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SUB-COMMITTEE ON THE BUSINESS OF SUPPLY

of the

STANDING COMMITTEE ON PROCEDURE AND HOUSE AFFAIRS

SOUS-COMITÉ DE L'ÉTUDE DES CRÉDITS

du

COMITÉ PERMANENT DE LA PROCÉDURE ET DES AFFAIRES DE LA CHAMBRE

The Sub-Committee on the Business of Supply of the Standing Committee on Procedure and House Affairs has the honour to present its

Le Sous-comité de l'étude des crédits du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a l'honneur de déposer son

SECOND REPORT

DEUXIÈME RAPPORT

1. In accordance with the motion adopted by the Standing Committee on Procedure and House Affairs on Tuesday, April 16 1996, the Sub-Committee on the Busi ness of Supply has been meeting with witnesses and conducting a comprehen sive review of the business of supply with particular attention to the reform of the Estimates and the processes and mecha nisms by which the House and its com mittees consider and dispose of them

1. Conformément à l'ordre de renvoi adopté par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre le mardi 16 avril 1996, le Sous-comité de l'étude des crédits a entendu des témoins et a entrepris un exa men complet de l'étude des crédits, en ac cordant une attention particulière à la ré forme du Budget des dépenses ainsi qu'aux processus et mécanismes utilisés par la Chambre et ses comités pour l'étudier et se prononcer.

2. The purpose of this report is to provide a statement of the goals that the Sub-Com mittee hopes to achieve, and the prin ciples that are guiding its work. Further more, this report summarises the evi dence obtained from the witnesses to date and establishes the initial parameters of a final report, including some of the gener al proposals which the Sub-Committee is considering.

2. L'objet du présent rapport est d'annoncer les buts que le Sous-comité espère at teindre et les principes qui le guident dans son travail. En outre, nous y résumons les témoignages que nous avons entendus jus qu'à maintenant et y présentons les pre miers paramètres d'un rapport final, de même que certaines des grandes proposi tions auxquelles nous réfléchissons.

II. GOALS AND GUIDING PRIN CIPLES

II. OBJECTIFS ET PRINCIPES DIREC TEURS

3. Throughout the examination of the busi ness of supply and the procedures estab lished for the scrutiny of the Estimates, the Sub-Committee has focused on the achievement of several goals. First and foremost, it is our belief that Members of Parliament must be offered all possible incentives to participate actively in the re view and approval process established for supply. Accordingly, our efforts have focused on finding these incentives and where disincentives exist, eliminating them. A second goal has been to create a context within which committees can perform their work on the Estimates in a way that is effective and will contribute to the healthy management of the govern ment's resources. Lastly, your Sub- Committee is seeking ways in which Par liament, as society's pre-eminent demo cratic institution, can fulfil a principal role for which it was created: the effective oversight of government expenditure.

3. En examinant le processus d'étude des cré dits et la procédure régissant l'examen du Budget des dépenses, le Sous-comité avait à l'esprit un certain nombre d'objectifs. D'abord et avant tout, nous sommes d'avis que tous les moyens possibles doivent être mis en oeuvre pour inciter les députés à prendre une part active au processus d'exa men et d'approbation établi pour l'étude des crédits. Nous nous sommes donc atta chés à définir quels étaient les facteurs d'encouragement, tout en nous demandant comment supprimer les éventuels facteurs de dissuasion. En deuxième lieu, nous nous sommes demandés comment créer un cli mat qui permettrait aux comités de remplir les fonctions qui leur reviennent à l'égard du Budget des dépenses d'une manière effi cace et en favorisant une saine gestion des ressources gouvernementales. Enfin, le Sous-comité a voulu définir les moyens par lesquels le Parlement, institution démo cratique par excellence, pouvait remplir l'un des principaux rôles pour lesquels il a été créé, celui d'exercer un contrôle réel sur les dépenses de l'administration publique.

4. These goals are anchored in several fun damental principles, principles that have guided us in our work. The first of these maintains that Government must be held accountable and that it is Parliament's job --- its most important job --- to do this. Your Sub-Committee accordingly views the supply process as a mechanism to be used by Parliament in the fulfilment of this responsibility. A second principle, closely associated with the first, is that the House of Commons must be able to effec tively oversee government expenditure. By control oversight, we mean not the ability to act as the architect of policies and expenditure: that task rightfully be longs to Government. Instead, we mean oversight in the sense of influence, not di rect power; advice, not command; criti cism, not obstruction; scrutiny, not initia tive; and transparency, not secrecy. Thus the processes and mechanisms by which the House and its committees consider and dispose of the Estimates, and the business of supply must lend themselves generally to this kind of oversight.

4. Ces objectifs reposent sur plusieurs prin cipes fondamentaux, qui nous ont guidés dans notre travail. Le premier veut que le gouvernement soit tenu de rendre des comptes, et c'est le travail du Parlement, son travail le plus important, de s'en assur er. En conséquence, le Sous-comité con sidère l'étude des crédits comme un méca nisme dont le Parlement dispose pour rem plir cette responsabilité. Le deuxième prin cipe, qui touche de près au premier, veut que la Chambre des communes puisse exer cer un contrôle réel sur les dépenses de l'administration publique. Par «contrôle» nous entendons non pas la capacité d'agir comme architecte des politiques et des dé penses; cette tâche revient de droit au gouv ernement. Nous utilisons plutôt le terme «contrôle» dans le sens d'influence, et non pas de pouvoir direct; de conseils, et non pas d'ordres donnés; de critique, et non pas d'obstruction; d'examen attentif, et non pas de prise d'initiatives; enfin, de trans parence, et non pas de secret. Aussi, les processus et les mécanismes dont la Chambre et ses comités se servent pour ex aminer le Budget des dépenses et pour se prononcer à cet égard, ainsi que l'étude des crédits, doivent-ils d'une façon générale permettre ce genre de contrôle.

5. We believe that the importance of these tasks and the tools used to accomplish them cannot be underestimated, nor can Parliament afford to guard its rights and privileges in the area of supply with any thing less than constant vigilance.

5. Selon nous, on ne saurait accorder trop d'importance à ces tâches et aux instru ments utilisés pour les accomplir, et le Parlement ne peut faire autrement que de protéger ses droits et privilèges dans le do maine de l'étude des crédits avec la plus constante des vigilances.

6. Lastly, we have been guided by an aware ness that this is an opportune moment to make changes to the supply process. The government is implementing a new ex penditure management system that will change the way in which its departments and agencies establish their expenditure plans and priorities. This change will provide new kinds of financial informa tion for Parliament's use and has already resulted in a pilot project to produce re- designed departmental Part III Estimates documents. In anticipation of these changes, the Standing Orders of the House have been amended (in February 1994), giving committees the authority to review and report on long-term depart mental expenditure plans and priorities. These developments create a context within which changes in the way that the House receives, scrutinises, and approves government expenditure becomes ap propriate --- and necessary. Finally, more than ever, Canadians expect their Parliament to be a key participant in in fluencing the volume and pattern of gov ernment expenditure. The procedures and mechanisms that make up the supply process must allow the House to fulfil those expectations.

6. Enfin, en effectuant son travail, nous étions conscients que le moment était bien choisi pour modifier la procédure d'examen des crédits. En effet, l'administration publique est en train d'instaurer un nouveau système de gestion des dépenses qui modifiera la manière dont les ministères et organismes établissent leurs plans et priorités de dé penses. L'un des résultats de ce change ment sera que des renseignements finan ciers d'un type nouveau seront mis à la dis position du Parlement. D'ailleurs, un pro jet pilote visant à renouveler la présentation des documents établis par les ministères sur la Partie III du Budget des dépenses est déjà en cours. En prévision de ces changements, une modification apportée au Règlement de la Chambre en février 1994 donne aux comités le pouvoir d'examiner les plans et priorités à long terme des ministères en ma tière de dépenses et de faire rapport à cet égard. Tous ces faits nouveaux créent un contexte dans lequel il semble approprié et nécessaire de modifier la manière dont la Chambre reçoit, examine et approuve les prévisions de dépenses de l'administration publique. Enfin, les Canadiens attendent plus que jamais de leur Parlement qu'il joue un rôle clé dans les décisions concernant le volume et la structure des dépenses gouver nementales. Les dispositifs et mécanismes qui composent la procédure d'étude des crédits doivent donc permettre à la Chambre de répondre à ces attentes.

II. THE EVIDENCE RECEIVED FROM WITNESSES

II. LES TÉMOIGNAGES ENTENDUS PAR LE COMITÉ

7. Since it has begun its work, your Sub- Committee has held eight meetings with a total of thirteen witnesses. Included among these witnesses were the Clerk of the House of Commons, Mr. Robert Mar leau; the Auditor General of Canada, Mr. Denis Desautels; the High Commissioner of New Zealand, the Hon. Maurice McTi gue; and the Chairs of six standing com mittees. In addition, one written submis sion was received from Dr. Paul Thomas, of St. John's College, University of Man itoba. Your Sub-Committee also sent a questionnaire to all Members of the House in order to receive their comments and suggestions regarding the business of supply.

7. Depuis qu'il a commencé son travail, le Sous-comité a tenu huit réunions et enten du treize témoins, à savoir : le Greffier de la Chambre des communes, M. Robert Mar leau; le Vérificateur général du Canada, M. Denis Desautels; le Haut-commissaire de la Nouvelle-Zélande, l'honorable Mau rice McTigue, et les présidents de six com ités permanents. Il a aussi reçu un mémoire écrit de M. Paul Thomas, du St. John's Col lege (Université du Manitoba). Le Sous- comité a également fait parvenir un ques tionnaire à tous les députés, afin d'obtenir leurs commentaires et suggestions sur le processus d'étude des crédits.

8. Our witnesses have provided us with a range of observations and suggestions that will be of considerable assistance to your Sub-Committee as it formulates its final report. In the interim, the evidence given by witnesses can be summarised as follows.

8. Les témoins entendus par le Sous-comité ont fait de multiples observations et suggestions qui lui seront d'un précieux se cours dans l'élaboration de son rapport fi nal. Dans l'intervalle, voici un résumé des divers témoignages entendus par le Sous- comité.

9. Witnesses such as the Clerk of the House and Senator John Stewart provided back ground on the evolution of the supply process in the House of Commons. Mr. Marleau outlined the powers and constraints of the House and its commit tees when dealing with government ex penditures. Senator Stewart explained why changes were made in 1968, usher ing in supply procedures that remain fun damentally the same today. As a result, your Sub-Committee has been able to contemplate change without losing sight of the progress that has already been ac complished.

9. Le Greffier de la Chambre et le sénateur John Stewart, par exemple, nous ont donné des renseignements de base sur l'évolution du processus d'étude des crédits à la Chambre des communes. M. Marleau a dé fini les pouvoirs et les contraintes de la Chambre et de ses comités en ce qui con cerne l'examen des dépenses gouverne mentales. Le sénateur Stewart nous a expo sé les raisons des changements apportés en 1968, alors qu'avait été adoptée une nou velle procédure d'étude des crédits qui, es sentiellement, demeure en vigueur au jourd'hui. Ainsi le Sous-comité a-t-il pu envisager les changements sans perdre de vue les progrès qui ont déjà été accomplis.

10. Some of our witnesses, such as Senator Stewart, argued that there is nothing wrong with the current procedures: what is really required is better knowledge and application of existing rules. Most, how ever, pointed out that although the proce dures were perhaps adequate at the time of their introduction, they are no longer suited to current realities.

10. Certains témoins, le sénateur Stewart no tamment, estiment que la procédure ac tuelle n'a pas à être modifiée : ce qu'il fau drait plutôt, c'est que les règles actuelles soient mieux connues et mieux appliquées. Néanmoins, la plupart sont d'avis que, même si la procédure était peut-être adéqu ate au moment où elle a été adoptée, elle ne correspond plus à la réalité actuelle.

11. A wide range of solutions was proposed. One set of proposals focused on the wis dom of submitting the Estimates to stand ing committees: some witnesses argued that a single committee should be estab lished for this purpose. Other proposals dealt with the powers of committees to make meaningful changes to the Esti mates: it was suggested, for example, that re-allocation of moneys from one pro gram or activity to another --- rather than a simple reduction --- be permitted. Others suggested that several weeks be set aside exclusively for committee study of the Estimates and that committees be given enhanced staff support to help them with their work.

11. Des propositions nombreuses et variées ont été avancées. Un certain nombre d'entre elles concernaient la possibilité de sou mettre le Budget des dépenses aux comités permanents. Certains sont d'avis qu'un seul comité devrait être créé pour le faire. Quelques autres propositions concernaient les pouvoirs dont disposent les comités pour apporter des changements significa tifs au Budget des dépenses : certains pen sent, par exemple, qu'il devrait leur être possible de modifier la répartition des mon tants alloués en les transférant d'un pro gramme ou d'une activité à l'autre plutôt que de simplement les réduire. D'autres encore pensent qu'il faudrait réserver plu sieurs semaines exclusivement à l'étude du Budget des dépenses par les comités et que les collaborateurs mis à la disposition de ceux-ci pour les aider dans leur travail de vraient être augmentés.

12. Testimony also centred on another area of concern for witnesses and your Sub- Committee alike: the scope of Parlia ment's financial review. The Auditor General, in particular, suggested that more information and more scrutiny ought to be given in such areas as statuto ry spending, tax expenditures, and gov ernment loan guarantees. Other wit nesses brought up the subject of net vs. gross amounts in the appropriations voted by Parliament and the time hori zons involved in expenditure review.

12. Un autre des sujets qui intéressent particu lièrement les témoins, tout comme le Sous- comité, est celui du champ de l'examen fi nancier du Parlement. Plus particulière ment, le Vérificateur général estime qu'il faudrait disposer d'informations plus pous sées et procéder à des examens plus appro fondis sur des questions comme les dé penses législatives, les dépenses fiscales et les garanties d'emprunt données par l'ad ministration publique. D'autres témoins ont soulevé la question des avantages qu'il y a à faire figurer les montants nets au lieu des montants bruts dans les crédits parle mentaires et celle des délais de présentation des rapports sur l'examen des dépenses.

13. Our round table discussion with the chairs of standing committees proved to be particularly invaluable. They ac quainted us with the day-to-day realities of committee study of the Estimates and provided some insightful suggestions that may be incorporated into the final re port. Your Sub-Committee was especial ly grateful for the participation of the chairs, coming as it did at an extremely busy moment in the parliamentary calen dar.

13. Notre table ronde avec les présidents des comités permanents s'est avérée d'une valeur inestimable. Ceux-ci nous ont mis au fait de la réalité quotidienne qui entoure l'étude du Budget des dépenses en comité et nous ont fait un certain nombre de suggestions très intéressantes que nous in tégrerons peut-être dans notre rapport fi nal. Le Sous-comité est particulièrement reconnaissant aux présidents des comités d'avoir participé à cette rencontre, qui tom bait à un moment extrêmement chargé du calendrier parlementaire.

III. THE FINAL REPORT:

A PRELIMINARY OUTLINE

III. LE RAPPORT FINAL :

APERÇU PRÉLIMINAIRE

14. The issues and proposed courses of action examined by your Sub-Committee and our witnesses are sufficiently complex that they will require careful consider ation before any recommendations are put forward. In particular, your Sub- Committee is aware that supply is one element of a larger financial process whose parts are closely interrelated. Thus alterations in one area need to be carefully considered in terms of their po tential impact on others. Nevertheless, it is possible to state, in advance, the areas of concern that our final report will cover and the general directions that it will take.

14. Les problèmes et les solutions possibles auxquelles le Sous-comité et les témoins ont réfléchi sont d'une telle complexité qu'elles devront être considérées avec beaucoup de soin avant que nous puissions avancer des recommandations. Plus parti culièrement, le Sous-comité est conscient que l'étude des crédits s'inscrit dans un vaste processus financier dont les compo santes sont étroitement liées entre elles. Toute modification de l'un ou l'autre de ces éléments doit être soigneusement envisa gée sous l'angle de ses éventuels effets sur les autres. Néanmoins, il nous est d'ores et déjà possible d'annoncer quels seront les grands sujets abordés dans notre rapport fi nal et quelle sera l'orientation générale de celui-ci.

15. It is our intention to deal with the follow ing broad subjects in our final report: the role of the standing committees; the scope of parliamentary financial review; supply days in the House; and, the confi dence convention as it relates to supply. This, we wish to add, does not preclude the possibility of touching on other is sues; these, however, are likely to be the principal ones.

15. Nous entendons traiter les grands thèmes suivants : le rôle des comités permanents; le champ d'application de l'examen finan cier; le rôle des jours désignés en Chambre; enfin, la question de confiance par rapport à l'étude des crédits. Tels devraient être les principaux sujets étudiés dans notre rap port, mais il reste possible que d'autres viennent s'y ajouter.

16. Under the role of standing committees, we will deal with such topics as the advis ability of creating a single estimates com mittee, of granting committees additional scope for amending Estimates, and of providing them with more support in this aspect of their work. We will also touch on the potential benefits to be obtained from exercising existing powers and from adopting new approaches to study ing the Estimates.

16. Dans la section concernant le rôle des com ités permanents, nous nous demanderons s'il est à conseiller de créer un comité du Budget des dépenses unique, s'il y a lieu d'accorder aux comités des pouvoirs ac crus pour ce qui concerne la modification du Budget des dépenses, et s'il convient de leur fournir un soutien accru pour les aider dans cette partie de leur travail. Nous évo querons également les avantages que pré senterait l'exercice des pouvoirs déjà exis tants et l'adoption de nouvelles méthodes pour étudier le Budget des dépenses.

17. Your Sub-Committee believes that the scope of parliamentary financial review requires particular attention. As indicated in the opening paragraphs of this report, effective oversight requires transparency. It is our belief --- as well as many of our witnesses --- that if Parliament and its Members are to function as expected and intended, they must have all of the finan cial facts before them. In the past, the ab sence of full financial information that is clear, relevant, and timely, has been a ma jor disincentive to better scrutiny. Changes to the expenditure management system and pilot projects aimed at im proving the Part III Estimates documents promise to do much to reduce this disin centive. We believe that it must be elimi nated entirely. As a consequence, we in tend to explore ways of enlarging the scope of financial information provided to Parliament.

17. Le Sous-comité estime que le champ de l'examen financier par le Parlement est un sujet qui mérite une attention particulière. Comme nous l'avons dit dans les premiers paragraphes du présent rapport, un contrôle réel exige la transparence. C'est notre con viction, et c'est aussi celle de bon nombre des témoins, que, pour que le Parlement et les députés exercent les fonctions que l'on attend d'eux, ils doivent avoir sous les yeux toutes les données financières. Dans le pas sé, l'absence d'une information financière qui soit à la fois complète, claire, utile et à jour a été l'une des principales entraves à la tenue d'examens plus approfondis. La modification du système de gestion des dé penses et les projets pilotes visant à amé liorer la teneur des documents sur la Partie III du Budget des dépenses devraient grandement réduire ce facteur de dissua sion. Nous pensons qu'il doit être suppri mé entièrement. Nous entendons donc ex aminer les moyens d'élargir la portée des renseignements financiers fournis au Parle ment.

18. In particular, we will touch on statutory expenditure and government loan guar antees and tax expenditures. Statutory expenditure now represents over 70 per cent of annual government spending, yet it is included in the Estimates for infor mation purposes only. As a consequence, this kind of expenditure is not voted by Parliament in the year that it occurs. Loan guarantees and tax expenditures are two economic instruments used increasingly by government. Loan guarantees expose the government to potential financial lia bilities that may be extensive. Tax expen ditures represent revenues not collected by government. This kind of expenditure may be quite substantial. For example, a 1992 report by the Office of the Auditor General estimated that in 1985, tax ex penditures amounted to $28 billion annu ally. A former Auditor General was prompted to observe that this kind of ex penditure constitutes "a huge hidden fi nancial budget in the financial affairs of Canada." Your Sub-Committee intends to seek ways to make these kinds of ex penditures more visible and available for the scrutiny of the House and its commit tees.

18. Plus particulièrement, nous aborderons la question des dépenses législatives et des garanties d'emprunt consenties par l'admi nistration publique, ainsi que des dépenses fiscales. Les dépenses législatives repré sentent actuellement plus de 70 p. 100 des dépenses annuelles du gouvernement. Pourtant, elles ne figurent dans le Budget des dépenses qu'à des fins d'information. Il s'ensuit que ce type de dépenses ne fait pas l'objet d'un vote du Parlement au cours de l'année où elles sont engagées. Les ga ranties d'emprunt et les dépenses fiscales sont deux instruments économiques que le gouvernement utilise de plus en plus. Les garanties d'emprunt exposent le gouverne ment à devoir, éventuellement, éponger des dettes fort importantes. Les dépenses fis cales sont constituées de recettes que le gouvernement ne perçoit pas. Elles peuvent représenter des montants considérables. Par exemple, un rapport publié en 1992 par le Bureau du Vérificateur général évalue à 28 milliards de dollars annuels les dé penses fiscales de l'année 1985. Un ancien Vérificateur général a observé sans am bages que ce type de dépenses constituait un énorme budget financier caché dans les affaires financières du Canada. Le Sous- comité cherchera les moyens de rendre ce genre de dépenses plus visibles et plus ac cessibles, pour que la Chambre et ses com ités puissent les examiner.

19. Virtually all of our witnesses who ad dressed the role of supply days agreed that they have been a disappointment in terms of contributing to better scrutiny of government expenditures. Using their observations as a basis, we will examine possible ways of making supply days a more meaningful component of the sup ply process.

19. Presque tous les témoins qui ont parlé du rôle des jours désignés sont d'accord pour dire que ce mécanisme n'a pas été très effi cace comme moyen d'assurer un meilleur examen des dépenses du gouvernement. En nous fondant sur leurs observations, nous examinerons les moyens possibles de donner aux jours désignés une place impor tante dans le processus d'étude des crédits.

20. A final broad area that your Sub-Com mittee intends to address is that of the confidence convention as it applies to the business of supply. Most witnesses agreed that this feature of our parliamen tary system complicates the process of granting supply. However, views were mixed over whether or not change is de sirable. Nevertheless, your Sub-Com mittee believes that workable solutions can be found that will preserve Govern ment's need to maintain the confidence of the House while at the same time allow ing Parliament to exercise adequate over sight over expenditure. We will present our proposed solutions, along with sup porting rationale, in our final report.

20. Le dernier grand sujet que le Sous-comité a l'intention d'examiner est celui de la ques tion de confiance vue dans la perspective de l'étude des crédits. La plupart des témoins sont d'avis que cette caractéristique de notre système parlementaire complique le processus d'octroi des crédits. Toutefois, sur la question de savoir si un changement est souhaitable, les avis sont partagés. Néanmoins, le Sous-comité estime pos sible de trouver des solutions pratiques et qui permettront de maintenir pour le gouv ernement la nécessité de garder la con fiance de la Chambre tout en laissant au Parlement la possibilité d'exercer un contrôle adéquat sur les dépenses. Dans notre rapport final, nous présenterons les solutions que nous envisageons, en même temps que les raisons qui nous auront ame nés à les proposer.

IV. CONCLUSION

IV. CONCLUSION

21. The issues that your Sub-Committee is dealing with are characterised, in equal measure, by their complexity, scope, and importance. The conclusions we will reach, and the proposals we will make based on those conclusions, will have an important impact, not just on the way that Parliament goes about its business, but on Canadians in every walk of life. Conse quently, our deliberations will be thor ough and our report and recommenda tions will, we hope, be worthy of the prin ciples and people they are meant to serve.

21. Les questions auxquelles le Sous-comité réfléchit sont tout aussi complexes, vastes et importantes les unes que les autres. De plus, les conclusions auxquelles nous arriv erons et les recommandations que nous for mulerons sur la base de ces conclusions, au ront d'importantes conséquences non seulement sur la manière dont le Parlement effectue son travail, mais aussi sur les Ca nadiens de toutes les sphères de la société. C'est pourquoi nous comptons approfondir nos délibérations et faire en sorte que notre rapport et nos recommandations soient à la hauteur des principes et des personnes qu'ils sont destinés à servir.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,

La présidente,

MARLENE CATTERALL, M.P./députée

Chair

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