Chapitre 18Les procédures financières

Les travaux des voies et moyens

Dans le cadre des voies et moyens, le gouvernement établit sa politique économique en présentant un budget et obtient l’approbation du Parlement pour prélever les fonds nécessaires grâce à des mesures fiscales. À cet égard, les lois les plus importantes (c’est-à-dire celles qui permettent de regarnir le Trésor) sont la Loi de l’impôt sur le revenu, la Loi sur la taxe d’accise, la Loi sur l’accise et le Tarif des douanes.

L’un des principes fondamentaux de la procédure des voies et moyens veut que les projets de loi d’imposition et de taxation émanent de la Chambre des communes. En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, « tout bill ayant pour but l’appropriation d’une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d’impôts, devra originer dans la Chambre des communes³⁸⁶ » ; une exigence de même nature est inscrite dans le Règlement de la Chambre des communes³⁸⁷.

Les travaux des voies et moyens se répartissent en deux catégories :

• le débat sur une motion en vue d’approuver de façon générale la politique budgétaire du gouvernement (la présentation du budget suivie d’un débat de quatre jours sur le sujet) ;
• l’examen des mesures législatives (les projets de loi fondés sur les motions des voies et moyens déjà approuvées par la Chambre) qui imposent une taxe, un impôt ou d’autres charges aux contribuables.

Une motion des voies et moyens propose que la Chambre examine une mesure financière particulière. Pour le budget, la motion vise l’approbation de la politique budgétaire du gouvernement ; pour les textes législatifs, elle fixe les modalités des mesures proposées, notamment les taux et l’incidence de la taxation. Alors qu’un budget est normalement suivi d’un projet de loi des voies et moyens, un tel projet de loi n’a pas à être précédé d’un exposé budgétaire. En règle générale, on peut présenter des mesures fiscales à n’importe quel moment d’une session, la seule condition préalable étant l’adoption d’une motion des voies et moyens.

La Couronne, sur l’avis des ministres responsables, est à l’origine de toutes les demandes visant à percevoir ou à augmenter une taxe ou un impôt, la Chambre accordant ou refusant son consentement³⁸⁸. Par conséquent, seul un ministre peut présenter une motion des voies et moyens³⁸⁹. Une fois adoptée, une telle motion barre la voie à tout amendement qui contreviendrait à l’initiative financière de la Couronne³⁹⁰.

La procédure des voies et moyens (de 1867 à 1968)

À l’origine, les travaux des voies et moyens consistaient à étudier et à autoriser des mesures visant à produire des recettes ainsi qu’à affecter ou à mettre de côté, à même le Trésor, les fonds approuvés dans le Budget des dépenses par le comité des subsides³⁹¹. Pendant les 100 premières années qui suivirent la Confédération, les travaux des voies et moyens demeurèrent pratiquement inchangés. Les mesures étaient proposées sous forme de résolutions, chacune devant être débattue et adoptée officiellement au sein du comité des voies et moyens, puis on en faisait rapport à la Chambre. Elles étaient ensuite lues une première et une seconde fois, puis adoptées, avant d’être incorporées à un ou plusieurs projets de loi qui franchissaient ensuite les mêmes étapes législatives que tous les autres projets de loi³⁹².

Au fil des ans, la principale activité des voies et moyens devint l’examen et l’adoption des résolutions découlant du discours du budget. Toutefois, l’exposé financier du ministre des Finances et les réactions de l’opposition pouvaient difficilement être qualifiées de débat. Lors d’un jour désigné, le ministre des Finances prenait la parole à la Chambre afin de décrire la « situation financière du Dominion ». Après avoir entendu la réaction de l’opposition, la Chambre se réunissait en comité des voies et moyens afin d’étudier les résolutions sur la fiscalité ou les tarifs proposés par le ministre dans le budget. Au départ, l’examen du discours du budget et des résolutions annexes des voies et moyens ne représentait qu’une petite partie du travail du comité ; il consacrait la majorité de son temps à approuver les fonds votés dans le cadre des travaux des subsides. Toutefois, avec le temps, l’exposé financier s’est transformé en événement politique majeur. Le débat sur le budget commença à occuper davantage de place lorsque l’opposition se mit à l’utiliser pour contester la politique financière du gouvernement et, grâce aux amendements, pour attirer l’attention sur des mesures et programmes gouvernementaux particuliers.

Pendant un bon nombre d’années après la Confédération, le ministre des Finances ne suivit aucune procédure établie pour la présentation de son budget. Parfois, l’exposé avait lieu sur motion de la Chambre en vue de se constituer en comité des subsides³⁹³ et, à d’autres occasions, lorsque la Chambre siégeait en tant que comité des voies et moyens³⁹⁴. De 1912 à 1968, l’exposé budgétaire était présenté sur la motion portant que la Chambre se constitue en comité des voies et moyens. Comme dans le cas des subsides, la motion portant que le Président quitte le fauteuil et que la Chambre se constitue en comité des voies et moyens était sujette à débat, sujette à amendement et non assujettie à une limite de temps. Par conséquent, les propositions budgétaires étaient d’abord débattues sur la motion portant formation de la Chambre en comité des voies et moyens, débattues sous forme de résolutions au sein du comité, débattues lorsque celles-ci étaient rapportées et lues à la Chambre, puis débattues de nouveau lorsque les projets de loi passaient par les étapes normales du processus législatif. Cette pratique demeura inchangée jusqu’en 1913, date où la Chambre décida que, sur lecture de l’ordre visant les voies et moyens un jeudi ou un vendredi, la motion portant que le Président quitte le fauteuil ferait l’objet d’une décision sans débat ni amendement.

Par suite de modifications apportées au Règlement en 1955, il n’y eut plus aucun débat sur la motion portant que le Président quitte le fauteuil et que la Chambre se constitue en comité des voies et moyens, sauf lors de la présentation d’un budget³⁹⁵. À ces occasions, la motion et tous les amendements connexes pouvaient être débattus pendant huit jours de séance au total. On se prononçait sur le sous-amendement au cinquième jour du débat, et sur l’amendement au septième³⁹⁶. Au début des années 1960, la Chambre limita de nouveau le débat sur le budget, cette fois à six jours³⁹⁷, le sous-amendement et l’amendement devant être réglés le deuxième jour et le quatrième jour respectivement. À l’exception de ceux prononcés par le ministre des Finances, le premier ministre, le chef de l’Opposition et le député qui s’exprimait le premier au nom de l’Opposition, les discours étaient limités à 30 minutes ; le député proposant le sous-amendement pouvait s’exprimer pendant 40 minutes³⁹⁸.

Avant les modifications apportées au Règlement en 1968, les modifications au régime fiscal devaient obligatoirement être présentées dans le cadre d’un exposé budgétaire. La plupart des observateurs jugeaient que cette procédure était mal adaptée au contexte moderne, dans lequel le gouvernement considérait la politique fiscale comme son principal moyen d’influer sur l’activité économique et devait avoir les coudées franches pour réagir rapidement à l’évolution de la conjoncture³⁹⁹.

La procédure des voies et moyens (de 1968 à ce jour)

En 1968, la Chambre décida d’abolir le comité des voies et moyens⁴⁰⁰ afin de supprimer le rôle de ce dernier dans l’examen des résolutions autorisant des prélèvements sur le Trésor par suite de l’adoption des crédits, et afin d’éliminer le processus répétitif des débats sur les propositions budgétaires, lesquels avaient lieu d’abord sur la motion portant formation du comité des voies et moyens, et ensuite au sein du comité des voies et moyens, puis de nouveau aux diverses étapes des projets de loi connexes⁴⁰¹. Néanmoins, les projets de loi des voies et moyens continuèrent d’être examinés au sein d’un comité plénier jusqu’en 1985⁴⁰².

En raison de ces modifications, le débat sur le budget porte sur une motion très générale concernant la politique budgétaire du gouvernement. Les motions des voies et moyens (des propositions visant à modifier les recettes du gouvernement) résultant du budget sont présentées à la Chambre une fois le débat sur le budget terminé et sont réglées sans débat ni amendement. L’examen détaillé des mesures des voies et moyens a lieu uniquement dans le cadre du débat sur les projets de loi ayant pour objet de les concrétiser⁴⁰³.

En 1982, on réduisait de 30 à 20 minutes la limite imposée aux discours de tous les députés sur la motion relative au budget, sauf pour le ministre des Finances, le député s’exprimant le premier au nom de l’opposition, le premier ministre et le chef de l’Opposition, et on réservait une période de 10 minutes pour les questions et observations après chaque intervention de 20 minutes⁴⁰⁴. En 1991, on réduisait de six à quatre le nombre total de jours de séance consacrés au débat sur le budget, le sous-amendement et l’amendement devant être réglés le troisième jour et le quatrième jour respectivement. De même, on modifiait les dispositions sur l’avis relatif à l’exposé budgétaire et sur les délibérations tenues le jour de cet exposé⁴⁰⁵.

En février 1994, la Chambre a décidé que l’adoption d’une motion des voies et moyens pourrait s’appliquer aux amendements à un projet de loi déjà soumis à la Chambre, pourvu qu’il s’agisse d’amendements autrement admissibles⁴⁰⁶. Parallèlement, elle a fixé une nouvelle règle autorisant le Comité permanent des finances à examiner des propositions relatives aux politiques budgétaires du gouvernement et à faire rapport à ce sujet⁴⁰⁷. Le Comité pourrait commencer son examen le premier jour de séance en septembre de chaque année et présenter ses rapports jusqu’au 10^e jour de séance précédant le dernier jour habituel de séance de décembre. En 2015, le délai pour présenter le rapport est passé au troisième jour de séance précédant le dernier jour de séance prévu en décembre⁴⁰⁸.

Le budget

En anglais, le mot « budget » vient de l’ancien français bougette, diminutif de bouge, désignant un petit sac. Dans un pamphlet paru en 1733, intitulé « The Budget Opened », on montre sir Robert Walpole, alors premier ministre britannique et chancelier de l’Échiquier, en train d’ouvrir son sac comme un charlatan ouvrant une besace de remèdes miraculeux et d’attrape-nigauds⁴⁰⁹. Le mot — au sens actuel — serait passé dans l’usage anglais aux environs de cette époque, et immédiatement après en français.

Selon la tradition, le ministre des Finances présente chaque année un exposé budgétaire officiel dans lequel il fait une évaluation détaillée de la position financière du gouvernement tout en donnant un aperçu de la situation économique du pays⁴¹⁰. Le ministre précise alors en quoi le fardeau fiscal du contribuable sera augmenté ou réduit.

En 2015, dans le cadre du projet de loi d’exécution du budget, la Chambre a adopté la Loi fédérale sur l’équilibre budgétaire, qui établissait l’exigence de l’équilibre budgétaire et de la réduction de la dette. La Loi précisait les circonstances autorisant un déficit projeté ou enregistré, et obligeait le ministre des Finances à comparaître devant un comité de la Chambre pour justifier le déficit et présenter un plan de retour à l’équilibre budgétaire⁴¹¹. Cependant, cette disposition de la Loi a été réputée n’être jamais entrée en vigueur et a été abrogée en 2016, à la suite de l’adoption du projet de loi C-15, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 22 mars 2016⁴¹².

Le discours du budget

Lorsque le gouvernement désire présenter un exposé budgétaire, un ministre⁴¹³ intervient à la Chambre pour demander qu’un Ordre du jour soit désigné à cette fin ; le ministre précise également la date et l’heure de l’exposé⁴¹⁴. Normalement, le ministre des Finances fait l’annonce pendant les Questions orales, en réponse à une question⁴¹⁵. Toutefois, l’annonce peut avoir lieu à n’importe quel moment où la Chambre siège⁴¹⁶. Elle est considérée comme la demande portant qu’une journée soit désignée conformément au Règlement, c’est-à-dire pour qu’elle soit inscrite au Feuilleton, et aucun autre avis n’est nécessaire. L’Ordre du jour est aussi réputé être un ordre de la Chambre portant que celle-ci siégera, au besoin, au-delà de l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien⁴¹⁷.

Au moment prévu du jour désigné, normalement à la fin de l’après-midi après la fermeture des marchés financiers, le Président interrompt les travaux en cours, qui sont réputés ajournés⁴¹⁸, et la Chambre passe à l’examen de l’Ordre du jour visant la présentation de l’exposé budgétaire. Le ministre des Finances se lève alors pour proposer une motion des voies et moyens portant « que la Chambre approuve la politique budgétaire générale du gouvernement »⁴¹⁹ et pour présenter le discours du budget. Le ministre peut également déposer des avis de motions des voies et moyens établissant les différentes mesures fiscales et autres qui seront nécessaires pour donner suite au budget, et demander qu’on désigne un Ordre du jour pour l’examen de chaque motion. Toutefois, on ne peut proposer d’adopter l’une ou l’autre de ces motions, ou des motions des voies et moyens présentées à tout autre moment pendant la session, avant que ne soit terminé le débat sur le budget. La Chambre se prononce donc sur la politique budgétaire du gouvernement avant d’étudier une à une les mesures fiscales⁴²⁰.

Depuis longtemps, le gouvernement du Canada a l’habitude de faire entrer en vigueur les mesures fiscales dès que sont déposés à la Chambre des communes les avis des motions des voies et moyens sur lesquelles elles sont fondées ; les impôts sont donc perçus à compter de la date de l’avis, même s’il s’écoule parfois des mois, voire des années, avant que la loi de mise en œuvre ne soit officiellement adoptée par le Parlement⁴²¹.

Le secret budgétaire

En vertu d’une longue tradition, le contenu du budget est gardé secret jusqu’à ce que le ministre des Finances le présente officiellement à la Chambre. Dans les cas de « fuites », on a souvent invoqué l’incidence du budget sur les marchés financiers pour soulever une question de privilège ou pour contester la validité des délibérations au moyen d’un rappel au Règlement⁴²². Toutefois, les Présidents ont jugé que le secret tenait davantage à une convention parlementaire qu’au privilège⁴²³. Le Président Sauvé a fait observer qu’une violation du secret budgétaire :

[…] peut avoir des répercussions néfastes sur les affaires ou la bourse [et] peut rapporter à des gens des revenus qu’ils n’auraient pas obtenus autrement [mais cela n’a] cependant aucune incidence sur les privilèges des députés. [Ces conséquences] peuvent causer un tort parfois irréparable, à des personnes ou à des établissements, mais elles ne concernent en rien les privilèges. Elles concernent la conduite d’un ministre dans l’exercice de ses fonctions parlementaires⁴²⁴.

Afin que les députés et journalistes puissent réagir au discours du budget, des représentants du ministère des Finances tiennent habituellement à leur intention une séance d’information à huis clos plusieurs heures avant que l’exposé budgétaire comme tel n’ait lieu à la Chambre⁴²⁵. Bien qu’on ait invoqué le privilège relativement à ces séances à huis clos, le Président a décidé qu’il ne lui revenait pas de statuer sur leur nature ni sur l’admission dans la salle⁴²⁶.

Les consultations prébudgétaires

L’accent étant mis de plus en plus sur la consultation, bon nombre des dispositions financières du budget ont déjà fait l’objet de discussions publiques avant le début de la rédaction du document⁴²⁷. Depuis 1994, le Comité permanent des finances est officiellement habilité à tenir des consultations « prébudgétaires »⁴²⁸. Auparavant, seuls le ministre et le ministère des Finances consultaient les partenaires économiques et sociaux du gouvernement pendant le processus préparatoire. Le Comité permanent des finances était déjà habilité à réaliser ce genre d’études consultatives⁴²⁹ ; toutefois, l’ajout d’un article précis au Règlement signale que la Chambre tient à recevoir et à examiner un rapport sur le sujet.

À l’occasion, le Comité demande à la Chambre d’autoriser ses déplacements partout au Canada pendant la durée de ses travaux et de permettre la télédiffusion de ses délibérations⁴³⁰. Bien qu’un semblant de tradition se soit développé à cet égard, ces déplacements annuels ne sont ni obligatoires ni automatiques. Conformément au Règlement, le Comité peut soumettre un rapport à la Chambre au plus tard trois jours de séance avant le dernier jour ordinaire de séance, en décembre, tel que l’énonce le calendrier de la Chambre des communes⁴³¹. Même si elle n’a aucune obligation à cet égard, la Chambre étudie occasionnellement la teneur des rapports sur les consultations prébudgétaires au moyen de débats exploratoires. Ceux-ci se tiennent durant les Ordres émanant du gouvernement quelque temps avant la présentation du budget⁴³². La tenue d’un débat exploratoire n’a pas pour effet d’interdire la présentation d’une motion portant adoption du rapport du Comité permanent des finances déposé aux termes de l’article 83.1 du Règlement⁴³³.

L’exposé économique

À l’occasion, le ministre des Finances présente à la Chambre un exposé économique qu’on appelle généralement un « mini-budget »⁴³⁴. Celui-ci fournit des informations économiques et financières fondamentales pour alimenter l’examen des politiques et le débat public qui aboutiront au prochain budget⁴³⁵. Contrairement à ce qui se passe dans le cas du budget, ces exposés sont présentés sans avis et ne sont pas suivis d’un débat sur le budget. Des avis de motions des voies et moyens sont également déposés en pareilles occasions. Jusqu’ici, le ministre a présenté de tels exposés pendant l’examen de l’Adresse en réponse au discours du Trône⁴³⁶, sur une motion portant ajournement de la Chambre afin de tenir un débat d’urgence⁴³⁷, pendant les Affaires courantes sous les « Déclarations de ministres »⁴³⁸, sur une motion émanant du gouvernement⁴³⁹ ainsi qu’au moment de présenter la motion pour la deuxième lecture d’un projet de loi portant pouvoir d’emprunt⁴⁴⁰. Les règles du débat applicables à chaque situation ont été respectées⁴⁴¹.

Le débat sur le budget

Après le discours du budget, le Président donne la parole à un représentant de l’Opposition officielle, habituellement le porte-parole en matière de finances, lequel, après une brève intervention, propose une motion d’ajournement du débat qui est alors réputée adoptée. Ce faisant, le député se réserve le droit d’intervenir le premier à la reprise du débat sur la motion, lors d’une séance ultérieure. Le Président ajourne ensuite la Chambre jusqu’au prochain jour de séance⁴⁴².

Présentation du budget	Débat sur le budget Maximum de quatre jours
	1re journée	2e journée	3e journée	4e journée
Normalement, le ministre des Finances présente son budget à la fin de l’après-midi	Normalement, un amendement et un sous-amendement sont proposés	Le sous-amendement est mis aux voix 15 minutes avant la fin de la période prévue pour les Affaires émanant du gouvernement	L’amendement est mis aux voix 15 minutes avant la fin de la période prévue pour les Affaires émanant du gouvernement	La motion principale est mise aux voix 15 minutes avant la fin de la période prévue pour les Affaires émanant du gouvernement

Durée du débat

Une fois le budget présenté, le Règlement prévoit que les délibérations sur la motion afférente et sur tout amendement ne doivent pas dépasser quatre jours de séance additionnels⁴⁴³. Il n’est pas nécessaire que les quatre jours de débat soient consécutifs⁴⁴⁴ et, si peu de députés désirent prendre la parole, le débat peut durer moins de quatre jours. Si la Chambre en convient, les jours non utilisés peuvent être ajoutés au nombre des jours de l’opposition de la même période des subsides, comme le prescrit le Règlement⁴⁴⁵.

Depuis les modifications apportées en 1955, il est arrivé à sept occasions que le débat sur le budget n’occupe pas tout le temps prévu dans le Règlement⁴⁴⁶. En 1962, le budget a été présenté, mais on a dissous la législature avant que n’ait lieu le débat sur le budget⁴⁴⁷. En 1966 et en 1969, la Chambre a adopté des ordres spéciaux réduisant le nombre de jours de débat⁴⁴⁸. Dans deux autres cas (en 1974 et en 1979), on a coupé court au débat lorsque le premier ministre a demandé et obtenu la dissolution de la législature après l’adoption des sous-amendements⁴⁴⁹. Au début de 1991, alors que six jours de débat étaient prévus au Règlement, le débat sur le budget présenté le 26 février n’a duré que quatre jours ; tant l’amendement que le sous-amendement ont été rejetés, et le débat sur la motion principale n’a pas repris avant la prorogation, en mai⁴⁵⁰. En 1993, il n’y a eu que deux jours de débat sur le budget présenté le 26 avril ; on a rejeté le sous-amendement, et le débat sur l’amendement et la motion principale n’a pas repris avant la dissolution de septembre 1993⁴⁵¹.

Priorité du débat

En 1955, la Chambre a décidé que le débat sur le budget devait avoir préséance sur tous les autres ordres émanant du gouvernement⁴⁵². Conformément au Règlement, lorsqu’un ordre du jour portant reprise du débat sur le budget est appelé, il devient le premier ordre du jour de la séance et aucun autre ordre émanant du gouvernement ne peut être étudié au cours de la même séance, à moins que l’on n’ait disposé de cette motion⁴⁵³.

Durée des discours

Le Règlement impose une durée maximale de 20 minutes aux discours prononcés par tous les députés, à l’exception du ministre des Finances, du premier ministre, du chef de l’Opposition et du premier député qui prend la parole au nom de l’Opposition, qui disposent tous d’une période illimitée. Une période de 10 minutes est réservée pour des questions et observations après ces discours⁴⁵⁴. La motion sur le budget étant de nature générale, il en va de même pour le débat, pendant lequel on relâche normalement la règle de pertinence.

Mise aux voix des amendements et fin du débat

Un seul amendement et un seul sous-amendement peuvent être proposés à la motion sur le budget⁴⁵⁵. Cette règle vise à permettre aux partis de l’opposition de présenter officiellement leurs propositions sur une question et d’amener la Chambre à se prononcer à cet égard. Cela est contraire aux règles habituelles du débat, qui permettent aux députés de proposer un nombre illimité d’amendements et de sous-amendements à condition que chacun soit réglé avant qu’on ne passe au suivant. Le premier jour de la reprise du débat sur le budget, le député de l’Opposition qui a proposé l’ajournement du débat sur le budget poursuit son discours et, habituellement, propose un amendement avant de reprendre son siège. Le prochain intervenant, un député du deuxième parti de l’opposition, propose normalement un sous-amendement à la fin de son intervention⁴⁵⁶. Il arrive qu’aucun sous-amendement ne soit proposé⁴⁵⁷. Les amendements proposés à la motion sur le budget sont rarement jugés irrecevables⁴⁵⁸. Aucune règle n’interdit qu’on propose l’amendement ou le sous-amendement après le premier jour de la reprise du débat (même si cela ne s’est produit qu’une seule fois depuis qu’on a réduit à quatre, en 1991, le nombre de jours consacrés à la poursuite du débat)⁴⁵⁹.

Le Règlement définit l’exacte procédure à suivre en ce qui touche l’amendement et le sous-amendement. Le deuxième jour de la reprise du débat, si on a proposé un sous-amendement, le Président interrompt les délibérations 15 minutes avant la fin de la période prévue pour les Ordres émanant du gouvernement et met le sous-amendement aux voix⁴⁶⁰. De même, à la fin des troisième et quatrième jours de la reprise du débat, le Président met aux voix l’amendement et la motion principale, respectivement. Si le sous-amendement et l’amendement ont été proposés après le troisième jour, ils sont mis aux voix à la fin du quatrième jour⁴⁶¹. Pendant les années 1970, la motion principale a souvent été adoptée avec dissidence⁴⁶², mais depuis les années 1980, sauf une exception⁴⁶³, les députés ont demandé un vote par appel nominal.

Comme pour les amendements à l’Adresse en réponse au discours du Trône, les amendements proposés à la motion sur le budget constituent des occasions de faire valoir que le gouvernement a perdu la confiance de la Chambre. À plusieurs reprises depuis 1930, les amendements proposés à la motion sur le budget ont été explicitement libellés comme des blâmes à l’endroit du gouvernement⁴⁶⁴. Dans les années 1970, le premier ministre a demandé à deux occasions la dissolution de la législature après l’adoption des sous-amendements⁴⁶⁵.

L’étape législative

Le texte de loi nécessaire pour mettre en vigueur les propositions fiscales, qu’elles soient énoncées dans un budget ou présentées indépendamment du processus budgétaire en cours de session, doit franchir une étape préliminaire unique dans le processus législatif. La Chambre doit d’abord adopter une motion des voies et moyens avant qu’on puisse déposer un projet de loi obligeant le contribuable à assumer une charge fiscale. Dans ce contexte, la motion vise à imposer une nouvelle taxe ou un nouvel impôt, à maintenir une taxe ou un impôt qui expire, à augmenter le taux d’une taxe ou d’un impôt ou à élargir à une nouvelle catégorie de contribuables le champ d’application d’une taxe ou d’un impôt⁴⁶⁶. Les prélèvements sur une industrie et les frais administratifs exigés par des ministères ne constituent pas des charges imposées aux contribuables dans le contexte des voies et moyens⁴⁶⁷. Il n’est pas nécessaire de faire précéder d’une motion des voies et moyens les propositions législatives qui ne visent pas à prélever des fonds, mais plutôt à réduire les charges fiscales⁴⁶⁸ ou à changer la façon dont les fonds sont utilisés une fois versés au Trésor⁴⁶⁹.

Les motions des voies et moyens

Avant qu’un projet de loi fiscale ne puisse être lu une première fois, un ministre doit d’abord déposer à la Chambre un avis de motion des voies et moyens, ce qu’il peut faire à n’importe quel moment pendant une séance⁴⁷⁰. Cet avis indique habituellement que le gouvernement demandera l’adoption d’une mesure législative ayant un effet rétroactif au moment de sa présentation, quoiqu’il puisse également servir à amorcer un examen public avant la proposition de la mesure législative visée. Le jour du dépôt de l’avis ou à un autre moment pendant la session, un ministre peut demander au Président qu’on désigne un Ordre du jour pour l’examen de la motion à une séance ultérieure, c’est-à-dire pour qu’on l’inscrive au Feuilleton⁴⁷¹. Bien qu’il n’y ait pratiquement aucune restriction quant au moment où l’avis peut être déposé, on ne peut présenter la motion pendant la même séance⁴⁷², ni avant que le débat sur le budget ne soit terminé⁴⁷³. Lorsque l’Ordre du jour est appelé, un ministre propose que la motion soit adoptée. La motion d’adoption doit alors faire l’objet d’une décision immédiate, sans débat ni amendement⁴⁷⁴. L’adoption d’une motion des voies et moyens constitue un ordre de la Chambre en vue du dépôt d’un ou de plusieurs projets de loi fondés sur les dispositions de cette motion, ou du dépôt d’un ou de plusieurs amendements à un projet de loi déjà soumis à la Chambre⁴⁷⁵.

On peut libeller les motions des voies et moyens en termes très généraux⁴⁷⁶ ou de façon très précise, par exemple sous forme d’avant-projet de loi⁴⁷⁷. Dans l’un ou l’autre cas, elles fixent des limites à la portée — plus précisément, les taux d’imposition et leur application — des mesures législatives qu’elles proposent. Ni le projet de loi des voies et moyens ni les amendements proposés par la suite ne peuvent dépasser les limites fixées dans la motion des voies et moyens. En particulier, ils ne peuvent accroître le montant d’un impôt ni élargir l’incidence fiscale ou l’assiette de l’impôt applicable⁴⁷⁸. Si cela se produisait, on devrait soit adopter une nouvelle motion des voies et moyens autorisant les exceptions avant que ces dispositions ne puissent être étudiées en comité, soit modifier les dispositions fautives pour qu’elles concordent avec la résolution sur laquelle le projet de loi est fondé⁴⁷⁹. En procédant différemment, on contreviendrait à l’initiative financière de la Couronne sur le plan fiscal. Le Président Jerome a exprimé ce qui suit dans une décision rendue en décembre 1974 sur la question : « Les termes de la motion des voies et moyens sont l’expression soigneusement établie de l’initiative financière de la Couronne et de fréquentes déviations ne pourraient que conduire à la détérioration de ce très important pouvoir⁴⁸⁰ ». Lorsqu’une nouvelle motion des voies et moyens est requise, elle doit également être adoptée et non simplement déposée⁴⁸¹. Si on constate qu’un projet de loi n’est pas conforme à la motion des voies et moyens pertinente, une nouvelle motion est requise avant qu’on puisse examiner les dispositions fautives et prendre une décision à cet égard⁴⁸².

Une motion des voies et moyens se rapporte souvent à plus d’une proposition législative ; elle peut s’appliquer à plus d’une disposition d’un projet de loi et peut viser la présentation de plus d’un projet de loi ou d’un projet de loi modifiant plus d’une loi. Essentiellement, aucune restriction ne s’applique au libellé ou au contenu de la motion⁴⁸³.

Les projets de loi des voies et moyens

L’adoption d’une motion des voies et moyens constitue un ordre en vue du dépôt d’un ou de plusieurs projets de loi fondés sur les dispositions de la motion⁴⁸⁴. Un projet de loi des voies et moyens doit être « fondé sur » les dispositions de la motion connexe, mais son libellé n’a pas à être « identique »⁴⁸⁵. Le projet de loi peut alors être lu une première fois et imprimé immédiatement après l’adoption de la motion ou lors d’une séance ultérieure de la Chambre⁴⁸⁶. À partir de là, les étapes que doit franchir le projet de loi des voies et moyens sont exactement les mêmes que celles suivies pour d’autres projets de loi d’intérêt public⁴⁸⁷. Comme toutes les mesures fiscales, les projets de loi qui imposent une charge au contribuable, et qui par conséquent nécessitent une motion des voies et moyens, doivent émaner de la Chambre des communes⁴⁸⁸.

Les amendements en comité et à l’étape du rapport

On ne peut proposer aucun amendement au libellé d’un projet de loi avant que le comité n’en soit saisi. Les amendements aux projets de loi des voies et moyens sont assujettis aux mêmes règles que celles touchant les mesures législatives⁴⁸⁹. Un amendement qui dépasse la portée de la motion sur laquelle le projet de loi est fondé est irrecevable, sauf si on adopte une nouvelle motion des voies et moyens avant de le présenter⁴⁹⁰. Étant donné que seul un ministre peut proposer une motion des voies et moyens et que, normalement, les ministres ne siègent pas aux comités, tout amendement dépassant la portée de la motion des voies et moyens habilitante ne peut être proposé et étudié qu’à l’étape du rapport. Si la Chambre a adopté la motion des voies et moyens requise avant que le projet de loi n’atteigne l’étape du rapport, le ministre peut donner avis d’amendements qui seront étudiés avec les autres amendements de l’étape du rapport.

Les projets de loi des voies et moyens qui exigent une recommandation royale

Un projet de loi fondé sur une motion des voies et moyens et qui renferme des dispositions visant des dépenses publiques exige en outre une recommandation royale⁴⁹¹.

Avant 1994, dans ces cas, avant de passer à la première lecture du projet de loi, la Chambre devait adopter la motion des voies et moyens autorisant le gouvernement à aller de l’avant avec les mesures fiscales et, après la période d’avis normale de 48 heures, accorder l’autorisation de présenter les dispositions de dépenses nécessitant la recommandation royale⁴⁹². Si l’avis requis n’avait pas été donné pour les dispositions de dépenses d’un projet de loi exigeant la recommandation royale, ce dernier était retiré et l’ordre tendant à sa deuxième lecture devait être révoqué et rayé du Feuilleton. Toutefois, cela ne compromettait pas la validité de toute motion des voies et moyens déjà adoptée par la Chambre⁴⁹³.

Depuis 1994, il n’est toutefois plus nécessaire que la recommandation royale soit donnée avant la présentation d’un tel projet de loi. La mesure législative peut franchir toutes les étapes, pourvu qu’on ait donné avis de la recommandation royale au moins 48 heures avant la troisième lecture et l’adoption du projet de loi⁴⁹⁴.

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