Chapitre 16Le processus législatif

Structure des projets de loi

Divers éléments composent un projet de loi. Certains sont essentiels, comme le titre ; d’autres sont facultatifs, comme le préambule. Voici une description des divers éléments constitutifs d’un projet de loi :

Numéro

Lorsqu’un projet de loi est déposé à la Chambre, un numéro lui est attribué afin d’en faciliter la référence et la classification¹⁰⁹. Durant chaque session d’une législature, les projets de loi émanant du gouvernement sont numérotés consécutivement de C-2 à C-200¹¹⁰. Les projets de loi émanant des députés sont, pour leur part, numérotés consécutivement de C-201 à C-1000 et conservent leur numéro pour toute la durée de la législature, puisqu’ils résistent à la prorogation. Les projets de loi d’intérêt privé, qui sont rarement présentés à la Chambre, sont numérotés à partir de C-1001. Afin de pouvoir différencier les projets de loi déposés dans l’une ou l’autre des deux chambres du Parlement, le numéro attribué aux projets de loi présentés au Sénat commence par un « S » plutôt que par un « C ». Les projets de loi émanant du gouvernement qui sont présentés au Sénat sont numérotés consécutivement de S-1 à S-200. Les projets de loi d’intérêt public émanant du Sénat sont numérotés consécutivement de S-201 à S-1000 et ceux d’intérêt privé, à partir de S-1001. Les projets de loi du Sénat ne sont ni renumérotés ni réimprimés lorsqu’ils sont transmis aux Communes¹¹¹.

Titre

Le titre est un élément essentiel du projet de loi. Un projet de loi peut comporter deux titres : un titre intégral et un titre abrégé¹¹². Le titre intégral apparaît à la fois sur la page couverture du projet de loi, sous le numéro attribué au projet de loi, et au haut de la première page du document. Il expose en termes généraux l’objet du projet de loi et doit en refléter correctement le contenu. Le titre abrégé est surtout utilisé aux fins de citation et ne couvre pas nécessairement tous les aspects du projet de loi¹¹³. L’article premier du projet de loi énonce habituellement le titre abrégé. Il peut aussi énoncer, à la place, ce qu’on appelle le « titre subsidiaire », parfois plus long que le titre intégral¹¹⁴.

Préambule

Le projet de loi comporte parfois un préambule qui en expose les objectifs et la raison d’être¹¹⁵. Le préambule figure entre le titre intégral et la formule d’édiction.

Formule d’édiction

Partie essentielle du projet de loi, la formule d’édiction indique sous quelle autorité la loi est établie. Elle consiste en un bref paragraphe qui suit le titre intégral et précède les dispositions du projet de loi : « Sa Majesté, sur l’avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes du Canada, édicte : ». En cas de préambule, la formule d’édiction s’y rattache¹¹⁶.

Articles

Les articles sont les éléments constitutifs les plus fondamentaux du projet de loi. Ils peuvent se subdiviser en paragraphes, en alinéas et même en sous-alinéas¹¹⁷. Un projet de loi peut aussi se subdiviser en parties, en sections et en sous-sections comprenant chacune au moins un article, avec numérotation ininterrompue du début à la fin. L’article est censé exprimer une seule idée, préférablement en une seule phrase. Plusieurs idées connexes peuvent coexister dans les paragraphes d’un même article¹¹⁸.

Disposition interprétative

Un projet de loi peut proposer (habituellement dans ses dispositions initiales) des définitions ou des règles interprétatives¹¹⁹ qui définissent du point de vue juridique les termes clés utilisés dans le texte et en précisent les modalités d’application. La présence de dispositions interprétatives dans un projet de loi n’est toutefois pas obligatoire.

Disposition d’entrée en vigueur

Un projet de loi peut comporter une disposition précisant sa date d’entrée en vigueur ou celle de certaines de ses dispositions. L’entrée en vigueur d’une mesure législative peut être différée après la sanction royale si le projet de loi contient une disposition en prévoyant la promulgation à une autre date précisée ou à une date à fixer par décret. En l’absence d’une disposition d’entrée en vigueur, le projet de loi entre en vigueur le jour de sa sanction royale¹²⁰.

Annexes

Le projet de loi peut être assorti d’annexes fournissant des précisions essentielles à l’égard de certaines de ses dispositions. Il existe deux types d’annexes¹²¹ : d’une part, celles qui comprennent des éléments ne pouvant être intégrés dans le corps du texte, dont les tableaux, graphiques, listes et cartes géographiques¹²² et, d’autre part, celles qui reprennent le libellé d’un accord relevant de la prérogative de la Couronne, comme les traités, conventions et protocoles¹²³.

Notes explicatives

Lorsqu’un projet de loi vise à modifier une loi existante, les rédacteurs insèrent souvent des notes qui servent à expliquer les modifications apportées par le projet de loi. Ces notes servent entre autres à reproduire le texte original des dispositions visées par le projet de loi. Elles ne sont pas considérées comme faisant partie du projet de loi et sont absentes des impressions subséquentes¹²⁴.

Sommaire

Le sommaire est une récapitulation exhaustive et habituellement succincte de la substance du projet de loi. Il propose « un résumé clair, factuel et impartial de l’objet du projet de loi et de ses principales dispositions¹²⁵ ». Le sommaire vise à favoriser la compréhension du projet de loi, dont il ne fait pas partie. C’est pourquoi il se trouve au tout début, à l’écart des dispositions, et qu’il n’est pas sujet à amendement. La version définitive du sommaire peut être mise à jour pour tenir compte des amendements apportés au projet de loi. Une fois le projet de loi adopté, le sommaire est reproduit sur une page distincte annexée au début des versions imprimées de la loi¹²⁶.

Soulignements et traits verticaux

Dans un projet de loi modifiant une loi en vigueur, le nouveau texte est souligné lorsqu’il s’agit de longs passages ou simplement indiqué par un trait vertical (dans la marge des nouveaux articles, paragraphes et alinéas). Lorsqu’un projet de loi amendé par un comité est réimprimé, seuls les ajouts remontant à la dernière impression sont ainsi mis en évidence.

Intertitres

Pour faciliter la lecture du projet de loi, les rédacteurs législatifs insèrent des intertitres dans le texte. Ces intertitres n’ont toutefois jamais été considérées comme faisant partie des projets de loi et, par conséquent, n’ont jamais fait l’objet d’amendements. Depuis quelques années, toutefois, des experts du processus législatif ont revu leur position à cet égard en réponse à la jurisprudence, et il est arrivé que des comités de la Chambre amendent des intertitres lorsqu’un amendement au projet de loi le justifiait¹²⁷.

Table des matières

Pour faciliter la lecture, les rédacteurs législatifs ajoutent parfois une table des matières. Cette dernière n’est toutefois pas considérée comme faisant partie du projet de loi.

Recommandation royale

Les projets de loi qui entraînent la dépense de deniers publics doivent être accompagnés d’une recommandation royale¹²⁸ émise par le gouverneur général et habituellement (mais pas nécessairement) communiquée à la Chambre avant le dépôt du projet de loi. La recommandation royale doit être publiée dans le Feuilleton des avis et imprimée dans le projet de loi ou annexée au début de celui-ci¹²⁹. Elle ne fait pas partie du projet de loi, mais est située à l’écart¹³⁰. Après la première lecture du projet de loi, la recommandation royale est reproduite dans les Journaux. Elle est octroyée par le gouverneur général sur l’avis du premier ministre et du Cabinet¹³¹. L’absence de recommandation royale n’empêche pas le projet de loi de se rendre à la troisième lecture ; toutefois, il faut qu’une recommandation royale soit annexée au projet de loi pour qu’il puisse être mis aux voix à cette étape¹³².

109.: Le 12 mars 1974, le Président Lamoureux annonçait à la Chambre la mise en place du système de numérotation actuellement en vigueur (Journaux, p. 31–2).
110.: Le numéro C-1 est réservé au projet de loi fictif ou pro forma qui est traditionnellement déposé au début de chaque nouvelle session.
111.: Cinquième rapport du Comité permanent du Sénat du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement, présenté au Sénat le 29 juin 2005 (Journaux du Sénat, p. 1070–1) et adopté le 30 juin 2005 (Journaux du Sénat, p. 1078). Avant l’adoption du rapport, tous les projets de loi du Sénat étaient numérotés consécutivement à partir de S-1, sans égard à leur catégorie.
112.: Par exemple, le projet de loi C-16, Loi portant mise en vigueur de l’accord sur la gouvernance de la nation dakota de Sioux Valley et modifiant certaines lois en conséquence, 2^e sess, 41^e parl, 2014, dont le titre abrégé est le suivant : Loi sur la gouvernance de la nation dakota de Sioux Valley.
113.: Ruth Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes, 6^e éd. (Markham : LexisNexis, 2014), p. 443–7.
114.: Voir, par exemple, projet de loi C-32, Loi modifiant la Loi sur le tabac, 2^e sess, 40^e parl, 2009, art 1.
115.: Loi d’interprétation, LRC 1985, c I-21, art 13 [Loi d’interprétation]. Les préambules peuvent aider les tribunaux dans leur compréhension et interprétation des textes de loi et il arrive parfois que les juges se réfèrent au préambule pour rendre leur jugement. Voir Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes, 6^e éd., p. 447–54.
116.: Loi d’interprétation, supra note 115, art 4.
117.: En anglais, l’usage veut que l’on désigne un article de projet de loi par le terme « clause » jusqu’à ce que le texte devienne loi, après quoi on utilise le terme « section ». La langue française ne fait pas une telle distinction.
118.: Bien qu’il n’existe aucune règle précise sur le contenu des projets de loi, il doit cependant y avoir un lien logique entre les diverses questions qui y sont abordées. Celles-ci doivent en effet traiter du même objet et s’inscrire dans le cadre général défini par le titre intégral du projet de loi. Voir la décision du Président Lamoureux (Journaux, 6 mai 1971, p. 531–2). Voir aussi le projet de loi C-26, Loi modifiant le Code criminel, la Loi sur la preuve au Canada et la Loi sur l’enregistrement de renseignements sur les délinquants sexuels, édictant la Loi sur la banque de données concernant les délinquants sexuels à risque élevé (infractions sexuelles visant les enfants) et modifiant d’autres lois en conséquence, 2^e sess, 41^e parl, 2015, art 29, où même si l’édiction d’une loi entière faisait l’objet d’un seul et même article, le projet de loi traitait tout de même de sujets connexes et de questions communes, ce qui assurait la cohésion de son contenu.
119.: Loi d’interprétation, supra note 115, art 15. Voir aussi projet de loi C-18, Loi réorganisant la Commission canadienne du blé et apportant des modifications corrélatives et connexes à certaines lois, 1^re sess, 41^e parl, 2011, art 2.
120.: Loi d’interprétation, supra note 115, art 6(2)a). Lorsque la sanction royale est signifiée par déclaration écrite, la loi est réputée sanctionnée le jour où les deux chambres du Parlement sont avisées de la déclaration (Loi sur la sanction royale, LC 2002, c 15, art 5 [Loi sur la sanction royale]).
121.: Voir Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes, 6^e éd., p. 471–80.
122.: Voir, par exemple, la Loi sur l’assurance-emploi, LC 1996, c 23 ; la Loi de crédits n^o 4 pour 1995–1996, LC 1996, c 4 ; la Loi sur les ponts et tunnels internationaux, LC 2007, c 1.
123.: Voir, par exemple, la Loi de 2006 sur la convention fiscale Canada-Finlande, LC 2006, c 8, art 2.
124.: Il est déjà arrivé que des députés se soient opposés à un projet de loi dont les notes explicatives semblaient insuffisantes. Le Président Lamoureux a rejeté l’objection, en indiquant que le Règlement ne précisait pas que les projets de loi devaient être accompagnés de notes explicatives (Débats, 29 mars 1972, p. 1267–8).
125.: Bureau du Conseil Privé, Lois et règlements : l’essentiel, 2^e éd., chapitre 2.3.
126.: Voir, par exemple, la Loi de 2007 sur le maintien des services ferroviaires, LC 2007, c 8.
127.: Voir, par exemple, Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes, 6^e éd., p. 460–5 ; Comité permanent de l’environnement et du développement durable, Procès-verbal, 14 mai 2008, réunion n^o 32 (projet de loi C-474, Loi exigeant l’élaboration et la mise en oeuvre d’une stratégie fédérale de développement durable et l’élaboration d’objectifs et de cibles en matière de développement durable au Canada et modifiant une autre loi en conséquence) ; Comité permanent de la santé, Procès-verbal, 3 juin 2014, réunion n^o 31 (projet de loi C-442, Loi concernant la stratégie nationale relative à la maladie de Lyme, 2^e sess, 41^e parl, 2014).
128.: Cette exigence est conforme à l’article 79(1) du Règlement et à l’article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867, supra note 53. En voici le texte : « Son Excellence le(la) gouverneur(e) général(e) recommande à la Chambre des communes l’affectation de deniers publics dans les circonstances, de la manière et aux fins prévues dans une mesure intitulée [titre intégral du projet de loi] ». Pour plus d’information, voir le chapitre 18, « Les procédures financières ».
129.: Art 79(2) du Règlement.
130.: Voir, par exemple, projet de loi C-3, Loi édictant la Loi sur l’indemnisation de l’industrie aérienne et modifiant la Loi sur l’aéronautique, la Loi maritime du Canada, la Loi sur la responsabilité en matière maritime, la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada et d’autres lois en conséquence, 2^e sess, 41^e parl, 2014.
131.: Voir, par exemple, projet de loi C-383, Loi modifiant la Loi du traité des eaux limitrophes internationales et la Loi sur les ouvrages destinés à l’amélioration des cours d’eau internationaux, 1^re sess, 41^e parl, 2013 (Journaux, 8 juin 2012, p. 1472).
132.: Une recommandation royale doit faire l’objet d’un avis pendant au moins 48 heures avant qu’un projet de loi puisse être lu une troisième fois et adopté. Le 16 février 2011, la présidence a refusé de mettre aux voix la motion portant troisième lecture du projet de loi C-309, Loi portant création de l’Agence de développement économique du Canada pour la région du Nord de l’Ontario, 2^e sess, 40^e parl, 2009, parce que le projet de loi n’avait pas de recommandation royale (Journaux, p. 1259).

Pour des questions au sujet de la procédure parlementaire, communiquez avec la Direction des recherches pour le Bureau

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