Le privilège parlementaire / Droits des députés; droits de la Chambre

Exemption de l’obligation de comparaître comme témoin devant un tribunal : privilège parlementaire invoqué comme raison pour ne pas se présenter à une audience de la cour; question fondée de prime abord

Le 26 mai 2003

Débats, p. 6413-6415

Le 12 mai 2003, Don Boudria (ministre d’État et leader du gouvernement à la Chambre des communes) soulève la question de privilège relativement au fait que Paul Martin (LaSalle–Émard) avait invoqué le privilège parlementaire pour ne pas se conformer à une citation à comparaître devant un tribunal. Bien que la Cour d’appel de la Colombie-Britannique ait confirmé que le privilège parlementaire exempte les députés de répondre à une sommation à comparaître lorsque le Parlement siège, rapporte le leader du gouvernement à la Chambre, elle a cependant statué que rien ne justifiait légalement d’appliquer ce privilège aux 40 jours précédant et suivant une session parlementaire. Le leader du gouvernement à la Chambre prétend qu’il appartient au Parlement, et non aux tribunaux, de définir le privilège parlementaire. Il avance aussi que la Chambre a le droit fondamental de bénéficier de la présence et des services de ses députés. Après avoir entendu d’autres députés, le Président prend l’affaire en délibéré^[1].

Le 16 mai 2003, le leader du gouvernement à la Chambre soulève une autre question de privilège découlant d’une décision rendue le 14 mai 2003 par la Cour supérieure de l’Ontario à la suite du défaut de John Manley (ministre des Finances) de comparaître à cette cour. Il explique que, bien que la Cour ait aussi confirmé le privilège exemptant les députés de participer à des procédures judiciaires lorsque le Parlement est en session, elle a jugé que ce privilège devait être limité à la période où le Parlement siège réellement et durant les 14 jours suivant son ajournement. Le leader du gouvernement à la Chambre soutient que la Cour, en essayant de définir ce qu’est le privilège parlementaire, commet une attaque contre les privilèges des députés et que la décision de modifier ou non cette définition reviendrait à la Chambre uniquement^[2].

Le Président rend sa décision le 26 mai 2003. Il confirme que le privilège parlementaire relève du Parlement et non des tribunaux, et que « les juges doivent se tourner vers le Parlement pour trouver les précédents ayant trait au privilège plutôt que de se reporter aux jugements de leurs collègues, car c’est au Parlement même que le privilège est défini et revendiqué ». Il explique que même si l’exemption de comparaître comme témoin devant un tribunal pendant une session parlementaire est un privilège personnel, ce privilège existe non pas pour l’avantage des députés, mais pour celui de la Chambre tout entière. Il fait remarquer que la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a reconnu la règle des 40 jours précédant et suivant chaque session dans le cas de l’immunité d’arrestation en matière civile, mais non dans le cas de l’exemption quant aux assignations à comparaître. De même, la Cour supérieure de l’Ontario a fait erreur en ne faisant pas de distinction entre une session et une séance lorsqu’elle a statué que les députés étaient disponibles durant les périodes d’ajournement pour, notamment, comparaître devant un tribunal. Le Président en profite pour rappeler à la Chambre que le privilège parlementaire existe pour que les autres pouvoirs du gouvernement respectent l’indépendance du pouvoir législatif. Par conséquent, il statue qu’il y a, de prime abord, deux atteintes au privilège de la Chambre. Il invite ensuite le leader du gouvernement à la Chambre à présenter sa motion.

Décision de la présidence

Le Président : Je suis maintenant prêt à rendre ma décision sur les questions de privilège soulevées par le leader du gouvernement à la Chambre les 12 et 16 mai 2003, à la suite de la décision de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique à l’égard du député de LaSalle–Émard et de la décision de la Cour supérieure de l’Ontario à l’égard du député d’Ottawa-Sud, dans lesquelles la Cour a écarté les privilèges parlementaires des députés dans chaque cas en les obligeant, par une assignation, à comparaître devant elle comme témoin.

Je tiens à remercier l’honorable leader du gouvernement à la Chambre d’avoir soulevé cette importante question, ainsi que les honorables députés de West Vancouver–Sunshine Coast, Roberval, Vancouver-Est et St. John’s-Ouest pour les commentaires présentés le 12 mai dernier au moment où la question a été soulevée.

Dans son intervention initiale, l’honorable leader du gouvernement à la Chambre a signalé que même s’il avait informé au préalable l’honorable député de LaSalle–Émard de son intention de soulever cette question, il ne le faisait pas au nom de ce dernier, mais plutôt dans l’intérêt des privilèges de la Chambre.

Il a informé la Chambre que la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, dans sa décision rendue le 23 avril 2003, dans l’affaire Ainsworth, avait reconnu l’honorable député de LaSalle–Émard coupable d’outrage pour avoir omis de comparaître devant elle comme témoin après en avoir reçu l’assignation.

Le leader du gouvernement à la Chambre a précisé que, comme l’indique Joseph Maingot à la page 161 de l’ouvrage intitulé Le privilège parlementaire au Canada, les députés sont exemptés d’être appelés à témoigner devant un tribunal lorsque la Chambre est en session ainsi que pendant les 40 jours précédant et suivant une session. Or, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a soutenu que rien ne pouvait justifier la règle des 40 jours et a conclu qu’il fallait restreindre le privilège uniquement aux jours où la Chambre était en session.

Le leader a insisté sur l’importance de l’indépendance de la Chambre et du droit de celle-ci de réclamer la présence de ses membres et il a souligné qu’il appartenait à la Chambre — et non à quelque entité externe — de décider de l’interprétation des droits et privilèges de cet endroit.

Dans son intervention, le député de West Vancouver–Sunshine Coast, tout en reconnaissant la nécessité du privilège parlementaire, a indiqué qu’il fallait aussi en assurer l’application uniforme afin de respecter les droits des autres Canadiens. Il a suggéré qu’il serait peut-être opportun que la Chambre réexamine son interprétation actuelle de l’immunité accordée par ses privilèges.

L’honorable député de Vancouver-Est et l’honorable député de St. John’s-Ouest, conscients du fait que les besoins particuliers de la Chambre rendent les privilèges nécessaires, ont mentionné l’importance de veiller à ce que ces privilèges n’aient pas d’incidences négatives sur les autres citoyens. En particulier, ils craignent que l’application aveugle des droits des députés, tel le droit d’être exempté de comparaître comme témoin devant un tribunal, pourrait indûment porter atteinte aux droits des autres personnes.

Néanmoins, ils ont dit partager l’avis de l’honorable député de Roberval qui a fait valoir que le privilège est une question d’importance fondamentale pour la Chambre, et que c’est en cet endroit, et non ailleurs, qu’il doit en être traité.

En soulevant sa question de privilège le 16 mai dernier, le leader du gouvernement à la Chambre a qualifié la décision du tribunal ontarien d’attaque contre les privilèges des députés, ce qui est encore plus grave que la décision rendue plus tôt par la Cour d’appel de la Colombie-Britannique. Selon lui, la décision de la Cour supérieure de l’Ontario constituait de « l’ingérence des tribunaux qui essaient de façon injustifiée de définir ce qu’est le privilège parlementaire » et il ne croyait pas « qu’il soit approprié pour une cour de définir ce qu’est le privilège parlementaire au Canada ».

Les privilèges parlementaires sont indispensables pour permettre à la Chambre d’exercer son rôle de Chambre démocratiquement élue pour représenter les Canadiens d’un bout à l’autre du pays. Il existe plusieurs privilèges et celui qui est au coeur de la question soulevée par le leader du gouvernement à la Chambre est le privilège qui exempte les députés des arrestations en matière civile et des assignations à comparaître pendant les sessions du Parlement ainsi que les 40 jours précédant et suivant chaque session. L’origine de ces privilèges remonte aux droits parlementaires britanniques.

L’ouvrage britannique réputé sur les questions parlementaires, intitulé Erskine May’s Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, est la source la plus renommée en matière de procédures et d’usages parlementaires, y compris le privilège parlementaire. Publié pour la première fois en 1844 et aujourd’hui rendu à sa 22^e édition, cet ouvrage explique le privilège parlementaire et cite de nombreuses sources qui ont reconnu les privilèges des députés comme faisant partie du droit parlementaire britannique. D’après ce texte savant :

Le privilège parlementaire est la somme des droits particuliers dont jouit chaque Chambre, collectivement, en tant que partie constitutive de la Haute Cour qu’est le Parlement, dont jouissent aussi les membres de chaque Chambre, individuellement, et faute desquels il leur serait impossible de s’acquitter de leurs fonctions. Ces droits dépassent ceux dont sont investis d’autres organismes ou particuliers. On est donc fondé à affirmer que, bien qu’il s’insère dans l’ensemble des lois du pays, le privilège n’en constitue pas moins, en quelque sorte, une dérogation au droit commun. Certains droits et immunités, comme l’immunité d’arrestation et la liberté de parole, sont principalement dévolus à chacun des membres de chaque Chambre parce que la Chambre serait dans l’impossibilité de fonctionner si elle ne pouvait disposer librement des services de ses membres. D’autres droits et immunités, comme le pouvoir de punir les outrages et le pouvoir de réglementer ses propres statuts, appartiennent surtout à chaque Chambre, à titre collectif, pour la protection de ses membres et la défense de son autorité et de sa dignité propre.

Il est intéressant de noter que, tout comme une cour de justice a le droit indéniable de condamner pour outrage quiconque entrave le déroulement de ses procédures ou porte atteinte à sa dignité, les Chambres du Parlement sont nécessairement investies de pouvoirs analogues. D’après le texte d’Erskine May :

Les tribunaux ont reconnu que le pouvoir inhérent à chaque Chambre du Parlement de punir les outrages n’est pas accessoire aux attributions d’une législature (comme ce serait le cas pour certains privilèges), mais qu’il découle plutôt de la lex et consuetudo parliamenti.

Cette expression latine signifie en français la loi et la coutume du Parlement.

Erskine May présente dans son ouvrage plusieurs cas d’examen judiciaire du XIX^e siècle qui reconnaissent le privilège parlementaire mais que je ne crois pas approprié de citer ici pour la simple raison que le privilège parlementaire n’a jamais été une question tranchée par les tribunaux mais plutôt une question définie par le Parlement. L’historique des conflits entre la Chambre des communes de l’Angleterre et la Couronne au XVII^e siècle, lors desquels le Roi a fait arrêter certains députés, démontre clairement que le privilège parlementaire tire son origine des décisions rendues par la Chambre des communes à l’encontre de la Couronne et non des décisions des juges qui sont évidemment des agents nommés par la Couronne. Lors de la Confédération en 1867, notre Chambre est devenue à la fois héritière et bénéficiaire de cet historique.

Le privilège parlementaire contesté par les deux récentes décisions judiciaires, à savoir l’exemption de l’obligation de comparaître comme témoin devant un tribunal pendant une session parlementaire, est un privilège personnel dont jouissent tous les députés non pas pour leur avantage personnel, mais dans l’intérêt de la Chambre. Selon la doctrine sur le droit parlementaire, ce privilège est traité de la même façon que l’immunité d’arrestation en matière civile pendant une session. À cet égard, Erskine May précise dans son ouvrage :

La Chambre a confirmé le privilège de l’exemption d’un député de l’obligation de comparaître comme témoin en se fondant sur le même principe que les autres privilèges personnels, c’est-à-dire le droit prioritaire du Parlement de bénéficier de la présence et des services de ses membres.

L’explication que donne Erskine May démontre à quel point ce privilège est ancien, celui-ci faisant allusion à une citation de Hatsell, à la page 170, qui précise que :

Le 13 février 1605, M. Stepney [député] s’est plaint du fait que, sept jours avant cette session, il avait été assigné à comparaître comme témoin devant la Chambre étoilée. Le 14 février, cette question est examinée et renvoyée au Comité des privilèges; le 15 février, il est ordonné que le privilège de M. Stepney soit reconnu et que [M.] Warren, qui a signifié l’assignation, soit confié à la garde du sergent pour trois jours.

Le privilège parlementaire britannique a été transféré au Canada lors de l’édiction de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, en 1867. L’article 18 de la Loi de 1867 a conféré au Parlement du Canada tous les privilèges que possédait alors le Parlement britannique. Cet article est en partie libellé ainsi, et je cite :

Les privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des communes et les membres de ces corps respectifs, seront ceux prescrits de temps à autre par loi du Parlement du Canada […]

La Loi sur le Parlement du Canada prévoit ce qui suit à l’article 4 :

Les privilèges, immunités et pouvoirs du Sénat et de la Chambre des communes, ainsi que de leurs membres, sont les suivants :

a) d’une part, ceux que possédaient, à l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni ainsi que ses membres, dans la mesure de leur compatibilité avec cette loi;

b) d’autre part, ceux que définissent les lois du Parlement du Canada, sous réserve qu’ils n’excèdent pas ceux que possédaient, à l’adoption de ces lois, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni et ses membres.

Par conséquent, il est clairement établi que les privilèges parlementaires qui faisaient partie du droit et des usages parlementaires de l’Angleterre en sont venus à faire partie du droit parlementaire canadien tel qu’il existe aujourd’hui. La Cour suprême du Canada l’a confirmé en 1993 dans l’affaire New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative). Souscrivant à l’opinion de la majorité, la juge McLachlin a alors mentionné :

[…] l’intention manifeste, exprimée dans le préambule de notre Constitution, que le Canada conserve les préceptes constitutionnels fondamentaux qui sous-tendaient la démocratie parlementaire britannique. Il s’agit non pas de transposer dans notre régime constitutionnel un concept inexprimé, mais plutôt de reconnaître un pouvoir juridique fondamental au régime constitutionnel que le Canada a adopté dans ses Lois constitutionnelles de 1867 à 1982. Il ne s’agit pas non plus ici d’une simple convention à laquelle les tribunaux n’ont pas donné un effet juridique; la jurisprudence indique que le statut juridique des privilèges inhérents n’a jamais été mis en doute.

Chose encore plus importante, la juge McLachlin, aujourd’hui juge en chef, a reconnu l’indépendance essentielle du pouvoir législatif du gouvernement en affirmant dans les motifs de son jugement ce qui suit :

Il est également accepté depuis longtemps que, pour être efficaces, ces privilèges doivent être détenus d’une façon absolue et constitutionnelle; la branche législative de notre gouvernement doit jouir d’une certaine autonomie à laquelle même la Couronne et les tribunaux ne peuvent porter atteinte.

La Cour d’appel de la Colombie-Britannique a reconnu la règle des 40 jours précédant et suivant chaque session dans le cas de l’immunité d’arrestation en matière civile, mais non dans le cas de l’exemption de l’obligation de témoigner devant un tribunal. Or, cette distinction n’a pas reçu l’appui des autorités parlementaires.

La Cour supérieure de l’Ontario n’a pas vu de distinction entre une session et une séance de la Chambre et semblait croire qu’entre les séances, c’est-à-dire durant les périodes d’ajournement, les députés étaient, autrement dit, en congé. La Cour s’est fondée sur la définition que le dictionnaire donne à l’expression anglaise « in session » qui comprend le sens de « not on vacation » (non en congé), sens que le juge a souligné dans son jugement pour le faire ressortir. Par conséquent, le juge était d’avis que les députés étaient disponibles pour autre chose, notamment la comparution devant un tribunal. Le fait que la Cour a confondu les notions de session et de séance, d’une part, et l’interprétation qu’elle a donnée à un « congé » parlementaire, d’autre part, sont manifestement contraires à la doctrine parlementaire.

La Chambre a besoin de la disponibilité de ses députés pendant toute la durée d’une session ainsi que pendant la période traditionnelle des 40 jours précédant et suivant une session. Erskine May a signalé que l’exemption de l’obligation de comparaître comme témoin repose sur le même principe que les autres privilèges personnels, c’est-à-dire le droit prioritaire du Parlement de bénéficier de la présence et des services de ses membres.

L’ouvrage de May rapporte, à titre d’opinion généralement partagée par les juristes britanniques et fondée sur le droit ancien et la coutume, qu’un député bénéficie du privilège de l’immunité d’arrestation pendant les 40 jours suivant chaque prorogation et les 40 jours précédant la session suivante, et que ce privilège a été reconnu par les cours de justice britanniques sur le fondement de l’usage et de l’opinion générale.

La doctrine parlementaire canadienne, dont fait partie l’ouvrage de Maingot sur le privilège parlementaire, fait état des mêmes points de vue quant au droit parlementaire canadien. En outre, la Cour suprême du Canada a affirmé que le privilège parlementaire fait partie intégrante du droit constitutionnel de notre pays.

Nous bénéficions de privilèges parlementaires afin que les autres ordres de pouvoirs du gouvernement, soit le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, respectent l’indépendance du pouvoir législatif qui est constitué de notre Chambre et de l’autre endroit. Cette indépendance ne pourrait exister si l’un des deux autres pouvoirs avait la possibilité de redéfinir ou de restreindre ces privilèges.

Je crois bien comprendre que les périodes de 40 jours précédant et suivant chaque session font partie de la période de session bénéficiant de l’application de ce privilège. Je me reporte à une décision rendue en 1989 ici, à la Chambre, que les deux cours semblent avoir carrément oubliée ou ignorée, où le Président Fraser a fait valoir ce privilège, et je cite :

Je tiens à préciser, pour mémoire, que le droit d’un député de refuser de comparaître comme témoin devant un tribunal au cours d’une session du Parlement et dans les 40 jours qui précèdent ou suivent une telle session est un droit indiscuté et inaliénable appuyé par une foule de précédents.

Le Président Fraser n’a pas pris cette question à la légère et a ajouté ce qui suit :

Enfin, je considère comme une chose grave le fait qu’un membre du Barreau mette en doute le droit d’un député d’invoquer l’immunité de comparution comme témoin et allègue que ce sont les tribunaux et non le Parlement, qui ont le pouvoir de statuer dans un tel cas.

Je crois que le Président Fraser a adéquatement défendu ce privilège et qu’il est de mon devoir d’agir de même aujourd’hui. Bien que les privilèges de cette Chambre et des députés ne soient pas illimités, ils sont néanmoins aujourd’hui bien ancrés dans le droit parlementaire et les usages parlementaires au Canada, et les tribunaux doivent les respecter. Les juges doivent se tourner vers le Parlement pour trouver les précédents ayant trait au privilège plutôt que de se reporter aux jugements de leurs collègues, car c’est au Parlement même que le privilège est défini et revendiqué.

Par conséquent, je considère qu’il y a preuve, à première vue, de deux atteintes aux privilèges de la Chambre et j’invite le leader du gouvernement à la Chambre à présenter sa motion.

Le leader du gouvernement à la Chambre propose que la question du privilège des députés de refuser de comparaître devant un tribunal durant, immédiatement avant et immédiatement après une session parlementaire soit renvoyée au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. La motion est adoptée^[3]. Le 12 novembre 2003, la deuxième session de la 37^e législature est prorogée.

Le 6 février 2004, Garry Breitkreuz (Yorkton–Melville) soulève une question de privilège pour aviser le Président qu’en raison de la prorogation, l’ordre de renvoi du Comité est devenu caduc avant qu’il ait terminé son étude sur la question. Il demande au Président de statuer de nouveau qu’il y a matière à question de privilège et de l’autoriser à proposer une motion renvoyant de nouveau l’affaire au Comité. Faisant remarquer qu’il avait jugé qu’il y avait matière à question de privilège au cours de la session précédente, le Président déclare que le privilège est toujours en cause et autorise M. Breitkreuz à proposer sa motion. M. Breitkreuz propose que la question de privilège soulevée les 12 et 16 mai 2003 et le 5 février 2004 soit renvoyée au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. La motion est adoptée^[4]. Le 8 mars 2004, le Comité présente son huitième rapport, dans lequel il affirme qu’il appartient au Parlement d’examiner ou de modifier ses privilèges, et non aux tribunaux, et dans lequel il recommande que la Chambre établisse un comité qui serait chargé d’effectuer un examen complet du privilège parlementaire^[5]. (Note de la rédaction : Le rapport n’a pas été adopté.)