Chapitre VII — Débats spéciaux

Introduction

Deux grandes caractéristiques distinguent les débats spéciaux de ceux qui se déroulent normalement dans le cadre des travaux de la Chambre. La première est qu’il y a des différences parfois importantes en ce qui concerne la procédure. Par exemple, tous les débats dits « spéciaux » sont régis par un article du Règlement tendant à en limiter la durée. Deuxièmement, ces débats ont lieu soit à la suite d’une motion précise présentée à un moment prédéterminé dans le cycle des travaux parlementaires (c’est le cas de l’Adresse en réponse au discours du Trône, qui fait l’objet d’un débat une fois par session, et de la motion tendant à « prendre en considération le Règlement et la procédure… », qui est proposée et débattue une fois par législature), soit à la suite d’une motion tendant à mettre en délibération une affaire d’une telle importance ou urgence que l’on met de côté le déroulement normal des travaux pour appliquer temporairement des règles spéciales.

Il y a deux autres types de débats spéciaux qui, bien que conformes à ces critères, ne sont pas compris dans ce groupe. Le débat sur le Budget est traité dans le chapitre X, qui porte sur la procédure financière, et le débat d’ajournement, qui découle de la période des questions orales, est traité dans le chapitre V, qui porte sur les questions.

L’adresse en réponse au discours du trône

Commentaire de l’article 50(1) et (2)

D’ordinaire, le lendemain du jour où le discours du Trône est prononcé au Sénat, et après l’adoption d’une motion (généralement proposée par le premier ministre) portant prise en considération du discours, une motion d’Adresse en réponse au discours du Trône est proposée par un député de l’arrière-ban du gouvernement, et appuyée par un autre. D’usage le motionnaire et le comotionnaire prennent la parole sur la motion le jour même où celle-ci est proposée. Par la suite, lorsque le débat reprend, un maximum de six jours de délibérations est autorisé; la première journée est habituellement consacrée aux discours des chefs de parti  —  de là, l’appellation qu’elle a reçue de « jour des chefs ». [1] En réalité donc, jusqu’à sept jours peuvent être consacrés à la prise en considération de l’Adresse. Même si une latitude maximale est accordée aux délibérations durant ces sept jours, les discours sont limités à la durée normale, de sorte que le plus grand nombre possible de députés puissent y prendre part. Chaque participant dispose de 20 minutes, après quoi d’autres députés peuvent poser des questions ou faire des observations, permettant des échanges de vue, pendant dix autres minutes, conformément à l’article 43 du Règlement. Exception à cette règle, le premier ministre et le chef de l’Opposition disposent d’une période illimitée, bien que leur discours puisse aussi être l’objet de questions et de commentaires. [2]

Historique de l’article 50(1) et (2)

Jusqu’en 1955, aucune limite n’était imposée à la durée du débat sur l’Adresse en réponse au discours du Trône. Avant 1910, il n’était pas rare que les délibérations ne durent qu’une journée, bien qu’à cette époque, l’opposition n’ait pas hésité à allonger le débat afin d’embarrasser ou de talonner le gouvernement. [3] À partir de 1910, les longs débats sur l’Adresse sont devenus courants; en 1926, un record de 28 jours était atteint, ce qui a forcé le gouvernement de l’époque à imposer la clôture. [4] Au cours des deux décennies qui ont suivi, les débats, bien qu’ils n’aient jamais battu ce record, sont devenus assez longs pour que s’établisse un usage troublant. [5]

C’est au cours de la seconde guerre mondiale que l’on a commencé à réclamer l’imposition d’une limite de temps à cet égard. Beauchesne, dans la préface de sa troisième édition, estimait que la solution consisterait soit à ne tenir aucun débat sur le discours du Trône, soit à prescrire un nombre maximum de jours de délibérations. [6] En 1944, un comité spécial chargé de réviser le Règlement n’est pas allé jusqu’à recommander l’imposition d’une limite au débat sur l’Adresse, mais a suggéré que la durée en soit négociée par les partis. [7] Durant la décennie 1940, on a suggéré à maintes reprises de réduire le temps consacré aux délibérations sur l’Adresse. [8] En 1952, une motion d’un simple député proposant l’imposition d’un délai a été étudiée et la question a été renvoyée à un comité spécial qui, lorsqu’il a présenté son rapport plus tard cette année-là, a recommandé la tenue de séances du matin durant le débat sur l’Adresse. [9] On n’a jamais donné suite à la recommandation. En 1955, le Comité spécial de la procédure recommandait à la fois l’établissement d’un nombre fixe de jours (dix) et la tenue de séances du matin pour le débat. [10] Cette fois, la Chambre a pris en considération les changements proposés et les a adoptés. [11]

En 1960, des modifications provisoires imposaient un délai de huit jours au débat plutôt que de dix, et les discours étaient limités à 30 minutes, sauf dans le cas du premier ministre, du chef de l’Opposition et des députés proposant des amendements. Les modifications provisoires sont devenues permanentes en 1962 [12] et sont demeurées en vigueur jusqu’en 1982, année où la durée des discours a été ramenée à la longueur normale de 20 minutes et où le temps supplémentaire accordé aux auteurs des amendements a été supprimé. [13] C’est également en 1982 qu’on a intégré au Règlement la période de dix minutes consacrée aux questions et aux observations, mais on en a supprimé toute référence explicite dans cet article en 2005 (voir l’article 43 du Règlement). [14] En 1991, on a de nouveau réduit le nombre maximal de jours, les faisant passer de huit à six. [15] Il s’est en outre produit plusieurs cas où le débat sur l’Adresse a duré moins longtemps que le nombre maximal de jours prescrit. [16]

Commentaire de l’article 50(3)

Le débat sur l’Adresse a priorité sur toutes les autres opérations, sauf les affaires courantes ordinaires, les déclarations de députés, la période des questions et les affaires émanant des députés, dans la mesure uniquement où un ministre de la Couronne (d’habitude, le leader parlementaire du gouvernement) désigne certains jours à cette fin. Même si les six jours de délibérations stipulés par le Règlement doivent être annoncés, il n’est pas obligatoire qu’ils soient consécutifs ou ininterrompus. [1]

Historique de l’article 50(3)

Au cours des trois décennies qui ont suivi la Confédération, le débat sur l’Adresse a presque toujours eu la priorité sur les autres affaires et constituait généralement le premier point à l’ordre des travaux de toute session. [2] Aucune motion n’était proposée en vue d’accorder la priorité au débat, probablement parce que celui-ci ne durait habituellement qu’une journée. Cependant, en 1894, lorsque les débats sur l’Adresse ont commencé à prendre de l’ampleur, la Chambre a adopté une proposition visant à reporter l’étude des avis de motions jusqu’à la fin du débat sur l’Adresse. [3] Des motions analogues ont été adoptées au cours de chaque session jusqu’en 1898, année où, pour la première fois, la Chambre a officiellement accordé au débat sur l’Adresse la priorité sur tous les autres travaux. [4] Par la suite, une motion à cet effet était proposée, généralement par le premier ministre, immédiatement après que le Président ait fait rapport du discours du Trône à la Chambre (bien qu’au cours de plusieurs sessions, aucune motion du genre n’ait été présentée). [5]

Dans tous les cas où l’on accordait officiellement la priorité au débat sur l’Adresse, on faisait toujours exception pour le dépôt des projets de loi; à l’occasion, cette dérogation s’étendait aux questions, aux avis de motions émanant du gouvernement, aux avis de motions portant production de documents, de même, durant la seconde guerre mondiale, qu’aux ordres émanant du gouvernement. Durant la guerre et au cours des quelques années qui l’ont suivie, les motions tendant à accorder la priorité à ce débat sont devenues plus complexes et ont parfois été modifiées ou suspendues durant les délibérations. [6] La façon compliquée et décousue dont se déroulait le débat sur l’Adresse est probablement à l’origine de l’ajout, à partir de 1951, de l’expression « à moins qu’il n’en soit ordonné autrement » aux motions en question. [7] Cette réserve a également été incorporée dans une nouvelle disposition du Règlement adoptée en 1955 visant le débat sur l’Adresse. Les modifications de 1955 retiraient à la Chambre le pouvoir de déterminer de jour en jour le caractère prioritaire du débat sur l’Adresse, pour en faire une prérogative du gouvernement. [8] Les nouvelles dispositions stipulaient également que les jours où se tiendrait le débat, les affaires courantes ordinaires ne seraient pas visées par la motion, ce qui avait pour effet d’intégrer une série d’exceptions à la règle. En 1967, on a ajouté une règle distincte selon laquelle aucune affaire émanant des députés ne pouvait être traitée les jours destinés au débat sur l’Adresse. [9] Pour fournir plus d’occasions aux députés, on a par la suite levé cette interdiction en 2003 et modifié le paragraphe (3) en conséquence. [10]

Commentaire de l’article 50(4), (5), (6) et (7)

Les paragraphes (4) et (5) de l’article 50 fixent des délais pour la mise aux voix de toutes les propositions d’amendement concernant la motion d’Adresse; le paragraphe (7) fixe un délai semblable concernant la motion principale, et le paragraphe (6) interdit de présenter des amendements les deux derniers jours. Bien que ces règles soient très précises en ce qui concerne les amendements une fois qu’ils ont été proposés, elles n’indiquent pas quand ces amendements doivent être proposés, ni même s’ils peuvent l’être. De même, c’est en fonction des précédents, et non d’une règle particulière, qu’on doit déterminer la recevabilité des amendements. [1] Par conséquent, il est impossible de déterminer de façon certaine le déroulement du débat sur l’Adresse.

Néanmoins, l’usage récent veut qu’au cours du premier jour désigné, appelé jour des chefs (la première des six journées réservées pour la reprise du débat), le chef de l’Opposition propose un amendement à la motion principale. Le chef du troisième parti à la Chambre propose ensuite un sous-amendement, sur lequel les députés débattent jusqu’à la fin du deuxième jour désigné. Le sous-amendement doit alors faire l’objet d’une décision conformément à l’article 50(4) du Règlement. Cette décision ouvre la voie à un nouveau sous-amendement, qui devra lui-même être mis aux voix avec l’amendement principal à la fin du quatrième jour désigné. L’article 50(6) du Règlement interdit la présentation d’autres amendements, et la dernière décision concerne la motion principale qui est mise aux voix le sixième jour désigné. Au-delà de la mise aux voix du premier sous-amendement, la poursuite du débat varie d’une session à l’autre. Dans certains cas, on propose un deuxième sous-amendement, tandis que dans d’autres, on se limite à poursuivre le débat sur l’amendement. [2]

Historique de l’article 50(4), (5), (6) et (7)

Ce n’est qu’en 1903 que la motion d’Adresse en réponse a été consignée en un seul paragraphe bref et complet. [3] Auparavant, on comptait plusieurs paragraphes (habituellement plus de dix), dont chacun était considéré, avant 1893, comme une motion distincte pouvant faire l’objet d’amendements et d’une mise aux voix. L’ensemble de ces paragraphes formait une résolution. Entre 1867 et 1893, si celle-ci était adoptée, elle était renvoyée à un comité spécial qui proposait une Adresse, laquelle devait elle-même être adoptée, grossoyée et remise au Gouverneur général. L’Adresse était toujours identique à la résolution. À partir de 1893, on a abandonné l’étape fastidieuse de la résolution et la Chambre a simplement étudié le texte d’une Adresse. [4] La motion d’Adresse était généralement adoptée en une journée, sans amendement, bien qu’elle se composât toujours de plusieurs paragraphes et qu’elle pût faire l’objet d’amendements et de délibérations. [5] En effet, au début de la Confédération, certains considéraient généralement qu’il n’y avait pas lieu de modifier l’Adresse. [6] Cependant, en 1899, deux amendements ont été proposés, et au cours des 40 années suivantes, des amendements ont été couramment proposés, mais pas de façon aussi systématique qu’aujourd’hui. L’usage des propositions d’amendements s’est officialisé pendant la seconde guerre mondiale, et on note, pour la deuxième session de 1945, le chiffre record de cinq amendements. Ce record a été surpassé en 1951, année où l’on a proposé pas moins de sept amendements. [7]

Comme le débat sur l’Adresse n’était alors soumis à aucune limite de durée, les amendements n’étaient mis aux voix que lorsque plus personne ne souhaitait intervenir. En 1955, l’adoption d’un nouvel article du Règlement prescrivant les modalités du débat sur l’Adresse en réponse a modifié l’usage en précisant les conditions de mise aux voix des amendements. La règle prescrivait qu’au cours de la sixième journée (sur un maximum de dix), tous les sous-amendements dont la Chambre était saisie devaient être mis aux voix. La procédure de la guillotine s’appliquait le neuvième jour, cette fois à tous les amendements en suspens. Le dixième jour, toutes les questions nécessaires à la mise aux voix de la motion principale devaient être posées. Le nombre maximal des journées réservées au débat sur l’Adresse est passé de dix à huit en 1960 à titre provisoire, et la Chambre a adopté une formule de mise aux voix des amendements les deuxième, quatrième et sixième jours. C’est également cette même année qu’on a ajouté l’article 50(6) au Règlement. [8] En 1991, on a de nouveau fait passer le nombre maximal de jours de huit à six, ce qui allait fixer la formule actuelle de mise aux voix des amendements les deuxième et quatrième jours. [9]

L’Adresse en réponse n’a été effectivement modifiée par voie d’amendement qu’à trois reprises. Dans les deux premiers cas, en 1899 et en 1951, il s’agissait de sous-amendements favorables au gouvernement. [10] En 2004, le gouvernement a consenti à accepter les versions modifiées du sous-amendement proposé par le troisième parti et de l’amendement proposé par l’Opposition officielle. [11]

Règlement et procédure

Commentaire de l’article 51

Cette disposition prévoit la tenue systématique d’un débat sur le Règlement et la procédure de la Chambre et de ses comités au début de chaque législature, à moins qu’un ministre n’en propose un plus tôt, dans le délai fixé. Ce débat a alors priorité et comme l’indique l’article 51(2), il dure au plus une journée de séance. Pour permettre la participation du plus grand nombre de députés possible, ces derniers ne peuvent pas intervenir plus de dix minutes chacun.

Historique de l’article 51

L’article 51 du Règlement a été adopté pour la première fois par la Chambre en 1982 sur recommandation des membres du Comité spécial du Règlement et de la procédure, qui ont estimé qu’il fallait permettre aux députés « de donner leur avis sur la procédure et le Règlement de la Chambre des communes ». [1] Depuis son adoption, toutefois, on a maintes fois suspendu cet article, car on a fourni aux députés d’autres tribunes pour débattre des questions de procédure.

La première occasion de débattre de procédure en vertu de l’article 51 s’est présentée au début de la trente-troisième législature, en 1984. Toutefois, bien avant le soixantième jour de séance de la première session, la Chambre a convenu, à l’unanimité, de suspendre le Règlement, probablement parce qu’elle avait récemment tenu un débat concernant la constitution d’un comité spécial destiné à étudier la réforme de la Chambre, qui avait été doté d’un mandat très large. [2] La seconde occasion s’est présentée à la trente-quatrième législature, mais comme la première session s’est terminée après seulement onze jours de séance, on n’a pas pu avoir recours à l’article 51. La règle a de nouveau été suspendue à la trente-cinquième législature, alors que la Chambre a débattu de plusieurs amendements au Règlement au début de la session, [3] ainsi qu’à la trente-septième législature, alors que la Chambre a chargé un comité spécial d’étudier la modernisation du Règlement. [4]

Il ne s’est tenu que deux débats en vertu de cet article. Le premier s’est tenu à la trente-sixième législature, lors d’un jour désigné par le leader du gouvernement à la Chambre. [5] Le second a pris place à la trente-huitième législature, également lors d’un jour désigné. [6]

Débats d’urgence

Commentaire de l’article 52(1), (2) et (3)

Les demandes concernant l’autorisation de proposer l’ajournement de la Chambre en vue de débattre d’une affaire « déterminée et importante » doivent toujours être présentées après l’achèvement des affaires courantes. Une heure au moins avant de présenter sa demande, le député doit remettre au Président un « énoncé par écrit » de l’affaire dont il souhaite saisir la Chambre. Si, pour une raison ou une autre, la demande ne peut pas être entendue le jour où le député la présente, il doit à nouveau remettre son énoncé par écrit un autre jour de séance. [1] C’est ce même énoncé succinct que le député lit à la Chambre lorsqu’il demande l’autorisation de proposer cette motion d’ajournement. Il ne peut alors présenter aucun argument, ni entamer aucune discussion, puisque cela pourrait donner lieu à un débat. [2]

Historique de l’article 52(1), (2) et (3)

Jusqu’au début du siècle, tout député pouvait, pratiquement à n’importe quel stade des délibérations, mettre une nouvelle question à l’étude en proposant l’ajournement de la Chambre. Bien souvent, c’était là une tactique à laquelle avaient recours les députés désireux de parler une autre fois, ou encore qu’ils employaient, dans des circonstances plus graves, quand ils voulaient repousser une accusation, ou dont ils se servaient à des fins purement dilatoires. [3] Le débat pouvait se trouver brièvement interrompu ou bien, comme c’était fort souvent le cas, le programme de toute la journée s’en trouvait perturbé, ce qui préoccupait beaucoup le gouvernement. [4] En Grande-Bretagne, où on avait assisté à une évolution semblable, ces motions ont fait l’objet de restrictions en 1882, après quoi les simples députés eurent plus de difficulté à user du temps de la Chambre. [5] Lorsqu’en 1906 la Chambre des communes s’est alignée sur le Parlement britannique en adoptant l’ancêtre de l’actuel article 52 du Règlement, les députés se sont plaints de son caractère restrictif et de l’entrave qu’il imposait indûment à « la liberté de parole des députés du Parlement canadien ». [6] Lorsque le premier ministre a essayé d’expliquer que cette disposition était la « reproduction… d’un article du Règlement de la Chambre des communes d’Angleterre », un autre député a rétorqué que « les circonstances sont un peu différentes de celles qui prévalent au Parlement impérial où son Règlement a été basé sur un état de choses qui n’existe pas ici ». [7] Malgré ces objections, la nouvelle disposition entra en vigueur et ses effets furent immédiats. Le débat était dorénavant permis uniquement dans le cadre de motions d’ajournement portant sur des affaires précises d’une importance publique pressante.

Le moment où les députés pouvaient demander la permission de proposer l’ajournement de la Chambre en vue de la discussion d’affaires « déterminées et importantes dont l’étude s’impose d’urgence » a varié en fonction des changements fréquents apportés à l’ordre des travaux de la Chambre. En 1906, lorsque l’ancêtre de l’article actuel est entré en vigueur, les demandes devaient être présentées « après l’expédition des opérations quotidiennes… et avant que la Chambre ait passé aux avis de motions ou aux ordres du jour ». [8] En 1955, parallèlement à un remaniement en profondeur des affaires courantes, on a fixé l’heure à laquelle elles étaient étudiées « le mercredi, après les questions marquées d’un astérisque, et les autres jours, après l’achèvement des affaires courantes ordinaires ». [9] Des rajustements comparables ont été apportés en 1962, 1968, 1975, 1977 et 1987. [10]

Il est arrivé à l’occasion que des députés demandent l’autorisation de proposer l’ajournement de la Chambre au mauvais moment dans le cours des délibérations. De telles tentatives faites en 1949 et 1951 ont amené le Président à expliquer que « cette disposition du Règlement a pour but… d’assurer que la Chambre se libère d’abord de tous les travaux qui ne présentent rien de litigieux ». [11] Des changements ont été apportés ultérieurement en 1955 et 1962 au paragraphe (1) pour « indiquer plus clairement le stade de la procédure auquel un député peut proposer l’ajournement de la Chambre ». [12] Jusqu’en 1968, la Chambre s’est inspirée de l’explication fournie en 1951 de même que du libellé plus explicite de cette disposition. Le débat avait alors lieu immédiatement après que l’autorisation avait été accordée, mais les modifications apportées cette année-là ont permis au Président de reporter le débat, de sorte que le stade de la procédure auquel un député pouvait proposer l’ajournement ne revêtait plus autant d’importance. [13] Néanmoins, la présidence a continué de s’assurer que les députés sollicitaient cette autorisation au bon moment dans le cours des travaux.

De 1906 à 1968, un député qui voulait proposer l’ajournement de la Chambre devait simplement se lever au moment opportun, demander l’autorisation et exposer l’affaire d’importance publique pressante qu’il souhaitait débattre. Le député remettait alors un énoncé par écrit au Président, lequel se prononçait sur la requête. Vers la fin de 1968, cette disposition a été sensiblement modifiée et les députés ont dû dorénavant remettre au Président leur énoncé par écrit deux heures avant le début de la séance, ou si l’affaire n’était pas encore connue, « aussitôt que possible ». [14] À la Chambre (en temps voulu), le député présentait « sans argument » l’énoncé qu’il avait remis au Président.

Les exigences quant à la durée du préavis ont été changées sensiblement en 1982 puisqu’elles ont été portées de deux à trois heures, bien qu’en réalité, ce changement de libellé, qui fondamentalement maintenait le statu quo, n’ait dû être apporté qu’à cause des nouveaux horaires de la Chambre. [15] En outre, comme ces changements prévoyaient que les débats d’urgence ne se dérouleraient normalement pas avant 20 heures le même soir, ces débats ne risquaient pas de perturber les travaux normaux de la Chambre.

La durée du préavis a de nouveau été modifiée en 1986 lorsque l’étude des affaires courantes à la Chambre a été fixée à nouveau à 11 heures (sauf le mercredi et le vendredi), de sorte qu’il était difficile de respecter le délai de trois heures. La durée de ce préavis a donc été modifiée et ramenée à une heure. À l’occasion de cette vague de changements, on a complètement abandonné l’allusion aux affaires inconnues. [16]

Commentaire de l’article 52(4), (5), (6), (7) et (8)

Après avoir avisé le Président et demandé officiellement l’autorisation de proposer une motion d’ajournement, un député doit attendre la décision de la présidence. Si la demande est acceptée, le débat d’urgence a normalement lieu le jour même.

Le Président considère en premier lieu si la question soulevée se rapporte à une véritable urgence. Il prend aussi en considération l’importance et la spécificité de la question, c’est-à-dire la mesure dans laquelle « elle concerne les responsabilités administratives du gouvernement » ou « pourrait faire partie du domaine de l’action ministérielle », et la probabilité que la question soit débattue prochainement à la Chambre d’une autre façon. Le Président détermine alors si la demande est conforme à certains autres critères. Par exemple, une seule motion peut être présentée au cours d’une même séance (toutefois, il se peut que plusieurs demandes soient présentées lors d’une même séance et que le Président ait à choisir parmi celles qui sont recevables). [1] De même, la motion ne peut porter que sur un seul sujet et ne peut reprendre une discussion qui a déjà eu lieu, en vertu de cet article, au cours de la session; elle ne peut pas porter sur une question de privilège; elle ne peut pas non plus traiter d’une question qui doit, normalement, être débattue par la voie d’une motion de fond. Il y a également d’autres conditions qui découlent de décisions de Présidents antérieurs. [2] Le Président peut remettre sa décision jusqu’à plus tard au cours de la séance et il n’est pas tenu de donner les motifs de sa décision bien que, parfois, il le fasse. Si le Président accepte une demande, le député peut alors présenter sa motion à l’heure fixée par le Président.

Historique de l’article 52(4), (5), (6), (7) et (8)

De 1906 — lorsque la première version de l’article 52 du Règlement a été adoptée — jusqu’à 1927, les demandes de débats d’urgence ont été relativement rares. [3] Toutefois, le pouvoir de décision du Président étant mal défini (le Règlement exigeait explicitement du Président qu’il décide si la motion était « dans l’ordre » avant de savoir si l’affaire était d’une « importance publique pressante »), la plupart des demandes furent acceptées même si, de toute évidence, beaucoup n’étaient pas urgentes. [4] Pour les Présidents, la difficulté d’interprétation du Règlement était accrue par l’opinion courante à l’époque, voulant que les députés eux-mêmes soient les plus aptes à juger « si une question est urgente ou si elle ne l’est pas ». [5] Ainsi, en dépit d’un contrôle visiblement plus rigoureux des motions d’ajournement à partir de 1906, si la demande remplissait les principales conditions de procédure, [6] le Président l’acceptait presque toujours. En cas d’opposition à la motion (ce qui arrive fréquemment), il suffisait, pour obtenir l’autorisation de la Chambre, de recueillir l’appui de 20 autres députés. [7]

Naturellement, il y a eu des exceptions et on peut trouver un certain nombre de cas où les Présidents n’ont pas accepté la demande. Le 15 décembre 1910, le Président a refusé une demande parce que le député ne lui avait pas remis un énoncé écrit de la question. [8] En 1919, une demande fut rejetée parce qu’elle portait sur plus d’une question et n’était ni urgente, ni récente. [9] En 1921, un député s’est vu refuser l’autorisation de présenter sa motion parce qu’il aurait « le loisir de présenter son sujet à la Chambre ». [10] De même, à cette époque, des motions visant à passer à l’Ordre du jour furent présentées deux fois avec succès, enlevant ainsi aux députés concernés le droit à un débat. [11]

Les lacunes évidentes de cet article sont notées pour la première fois en 1925, dans un rapport sur la procédure de la Chambre qui recommandait que le Président juge non seulement de la forme de la motion mais aussi de l’urgence de la question soulevée. [12] La session s’est terminée avant que la Chambre ne puisse adopter cette recommandation. Elle le fit deux ans plus tard, en 1927. [13]

Même si ces nouveaux pouvoirs du Président facilitaient le refus des demandes portant sur des questions non urgentes, ils n’ont pas empêché les députés de contester les décisions de la présidence. Après l’appel d’une décision refusant une demande en 1931, le Président Black décidait, à l’occasion d’une demande présentée au début de 1932, qu’il ne permettrait pas de nouveaux appels des décisions de la présidence à ce titre. [14] Curieusement, il en a autorisé un cette même année, puis trois autres furent autorisés en 1935. [15] Ces décisions contradictoires ont cependant fait jurisprudence pour les Présidents successifs pendant les 30 années suivantes. En 1939, le Président déclarait qu’il n’autoriserait plus les appels, [16] pourtant, en 1949, un appel était autorisé. [17] De longues discussions sur le pouvoir du Président dans ce domaine ont continué pendant toutes les années 1950 et le début des années 1960. La crise se produisit en 1963, lorsqu’un appel fut non seulement autorisé, mais conduisit à renverser la décision originale du Président. [18] De ce fait, il y eut encore davantage d’appels par la suite et c’est seulement lorsque l’article fut provisoirement modifié, en 1964, spécialement pour interdire les appels, que la question fut enfin résolue.

En fait, la modification remplaçait le droit d’appel par un processus en vertu duquel, si la présidence mettait en doute l’urgence de la demande, les députés pouvaient en discuter avant que le Président ne rende sa décision définitive. La nouvelle procédure n’a pas eu beaucoup de succès. [19]

Pendant toute cette période mouvementée des appels, le nombre des conditions requises pour qu’une demande soit acceptée, a augmenté notablement. Ainsi, en 1935, une demande a été refusée parce que la question ne relevait pas de la responsabilité administrative du gouvernement. [20] Une décision de 1921, faisant « d’amples occasions de débat » une cause de refus, a été utilisée de nombreuses fois à partir de 1931. [21] En 1947, une demande était refusée parce que la question était devant les tribunaux, [22] alors qu’en 1953, une autre était rejetée parce que la question soulevée n’était pas d’importance nationale. [23] La « discussion méthodique » du discours du Trône a été invoquée pour refuser une demande en 1956. [24] Toutes ces nouvelles conditions, leur rigidité et leur nombre sans cesse accru, ainsi que l’échec de la nouvelle procédure remplaçant les appels, ont fait ressortir plus que jamais la nécessité d’une réforme.

Pour alléger « l’obligation [du Président] de se conformer aux interprétations antérieures de cet article du Règlement », et pour faire en sorte qu’il ne serve qu’à débattre des urgences réelles, un comité spécial sur la procédure recommandait en 1968 un libellé entièrement nouveau de cet article du Règlement. [25] La Chambre fut dissoute avant de pouvoir l’adopter, mais la proposition a refait surface au début de la législature suivante et fut adoptée peu après. [26] La nouvelle version ne contenait pas la disposition prévoyant un débat sur « l’opportunité de mettre ou non l’affaire en discussion » (ce qui mettait fin à une pratique commencée en 1964), laissant la décision entièrement à la discrétion du Président. Cette décision pouvait être remise à plus tard au cours de la séance et le Président n’était pas tenu de donner les motifs de sa décision. Le nouvel article comportait des conditions fondées sur les précédents [27] et l’affaire devait désormais être « déterminée et importante » plutôt que simplement « précise ». [28]

De plus, la procédure était modifiée. Une nouvelle disposition très importante exigeait que la question mise en discussion se rapporte « à une véritable urgence, qui requiert une mise à l’étude immédiate et urgente », tandis qu’une autre condition était éliminée. [29]

Aussitôt après ces changements, les demandes augmentèrent considérablement dans un premier temps et, de ce fait, le nombre des conditions imposées par la présidence augmenta également. [30] Pourtant, même si on a invoqué plus de raisons pour rejeter le flot de demandes, on a autorisé plus de débats. [31] Après quelques années, le nombre des demandes a baissé quelque peu, car en raison de la rigidité croissante des conditions basées sur les précédents, les députés avaient de plus en plus de difficulté à faire accepter leurs demandes. Aujourd’hui, les circonstances ont peu changé, bien que des modifications apportées à d’autres parties de l’article (particulièrement au paragraphe (12)) aient diminué l’obligation pour le Président de suivre les précédents. [32] En outre, le Président est actuellement de moins en moins porté à expliquer ses motifs lorsqu’il accepte ou rejette une demande de débat d’urgence.

Depuis 1968, il n’y a pas eu de changement aux conditions à remplir pour que la présidence accepte une demande, bien que les députés se soient plaints à l’occasion qu’elles étaient appliquées avec trop de rigueur. [33] La disposition prévoyant que la Chambre accorde sa permission est restée inchangée jusqu’en 1987, année où elle a été supprimée. [34]

Commentaire de l’article 52(9), (10), (11), (12) et (13)

Une fois que la demande de débat d’urgence a été acceptée, le Président reporte le débat jusqu’à l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien le même jour, sauf le vendredi, où il a lieu immédiatement. Dans tous les cas, toutefois, le Président peut reporter le débat à une certaine heure de la séance suivante. [1]

Le lundi, le mardi, le mercredi ou le jeudi, lorsque le débat est prévu pour la même journée, le débat sur l’ajournement n’a pas lieu (voir l’article 38 du Règlement). Au lieu de cela, la Chambre passe au débat d’urgence à l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien. S’il se déroule un vendredi, le débat occupe environ deux heures qui auraient dû normalement être consacrées à d’autres activités. Toutefois, le débat d’urgence peut se poursuivre au-delà de l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien, soit 14 h 30, jusqu’à 16 heures.

Si un débat d’urgence se termine avant l’heure normale d’ajournement, la motion d’ajournement est retirée et la Chambre peut reprendre l’étude des questions dont elle est saisie. Lorsque le débat se poursuit après l’heure d’ajournement, la motion n’est pas retirée; elle est réputée adoptée soit lorsque le débat se termine, soit à minuit (ou à 16 heures le vendredi). La règle prévoit également que le débat peut se prolonger au-delà de minuit (ou de 16 heures le vendredi) conformément aux dispositions de l’article 26 du Règlement.

Les interventions sont limitées à vingt minutes par député, suivies d’une période de dix minutes pour les questions et observations. S’ils le souhaitent, les députés peuvent partager leur temps de parole avec d’autres collègues.

Historique de l’article 52(9), (10), (11), (12) et (13)

De 1906 à 1968, les motions proposées en vertu de la règle de l’ajournement d’urgence étaient prises en considération immédiatement après avoir été jugées recevables. De ce fait, on écartait toutes les autres activités, souvent au détriment du gouvernement. On a parfois essayé de remédier indirectement à ces interruptions au moyen de modifications visant à réduire le nombre et la fréquence des débats d’urgence, mais il n’a pas été envisagé de reporter l’étude de ces motions à une autre période de la journée avant 1947. Vers la fin de cette année, le Président Fauteux a déposé un rapport de procédure dans lequel il affirmait à propos des débats d’urgence : « J’incline à considérer comme excellente la pratique de remettre la discussion jusqu’à huit heures du soir ». [2] Un comité de la Chambre a étudié cette proposition, mais il n’en a pas fait mention dans son rapport à la Chambre. [3]

La question n’a été relancée officiellement qu’en mars 1968, lorsque le Comité spécial de la procédure a proposé de nouveau que les débats d’urgence soient remis à 20 heures s’ils sont tenus le jour même. [4] Mais le Parlement ayant été dissous avant que des suites n’aient pu être données au rapport, la proposition ne fut adoptée qu’en décembre de la même année, au cours de la nouvelle législature, sous une forme légèrement différente : si le débat avait lieu le jour même, il débutait à 20 heures, sauf le vendredi, où il débutait à 15 heures. [5] Grâce à la suppression des séances en soirée à partir de 1982, les risques de conflit entre ces débats d’urgence tenus à 20 heures et les activités normales de la Chambre furent presque totalement éliminés. [6] On a encore une fois modifié le Règlement en 1986 pour préciser que la motion d’ajournement d’un débat d’urgence amorcé à 20 heures est réputée adoptée à minuit; en 1987, des modifications apportées à la règle ont précisé que le débat d’urgence du vendredi devait se tenir immédiatement après l’acceptation d’une demande à cette fin par la présidence, et qu’il pouvait se poursuivre jusqu’à 16 heures. [7] Dans les années 1990, la Chambre a de plus en plus souvent consenti à l’unanimité à commencer les débats d’urgence avant 20 heures. [8] C’est ce qui a entraîné une modification à la règle, adoptée en 2001, selon laquelle les débats d’urgence commenceraient à l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien. [9] Les règles s’appliquant au vendredi sont demeurées inchangées.

L’issue des motions d’ajournement des débats d’urgence a varié considérablement depuis 1906. Pendant la première décennie, elles étaient généralement rejetées, ce qui permettait à la Chambre de reprendre ses autres travaux (le débat était habituellement de courte durée). [10] En 1917, une motion fut pour la première fois retirée au lieu d’être mise aux voix, après quoi la Chambre reprit le cours normal de ses travaux. [11] Il y eut quelques autres mises aux voix en 1917, mais dès 1918, les motions de ce genre étaient retirées, indépendamment de l’heure de clôture du débat (celui-ci était déjà de plus longue durée). Lorsque la Chambre convint d’ajourner les séances de soirée au plus tard à 23 heures, elle imposa par le fait même une limite au débat d’urgence. [12] Dès lors, les motions d’ajournement des débats d’urgence étaient retirées si le débat se terminait avant 23 heures, et elles étaient réputées adoptées lorsque le débat durait jusqu’à cette heure. [13] Il est arrivé une fois, exceptionnellement, qu’un débat d’urgence atteigne la limite et qu’il soit interrompu (la motion d’ajournement fut donc réputée adoptée) pour faire place au débat d’ajournement. [14] La procédure régissant ces motions s’est parfois écartée de la norme historique. À trois reprises, en 1916, en 1942 et en 1957, des motions ont été rejetées à l’issue d’un vote par appel nominal. [15] Ainsi, une motion a été adoptée en 1943 au lieu d’être réputée adoptée, [16] et malgré l’abandon, en 1917, de l’usage des motions rejetées à la majorité des voix, cet usage a encore été appliqué depuis lors à deux reprises, en 1961 et 1967. [17]

En 1968, la suspension automatique amorcée en 1927 a été supprimée et n’a été remplacée par aucune autre limite de temps. [18] De ce fait, les motions d’ajournement du débat d’urgence étaient désormais retirées si le débat se terminait avant l’heure normale de l’ajournement quotidien, et elles étaient réputées adoptées si le débat atteignait ou dépassait cette heure. [19] Les députés n’ont pas tardé à en profiter pour prolonger le débat, qui s’est mis à durer beaucoup plus longtemps que prévu. Un débat d’urgence s’est même prolongé pendant plus de trente heures. [20] Cette situation est restée la même jusqu’à ce que la Chambre convienne, en 1986, qu’à moins que le débat ne se termine avant, la motion serait réputée adoptée à minuit ou, depuis 1987, à 16 heures le vendredi, sous réserve d’une possibilité de prolongation en vertu de l’article 26 du Règlement. [21]

De 1906 (origine de la règle sur le débat d’urgence) à 1927, les interventions dans les débats d’urgence n’étaient soumises à aucune limite de temps. Par la suite, une limite de 40 minutes est restée en vigueur jusqu’en 1968, lorsque la Chambre a adopté l’actuelle limite de 20 minutes. En 1974, l’imminence de l’ajournement de Pâques a amené les leaders parlementaires à accepter de limiter les interventions au cours d’un débat d’urgence à 10 minutes. [22] Une recommandation de 1985 visant à ramener la durée des interventions à 10 minutes (20 minutes pour le motionnaire) n’a pas reçu l’approbation de la Chambre. [23] En 2001, on a ajouté une disposition autorisant les députés à diviser leur attribution de 20 minutes avec un autre collègue. [24]

Toujours en 2001, la Chambre a voulu expérimenter en tenant des débats d’urgence en comité plénier. Ce cadre plus informel faciliterait, estimait-on, les échanges d’idées entre intervenants. Même si cela ne s’est produit qu’à deux occasions, [25] on a modifié le Règlement cette année-là pour que les députés ne soient plus tenus d’intervenir à partir de leur place attitrée lors des débats d’urgence (voir l’article 17 du Règlement).

Commentaire de l’article 52(14) et (15)

Une fois amorcé, le débat d’urgence a priorité sur tous les autres travaux. Du lundi au jeudi, il n’y a aucune autre activité avec laquelle un débat puisse entrer en conflit s’il est tenu le jour même. Cependant, le vendredi, un débat d’urgence déplace environ deux heures d’activités, dont une est habituellement réservée aux affaires émanant des députés. Pour lever tout doute, le Règlement interdit spécifiquement que le débat d’urgence soit interrompu par les affaires émanant des députés ou par quelque autre activité. Toutes les autres éventualités, y compris les cas de conflit avec d’autres dispositions du Règlement, sont régies par le paragraphe (15), qui confère au Président un pouvoir discrétionnaire absolu en matière d’interprétation des dispositions contradictoires.

Les règles consacrées du débat, notamment les conventions relatives aux instances judiciaires et la règle de l’anticipation, s’appliquent aux motions proposées en vertu de cette disposition. [1]

Historique de l’article 52(14) et (15)

Jusqu’à la fin des années 1950, un débat d’urgence ne pouvait entraîner la suspension des affaires émanant des députés. Cependant, en février 1957, un débat d’urgence a occupé l’une des huit journées réservées aux affaires émanant des députés. [2] Une situation analogue, survenue en 1959, a amené un député à s’en plaindre au Président, qui a répondu : « que le Règlement ne prévoit aucune formule de compensation en pareil cas ». [3] Le temps réservé aux affaires émanant des députés n’a été protégé qu’en 1961, lorsque les six lundis et les deux jeudis qui leur étaient consacrés ont été remplacés à titre provisoire par 40 périodes d’une heure. Dès lors, les affaires émanant des députés ne risquaient plus d’être interrompues ou annulées par un débat d’urgence. [4] En 1968, lors de la modification de l’article 26 du Règlement (devenu article 52), ce principe a connu un revirement, puisqu’on a ajouté au Règlement une disposition qui protégeait les débats d’urgence de toute interruption causée par les affaires émanant des députés. À la même époque, la Chambre a adopté une disposition protégeant les débats d’urgence contre toute autre interruption. [5] Par la suite, les débats sur les questions urgentes n’ont pu être suspendus par aucune activité, sauf du consentement unanime de la Chambre.

Suspension d’articles du règlement — question de nature urgente

Commentaire de l’article 53

Lorsque survient une situation que le gouvernement juge de nature urgente, la Chambre peut suspendre des articles du Règlement s’appliquant à cette question, mais uniquement dans des conditions bien définies. Plus précisément, un ministre de la Couronne peut présenter une motion (alors que le Président occupe le fauteuil) visant à suspendre les dispositions du Règlement ayant trait à la nécessité d’un préavis ainsi qu’aux heures et jours de séance. Lorsqu’il propose la motion, le ministre expose les raisons de l’urgence de la situation. Une fois la motion appuyée, le Président saisit immédiatement la Chambre de la question. Ce faisant, il peut permettre un débat ininterrompu d’au plus une heure (les discours sont limités à 10 minutes chacun), au cours duquel aucun amendement n’est autorisé sauf s’il est présenté par un autre ministre. Lorsqu’il met la question aux voix, le Président doit demander aux députés qui s’y opposent de se lever de leur place. Si moins de dix députés se lèvent, la motion est automatiquement adoptée; sinon, elle est retirée. L’ordre qui résulte de l’adoption de la motion ne peut s’appliquer, bien entendu, qu’aux délibérations qui y sont spécifiées.

Historique de l’article 53

Le soir du 13 mars 1964, le premier ministre Pearson a proposé sans avis une motion en vue d’envoyer à Chypre des forces canadiennes de maintien de la paix. Même si la motion semblait bénéficier de l’appui général de la Chambre, certains députés du Ralliement des créditistes se sont opposés à l’absence de préavis. Ils ont soutenu qu’il était nécessaire de disposer d’un délai de 48 heures avant que l’on puisse débattre d’une question si importante. Déclarant que le premier ministre avait obtenu la « permission » requise, le Président adjoint a rejeté les objections et autorisé la Chambre à étudier la motion. [1]

Il se peut que l’on ait tenu compte de ces objections relatives à la procédure en décembre 1966, lorsque la Chambre a délibéré sur une grève des contrôleurs aériens. L’urgence de la situation a poussé le ministre des Travaux publics à proposer un correctif par l’entremise d’une modification du Règlement. [2] Il a ainsi expliqué son intention : « D’après l’article 26 du Règlement, un simple député a le droit de proposer l’ajournement de la Chambre pour permettre l’étude d’une question urgente d’importance publique pressante (…) Mais, anomalie curieuse, le gouvernement n’est pas habilité par une disposition correspondante à saisir la Chambre des mesures analogues sans préavis. » [3] Même si les députés de l’opposition estimaient que des mesures s’imposaient, ils ne considéraient pas comme souhaitable de modifier « à jamais » le Règlement, du moins pas de cette manière. [4] À la fin, la proposition a été retirée. Lorsque la règle actuelle a été adoptée en 1968, son libellé indiquait manifestement que l’on avait tenu compte de l’incident de 1966. De fait, la nouvelle règle était analogue à celle qui avait été proposée cette année-là. [5] Recommandant l’incorporation de cette disposition dans le Règlement, le Comité spécial de la procédure affirmait qu’il estimait « intolérable qu’une seule voix dissidente puisse frustrer l’espoir de tous les autres députés ». [6]

Cet article n’a que rarement été invoqué depuis son adoption. En fait, on ne trouve aucune trace de son application avant 1977, année où le gouvernement l’a invoqué durant une autre grève des contrôleurs aériens. [7] Il a de nouveau tenté de l’invoquer en 1991 en vue de prolonger les heures de séances et de faire adopter une loi de retour au travail pour le secteur public. Dans ce cas, cependant, la motion a été retirée, du fait que plus de dix députés s’étaient levés pour s’y opposer. [8] Puis, en 1992, la Chambre a adopté une motion visant à renoncer à l’avis requis à l’étape du rapport pour un projet de loi relatif aux référendums sur la Constitution. [9] On a par la suite appliqué l’article à deux reprises en mars 1995 pour lever l’obligation de donner avis pour déposer un projet de loi visant à mettre fin à un arrêt de travail et pour fixer les heures de séance pour l’examen du projet de loi. Dans le premier cas, la motion a été adoptée, [10] tandis que dans l’autre, elle a été réputée retirée. [11] C’est en juin 1999 qu’on a tenté pour la dernière fois d’invoquer cet article, quand le gouvernement a proposé de prolonger les heures de séance en vue d’examiner les amendements apportés par le Sénat à un projet de loi traitant de la gestion des terres des Premières nations. Cette fois encore, comme plus de dix députés s’étaient levés pour s’y opposer, la motion a été réputée retirée. [12]

Sauf dans le cas de 1977, les ministres ont toujours exposé les raisons de l’urgence et la présidence a rigoureusement confirmé cette exigence. En fait, dans un cas, elle a même jugé une motion irrecevable parce que le motionnaire avait négligé de déclarer pourquoi la question était urgente. [13]

Débats exploratoires

Commentaire de l’article 53.1

La règle autorise un ministre, après consultation avec les autres partis, à présenter une motion pour fixer les modalités d’un débat exploratoire, débat qui vise généralement à solliciter l’avis des députés sur certains aspects d’une politique du gouvernement. Le débat doit être programmé au moins 48 heures à l’avance; il commence à l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien et se termine quand personne ne demande plus à intervenir ou après quatre heures de débat, selon la première éventualité. Quand elle tient un débat exploratoire, la Chambre ne présente pas de débat d’ajournement. Elle se forme en comité plénier et modifie quelque peu les règles habituellement appliquées à ce type de comité. Par exemple, le Président peut présider la séance; de même, les interventions, qui sont suivies d’une période de questions et d’observations de dix minutes, ne dépassent pas elles-mêmes les dix minutes. Enfin, la seule motion recevable est celle visant à lever la séance.

Historique de l’article 53.1

Même si le libellé de l’article n’a été adopté qu’en 2001, la Chambre faisait l’essai de débats exploratoires depuis le début des années 1990. Les comités qui ont étudié le concept de ces « débats spéciaux » en 1993 et 1994 ont jugé qu’ils constituaient une bonne solution de rechange aux débats d’urgence, que seul le Président pouvait autoriser et qui devaient respecter une série de critères rigoureux. Étant donné que la Chambre passait la majeure partie de son temps à examiner des mesures législatives ou des crédits, on a jugé que les débats spéciaux donneraient aux députés l’occasion d’analyser en détail des questions urgentes de portée nationale. Toutefois, les premières propositions visant à établir une procédure pour la tenue de tels débats n’ont pas été adoptées par la Chambre. [1]

La Chambre a donc tenu ses débats exploratoires de façon ponctuelle. Dans certains cas, le gouvernement a simplement donné avis d’une motion visant à prendre note d’une question et à la mettre en délibération durant les ordres émanant du gouvernement. [2] Dans d’autres cas, la Chambre a adopté un ordre spécial pour prévoir la tenue d’un débat exploratoire, souvent en dehors des heures normales de séance. [3] La Chambre limite fréquemment la durée de chacune des interventions et du débat. [4] La motion elle-même est rarement mise aux voix; soit elle demeure au Feuilleton jusqu’à la fin de la session, soit elle est retirée du consentement unanime. [5]

Les débats exploratoires sont devenus monnaie courante à partir de 1994, bien qu’il y en ait eu au moins un avant cette année-là. [6] Peu après l’ouverture de la trente-cinquième législature, le gouvernement a déclaré qu’il tiendrait fréquemment de tels débats, puisqu’ils donnaient aux députés l’occasion de participer à l’élaboration des politiques gouvernementales. [7] Les débats exploratoires ont porté sur une vaste gamme de sujets, des essais de missiles de croisière à l’état des industries de ressources naturelles, en passant par la réforme des programmes canadiens de sécurité sociale, la violence envers les femmes, les missions de maintien de la paix, la politique budgétaire et la guerre au Kosovo. [8]

En juin 2001, un comité spécial a recommandé l’adoption du présent article pour régir les débats exploratoires [9] et proposé de les tenir en comité plénier. La Chambre en avait déjà fait l’essai depuis avril 2001 et avait estimé que ce cadre moins officiel se prêtait mieux à la libre circulation des idées. [10] Le nouvel article couvre nombre des dispositions qui étaient habituellement adoptées par voie d’ordre spécial avant un débat exploratoire, comme la durée maximale des interventions et du débat, le fait d’interdire les motions dilatoires et d’autoriser le Président à présider la séance. [11] Comme le comité n’est pas autorisé à faire rapport de l’état de la question (la seule motion recevable étant celle visant à lever la séance), le point disparaît du Feuilleton à la fin du débat. [12] Bien que la Chambre ait surtout recours au comité plénier, comme le prévoit l’article 53.1, elle peut encore tenir des débats exploratoires durant les ordres émanant du gouvernement, en examinant une motion présentée par le gouvernement. [13]

Il est arrivé que la Chambre convienne de passer outre à la règle du préavis de 48 heures avant le début d’un débat, ainsi qu’à celle voulant qu’un ministre propose la motion établissant les modalités du débat. [14] Si la plupart des débats exploratoires ont l’appui de tous les partis, il est arrivé, dans un cas récent, que l’Opposition officielle demande un vote par appel nominal sur la motion visant à programmer le débat. [15]

Avertissement