est mise à l'essai et qui consiste à fournir des documents distincts pour les plans des ministères et des rapports sur le rendement ministériel. Cette suggestion est conforme à des recommandations que le comité a déjà faites dans un rapport précédent.
La troisième recommandation a trait à la possibilité de choisir entre différents plans et différentes priorités. Encore là, c'est une série de recommandations qui découlent d'observations qui nous sont parvenues en réponse au questionnaire qu'on avait fait parvenir aux différents parlementaires.
À ce propos, on disait que dans les documents du plan ministériel présenté au printemps, il y avait simplement un jeu de plans et un jeu de priorités. Il n'y a pas moyen de voir quels sont les autres plans et priorités possibles. On recommande donc de proposer d'autres orientations possibles, non pas pour l'exercice qui vient, mais pour les exercices subséquents.
Un autre ensemble de recommandations s'intitule «Évaluation des nouvelles propositions de programme», qui découlent elles aussi des inquiétudes exprimées par l'un des membres du comité. Je crois que c'était M. Laurin qui avait dit que les comités auraient du mal à examiner des plans ministériels pour réaliser des programmes dans des secteurs pour lesquels on n'avait aucune expérience préalable. On suggère ici que les cadres d'évaluation préparés par le secrétaire du Conseil du Trésor pour tous les nouveaux plans soient présentés aux comités afin qu'ils aient l'occasion de voir à partir de quoi les nouveaux programmes seront évalués.
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Les recommandations figurant à la rubrique «Examen à long terme des programmes actuels» tiennent compte des préoccupations exprimées par des témoins selon lesquels les comités devraient examiner les programmes des ministères et agences très longtemps à l'avance. Actuellement, il est fait mention des plans de façon générale, mais il n'est pas fait mention des programmes en tant que tels. Cette recommandation se concentre sur les programmes.
Les deux autres sections portent sur les délais de présentation du rapport sur les documents de planification des ministères ainsi que du rapport sur le Budget des dépenses. Des témoins ont recommandé que ces délais soient prorogés, mais j'ai rédigé une suggestion selon laquelle aucun changement ne devrait être apporté aux délais actuellement prévus. La raison principale en est que le Cabinet entame ses délibérations sur le Budget des dépenses en juin, et que si les délais de présentation du rapport étaient reportés à l'automne, comme l'ont suggéré certains témoins, le Cabinet n'aurait pas en main les rapports des comités sur les documents de planification des ministères, ou ne serait pas en mesure de tenir compte de ces rapports quand il entreprendrait son travail initial sur les prévisions budgétaires.
Par ailleurs, il est très rare que les comités siègent en été, si bien que si l'on reportait les délais de présentation à l'automne, rien ne garantirait qu'effectivement les comités travailleraient plus sur ces questions.
On trouve un autre grand ensemble de recommandations sous la rubrique «Nouvelles mesures incitatives». Elles tiennent au fait que certains estiment que les parlementaires et les comités ne sont pas suffisamment incités à travailler sur le Budget des dépenses. Ces mesures incitatives visent à les encourager davantage à concentrer leurs travaux sur ces questions.
Ce sont des recommandations assez détaillées. On y dit d'abord que les comités qui soumettent des rapports sur les documents de planification des ministères devraient être en mesure de faire étudier ces rapports par le Comité permanent des finances quand il procède aux consultations prébudgétaires à l'automne; que les présidents de comités qui ont présenté des rapports sur les plans des ministères aient l'occasion de comparaître devant le Comité des finances pour discuter de leurs rapports et de leurs recommandations; que le ministre des Finances inclut une réponse au rapport des comités sur les plans des ministères dans les documents justificatifs accompagnant son exposé budgétaire; et qu'à l'intérieur de leurs plans et de leurs documents relatifs au rendement, les ministères et organismes se reportent régulièrement aux rapports antérieurs des comités sur leurs plans et leur rendement passés, et qu'ils accordent une attention particulière aux mesures prises pour donner suite aux points de vue exprimés par les députés en comité.
Les recommandations qui suivent ont trait à l'importance accrue qu'il faut accorder à l'examen du Budget des dépenses. Un témoin a dit au comité qu'il trouvait très préoccupant que les témoins n'accordent pas suffisamment d'attention aux travaux des comités, et notamment à ceux qui ont trait au Budget des dépenses. On suggère donc ici que le comité permanent tienne au moins une de ses séances sur le Budget des dépenses dans une salle équipée pour la radiodiffusion des délibérations.
On suggère aussi que les comités d'efforcent d'inviter des tierces parties, des gens de l'extérieur du gouvernement, pour qu'ils comparaissent quand on tient des séances portant sur le Budget des dépenses. On peut espérer que cette mesure suscite l'intérêt du grand public et en stimule l'imagination.
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Les recommandations qui suivent sont un peu plus compliquées. Il s'agit en fait de mesures de dissuasion. D'abord, il s'agirait de modifier le règlement pour que les comités ne puissent plus avoir la possibilité de choisir de présenter ou non un rapport sur le budget. Le règlement disposerait qu'ils doivent présenter ce rapport.
Les deux recommandations suivantes renforcent un peu cette exigence, la première disposant en effet que tant qu'un comité n'a pas déposé un rapport sur le Budget des dépenses, aucun de ses autres rapports, à l'exception de ceux qui ont trait à des projets de loi, ne peut être accepté à la Chambre. La deuxième dispose que les comités ne peuvent être autorisés à se déplacer à l'extérieur d'Ottawa tant qu'ils n'ont pas terminé leurs travaux sur le Budget des dépenses. Elles susciteront probablement un peu de controverse, mais l'objectif d'un rapport est bien d'être un peu provocateur. Je pense que ce sont des mesures possibles.
Les suggestions suivantes - je ne pense pas qu'il y ait de recommandations ici - sont de nouvelles approches qui correspondent à une nouvelle façon de concevoir le processus budgétaire et l'étude des crédits et que le sous-comité pourrait proposer pour que les différents comités permanents les adoptent. On cherche ici à tirer parti des nouvelles possibilités qui s'offrent. On veut établir un lien entre la politique et les dépenses, afin que quand les comités soumettent des rapports et des recommandations ils tiennent compte des incidences financières de ce qu'ils recommandent.
Il y a aussi une suggestion concernant la nécessité de connaître et d'appliquer les règles. Différentes règles s'appliquent au processus d'étude des crédits, et de l'avis de différents témoins un bon nombre des membres ne les connaissent pas suffisamment. S'ils les connaissaient et les appliquaient bien, le processus budgétaire s'en trouverait amélioré sans qu'on ait à y apporter le moindre changement.
La suggestion suivante concerne les rapports minoritaires, à savoir que les membres qui siègent à des comités ont parfaitement le droit de présenter un rapport minoritaire sur le Budget des dépenses ainsi que sur les plans et le rendement. On suggère aux membres d'utiliser ce pouvoir.
«Adopter des méthodes utilisées par d'autres comités»: Quand le sous-comité a réuni des présidents de comité, nous avons entendu présenter diverses façons intéressantes qu'emploient les comités permanents pour étudier le Budget des dépenses. Cette section du rapport en énumère certaines. On suggère ici que les sous-comités s'efforcent de tirer parti de l'expérience d'autres sous-comité et d'en tirer une leçon pour leur propre travail.
On suggère que les comités commencent à considérer le Budget des dépenses comme la fin et non le début du processus de planification des dépenses. On devrait pouvoir opérer ce changement d'attitude grâce à un meilleur accès aux documents de planification et aux rapports de rendement, de sorte qu'au moment de la présentation du budget au printemps, on y trouve à certains égards une réponse aux rapports et recommandations des comités. Il pourrait ainsi être considéré comme la fin d'un processus et non le début de celui-ci.
Enfin, dans cette section il est question de l'amélioration du soutien offert aux comités et aux membres. Différents témoins ont parlé de la nécessité d'améliorer la dotation des comités, surtout en ce qui a trait à l'examen du Budget des dépenses. On n'en tire ici aucune conclusion, puisqu'on ne fait que recommander que la question soit étudiée plus en profondeur par le comité de liaison et le Bureau de la régie interne, qui est responsable des Budgets des comités. On trouve à la suite de cette recommandation une série de suggestions que le comité de liaison et le Bureau de la régie interne pourraient prendre en compte s'ils entament une étude de ce genre.
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Il y a aussi une section sur le rôle bu Bureau du vérificateur général. Le sous-comité a appris du haut-commissaire de la Nouvelle-Zélande que dans ce pays le vérificateur général joue un rôle très actif dans l'étude que les comités font du Budget des dépenses. On suggère ici que les comités utilisent davantage les rapports du vérificateur général comme documents de base dans leur étude du Budget des dépenses et des documents de planification des ministères.
Il y a ensuite une recommandation plus précise, demandant que les ministères et organismes insèrent dans leurs plans et documents sur le rendement des références aux rapports du vérificateur général et qu'ils se reportent de façon précise aux observations du vérificateur général et expliquent les mesures prises pour répondre à ses préoccupations et à celles du Comité permanent des comptes publics si celui-ci a fait rapport de ces questions.
Deux autres recommandations portent sur l'étude du Budget des dépenses et des crédits. Ici encore, on juge que les députés ne sont pas suffisamment bien informés sur le Budget des dépenses et ne reçoivent pas suffisamment d'appui pour l'étudier. Ces deux recommandations demandent que le Secrétariat du Conseil du Trésor leur fournisse l'aide voulue.
Le prochain article traite d'une question de très grande envergure, soit la portée de l'examen des finances parlementaires. Dans cet article, on trouve des recommandations portant sur les dépenses législatives, les dépenses fiscales, les garanties de prêts et les montants nets ou bruts. Il y a aussi une partie sur les budgets d'immobilisations et de fonctionnement et je sais que cela intéresse beaucoup certains députés. Je n'ai pas pu formuler de recommandations précises à ce sujet et c'est une chose dont vous pourriez sans doute discuter.
Il y a ensuite un article sur les jours consacrés à l'étude des subsides dans lequel on note deux possibilités pour obtenir que les comités fassent rapport du Budget des dépenses à la Chambre pour qu'on puisse en discuter.
Le prochain article important traite de la responsabilité des ministres et des sous-ministres quand ils viennent témoigner devant les comités pour parler du Budget des dépenses. Ici encore, certains témoins estimaient que les ministres et sous-ministres devaient être suffisamment bien préparés avant de comparaître devant les comités pour discuter de ces questions. On propose que le Conseil du Trésor élabore un ensemble de lignes directrices à ce sujet.
Le prochain article est aussi très important. Il traite du principe de la confiance et de l'étude des crédits. Si l'on peut en juger d'après ce qu'ont dit les témoins, il n'y a pas vraiment grand-chose à faire, sauf peut-être que le gouvernement procède différemment pour les votes sur les crédits. On propose que le gouvernement annonce qu'il acceptera les changements apportés au budget des dépenses par les comités et qu'il tolérera le rejet d'articles d'approvisionnement particuliers, à la suite de quoi il procédera à un vote de confiance officiel.
Le texte que j'ai rédigé dit que cela s'est déjà fait dans le passé. Pour ma part, je n'ai pas l'impression que quiconque doive s'en effrayer. Les gouvernements majoritaires peuvent toujours se protéger contre une défaite à la suite d'un vote de confiance. Pour ce qui est des gouvernements minoritaires, une telle façon de procéder pourrait être à leur avantage.
Le dernier article important porte sur les attitudes des parlementaires à l'égard des crédits et des dépenses et reprend sous certains aspects ce qu'on a dit plus tôt au sujet de nouvelles façons d'aborder les crédits. On suggère que, si le côté administratif du gouvernement, c'est-à-dire la fonction publique, continue de s'efforcer de changer la culture gouvernementale et son attitude au sujet des dépenses et des programmes et commence à les évaluer en fonction de leur portée et de leurs conséquences plutôt que simplement d'après leurs éléments, le Parlement lui-même devrait envisager un changement culturel et aborder l'étude du budget dans une nouvelle perspective.
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Enfin, il y a la conclusion qui résume tout cela.
Madame la présidente, je m'excuse d'avoir parlé si longtemps. Le rapport est très touffu. Je suis tout à fait prêt à discuter de n'importe laquelle de ces recommandations dans de plus amples détails. Je serai à mon bureau et je suis toujours prêt à rencontrer les membres du comité à leur propre bureau s'ils le préfèrent.
Je pense que cela termine ce que j'avais à dire.
La présidente: S'il n'y a pas de questions, les membres du comité voudront peut-être emporter le rapport et communiquer plus tard avec Brian. À la prochaine réunion, nous pourrions commencer par examiner les recommandations une par une.
M. Williams: En effet, madame la présidente. Je sais que vous n'avez pas beaucoup de temps...
La présidente: En effet. Nous avons tous l'air un peu fatigué.
M. Williams: ... et nous avons tous l'air un peu fatigué. Je pense que l'attaché de recherche nous a donné...
La présidente: Vous avez joué dur aujourd'hui.
M. Williams: Un bon résumé et de bonnes suggestions. À mon avis, cela nous donne un bon point de départ.
Je suis aussi tout à fait d'accord avec vous que si nous pouvons en terminer avec ces rapports et les soumettre au Comité de la procédure et des affaires de la Chambre avant l'ajournement, et si nous pouvons accomplir des progrès... Pourquoi ne pas le faire et tenir une autre réunion assez tôt, madame la présidente?
La présidente: Quelqu'un a-t-il proposé l'ajournement?
M. Williams: Oui.
La présidente: Nous essaierons donc de nous réunir mercredi prochain. Nous essaierons d'obtenir une salle à l'Édifice du centre parce que vous et moi devons être près de la Chambre.
Le greffier: Je verrai ce que je peux faire.
[Français]
M. Langlois: J'ai un peu de difficulté à comprendre le point VI, qui traite du principe de la confiance et de l'étude des crédits. Si le gouvernement se retrouvait en minorité, non pas en Chambre mais devant un comité, devrait-il faire reconfirmer sa confiance par la Chambre? La difficulté que j'ai tient peut-être à la façon dont c'est rédigé.
M. O'Neal: Le texte explique mieux cette question. Il serait toujours possible que le gouvernement puisse... Je m'excuse, mais les mots ne me viennent pas en français.
[Traduction]
Il est possible qu'un vote à la Chambre réduise le montant prévu pour un article du Budget des dépenses. Normalement, on considérerait qu'il s'agit d'un vote de défiance, mais le gouvernement pourrait annoncer d'avance qu'il ne considère pas qu'il s'agit d'une question de confiance et qu'il y aura plus tard un autre vote de confiance officiel. Cela signifierait aussi...
[Français]
M. Langlois: Je comprends très bien votre explication. Le texte semble suggérer que s'il y avait des modifications en comité, il faudrait un vote de confiance en Chambre. Je comprends très bien l'explication: une défaite en Chambre sur un point majeur n'entraînerait pas la défaite du gouvernement, qui pourrait demander à nouveau ou vérifier s'il jouit toujours de la confiance de la Chambre. Je suis d'accord en ce sens. Je comprends très bien et je partage ce point de vue. Merci.
La présidente: Merci beaucoup.
[Traduction]
La séance est levée.