Chapitre IX — Projets de loi d’intérêt public

Introduction

Le Règlement a toujours renfermé des dispositions régissant l’adoption des projets de loi d’intérêt public. Citons notamment les articles du Règlement concernant l’interdiction de présenter un projet de loi en blanc ou dans une forme incomplète, et ceux qui stipulent que tout projet de loi doit être soumis à trois lectures en des jours différents, doit être imprimé dans les deux langues officielles et doit être certifié par le Greffier de la Chambre à chacune des lectures. D’autres articles prévoient de nouvelles avenues par rapport au processus législatif traditionnel, comme le fait de charger un comité de rédiger un projet de loi ou de renvoyer un projet de loi à un comité avant la deuxième lecture; précisent la durée maximale des discours lors de l’étude d’un projet de loi présenté par le gouvernement; énoncent de façon très détaillée la procédure à suivre à l’étape du rapport; décrivent comment on peut résoudre tout désaccord entre la Chambre et le Sénat à propos d’un projet de loi; et précisent qu’une durée spécifique du temps de la Chambre peut être attribuée à diverses étapes du processus législatif.

Présentation et lectures

Commentaire de l’article 68(1) et (2)

La première étape du processus législatif, pour les projets de loi autres que ceux relatifs aux crédits ou découlant d’une résolution fiscale, est la présentation du projet de loi à la Chambre. Le paragraphe (1) de l’article 68 prescrit deux manières de présenter les projets de loi d’intérêt public : dans un cas, un député propose officiellement une motion demandant la permission de saisir la Chambre du projet de loi, après avoir donné un préavis d’au moins 48 heures; [1] dans l’autre, un comité dépose son rapport après avoir reçu l’ordre de la Chambre d’élaborer et de déposer le projet de loi. [2] Selon l’usage moderne, la motion demandant permission de présenter un projet de loi est de loin la méthode la plus courante.

Le paragraphe (2) stipule que la motion demandant la permission de présenter un projet de loi est réputée adoptée sans débat ni amendement. Il autorise cependant le député qui la présente, qu’il s’agisse ou non d’un ministre, à donner à ce moment une explication succincte des dispositions du projet de loi.

Historique de l’article 68 (1) et (2)

Le paragraphe (1) de l’article 68 a été adopté en décembre 1867 (il constituait alors l’article 39 du Règlement), et le libellé n’en a pas été modifié depuis. Le même texte figurait antérieurement dans le Règlement de l’Assemblée législative de la province du Canada. [3]

Même si, dans les usages canadiens, la motion d’autorisation a été la méthode la plus courante de présentation des projets de loi, la Chambre dispose toujours de la deuxième façon de procéder en vertu du Règlement et, récemment, des députés y ont vu une manière viable de s’acquitter de leurs tâches. [4] Depuis 1867, la grande majorité des projets de loi ont été présentés en conformité d’une motion d’autorisation; cependant, l’obtention de la permission n’a pas toujours été assurée.

À plusieurs reprises depuis 1867, des députés se sont opposés à la proposition d’une motion portant présentation d’un projet de loi soit parce que celui-ci n’avait pas été précédé de l’indispensable résolution fiscale, [5] soit parce qu’il avait trait au « commerce », ce qui, jusqu’en 1927, requérait également l’adoption d’une résolution préliminaire. [6] De leur propre initiative, divers Présidents ont jugé irrecevables certaines motions de cette catégorie et attiré l’attention de la Chambre sur le problème à l’origine du refus, notamment l’impossibilité de présenter un projet de loi en blanc ou dans une forme incomplète.

De 1867 à 1913, la motion demandant la permission de présenter un projet de loi pouvait faire l’objet d’un débat et d’amendements. [7] En avril 1913, on a adopté des modifications à l’article 17 de l’époque en vue de définir les motions pouvant faire l’objet d’un débat et d’en réduire le nombre. [8] La motion d’autorisation faisait partie de celles qui n’étaient plus réputées pouvant faire l’objet d’un débat.

Les usages canadiens permettaient cependant au député proposant la motion d’autorisation de donner une brève explication du projet de loi. [9] Après avoir entendu cette explication, il arrivait que la Chambre décide de rejeter la motion d’autorisation. [10] La version originale du paragraphe (2) de l’article 68 a été incorporée dans le Règlement en 1955 afin de « préciser la pratique existante ». [11] En avril 1991, on a modifié le paragraphe (2) de façon que la motion d’autorisation soit réputée adoptée sur-le-champ, ce qui a éliminé la possibilité qu’elle soit mise aux voix. [12]

Commentaire de l’article 68(3)

Le bon sens exigeait qu’une disposition soit incorporée dans le Règlement afin d’empêcher la présentation d’un projet de loi en blanc ou dans une forme incomplète. L’article 68(3) confère à la présidence une latitude considérable dans la définition des critères selon lesquels un tel projet de loi est jugé irrecevable.

Même si cette disposition met l’accent sur les erreurs relevées lors de la présentation, au fil des ans, on a porté ces défauts ou anomalies à l’attention de la présidence à diverses étapes de l’étude des projets de loi.

Historique de l’article 68(3)

L’article 68(3), adopté en décembre 1867 (il s’agissait alors de l’article 40), n’a jamais été modifié. Depuis la Confédération, la présidence a établi que la présentation de projets de loi en blanc était manifestement contraire au Règlement, [1] et elle a normalement interprété de façon restrictive les expressions « en blanc » et « dans une forme incomplète ».

En mai 1882, dans sa décision sur l’à-propos de poursuivre l’étude d’un projet de loi qui, d’après un député, avait fait l’objet de modifications importantes après sa présentation, le Président a fait référence à la « manière peu exacte » dont la Chambre avait observé le Règlement, affirmant que certains projets de loi avaient même pu être présentés en blanc. Il déclarait qu’une telle pratique « ne devrait pas être tolérée », et soutenait de plus que lorsque la Chambre était saisie d’un projet de loi, celui-ci ne pouvait faire l’objet de modifications de fond que par la Chambre elle-même. Le Président a établi que, dorénavant, seuls les « simples changements de rédaction » seraient autorisés. [2]

En mai 1923, un comité mixte étudiait, entre autres questions, la forme des projets de loi et la meilleure manière d’obtenir l’information et l’aide requises à toutes les étapes d’étude des mesures législatives dans les deux Chambres. [3] Même si le texte de l’actuel article 68(3) n’a pas été modifié à l’époque, le comité a indiqué dans son rapport, ce dont la Chambre a convenu, que certains renseignements très précis devraient figurer dans le texte imprimé des projets de loi. [4] En mai 1931, un député a soutenu qu’un projet de loi ne satisfaisait pas aux exigences établies en 1923 et avait par conséquent été présenté « dans une forme incomplète ». Le Président a estimé que l’article 68(3) ne semblait pas s’appliquer dans ce cas, mais a conseillé au motionnaire de la deuxième lecture de consulter le légiste à propos de la forme du projet de loi avant que l’étude n’en soit poursuivie plus avant. [5]

La question a de nouveau été soulevée en 1938 et en 1943. Le 10 mai 1938, le Président a jugé un projet de loi contraire au Règlement pour le motif qu’il n’avait pas été préparé en conformité des directives. [6] Le 14 juin de cette même année, le Président a jugé recevable un projet de loi dont on avait corrigé la forme entre la première et la deuxième lecture pour satisfaire aux directives. [7] En avril 1943, le chef de l’Opposition s’est élevé contre la première lecture d’un projet de loi qui n’avait pas encore été préparé, soutenant que l’on demandait aux députés d’adopter ce qui n’était encore « qu’une feuille blanche ». En l’occurrence, le Président a décidé que comme la Chambre n’avait pas été saisie du projet de loi, on ne pourrait donner la permission de le présenter que du consentement unanime. [8]

En mai 1956, le Président a jugé recevable un projet de loi faisant référence à une entente non incluse dans le libellé car, pour qu’un projet de loi soit déclaré en blanc ou dans une forme incomplète, il fallait qu’il comporte des blancs lors de sa présentation et de sa première lecture. Il a également indiqué qu’on ne pouvait s’attendre de la présidence qu’elle scrute tous les projets de loi afin de s’assurer que rien n’avait été omis. [9]

Une dérogation à la coutume voulant que l’on n’accepte que les projets de loi dont la forme était parfaite a fait son apparition en 1962. Divers Présidents, lors de la première lecture d’un projet de loi d’initiative parlementaire, ont fait une mise en garde et annoncé que la régularité de la mesure en question serait examinée avant sa deuxième lecture. [10]

En avril 1970, des députés ont soutenu qu’un projet de loi devait être considéré comme incomplet et ne pas être étudié parce qu’il incorporait certaines dispositions de deux lois proposées qui n’existaient pas encore. Le Président a jugé le projet de loi conforme, mais a déclaré que la question pourrait être soulevée lors de la troisième lecture si, à ce moment, on demandait à la Chambre d’entériner un texte de loi qui dépendait de l’adoption d’autres mesures législatives. [11] Deux ans plus tard, des députés se sont opposés à un projet de loi dont les notes explicatives semblaient insuffisantes; le Président a rejeté l’objection, indiquant que le Règlement ne stipulait pas que les projets de loi devaient être accompagnés de notes explicatives. [12]

En mai 1978 et décembre 1980, le Président a donné instruction d’annuler l’ordre portant deuxième lecture de deux projets de loi d’intérêt public et d’initiative parlementaire, après avoir découvert qu’on ne leur avait pas donné leur forme finale et qu’ils n’étaient donc pas prêts à être présentés. [13] Par la suite, en février 1981, on a signalé que plusieurs des projets de loi d’intérêt public émanant des députés, inscrits au Feuilleton à l’étape de la deuxième lecture, n’avaient pas encore été imprimés. Des députés se sont opposés à la pratique consistant à permettre que ces projets de loi conservent l’ordre de priorité qui leur avait été assigné lors du tirage au sort. La présidence a déclaré que l’objection était valable et elle a ordonné que tout projet de loi dont on n’aurait pas reçu le texte dans les 30 jours perde son ordre de priorité au Feuilleton. [14] La même question a de nouveau été soulevée en décembre 1981. [15] Même si le Président a admis que la pratique enfreignait l’article 68(3), il a décidé que la session en cours était trop avancée pour que l’on adhère à ces exigences. La présidence a toutefois averti la Chambre que lors de la session suivante, seuls les projets de loi ayant été rédigés seraient admissibles au tirage au sort. [16] Dans l’usage courant, on ne peut pas donner avis d’un projet de loi d’initiative parlementaire tant que le conseiller législatif n’a pas certifié qu’il se présente sous la forme exigée.

En juin 1984, la présidence a établi que la présence de blancs dans un projet de loi émanant du gouvernement était attribuable à une erreur d’impression, et la Chambre a consenti à procéder à la deuxième lecture. [17] En janvier 1987, on a invoqué le Règlement pour prétendre qu’un projet de loi émanant du gouvernement comportait deux imperfections, à savoir qu’il y avait un blanc là où aurait dû se trouver un numéro de document parlementaire et qu’un mémorandum d’entente n’y figurait pas. [18] Le Président a décidé que ces anomalies ne rendaient pas le projet de loi défectueux aux termes de l’article 68(3), et a ordonné au Greffier de modifier le projet de loi pour en corriger les erreurs. [19] Le Président a réitéré en février 2004 que le Légiste et Conseiller parlementaire avait le pouvoir de corriger les erreurs d’impression évidentes, mais s’est engagé à informer les députés de ces corrections en les déposant à la Chambre. [20]

Commentaire de l’article 68(4), (5) et (6)

Ces articles précisent la procédure à suivre pour charger un comité d’élaborer et de déposer un projet de loi. Un ministre peut présenter une motion pour nommer un nouveau comité ou pour charger un comité déjà formé d’élaborer un projet de loi. Une telle motion doit être examinée pendant les ordres émanant du gouvernement. Au cours du débat sur la motion, les députés peuvent prendre la parole pendant au plus dix minutes, et après 90 minutes de débat, le Président interrompt les délibérations et met la motion aux voix.

Si la motion est adoptée, elle devient un ordre de renvoi adressé au comité. Dans son rapport, le comité doit à tout le moins recommander les principes, l’étendue et les dispositions générales du projet de loi. Il peut aussi, s’il le souhaite, formuler des recommandations précises quant au libellé du projet de loi.

Une fois que le comité a fait rapport à la Chambre, un ministre peut proposer une motion portant adoption de ce rapport, motion qui doit aussi être examinée sous les ordres émanant du gouvernement. En outre, la motion d’adoption est réputée constituer une étape du projet de loi, ce qui signifie qu’un ministre peut proposer une motion d’attribution de temps en vertu de l’article 78 du Règlement pour limiter le débat. L’adoption de la motion portant adoption du rapport du comité constitue un ordre de la Chambre en vue de déposer un projet de loi suivant les recommandations du comité.

Commentaire de l’article 68(7)

Cet article décrit la façon dont un projet de loi élaboré par un comité traverse les étapes de la première et de la deuxième lecture. Il n’est pas nécessaire de proposer une motion pour présenter le projet de loi, puisque la Chambre a déjà ordonné, en adoptant le rapport du comité, que le projet de loi soit déposé. Toutefois, le projet de loi doit quand même être lu une première fois. En proposant une motion portant première lecture, un ministre indique que le projet de loi est basé sur le rapport du comité. La motion est réputée adoptée sans débat ni amendement. Le projet de loi est alors prêt pour la deuxième lecture, qui se fait à une date ultérieure.

La deuxième lecture du projet de loi est soumise à une série de règles particulières. Par exemple, il doit s’écouler au moins trois jours de séance entre la première et la deuxième lecture, plutôt qu’un seul. La motion portant deuxième lecture est étudiée sous les ordres émanant du gouvernement, mais contrairement aux autres projets de loi, la motion ne peut pas être débattue ou amendée, et le Président la met immédiatement aux voix. Si le projet de loi est lu une deuxième fois, il est renvoyé en comité et suit les autres étapes législatives des projets de loi d’intérêt public.

Historique de l’article 68(4), (5), (6) et (7)

Le Règlement prévoit depuis la Confédération qu’un projet de loi puisse être déposé par un comité (voir l’article 68(1)). Toutefois, on a rarement recours à cette méthode. S’il est arrivé que l’on examine des motions ordonnant à un comité de déposer un projet de loi, [1] il n’existait pas de règle particulière pour disposer de ces motions ou de projets de loi résultant du rapport d’un comité.

En 1985, le Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes a proposé diverses mesures conférant plus d’ampleur au rôle des comités parlementaires. Il a notamment recommandé de les faire participer plus tôt au processus législatif et d’avoir davantage recours à eux pour rédiger les projets de loi, [2] ce qui est tout de même demeuré relativement rare.

À l’ouverture de la trente-cinquième législature, en 1994, le gouvernement a présenté une série de modifications au Règlement, dont certaines touchant le processus législatif. Par exemple, on pourrait dorénavant charger un comité d’élaborer et de déposer un projet de loi et renvoyer un projet de loi à un comité avant la deuxième lecture (voir l’article 73(1) du Règlement). En chargeant un comité d’examiner un projet de loi avant qu’il ne reçoive un accord de principe, on pensait donner aux députés l’occasion de jouer un rôle accru dans l’élaboration des politiques. [3] Certains députés ont toutefois critiqué cette approche, qu’ils voyaient comme une façon d’éliminer le débat en deuxième lecture. [4]

Depuis l’adoption de ces paragraphes de l’article 68 du Règlement, deux projets de loi ont été rédigés par un comité. En avril 1994, conformément à une motion proposée par un ministre, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a reçu ordre d’élaborer et de déposer un projet de loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales. [5] Quelques mois plus tard, le Comité a présenté à la Chambre un rapport comprenant le texte d’un avant-projet de loi. [6] Une motion d’adoption de ce rapport a par la suite été débattue et adoptée pendant les ordres émanant du gouvernement. [7] Le projet de loi C–69, Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, a été lu une première fois en février 1995. [8] Nonobstant les dispositions de l’article 68(7) du Règlement, la Chambre a convenu à l’unanimité d’autoriser la tenue d’un bref débat en deuxième lecture avant que le projet de loi ne soit renvoyé en comité pour étude article par article. [9] Le projet de loi a plus tard été adopté par la Chambre mais n’a pas été adopté par le Sénat avant la fin de la session.

Le second cas est attribuable à l’adoption d’une motion de l’opposition exhortant le gouvernement à charger un comité de rédiger un projet de loi sur la conduite avec facultés affaiblies. Immédiatement après l’adoption de la motion de l’opposition, avec le consentement de la Chambre, un ministre a proposé une motion pour que le Comité permanent de la justice et des droits de la personne élabore un tel projet de loi. [10] Le Comité a présenté le texte d’un avant-projet de loi en mai 1999. [11] Bien que personne n’ait proposé de motion portant adoption du rapport, le gouvernement a plus tard présenté un projet de loi inspiré des travaux du Comité, le projet de loi C–82, Loi modifiant le Code criminel (conduite avec facultés affaiblies et questions connexes). [12] Au lieu de lui faire suivre le processus législatif habituel, la Chambre a consenti à l’unanimité à l’examiner à l’étape de la deuxième lecture en comité plénier et à l’étape de la troisième lecture en une seule séance. [13] Le projet de loi a peu après reçu la sanction royale.

Entre 1994 et 2003, ces articles ont aussi donné à de simples députés l’occasion de présenter des motions pour qu’un comité élabore et dépose un projet de loi. De telles motions devaient être examinées selon les règles relatives aux affaires émanant des députés. Si la Chambre a débattu plusieurs de ces motions, elle n’en a jamais adopté. [14] Suivant un remaniement de la procédure régissant les affaires émanant des députés, on a suspendu en mars 2003 et définitivement supprimé en mai 2005 les dispositions de l’article 68 relatives aux affaires émanant des députés. [15]

Commentaire de l’article 69

Dès qu’une motion demandant la permission de présenter un projet de loi est réputée adoptée, on propose une motion tendant à sa première lecture et à son impression en vertu du paragraphe (1) de l’article 69 du Règlement. [1] Cette motion, qui est réputée adoptée sans débat ni amendement, a pour but de porter le projet de loi à la connaissance du Parlement et du public.

Pour ce qui est des projets de loi émanant du Sénat, le paragraphe (2) de l’article 69 n’en stipule que la première lecture, puisqu’ils sont déjà imprimés (ce qui permet de passer outre à la demande de permission ou au dépôt par un comité). Cette motion est, elle aussi, réputée adoptée sans débat ni amendement.

Même si le Règlement n’en fait pas mention, une fois que la motion portant première lecture d’un projet de loi est réputée adoptée, le Président met un terme à l’étape de la première lecture en posant immédiatement la question : « Quand le projet de loi sera-t-il lu pour la deuxième fois? À la prochaine séance de la Chambre? » La Chambre donne son accord sans qu’il faille présenter de motion officielle. [2] Le projet de loi est ensuite inscrit au Feuilleton en vue de sa deuxième lecture à une date ultérieure.

Historique de l’article 69

La première version de l’article 69, adoptée en décembre 1867, stipulait la première lecture des projets de loi présentés par les députés en conformité d’un ordre de la Chambre, ainsi que des projets de loi provenant du Sénat. La motion afférente se lisait comme suit : « Que ce Bill soit maintenant lu une première fois ». [3]

L’ancienne coutume qu’avait le Parlement du Royaume-Uni de lire intégralement les projets de loi était devenue désuète au moment de la Confédération. Dès les premières législatures canadiennes, on considérait comme suffisant, à l’étape de la première lecture, de lire le titre du projet de loi en anglais et en français. [4] En avril 1878, à la demande d’un député, un projet de loi a été lu dans sa totalité par le greffier adjoint à cette étape. Dans ses observations à ce sujet, le Président a souligné que même si aucune règle ne l’interdisait, la pratique de la lecture in extenso des projets de loi était complètement disparue. [5]

Le libellé initial de cette disposition interdisait le débat et les amendements sur la motion principale. La présidence a rigoureusement appliqué cette règle et soutenu qu’aucune discussion ne pouvait avoir lieu lors de la première lecture, sauf du consentement unanime, et que la Chambre n’avait d’autre choix que d’accepter ou de rejeter la première lecture d’un projet de loi. [6]

Le texte de l’article est demeuré inchangé jusqu’à ce que des amendements adoptés en décembre 1968 en modifient le libellé et le divisent en deux paragraphes. Le nouveau texte donnait suite à certains des objectifs d’un comité spécial de la procédure, qui souhaitait que soient définies les étapes décisives de l’adoption d’un projet de loi. [7] S’il recommandait de maintenir les trois étapes de lecture, le comité proposait de reformuler les trois motions afférentes de manière à mettre en lumière les principes sous-jacents de ces étapes du processus législatif. La motion de première lecture d’un projet de loi, si celui-ci était présenté en conformité d’un ordre de la Chambre, devait se lire comme suit : « Que le bill soit lu la première fois et imprimé ». Par cette modification, le comité visait à ce que l’adoption de la motion signifie uniquement que la Chambre avait consenti à la présentation du projet de loi, sans s’engager à autre chose qu’à le faire porter à la connaissance du Parlement et du public. [8]

Dans le cas des projets de loi émanant du Sénat, la motion a été modifiée pour se lire comme suit : « Que ce bill soit lu une première fois » et a été intégrée au paragraphe (2) de l’article. [9]

On a de nouveau modifié la règle en avril 1991 pour que la motion portant première lecture et impression des projets de loi émanant de la Chambre soit réputée adoptée sans qu’on la mette aux voix. [10] Une modification semblable a été adoptée en juin 1994 pour les projets de loi émanant du Sénat. [11]

Commentaire de l’article 70

Cet article interdit l’étude, à l’étape de la deuxième lecture, de tout projet de loi qui n’est pas imprimé et disponible dans les deux langues officielles. Tous les projets de loi émanant du gouvernement et des députés sont imprimés dans les deux langues à l’étape de la première lecture. Cette manière de procéder est également conforme à l’interprétation par la Cour suprême de l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, de la Loi constitutionnelle de 1982 et de la Loi sur les langues officielles. [1]

Historique de l’article 70

La version originale, adoptée en 1867, de l’actuel article 70 stipulait que tous les projets de loi devaient être imprimés dans les deux langues avant leur deuxième lecture (à l’exception de ceux se rapportant exclusivement à une ou plusieurs provinces autres que le Québec — ceux-ci pouvant être imprimés en anglais seulement à moins que la Chambre n’en ordonne autrement — , ceux portant uniquement prorogation d’une loi et les autres projets de loi d’importance secondaire). Un amendement adopté en 1876 lui conférait son libellé actuel, qui interdit expressément l’étude de tout projet de loi en deuxième lecture si le texte n’en a pas été imprimé dans les deux langues. [2]

On ne sait si la règle initiale de 1867 et sa modification de 1876 visaient partiellement à mettre en application ou à observer les dispositions de l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867. [3] Bien que les députés aient souvent invoqué cet article lorsqu’ils s’opposaient à la présentation de documents (y compris de projets de loi) non traduits dans l’autre langue officielle, la règle même a fait l’objet d’une interprétation étroite par la présidence. Par exemple, la présidence a décidé que l’opposition à la présentation d’un projet de loi imprimé dans une seule langue devait être soulevée avant le début du débat de deuxième lecture. [4] De plus, les interprétations données dans le passé ont établi que la règle ne s’appliquait qu’à l’étape de la deuxième lecture et ne pouvait être invoquée pour l’impression ou la réimpression d’un projet de loi à l’étape de l’étude en comité ou de la troisième lecture. [5] Quoi qu’il en soit, lorsqu’on a procédé à l’étude de projets de loi imprimés dans une seule langue, le consentement de la Chambre a toujours été requis. [6]

Des députés ont invoqué cet article pour soutenir que l’étude d’un projet de loi ne pouvait pas être poursuivie avant que les témoignages afférents en comité n’aient été imprimés et qu’on puisse se les procurer dans les deux langues [7] et, en une autre occasion, avant que d’autres documents pertinents se rapportant à un projet de loi ne soient pareillement disponibles dans les deux langues. [8] Dans chaque cas, la présidence a établi que les stipulations de l’article 70 avaient été respectées puisque le projet de loi lui-même était disponible en anglais et en français et, en conséquence, que l’étude de la mesure pouvait se poursuivre. [9]

En septembre 1968, la Chambre a adopté des motions requérant que tous les projets de loi émanant du gouvernement soient présentés dans les deux langues et, à moins qu’on n’en ait décidé autrement, que ceux émanant des députés soient également imprimés en français et en anglais. [10] En respectant l’esprit de cette décision de la Chambre, les stipulations de l’article 70 relatives à la langue ont été observées.

Commentaire de l’article 71

Une coutume parlementaire établie de longue date, dont les origines remontent au Royaume-Uni, est codifiée dans cet article, en vertu duquel tout projet de loi doit être soumis à trois lectures en des jours différents. Cet article prévoit également des cas d’urgence et des circonstances extraordinaires : si la Chambre en décide ainsi, un projet de loi peut, le même jour, faire l’objet de deux ou trois lectures ou encore franchir deux étapes ou plus. Cette disposition ne fait référence qu’aux étapes de lecture; ainsi, l’étude en comité plénier, l’étape du rapport et la troisième lecture peuvent toutes trois survenir le même jour.

Les paragraphes (17) et (18) de l’article 81 du Règlement permettent une dérogation à la règle des trois lectures en des jours distincts dans le cas des projets de loi portant affectation de crédits; lorsque ceux-ci sont pris en considération le dernier jour désigné d’une période des subsides, ils peuvent être adoptés au cours de la même séance.

Historique de l’article 71

Cet article a été adopté en décembre 1867 (il portait alors le numéro 43); le texte n’en a jamais été modifié. La « lecture » des projets de loi se fonde sur une coutume parlementaire aux origines lointaines. Même si l’on en trouve mention dans les premiers Journaux de la Chambre des communes du Royaume-Uni, la pratique consistant à procéder aux trois lectures en des jours différents n’a jamais été consignée dans le Règlement britannique. [1] L’interdiction de la tenue de deux lectures le même jour figurait dans le Règlement de l’Assemblée législative de la Province du Canada [2] et ce même texte est devenu à la Confédération l’une des règles de la nouvelle Chambre des communes du Canada.

Même s’il semble que la pratique usuelle et correcte ait consisté à laisser s’écouler une journée ou deux entre les différentes étapes d’étude d’un projet de loi, la Chambre, dès la première législature, acceptait souvent d’expédier l’adoption de projets de loi en passant outre à l’interdiction consignée dans le Règlement. [3] Il est clair que c’était la Chambre elle-même, et non la présidence, qui déterminait s’il y avait urgence en la matière. [4]

En rendant des décisions sur l’application de cette disposition du Règlement, les Présidents qui se sont succédés ont constamment signalé qu’elle s’appliquait aux « lectures » des projets de loi, et non aux étapes de leur étude. [5] En février 1969, à la suite d’un rappel au Règlement mettant en doute qu’un projet de loi puisse être lu pour la troisième fois le jour même où il avait été adopté à l’étape du rapport, le Président Lamoureux a réaffirmé que l’étape du rapport n’était pas une étape de lecture. L’article 71, a-t-il souligné, « l’emporte toujours. Il ne peut pas y avoir deux lectures le même jour. » [6]

D’autres modifications apportées en 1994 ont permis à la Chambre de renvoyer des projets de loi à des comités avant la deuxième lecture (voir l’article 73(1) du Règlement), auquel cas les étapes du rapport et de la deuxième lecture se retrouvent combinées. Les dispositions de l’article 71 sont toujours valides, puisque la troisième lecture de ces projets de loi ne peut avoir lieu au cours de la même séance que l’étape du rapport et la deuxième lecture. [7]

Commentaire de l’article 72

L’article 72 stipule qu’une attestation doit être apposée à tout projet de loi à chacune des trois lectures, ainsi que lors de son adoption. Le Greffier de la Chambre assume la responsabilité d’attester chacune des lectures et d’indiquer la date d’adoption des projets de loi.

Historique de l’article 72

L’article 72, qui énonce les tâches du Greffier durant les débats sur les projets de loi d’intérêt public, a été adopté en décembre 1867 (il s’agissait alors de l’article 44). Même si le libellé de la version anglaise de cette disposition comporte le mot « time » relativement à l’attestation des lectures, c’est la date que le Greffier appose en réalité aux projets de loi, comme lors de leur adoption. Bien que l’article 72 précise que la responsabilité des attestations est dévolue au Greffier de la Chambre, dans la pratique, n’importe lequel des greffiers présents au Bureau peut s’en charger.

Tout au long des étapes de son étude, le projet de loi demeure sous la garde du Greffier ou des autres fonctionnaires de la Chambre. Aucune modification n’y est permise sans l’autorisation expresse de la Chambre ou d’un comité, qui adopte la forme d’un amendement. Les originaux des projets de loi portant les attestations prescrites font partie des archives de la Chambre. [1]

Commentaire de l’article 73(1)

Habituellement, lorsque la Chambre passe à la deuxième lecture d’un projet de loi, elle doit en approuver le principe. Toutefois, le fait d’en approuver le principe à cette étape du processus législatif limite la portée des amendements qu’on pourrait apporter au cours de l’étude article par article en comité et à l’étape du rapport. Le présent article vient donc assouplir le processus législatif en autorisant un ministre à proposer qu’un projet de loi émanant du gouvernement soit renvoyé en comité avant la deuxième lecture. Les députés peuvent ainsi examiner un projet de loi avant que son principe ne soit approuvé à la deuxième lecture et, par conséquent, jouir d’une plus grande latitude pour proposer des amendements.

Une fois lu l’ordre du jour portant deuxième lecture d’un projet de loi émanant du gouvernement, un ministre peut, après en avoir informé les représentants des partis d’opposition, proposer une motion portant que le projet de loi soit immédiatement renvoyé à un comité avant la deuxième lecture. Le Règlement ne donne toutefois aucune indication sur la manière d’informer les partis d’opposition. Dans l’usage, un ministre informe la Chambre de l’intention du gouvernement au cours de la déclaration hebdomadaire du jeudi après-midi. [1] La motion portant renvoi immédiat d’un projet de loi à un comité n’est sujette à aucun amendement, et son débat est limité à cinq heures. Le Président donne la parole à un député de chacun des partis en commençant par le parti ministériel, l’Opposition officielle et chacun des autres partis d’opposition. Si personne ne se lève lorsqu’on arrive à un parti en particulier, le Président peut donner la parole au représentant du prochain parti dans l’ordre ou à un député indépendant. Dans la pratique, après la première ronde d’interventions, le Président peut décider d’alterner entre les députés du gouvernement et de l’opposition. Les interventions ne doivent pas dépasser dix minutes. À la fin des cinq heures, ou si personne ne demande à parler, selon la première éventualité, le Président met la motion aux voix. Si elle est adoptée, le projet de loi est renvoyé à un comité permanent, spécial ou législatif pour examen.

Commentaire de l’article 73(2), (3) et (4)

L’étape de la deuxième lecture donne l’occasion de tenir une discussion générale sur le principe d’un projet de loi. Selon l’article 73(2), il est interdit de proposer des amendements à un projet de loi avant sa deuxième lecture et son renvoi à un comité. (Toutefois, si un projet de loi est renvoyé à un comité avant sa deuxième lecture en vertu de l’article 73(1), il peut dans ce cas être amendé avant cette étape.) De tels amendements peuvent être proposés aux dispositions d’un projet de loi aux étapes de l’étude en comité et du rapport, ainsi qu’indirectement lors de la troisième lecture si l’on renvoie de nouveau le projet au comité en l’accompagnant d’instructions. Il importe cependant de souligner que le paragraphe (2) n’interdit pas la proposition d’amendements à la motion portant deuxième lecture. [2]

L’article 73(3) stipule que tout projet de loi doit être renvoyé à un comité permanent, spécial ou législatif, à moins qu’il ne soit fondé sur une motion de crédits. La deuxième lecture d’un projet de loi et le renvoi à un comité sont proposés dans la même motion. [3]

Le paragraphe (4) de l’article précise que tous les projets de loi fondés sur une motion de crédits sont étudiés en comité plénier après leur deuxième lecture.

Historique de l’article 73(1), (2), (3) et (4)

La version initiale de l’article 73(2), adoptée par la Chambre en décembre 1867 (il s’agissait alors de l’article 45), stipulait que tout projet de loi d’intérêt public devait être lu deux fois à la Chambre avant qu’on ne puisse le renvoyer à un comité ou le modifier. Le libellé en est demeuré inchangé de 1867 à 1968.

Dans son interprétation de cette règle, la présidence a systématiquement jugé irrecevables les amendements proposés aux motions de deuxième lecture si ces motions avaient trait aux dispositions du projet de loi visé [4] ou anticipaient des amendements qui pouvaient être proposés en comité. [5] De plus, en conformité de l’ancien libellé du paragraphe (2), la présidence a refusé de mettre en délibération des motions portant renvoi d’un projet de loi à un comité avant que le débat de deuxième lecture ne soit terminé. [6] (Cependant, l’objet d’un projet de loi pouvait être renvoyé à un comité avant la deuxième lecture.)

En 1963, à partir de la vingt-sixième législature, divers comités spéciaux ont envisagé des réformes à la procédure de la Chambre et, entre autres, au processus d’étude des projets de loi d’intérêt public. [7] Au désir exprimé d’adopter des méthodes plus expéditives d’examen des affaires d’intérêt public venait s’ajouter la volonté d’élargir le rôle des comités. [8] Les modifications apportées en 1968 au Règlement afin de mettre en œuvre ces changements souhaités ont engendré la division de l’article 73 en trois paragraphes, qui ressemblaient aux paragraphes (2), (3) et (4) de l’actuel article. [9]

L’un des paragraphes, précurseur du paragraphe (2) de la règle actuelle, maintenait l’objet général de l’article 45 de 1867 et semblait traduire également le désir du Comité spécial de la procédure de mettre l’accent sur les étapes décisives de l’adoption d’un projet de loi survenant plus tard dans le processus législatif. [10] On a adopté un autre paragraphe pour préciser que tous les projets de loi autres que ceux fondés sur des résolutions de crédits ou de voies et moyens seraient automatiquement renvoyés à des comités permanents pour y être étudiés en détail à moins que la Chambre n’en ordonne autrement; leur renvoi, dans certains cas, à des comités spéciaux ou mixtes était également prévu. Le dernier paragraphe stipulait que les projets de loi afférents à des motions de crédits ou de voies et moyens devaient continuer d’être étudiés en comité plénier.

Le libellé de l’article adopté en décembre 1968 est demeuré inchangé jusqu’en 1985. En 1979, au cours de la trente et unième législature, le leader parlementaire du gouvernement déposait une déclaration de principe sur la réforme du Parlement, dans laquelle il signalait que la modification de la procédure parlementaire à l’égard des projets de loi émanant du gouvernement n’avait pas joui d’un appui répandu, sauf pour ce qui était des propositions visant à abréger les discours et à améliorer les mécanismes d’attribution de temps. [11]

Cependant, durant les trente-deuxième et trente-troisième législatures, des comités spéciaux chargés d’examiner la procédure de la Chambre se sont de nouveau penchés sur le double enjeu de l’accélération et de l’approfondissement de l’étude des projets de loi et de l’élargissement du mandat des comités. Une étude de ce genre recommandait en mars 1983 la création de comités législatifs spéciaux chargés d’entreprendre un examen complet et spécialisé des projets de loi. [12] Bien que ce rapport n’ait pas été adopté, le comité sur la réforme de la législature suivante a proposé une recommandation analogue concernant la création de comités législatifs, et a en outre recommandé que les projets de loi fondés sur des motions de voies et moyens soient également renvoyés à des comités législatifs. Le comité sur la réforme faisait valoir que l’étude de ces projets de loi complexes en petits comités constitués d’un groupe de députés spécialisés était préférable à leur examen en comité plénier. [13] Ces deux recommandations ont été intégrées aux amendements au Règlement adoptés le 27 juin 1985. [14]

Entre 1985 et 1993, la vaste majorité des projets de loi ont été renvoyés à des comités législatifs après la deuxième lecture. En 1991, la Chambre a modifié l’article 73 pour qu’on puisse aussi renvoyer certains projets de loi, moyennant une procédure complexe, à des comités permanents ou spéciaux, les comités législatifs demeurant toutefois l’instrument privilégié. [15] À la fin de la trente-quatrième législature, le système des comités législatifs était en cours de révision. Le Comité de liaison, dans un rapport déposé en 1993, a recommandé l’élimination des comités législatifs, en faisant valoir que la Chambre comptait un grand nombre de comités par rapport à sa taille relativement petite. Le rapport laissait entendre qu’il vaudrait mieux laisser l’étude des projets de loi aux comités permanents. [16] En 1994, la Chambre a adopté le système actuel, selon lequel on peut renvoyer un projet de loi, au choix, à un comité permanent, spécial ou législatif. [17] Même si les dispositions relatives aux comités législatifs sont encore en vigueur, seulement trois projets de loi leur ont été renvoyés depuis 1994. [18]

L’une des modifications récentes les plus significatives concerne sans doute la possibilité de renvoyer des projets de loi à un comité avant la deuxième lecture. Le Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes a recommandé en 1985 que les comités participent plus tôt au processus législatif, en révisant les avant-projets de loi ou en étudiant les projets de loi après la première lecture. [19] Au cours de la trente-quatrième législature, la Chambre a fait l’essai des études préliminaires des textes législatifs, en chargeant certains comités d’examiner des projets de loi après leur première lecture. Les députés ont alors été en mesure de formuler des recommandations avant qu’on ne commence à débattre du principe des projets de loi. Toutefois, les projets de loi en question devaient quand même emprunter la voie législative habituelle, c’est-à-dire le débat à l’étape de la deuxième lecture et l’examen article par article après la deuxième lecture. De nombreux députés se sont dits en faveur de cette approche. [20] En 1993, deux comités s’intéressant à la réforme de la procédure ont recommandé que les projets de loi soient régulièrement renvoyés à un comité avant la deuxième lecture. [21] Les députés jouiraient ainsi, croyait-on, d’une plus grande latitude pour l’élaboration des lois, puisqu’ils pourraient modifier la portée des projets de loi avant qu’on ne les approuve en principe à la deuxième lecture.

Peu après l’ouverture de la trente-cinquième législature, en 1994, la Chambre a adopté une procédure officielle pour renvoyer les projets de loi à un comité avant la deuxième lecture. Ce renvoi serait sujet à un débat d’une durée maximale de trois heures. Parallèlement, on a combiné l’étape du rapport et de la deuxième lecture pour les projets de loi résultant de ce processus (voir l’article 76 du Règlement). [22] On a ensuite ajouté une disposition au Règlement prescrivant au ministre d’aviser les partis d’opposition du renvoi projeté. [23] Bien que le libellé original faisait référence aux projets de loi d’intérêt public plutôt qu’aux seuls projets de loi émanant du gouvernement, il était évident que seul un ministre pouvait proposer le renvoi d’un projet de loi avant la deuxième lecture. [24] On a donc modifié le Règlement en 1995 pour préciser que cette possibilité s’appliquait uniquement aux projets de loi du émanant gouvernement. [25]

La fréquence à laquelle le gouvernement a employé cette procédure varie dans le temps. Au cours de la trente-cinquième législature (1994-1997), 25 projets de loi ont été renvoyés en comité avant la deuxième lecture. La pratique a quelque peu régressé pendant la trente-sixième législature (1997-2000), qui n’a vu que cinq projets de loi suivre cette voie. Au cours des deux premières sessions de la trente-septième législature (2000-2003), neuf projets de loi ont été renvoyés en comité avant la deuxième lecture. À l’ouverture de la troisième session de la trente-septième législature, en 2004, le gouvernement a déclaré qu’il comptait renvoyer des projets de loi en comité avant la deuxième lecture de façon régulière, [26] ce qu’il a fait pour 15 projets de loi, et pour 14 au cours de la première année de la trente-huitième législature.

Depuis l’adoption de cette procédure, des députés se sont dits inquiets du fait qu’elle éliminait le débat en deuxième lecture. En fait, l’opposition a soutenu que la procédure équivalait à une forme d’attribution de temps. [27] Étant donné qu’un plus grand nombre de projets de loi empruntent maintenant cette voie, on a provisoirement amendé la règle en 2005 pour porter à cinq heures le débat se tenant avant le renvoi. [28]

Commentaire de l’article 73(5)

Le gouvernement doit demander un pouvoir d’emprunt pour combler les insuffisances éventuelles entre ses revenus et ses dépenses. Pour ce faire, il présente un projet de loi qui suit le processus législatif habituel, mais pour lequel le débat à l’étape de la deuxième lecture est limité à deux jours de séance. Le deuxième jour, 15 minutes avant la fin de la période prévue pour les ordres émanant du gouvernement, le Président interrompt le débat et met aux voix la motion portant deuxième lecture.

Historique de l’article 73(5)

Avant 1975, l’usage voulait qu’on incorpore les demandes de pouvoir d’emprunt à l’un des premiers projets de loi portant affectation de crédits d’une nouvelle année financière. On présentait les nouvelles demandes de cette manière parce qu’on supposait qu’elles devaient être automatiquement acceptées, puisque les insuffisances à couvrir, tout autant que les besoins d’emprunt, résultaient d’actions déjà approuvées par le Parlement. S’il fallait plus tard augmenter ce pouvoir d’emprunt, on présentait alors d’autres projets de loi portant affectation de crédits, comme ceux mettant en œuvre le budget supplémentaire des dépenses ou les crédits provisoires.

Cependant, le mode d’affectation des crédits rendait problématique l’inclusion des demandes de pouvoir d’emprunt aux projets de loi de crédits. En effet, les députés n’avaient habituellement aucune occasion de débattre des articles habilitant le gouvernement à emprunter; ces articles ne faisaient pas partie du budget des dépenses, normalement débattu par des comités permanents, et les projets de loi de crédits contenant ces articles étaient généralement adoptés sans débat. [1] En 1975, le Président a ordonné que l’on raye un article ayant trait au pouvoir d’emprunt qui avait été incorporé à un projet de loi de crédits se rapportant au budget supplémentaire, parce que selon les règles, le fait que cet article s’y trouvait empêchait virtuellement toute discussion à son sujet. [2] Une fois l’article rayé du projet de loi de crédits, le gouvernement a présenté un projet de loi distinct portant uniquement sur le pouvoir d’emprunt, que la Chambre a consenti à adopter après un court débat. [3]

Dans les années qui ont suivi la décision historique de 1975, on a eu recours à divers moyens pour obtenir un pouvoir d’emprunt. En 1977 et 1978, on a incorporé des articles ayant trait au pouvoir d’emprunt dans le projet de loi se rapportant aux crédits provisoires, bien que dans les deux cas, le projet de loi ait été sujet à débat. [4] Dans trois autres cas, en 1977, 1981 et 1982, le gouvernement a incorporé des articles ayant trait au pouvoir d’emprunt dans des projets de loi sur l’impôt. On a par la suite longuement débattu du bien-fondé d’inclure une demande d’autorisation d’emprunt dans un projet de loi fondé sur une motion de voies et moyens. La présidence a statué que rien ne s’y opposait, à condition qu’on en donne l’avis approprié. [5] Dans le cas de 1982, suivant l’interminable débat sur la question, le gouvernement a fini par retirer son projet de loi et présenter à nouveau ses demandes de manière distincte. [6] Depuis, l’usage veut que l’on demande le pouvoir d’emprunt par le biais d’un projet de loi distinct.

En 1985, le ministre des Finances a présenté un document visant à améliorer le processus d’emprunt. Il y recommandait entre autres au gouvernement de ne pas demander un pouvoir d’emprunt pour une année financière sans avoir auparavant fourni au Parlement tous les détails pertinents sur ses besoins financiers. Son document soulignait aussi l’importance d’adopter rapidement les projets de loi relatifs au pouvoir d’emprunt afin que le gouvernement puisse appliquer un programme ordonné de gestion de la dette. [7] S’il était parfois possible de traiter rapidement ces projets de loi, en d’autres occasions, le débat se prolongeait à tel point que le gouvernement devait recourir à une attribution de temps. [8] On a donc modifié le Règlement en avril 1991 pour limiter à deux jours de séance le débat en deuxième lecture sur les projets de loi ayant trait au pouvoir d’emprunt. [9] Même si la nouvelle limite s’appliquait uniquement à la deuxième lecture, il est arrivé deux fois depuis 1991 que la Chambre décide de renvoyer le projet de loi à un comité plénier pour en accélérer l’adoption. [10] Dans un cas, alors que le ministre des Finances avait profité du débat en deuxième lecture pour faire une déclaration économique d’importance, la Chambre a convenu de prolonger les heures de séance des deux jours de débat. [11]

Commentaire de l’article 74

L’article 74 établit des dispositions particulières pour l’étude des projets de loi émanant du gouvernement lors de leur deuxième ou troisième lecture, dispositions qui ont dans certains cas pour effet de créer des dérogations à la limite de 20 minutes stipulée à l’article 43 du Règlement. De nouveau, le premier ministre et le chef de l’Opposition sont exemptés de toute limite de temps prescrite à ce paragraphe.

Le premier député à prendre la parole au nom d’un parti reconnu dans la première série de discours de même que chacun des députés prenant la parole dans les cinq heures suivant cette première série disposent de 20 minutes pour le faire. Chaque intervention est suivie d’une période de questions et d’observations de dix minutes. À la fin de ces cinq heures de délibérations, chaque député prenant à son tour la parole durant le reste du débat de deuxième ou de troisième lecture n’est autorisé à parler que pendant dix minutes, après quoi l’on prévoit une période de questions et d’observations de cinq minutes (voir l’article 43 du Règlement). La présidence a établi que le temps passé à faire sonner le timbre avant la mise aux voix d’une motion d’ajournement ne devait pas être compté dans le temps total réservé au débat de deuxième lecture; [1] que la période de dix minutes allouée pour les questions et les observations devait être incluse dans le calcul des cinq heures de débat; [2] et que le temps consacré aux rappels au Règlement devait aussi être inclus dans ces cinq heures. [3]

Les députés limités à 20 minutes, sauf ceux qui prennent la parole dans la première série de discours, peuvent signaler à la présidence qu’ils souhaitent partager leur temps de parole avec un collègue, de leur parti ou d’un autre. [4] Dans ce cas, ils disposent chacun de dix minutes, après quoi on alloue cinq minutes pour les questions et les observations. Un whip de parti peut aussi signaler que des députés de son parti partageront leurs 20 minutes d’intervention au cours du débat. Ceux qui prennent la parole dans la première série de discours, de même que ceux qui sont limités à dix minutes après les cinq heures de débat, doivent obligatoirement obtenir le consentement de la Chambre pour partager leur temps d’intervention. [5] La présidence a statué que lorsqu’un député partageant son temps d’intervention proposait une motion de remplacement, cela mettait fin à son droit de parole et le député avec qui il partageait son temps de parole perdait son tour. [6]

Historique de l’article 74

De 1927 à 1982, c’est l’actuel article 43 qui régissait la durée des discours pendant l’étude des projets de loi émanant du gouvernement à l’étape de la deuxième et de la troisième lecture. (Avant 1927, il n’y avait aucune limite de temps sur la durée des discours. [7]) Il n’y avait cependant aucune disposition spéciale, et tous les orateurs avaient 40 minutes à prononcer leur discours, à l’exception du premier ministre, du chef de l’Opposition, du ministre proposant une affaire émanant du gouvernement et du député répliquant immédiatement après ce ministre; ceux-ci avaient tous un temps illimité.

En novembre 1982, le Comité spécial du Règlement et de la procédure recommandait de limiter le débat lors de la deuxième lecture des projets de loi émanant du gouvernement.

Les trois premiers députés à prendre la parole devaient se limiter à 40 minutes chacun et leur discours respectif ne serait pas suivi de dix minutes d’échange de vues. Pendant les huit heures suivantes d’étude d’un projet de loi, les discours seraient limités à 20 minutes, chacun étant suivi de dix minutes de questions et d’observations. Par la suite, et jusqu’à la fin de l’étape de la deuxième lecture, les discours seraient limités à dix minutes et aucun échange de vues ne serait autorisé. Ces propositions ont été adoptées par la Chambre le 29 novembre 1982. [8]

L’article est demeuré inchangé jusqu’en 1991, année d’importantes modifications. [9] Par exemple, et c’est ce qui constitue sans doute la modification la plus notable, la règle s’appliquerait désormais aussi à la troisième lecture des projets de loi émanant du gouvernement, étape qui était encore sujette aux dispositions de l’article 43 du Règlement. On a ensuite réduit à cinq heures la période de huit heures réservée aux interventions de 20 minutes. En outre, c’est uniquement aux deux premiers intervenants que l’on a accordé 40 minutes, conformément aux principes de l’article 43, selon lequel seuls le ministre et le député lui répliquant disposaient de plus de temps pour prendre la parole. La Chambre a de nouveau accordé 40 minutes au troisième intervenant en 1994, reconnaissant que la Chambre se composait de trois partis. [10]

Au cours de la trente-sixième et de la trente-septième législature, la Chambre était composée de cinq partis, ce qui a amené certains députés à soutenir que les quatrième et cinquième partis n’étaient pas traités avec équité. Reconnaissant qu’on prenait rarement les 40 minutes d’intervention accordées et que la période de questions et d’observations était fertile en échanges de points de vue, la Chambre a éliminé en 2003 la disposition sur les trois périodes de 40 minutes. [11] La première personne à prendre la parole au nom d’un parti reconnu disposerait de 20 minutes, après quoi se tiendrait une période de questions et d’observations de dix minutes. C’est après la première série d’intervenants que commencerait la période de cinq heures de débat.

L’article 74(2)a), qui autorise le whip à signaler que des députés comptent partager leur temps de parole, a été ajouté en 1991, au même moment où l’on a ajouté une disposition semblable à l’article 43 du Règlement. [12] Dans les mois qui ont précédé l’officialisation de la règle, il est arrivé fréquemment que des députés demandent le consentement de la Chambre pour partager leur temps d’intervention, bien que ce consentement ne leur soit pas toujours garanti. [13] Grâce à cette pratique, les partis pouvaient faire participer un plus grand nombre de députés au débat tout en respectant la règle habituelle de rotation. Si des whips ont signalé à l’occasion que des députés de leur parti partageraient leur temps de parole, depuis l’adoption de la règle, il est souvent arrivé que des députés en avisent directement la présidence. [14] En 1999, le Président Parent a statué que la pratique était devenue tellement courante qu’il hésitait à la limiter exclusivement aux whips. [15] Il a souligné qu’il espérait qu’un comité examine la question et modifie le libellé de la règle pour qu’il corresponde à la pratique, mais ce n’est qu’en 2005 que l’on a ajouté l’article 74(2)b) au Règlement. [16]

Toujours en 2005, on a supprimé la référence à la période de questions et d’observations du présent article, puisqu’elle était déjà couverte par l’article 43 du Règlement. [17]

Étude en comité

Commentaire de l’article 75(1)

On renvoie un projet de loi à un comité pour qu’il puisse examiner le libellé et l’effet de chaque disposition et y apporter tout amendement qu’il considère nécessaire ou utile. L’article 75(1) prescrit l’ordre dans lequel on étudie les éléments constitutifs d’un projet de loi d’intérêt public : l’étude du préambule, si le projet de loi en comporte un, est reportée à plus tard; celle du premier article, s’il ne vise que le titre abrégé, est également reportée; les autres articles sont étudiés dans l’ordre dans lequel ils figurent sur la version imprimée du projet de loi. Une fois toutes ces dispositions adoptées, on revient à l’étude du premier article (si on l’a reportée), du préambule et, enfin, du titre. Le paragraphe (1) précise également que cet ordre des délibérations s’applique à l’étude des projets de loi effectuée par tous les comités.

Commentaire de l’article 75(2)

Lorsqu’un comité a terminé son étude d’un projet de loi, l’article 75(2) stipule qu’il doit faire rapport directement à la Chambre de toute modification qu’il y a effectuée. Ce rapport est normalement présenté à la Chambre par le président du comité, ou par un autre membre qu’il désigne, durant les affaires courantes ordinaires lorsque le Président de la Chambre fait l’appel de la rubrique « Présentation de rapports de comités ». Les Présidents ont toujours statué qu’il revenait au comité de décider quand faire rapport sur le projet de loi, à moins que la Chambre n’en décide autrement. [1] La Chambre a précisé que les comités devaient faire rapport sur les projets de loi d’initiative parlementaire dans les 60 jours de séance, à moins que la Chambre ne leur accorde un délai (voir l’article 97.1 du Règlement).

Étape du rapport à la deuxième lecture

Commentaire de l’article 76(1)

À l’étape du rapport, tous les députés de la Chambre ont l’occasion d’examiner un projet de loi qui a déjà été étudié par un comité permanent, législatif ou spécial. Suivant le dépôt d’un rapport sur un projet de loi renvoyé en comité avant la deuxième lecture, l’article 76(1) impose un délai minimum de trois jours de séance avant que la Chambre n’entreprenne l’étude du projet de loi à cette étape. Dans l’intervalle, les députés peuvent donner avis de motions tendant à modifier le projet de loi, conformément à l’article 76(2) du Règlement.

Commentaire de l’article 76(2)

Cet article porte sur les exigences d’avis pour les motions à l’étape du rapport. Les avis écrits relatifs à ces motions doivent être présentés deux jours de séance avant le début de l’étude à l’étape du rapport si le projet de loi a été renvoyé à un comité avant la deuxième lecture. Aucun avis ne peut être déposé le jour du début de l’étude du projet de loi à cette étape, ni les jours suivants. [2] Si un avis est donné le jour avant que ne commence l’étape du rapport, il paraîtra dans le Feuilleton des avis mais le Président ne permettra pas qu’on donne suite à la motion, puisque l’exigence d’avis n’a pas été respectée. [3] Cela pose un problème d’ordre pratique aux députés, car exception faite du délai minimum de trois jours de séance prescrit par l’article 76(1) du Règlement, on ne peut savoir, normalement, quel jour commencera l’étude à l’étape du rapport. Pour résoudre ce problème, on dépose la plupart des avis dès que possible après la présentation du rapport du comité.

Il se peut que plus d’un député donne avis d’une même motion à l’étape du rapport. Dans ce cas, si la motion est recevable, le nom de tous les députés qui la parrainent apparaît au Feuilleton des avis. [4] Comme le veut l’article 76(5), il revient au Président de décider quel député proposera la motion. Dans la pratique, la préférence va normalement au premier à avoir soumis l’avis.

En vertu de l’article 76(2), également, une motion présentée à l’étape du rapport doit se borner à traiter d’un seul article du projet de loi visé. [5] Il importe tout particulièrement de noter que les motions tendant à supprimer un article à l’étape du rapport sont recevables, alors qu’elles ne le sont pas en comité. [6] Essentiellement, une motion de suppression permet aux députés de débattre du bien-fondé d’une disposition particulière et de se prononcer contre cette disposition s’ils le souhaitent. [7]

Le Président examine chacune des motions pour en déterminer la recevabilité sur le plan de la procédure. Celles qu’il juge irrecevables sont retournées à leur parrain, accompagnées d’une note explicative, et ne sont pas inscrites au Feuilleton des avis.

Commentaire de l’article 76(3)

S’il faut un préavis de deux jours de séance pour les motions à l’étape du rapport, le paragraphe (3) précise qu’un avis de recommandation royale (visant à autoriser l’affectation de fonds du Trésor) peut être donné jusqu’au jour précédant le début de l’étape du rapport. Cela signifie qu’il n’est pas nécessaire de présenter la recommandation royale en même temps que la motion; il suffit qu’elle apparaisse au Feuilleton des avis avant le début de l’étape du rapport. Si aucune recommandation royale n’apparaît au Feuilleton des avis avant que le débat ne commence, on ne pourra pas donner suite à la motion.

Commentaire de l’article 76(4)

L’article 76(4) prescrit une dérogation aux exigences en matière de préavis. Un ministre de la Couronne peut proposer une motion à l’étape du rapport sans avis si cet amendement ne vise que la forme d’un projet de loi du gouvernement. Dans de telles circonstances, le débat doit porter uniquement sur la motion. Il appartient à la présidence de déterminer si la motion est simplement corrélative ou change le sens du projet de loi. [8] Le « Nota » précise que ce paragraphe a pour objet de créer un mécanisme permettant uniquement les amendements qui sont la simple conséquence de l’adoption d’autres modifications.

Commentaire de l’article 76(5)

Ce ne sont pas toutes les motions à l’étape du rapport inscrites au Feuilleton des avis qui sont débattues à la Chambre. Le paragraphe (5) donne au Président le pouvoir de choisir celles qui seront débattues. On évite ainsi de répéter l’étape du comité et l’on respecte l’objectif de l’étape du rapport, qui donne à la Chambre l’occasion d’examiner le travail d’un comité à l’égard d’un projet de loi.

Le « Nota » qui suit le paragraphe (5) guide le Président dans le choix des amendements. Par exemple, une motion déjà jugée irrecevable à l’étape du comité ne sera normalement pas choisie à l’étape du rapport. Puisque les règles sur la recevabilité sont semblables pour les deux étapes, une motion déjà rejetée en comité risque aussi d’être jugée irrecevable à l’étape du rapport, et donc ne pourrait pas être choisie. On fait une exception pour les motions nécessitant une recommandation royale, qui ne sont pas recevables à l’étape du comité mais qui le sont à l’étape du rapport. Toutefois, si l’on n’a pas donné avis de la recommandation royale exigée selon le délai prescrit au paragraphe (3), la motion en question ne sera pas choisie. [9] Une seconde exception, dont le présent paragraphe ne fait pas mention, concerne les motions visant à supprimer un article, motions qui ne sont pas recevables à l’étape du comité (puisqu’il est possible de voter contre l’article) mais qui le sont à l’étape du rapport.

En outre, une motion rejetée à l’étape du comité ne sera choisie que si le Président la juge d’une importance exceptionnelle et estime qu’elle mérite d’être examinée à nouveau. Il a d’ailleurs encouragé les députés qui étaient de cet avis à joindre à leur motion, au moment de la soumettre, une lettre expliquant leur point de vue à cet égard. [10] De même, les motions qui ont été retirées après avoir été examinées en comité ne sont pas retenues, en général. Enfin, une motion ne sera pas choisie à l’étape du rapport si on avait pu la présenter en comité mais qu’on ne l’a pas fait. Lorsqu’il sélectionne les motions, le Président tient aussi compte de la possibilité qu’ont les députés d’exprimer leurs points de vue au cours du débat sur une autre motion.

Le deuxième paragraphe du « Nota » énonce le principe directeur qui sous-tend l’étape du rapport. Il établit que cette étape n’a pas pour but fondamental de reprendre en considération l’étape de l’étude en comité. Pour éviter que l’étape du rapport ne soit qu’une répétition de l’étape du comité, le Président a encouragé tous les députés à se prévaloir pleinement de l’occasion de présenter des amendements en comité. [11]

Le troisième et dernier paragraphe du « Nota » précise que le Président ne choisira pas de motions à caractère répétitif, frivole ou abusif ou qui ne serviraient qu’à prolonger indûment le débat. Pour ces critères uniquement, il peut s’inspirer de la pratique de la Chambre des communes du Royaume-Uni. [12]

Selon l’usage courant, les motions qui modifient un amendement déjà adopté par un comité ou qui apportent des modifications corrélatives à un projet de loi fondées sur un amendement adopté en comité sont habituellement choisies par le Président, comme le sont les motions visant à supprimer un article.

En plus d’accorder au Président le pouvoir de choisir les motions, le présent paragraphe lui permet de regrouper celles qui peuvent l’être pour les fins du débat et de déterminer la façon dont elles seront mises aux voix. Les motions sont regroupées selon deux critères : leur contenu et l’endroit où elles seront insérées dans le projet de loi. Pour ce qui est du contenu, on regroupera les motions pouvant faire l’objet d’un seul débat, celles qui auront les mêmes conséquences à différents endroits du projet de loi et celles portant sur la même disposition ou des dispositions semblables du projet de loi. Pour ce qui est de leur emplacement dans le projet de loi, on regroupera les motions portant sur la ou les mêmes lignes. Toutes les motions ainsi regroupées feront partie d’un même schéma de mise aux voix.

Lorsque le Président choisit et combine des motions à l’étape du rapport en vue du débat, il décide aussi de la façon dont elles seront regroupées pour leur mise aux voix. Le Président détermine l’ordre dans lequel les motions seront appelées et décide de l’effet d’un vote sur les autres (par exemple, si le résultat d’un vote sera appliqué à une autre motion). La Chambre évite ainsi de voter deux fois sur la même question.

Le Président rend sa décision sur les motions à l’étape du rapport dès que l’ordre portant examen du projet de loi à l’étape du rapport a été lu. Il informe la Chambre des motions qu’il a choisies et regroupées pour les fins du débat ainsi que de la façon dont elles seront mises aux voix. Le cas échéant, il précise les motions qui n’ont pas été retenues et justifie son choix.

Dans les cas où deux députés ou plus ont soumis la même motion, le Président décide qui la proposera. Il peut consulter les députés concernés mais, dans la pratique, la préférence est habituellement accordée à celui qui a donné avis en premier.

Commentaire de l’article 76(6)

En vertu de cette disposition, toutes les motions à l’étape du rapport inscrites au Feuilleton des avis pour des fins d’étude en conformité du paragraphe (2) de l’article 76 peuvent faire l’objet d’un débat et d’amendements (ainsi que de sous-amendements). [13] Ces motions sont étudiées au point de l’ordre du jour portant examen du projet de loi à l’étape du rapport, même si elles peuvent ne pas avoir été officiellement mises en délibération par le Président. [14]

Commentaire de l’article 76(7)

L’article 76(7) impose des restrictions aux interventions des députés pendant les délibérations à l’étape du rapport. Il leur interdit de prendre la parole plus d’une fois sur une quelconque motion ou un groupe de motions à l’étape du rapport. [15] Quand l’étape du rapport commence, le premier intervenant de chaque parti reconnu dispose de 20 minutes, et la règle impose une durée maximale de dix minutes à toute intervention subséquente. Chaque intervention est suivie d’une période de questions et d’observations (voir l’article 43 du Règlement). [16]

Commentaire de l’article 76(8)

Les votes par appel nominal sur les motions, amendements ou sous-amendements à l’étape du rapport peuvent être différés par le Président en vertu de cet article. [17] Si un tel vote est exigé sur une motion, le Président est autorisé à le reporter jusqu’à ce que plusieurs ou la totalité des motions à l’étape du rapport aient été étudiées. L’article stipule également que les votes par appel nominal peuvent être reportés de séance en séance jusqu’à ce que toutes les motions aient été examinées.

Le « Nota » précise également que lorsqu’il y a un nombre exceptionnel d’amendements à un projet de loi, le Président peut ordonner la tenue de certains votes différés avant que la Chambre n’ait examiné l’ensemble des amendements. [18] La Chambre peut alors débattre des autres motions qui restent et procéder ultérieurement à une autre série de votes différés.

Commentaire de l’article 76(9)

Lorsque l’on a disposé de toutes les motions à l’étape du rapport, la présidence met aux voix une autre motion. Cette motion porte non seulement sur l’adoption du projet de loi à l’étape du rapport mais aussi sur la deuxième lecture du projet de loi.

Si aucun amendement n’a été adopté, ni pendant l’étude en comité ni à l’étape du rapport, la motion « Que le projet de loi soit agréé à l’étape du rapport et lu une deuxième fois » est mise immédiatement aux voix, sans amendement ni débat. [19] Si des amendements ont été adoptés pendant l’étude en comité mais pas à l’étape du rapport, la motion « Que le projet de loi, tel que modifié, soit agréé à l’étape du rapport et lu une deuxième fois » est mise immédiatement aux voix, sans amendement ni débat. [20] Si des amendements ont été adoptés pendant l’étude en comité et à l’étape du rapport, la motion « Que le projet de loi, tel que modifié, soit agréé à l’étape du rapport avec d’autres amendements et lu une deuxième fois » est mise immédiatement aux voix, sans amendement ni débat. [21] Si aucun amendement n’a été adopté pendant l’étude en comité mais que des modifications ont été adoptées à l’étape du rapport, la motion « Que le projet de loi soit agréé à l’étape du rapport avec des amendements et lu une deuxième fois » est mise immédiatement aux voix, sans amendement ni débat. [22]

Si l’étape du rapport est sujette à un ordre d’attribution de temps, la motion d’adoption doit aussi être agréée dans les délais prescrits.

Commentaire de l’article 76(10)

Le paragraphe (10) fait ressortir le fait que pour les projets de loi renvoyés à un comité avant la deuxième lecture, l’étape du rapport et la deuxième lecture sont combinées. Lorsqu’elle adopte un projet de loi à l’étape du rapport, la Chambre le lit aussi pour la deuxième fois, approuvant ainsi le principe du projet de loi.

Lorsqu’un projet de loi est adopté à l’étape du rapport et lu une deuxième fois, le Président pose la question suivante : « Quand le projet de loi sera-t-il lu pour la troisième fois? » Cette troisième lecture ne peut pas avoir lieu avant la prochaine séance, qu’on ait étudié ou non une motion tendant à modifier le projet de loi à l’étape du rapport, conformément à l’article 71 du Règlement, selon lequel chaque lecture doit se faire en des jours différents. Dans les cas où aucune modification n’est proposée à l’étape du rapport, la Chambre peut passer immédiatement à la troisième lecture après l’adoption de la motion d’agrément et de deuxième lecture, mais uniquement si elle obtient le consentement unanime. [23] La règle diffère des cas où l’étape du rapport commence après la deuxième lecture (voir l’article 76.1(11) du Règlement).

Étape du rapport après la deuxième lecture

Commentaire de l’article 76.1(1)

À l’étape du rapport, tous les députés de la Chambre ont l’occasion d’examiner un projet de loi qui a déjà été étudié par un comité permanent, législatif ou spécial. Après le dépôt du rapport du comité sur un projet de loi ayant été lu une deuxième fois, l’article 76.1(1) impose un délai minimum de deux jours de séance avant que la Chambre n’entreprenne l’étude du projet de loi à cette étape. Dans l’intervalle, les députés peuvent donner avis de motions tendant à modifier le projet de loi en vertu de l’article 76.1(2) du Règlement. Fait important à noter, les projets de loi dont le comité plénier fait rapport ne peuvent être modifiés ni débattus à cette étape.

Commentaire de l’article 76.1(2)

Ce paragraphe porte sur les exigences d’avis pour les motions à l’étape du rapport. Les avis écrits relatifs à ces motions doivent être présentés le jour de séance précédant le début de l’étude à l’étape du rapport si le projet de loi a été renvoyé à un comité après la deuxième lecture. Si l’étude commence le premier jour suivant une période d’ajournement, avis peut être donné jusqu’au jeudi avant que la Chambre ne recommence à siéger (voir l’article 54(2) du Règlement). Aucun avis ne peut être déposé le jour du début de l’étude du projet de loi à cette étape, ni les jours suivants. [24] Cela pose un problème d’ordre pratique aux députés, car exception faite du délai minimum de deux jours de séance prescrit par l’article 76.1(1) du Règlement, le jour du début de l’étude à l’étape du rapport est normalement inconnu. Pour résoudre ce problème, on dépose la plupart des avis dès que possible après la présentation du rapport du comité.

Il se peut que plus d’un député donne avis d’une même motion à l’étape du rapport. Dans ce cas, si la motion est recevable, le nom de tous les députés qui la parrainent apparaît au Feuilleton des avis. [25] Comme le veut l’article 76.1(5), il revient au Président de décider quel député proposera la motion. Dans la pratique, la préférence va normalement au premier député à avoir soumis l’avis.

En vertu de l’article 76.1(2), également, une motion présentée à l’étape du rapport doit se borner à traiter d’un seul article du projet de loi visé. [26] Il importe tout particulièrement de noter que les motions tendant à supprimer un article à l’étape du rapport sont recevables, alors qu’elles ne le sont pas en comité. [27] Essentiellement, une motion de suppression permet aux députés de débattre du bien-fondé d’une disposition particulière et de se prononcer contre cette disposition s’ils le souhaitent. [28]

Le Président examine chacune des motions pour en déterminer la recevabilité sur le plan de la procédure. Celles qu’il juge irrecevables sont retournées à leur parrain, accompagnées d’une note explicative, et ne sont pas inscrites au Feuilleton des avis.

Commentaire de l’article 76.1(3)

Ce paragraphe impose un préavis écrit de 24 heures dans le cas d’une motion à l’étape du rapport à caractère financier qui requiert une recommandation royale, c’est-à-dire une motion proposant d’autoriser la dépense de sommes prélevées du Trésor. Comme c’est le cas pour les autres types d’avis, le délai n’est pas obligatoirement de 24 heures au complet mais plutôt d’une seule journée de séance. Si aucune recommandation royale n’apparaît au Feuilleton des avis avant que le débat ne commence, on ne pourra pas donner suite à la motion.

Commentaire de l’article 76.1(4)

L’article 76.1(4) prescrit une dérogation aux exigences en matière de préavis. Un ministre de la Couronne peut proposer une motion à l’étape du rapport sans avis si cet amendement ne vise que la forme d’un projet de loi du gouvernement. Dans de telles circonstances, le débat doit porter uniquement sur la motion. Il appartient à la présidence de déterminer si la motion est simplement corrélative ou change le sens du projet de loi. [29] Le « Nota » précise que ce paragraphe a pour objet de créer un mécanisme permettant uniquement les amendements qui sont la simple conséquence de l’adoption d’autres modifications.

Commentaire de l’article 76.1(5)

Ce ne sont pas toutes les motions à l’étape du rapport inscrites au Feuilleton des avis qui sont débattues à la Chambre. Le paragraphe (5) donne au Président le pouvoir de choisir celles qui seront débattues. On évite ainsi de répéter l’étape du comité et l’on respecte l’objectif de l’étape du rapport, qui donne à la Chambre l’occasion d’examiner le travail d’un comité à l’égard d’un projet de loi.

Le « Nota » qui suit le paragraphe (5) de l’article 76.1 guide le Président dans le choix des amendements. Par exemple, une motion déjà jugée irrecevable à l’étape du comité ne sera normalement pas choisie à l’étape du rapport. Puisque les règles sur la recevabilité sont semblables pour les deux étapes, une motion déjà rejetée en comité risque aussi d’être jugée irrecevable à l’étape du rapport, et donc ne pourrait pas être choisie. Bien que le présent paragraphe n’en fasse pas mention, on fait une exception pour les motions nécessitant une recommandation royale, qui ne sont pas recevables à l’étape du comité mais qui le sont à l’étape du rapport. Toutefois, si l’on n’a pas donné avis de la recommandation royale exigée selon le délai prescrit au paragraphe (3), la motion en question ne sera pas choisie. [30] Une seconde exception concerne les motions visant à supprimer un article, qui ne sont pas recevables à l’étape du comité (puisqu’il est possible de voter contre l’article) mais qui le sont à l’étape du rapport.

En outre, une motion rejetée à l’étape du comité ne sera choisie que si le Président la juge d’une importance exceptionnelle et estime qu’elle mérite d’être examinée à nouveau. Il a d’ailleurs encouragé les députés qui étaient de cet avis à joindre à leur motion, au moment de la soumettre, une lettre expliquant leur point de vue à cet égard. [31] De même, les motions qui ont été retirées après avoir été examinées en comité ne sont pas retenues, en général. Enfin, une motion ne sera pas choisie à l’étape du rapport si on avait pu la présenter en comité mais qu’on ne l’a pas fait. Lorsqu’il sélectionne les motions, le Président tient aussi compte de la possibilité qu’ont les députés d’exprimer leurs points de vue au cours du débat sur une autre motion.

Le deuxième paragraphe du « Nota » énonce le principe directeur qui sous-tend l’étape du rapport. Il établit que cette étape n’a pas pour but fondamental de reprendre en considération l’étape de l’étude en comité. Pour éviter que l’étape du rapport ne soit qu’une répétition de l’étape du comité, le Président a encouragé tous les députés à se prévaloir pleinement de l’occasion de présenter des amendements en comité. [32]

Le troisième et dernier paragraphe du « Nota » précise que le Président ne choisira pas de motions à caractère répétitif, frivole ou abusif ou qui ne serviraient qu’à prolonger indûment le débat. Pour ces critères uniquement, il peut s’inspirer de la pratique de la Chambre des communes du Royaume-Uni. [33]

Selon l’usage courant, les motions qui modifient un amendement déjà adopté par un comité ou qui apportent des modifications corrélatives à un projet de loi fondées sur un amendement adopté en comité sont habituellement choisies par le Président, comme le sont les motions visant à supprimer un article.

En plus d’accorder au Président le pouvoir de choisir les motions, le présent paragraphe lui permet de regrouper celles qui peuvent l’être pour les fins du débat et de déterminer la façon dont elles seront mises aux voix. Les motions sont regroupées selon deux critères : leur contenu et l’endroit où elles seront insérées dans le projet de loi. Pour ce qui est du contenu, on regroupera les motions pouvant faire l’objet d’un seul débat, celles qui auront les mêmes conséquences à différents endroits du projet de loi et celles portant sur la même disposition ou des dispositions semblables du projet de loi. Pour ce qui est de leur emplacement dans le projet de loi, on regroupera les motions portant sur la ou les mêmes lignes. Toutes les motions ainsi regroupées feront partie d’un même schéma de mise aux voix.

Lorsque le Président choisit et combine des motions à l’étape du rapport en vue du débat, il décide aussi de la façon dont elles seront regroupées pour leur mise aux voix. Le Président détermine l’ordre dans lequel les motions seront appelées et décide de l’effet d’un vote sur les autres (par exemple, si le résultat d’un vote sera appliqué à une autre motion). La Chambre évite ainsi de voter deux fois sur la même question.

Le Président rend sa décision sur les motions à l’étape du rapport dès que l’ordre portant examen du projet de loi à l’étape du rapport a été lu. Il informe la Chambre des motions qu’il a choisies et regroupées pour les fins du débat ainsi que de la façon dont elles seront mises aux voix. Le cas échéant, il précise les motions qui n’ont pas été retenues et justifie son choix.

Dans les cas où deux députés ou plus ont soumis la même motion, le Président décide qui la proposera. Il peut consulter les députés concernés mais, dans la pratique, la préférence est habituellement accordée à celui qui a donné avis en premier.

Commentaire de l’article 76.1(6)

En vertu de cette disposition, toutes les motions inscrites au Feuilleton des avis pour des fins d’étude en conformité du paragraphe (2) de l’article 76 peuvent faire l’objet d’un débat et d’amendements (ainsi que de sous-amendements). [34] Ces motions sont étudiées au point de l’ordre du jour portant examen du projet de loi à l’étape du rapport, même si elles peuvent ne pas avoir été officiellement mises en délibération par le Président. [35]

Commentaire de l’article 76.1(7)

L’article 76.1(7) impose des restrictions aux interventions des députés pendant les délibérations à l’étape du rapport. Il leur interdit de prendre la parole plus d’une fois sur une quelconque motion ou un groupe de motions à l’étape du rapport. [36] La règle impose aussi une durée maximale de dix minutes à ces discours. Chaque intervention est suivie d’une période de questions et d’observations de cinq minutes (voir l’article 43 du Règlement). [37]

Commentaire de l’article 76.1(8)

Les votes par appel nominal sur les motions, amendements ou sous-amendements à l’étape du rapport peuvent être différés par le Président en vertu de cet article. [38] Si un tel vote est exigé sur une motion, le Président est autorisé à le reporter jusqu’à ce que plusieurs ou la totalité des motions à l’étape du rapport aient été étudiées. L’article stipule également que les votes par appel nominal peuvent être reportés de séance en séance jusqu’à ce que toutes les motions aient été examinées.

Le « Nota » précise également que lorsqu’il y a un nombre exceptionnel d’amendements à un projet de loi, le Président peut ordonner la tenue de certains votes différés avant que la Chambre n’ait examiné l’ensemble des amendements. [39] La Chambre peut alors débattre des autres motions qui restent et procéder ultérieurement à une autre série de votes différés.

Commentaire de l’article 76.1(9)

Lorsque l’on a disposé de toutes les motions à l’étape du rapport, la présidence met aux voix une autre motion.

Si aucun amendement n’a été adopté, ni pendant l’étude en comité ni à l’étape du rapport, la motion « Que le projet de loi soit agréé à l’étape du rapport » est mise immédiatement aux voix, sans amendement ni débat. [40] Si des amendements ont été adoptés pendant l’étude en comité mais aucune modification n’a été apportée à l’étape du rapport, la motion « Que le projet de loi, tel que modifié, soit agréé à l’étape du rapport » est mise immédiatement aux voix, sans amendement ni débat. [41] Si des amendements ont été adoptés pendant l’étude en comité et à l’étape du rapport, la motion « Que le projet de loi, tel que modifié, soit agréé à l’étape du rapport avec d’autres amendements » est mise immédiatement aux voix, sans amendement ni débat. [42] Si aucun amendement n’a été adopté pendant l’étude en comité mais que des modifications ont été adoptées à l’étape du rapport, la motion « Que le projet de loi soit agréé à l’étape du rapport avec des amendements » est mise immédiatement aux voix, sans amendement ni débat. [43]

Si l’étape du rapport est sujette à un ordre d’attribution de temps, la motion d’adoption doit aussi être agréée dans les délais prescrits.

Commentaire de l’article 76.1(10)

Lorsqu’un projet de loi est adopté à l’étape du rapport, le Président pose la question suivante : « Quand le projet de loi sera-t-il lu pour la troisième fois? » Lorsqu’on a étudié une quelconque motion tendant à modifier le projet de loi à cette étape, celui-ci ne peut être présenté en vue de sa troisième lecture avant la séance suivante. Le paragraphe (11) de l’article 76 vise les cas où aucune modification n’est proposée à l’étape du rapport.

Commentaire de l’article 76.1(11)

Lorsqu’aucune motion portant modification d’un projet de loi n’a été proposée à l’étape du rapport, dans le cas des projets de loi étudiés en comité permanent, spécial ou législatif, ou lorsqu’un projet de loi a été rapporté par un comité plénier, avec ou sans amendement, l’article 76.1(11) stipule que l’on peut proposer à la même séance une motion tendant à sa troisième lecture. [44] L’interprétation de cette disposition, cependant, doit tenir compte de l’interdiction imposée par l’article 71, à savoir que les trois lectures d’un projet de loi doivent survenir en des jours différents.

Commentaire de l’article 76.1(12)

Cet article précise que les projets de loi étudiés en comité plénier ne peuvent être débattus ni modifiés à l’étape du rapport. On dispose du rapport dès sa réception, sans amendement ni débat, et cette décision est suivie d’une motion portant adoption du projet de loi.

Historique des articles 75, 76 et 76.1

À la Confédération, les articles 46 et 47 du Règlement de l’époque exposaient la marche à suivre pour l’étude des projets de loi en comité plénier et la présentation des rapports connexes à la Chambre. Selon l’article 46, en comité plénier, l’étude du préambule était reportée et l’on examinait dans l’ordre chaque article du projet de loi; le préambule et le titre étaient examinés en dernier lieu. Selon l’article 47, les amendements faits en comité devaient être rapportés par le président à la Chambre, qui les recevait immédiatement. La règle prévoyait ensuite que le projet de loi pouvait faire l’objet d’un débat et d’amendements avant que la troisième lecture n’en soit ordonnée. [45] Si le projet de loi n’avait pas été modifié en comité, la troisième lecture en était aussitôt fixée à un moment déterminé par la Chambre.

Les deux règles sont demeurées telles quelles jusqu’en 1955, année où l’on a révisé le libellé de l’article 47 de 1867. [46] Puisqu’il s’était établi un usage selon lequel les projets de loi n’étaient modifiés qu’en comité permanent ou spécial ou en comité plénier, on a changé cette disposition pour faire en sorte que le rapport du président des comités pléniers soit reçu et que la motion portant adoption des amendements soit décidée sur-le-champ; la troisième lecture du projet de loi serait alors ordonnée pour la séance suivante de la Chambre. Cette modification est devenue l’article 78(2) du Règlement de 1955.

En octobre 1964, on apportait une modification provisoire au paragraphe (1) de l’article 75, qui est demeurée en vigueur jusqu’en 1968. Le Comité spécial de la procédure et de l’organisation a conclu qu’il serait plus approprié que le premier article d’un projet de loi, lorsque celui-ci ne visait que le titre abrégé, soit étudié par le comité plénier après l’examen des autres articles plutôt qu’au début de l’étape des délibérations en comité. [47]

La Chambre a effectué une révision en profondeur du processus législatif en décembre 1968, lorsqu’elle a adopté des modifications permanentes aux dispositions du Règlement visant les projets de loi d’intérêt public. [48] Le comité spécial qui a recommandé ces changements souhaitait supprimer les procédures désuètes, donner davantage aux députés l’occasion de prendre part de façon significative à l’étude et à la mise en forme des projets de loi, et définir les étapes décisives de l’adoption d’un projet de loi. Parmi les importants amendements adoptés, on compte la restauration de l’étape du rapport comme stade de délibérations dans le processus législatif et, lors de l’étude menée à cette étape, la réduction de la durée maximale de la majorité des discours ainsi que l’autorisation accordée au Président de choisir et de regrouper les amendements. [49]

Ces articles sont demeurés inchangés jusqu’en 1982, année où la Chambre a adopté une modification visant la durée des interventions. L’article 76(7) imposait au départ une limite de 20 minutes aux discours à l’étape du rapport, mais stipulait certaines exemptions. Le Comité spécial chargé d’examiner le Règlement et la procédure avait signalé qu’on passait trop de temps à cette étape à réexaminer des propositions antérieures, ce qui a amené la Chambre à limiter tous les discours à dix minutes à cette étape. [50] On a ensuite apporté une modification mineure en juin 1985, après qu’on eut créé des comités législatifs pour assurer l’étude détaillée des projets de loi, en ajoutant le mot « législatif » aux paragraphes (1) et (11) de l’article 76. [51]

Une autre modification a été apportée en 1991 pour que le délai prescrit aux paragraphes (1) et (2) soit exprimé en jours de séance plutôt qu’en heures. [52] Bien qu’un délai de 48 heures soit normalement interprété comme équivalant à deux jours de séance, certains députés craignaient que les projets de loi sur lesquels un comité aurait fait rapport un vendredi puissent, techniquement, être examinés à l’étape du rapport le lundi suivant, ce qui ne laisserait guère de temps pour préparer des motions. [53] Même avec cette modification, certains députés se plaignent parfois de ne pas disposer d’assez de temps pour préparer des motions à l’étape du rapport. [54]

Avec l’établissement, en février 1994, d’une procédure visant à renvoyer certains projets de loi en comité avant la deuxième lecture (voir l’article 73(1) du Règlement), la Chambre a également prévu qu’on puisse combiner l’étape du rapport et la deuxième lecture. L’article 76 alors en vigueur a été renuméroté 76.1 et on a adopté un nouvel article 76 pour les projets de loi n’ayant pas encore été lus une deuxième fois. [55] Malgré leur similitude, les deux articles comportent quelques différences. Entre autres, les délais prescrits aux paragraphes (1) et (2) comportent une journée de plus pour les projets de loi n’ayant pas été lus une deuxième fois. À l’adoption de ces modifications, on a également prévu une règle pour les cas où deux députés soumettaient la même motion et ajouté une note au paragraphe (8) des deux articles pour donner davantage de latitude au Président dans la tenue des votes différés sur les motions à l’étape du rapport. En juin 1994, la Chambre a aussi convenu de préciser, au paragraphe (2), que les modifications jugées irrecevables n’apparaîtraient pas dans le Feuilleton des avis. [56]

Comme le nombre de motions à l’étape du rapport augmentait avec les années, le pouvoir de choisir du Président est devenu l’objet de vives discussions. En février 1986, la Chambre adoptait un « Nota » devant être ajouté immédiatement après l’article 76(5), [57] ce à la suite des recommandations du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes. [58] On y précisait que l’étape du rapport ne visait pas à permettre de reprendre en considération l’étape de l’étude en comité, [59] mais bien à donner aux députés qui n’étaient pas membres du comité l’occasion de soumettre à la Chambre des motions précises. Le « Nota » énonçait également des lignes directrices visant le choix, par le Président, des motions devant être examinées par la Chambre à l’étape du rapport, comme le fait de ne pas retenir les motions rejetées ou jugées irrecevables à l’étape du comité. Si divers Présidents ont à l’occasion exercé ce pouvoir, [60] l’ajout de ces notes n’a guère contribué à contrer l’augmentation de motions à l’étape du rapport. Dans la pratique, la plupart des motions à l’étape du rapport continuaient d’être proposées par des porte-parole des partis ayant siégé au comité chargé d’examiner le projet de loi. Pour contourner les dispositions prévues dans la note, les députés pouvaient choisir de présenter l’ensemble de leurs modifications à l’étape du rapport plutôt qu’en comité. Il n’était pas rare qu’on propose un très grand nombre de motions à l’étape du rapport pour des projets de loi contestés. [61]

La situation a atteint son paroxysme au cours de la deuxième session de la trente-sixième législature. Devant une série de projets de loi particulièrement controversés, des députés avaient fait publier des centaines d’amendements au Feuilleton des avis. La Chambre y avait passé une bonne partie de son temps, d’abord pour lire les motions, puis, dans deux cas, pour tenir de longues séances de vote qui se sont étalées sur trois jours civils. [62] Pour remédier à la situation, la Chambre a ajouté en 2001 un « Nota » supplémentaire au paragraphe (5) pour indiquer au Président de ne pas choisir les motions à caractère répétitif, frivole ou abusif ou de nature à prolonger inutilement les délibérations. [63] Peu après, le Président Milliken a déclaré qu’il exercerait ce pouvoir de façon plus rigoureuse et, en particulier, qu’il ne choisirait plus les motions qui auraient pu être proposées en comité. Il a dit espérer que l’étape du rapport redeviendrait ce qu’elle était censée être : l’occasion pour la Chambre d’examiner les rapports des comités et d’entreprendre les travaux nécessaires pour compléter l’étude détaillée des mesures législatives. [64] Depuis lors, on constate un net déclin du nombre de motions présentées à l’étape du rapport.

Amendements apportés par le Sénat

Commentaire de l’article 77

Un désaccord entre la Chambre et le Sénat sur les amendements apportés à un projet de loi peut survenir à plusieurs étapes du processus législatif. Par exemple, le Sénat peut ne pas accepter les amendements apportés par la Chambre à un projet de loi émanant de lui; ou encore, le Sénat peut persister à maintenir des amendements qu’il a apportés à un projet de loi ayant pris naissance à la Chambre — amendements que celle-ci n’accepte pas.

Lorsque survient un désaccord entre la Chambre et le Sénat sur les amendements apportés à un projet de loi, l’article 77 du Règlement prescrit deux manières de procéder : on peut communiquer le désaccord au moyen d’un message (il s’agit normalement du premier recours), ou tenter de le résoudre en tenant une conférence.

On exige un avis écrit de 24 heures pour toute motion visant à envoyer un message au Sénat au sujet de modifications à un projet de loi. Dans la pratique, il n’est pas nécessaire de respecter un délai de 24 heures au complet, puisqu’une motion présentée à 18 heures le lundi, par exemple, peut être abordée le lendemain matin à 10 heures. Cette disposition signifie simplement que la motion peut être proposée une fois qu’elle apparaît dans le Feuilleton des avis et le Feuilleton (la motion apparaît simultanément dans les deux publications). Le parrain du projet de loi peut se servir d’une telle motion pour proposer que la Chambre adopte, modifie ou rejette les modifications faites par le Sénat.

On peut aussi résoudre les désaccords en tenant une conférence. Même si les deux assemblées peuvent demander la tenue d’une conférence, le paragraphe (4) précise que la Chambre, avant d’envoyer un message au Sénat à cette fin, doit déjà avoir préparé et adopté un exposé des motifs d’une telle conférence. Le caractère « libre » de la conférence signifie simplement que les participants (appelés « délégués », « mandataires » ou « gérants ») [1] ont la liberté de parler et de négocier comme ils le jugent à propos, selon des modalités qui sont régies par les coutumes et la tradition.

Historique de l’article 77

Pendant la quarantaine d’années qui ont suivi la Confédération, les règles de la Chambre ne visaient qu’un aspect de la résolution des différends entre la Chambre et le Sénat sur les textes de loi. Cette méthode, la conférence, n’était mentionnée qu’à l’article 99 du Règlement de 1867, stipulant que lorsque la Chambre jugeait nécessaire de demander une conférence avec le Sénat, les raisons du désaccord devaient d’abord être « par elle préparées et adoptées » avant que le message demandant ladite conférence ne puisse être envoyé à la Chambre haute. [2]

Le libellé de cette règle est demeuré inchangé, mais la disposition a été renumérotée en juillet 1906, suivant l’adoption de deux nouveaux paragraphes. Les actuels paragraphes (2) et (3) se fondaient sur le texte d’une résolution adoptée par la Chambre en juillet 1905 [3] et ont été insérés dans le Règlement en juillet 1906. [4] Ces modifications stipulaient que lorsque la Chambre ou le Sénat n’acceptait pas des amendements apportés à un projet de loi par l’autre assemblée, les motifs du désaccord ou les raisons du maintien des amendements pouvaient être communiqués par message, à moins qu’on ne préfère les communiquer lors d’une conférence.

Les modifications de 1906 stipulaient également qu’une telle conférence, si on le souhaitait, pouvait être « libre ». Dans une conférence « libre », les représentants, choisis par les deux assemblées, auraient la liberté de parler et de négocier en vue de conclure une entente entre les deux instances. Les modalités visant le consentement à la tenue de ces conférences et leur préparation, de même que le déroulement des délibérations lors des conférences, sont régies non par le Règlement mais par les coutumes et la tradition.

Même si les deux assemblées se transmettent de nombreux messages, elles sont rarement entrées en conférence. Aucune conférence n’a eu lieu depuis 1947 et l’on en relève uniquement 16 depuis 1903. [5]

Trois conférences au total, dont une seule était libre, ont été tenues en octobre 1903 à propos des amendements apportés par le Sénat à un projet de loi de la Chambre. La première, tenue à l’instigation de la Chambre, a eu lieu à 20 h 30 le 22 octobre; [6] la deuxième, à l’instigation du Sénat, a été tenue plus tard le même soir, à 23 heures. [7] Après avoir entendu le rapport des représentants à leur retour de cette deuxième conférence, la Chambre a demandé qu’une troisième conférence, libre, soit tenue « immédiatement ». [8] Les représentants à cette conférence libre en ont fait rapport le 23 octobre [9] et la question a été résolue le 24 octobre. [10]

Depuis la modification en 1906 des règles visant les conférences (par opposition aux « conférences libres »), la nécessité d’entrer en conférence s’est trouvée en soi supprimée. Depuis 1906, 13 conférences ont été tenues, toutes à la demande de la Chambre, toutes « libres », et toutes avaient pour objet de régler des différends sur des projets de loi. [11]

Avant l’ajout du paragraphe (1), en avril 1991, l’article 77 ne prévoyait aucune exigence de préavis pour la motion relative aux modifications apportées par le Sénat. [12] Cette motion était proposée par le parrain une fois qu’on avait lu l’ordre du jour. [13] Dans la plupart des cas, la Chambre accepte volontiers les changements, et la motion porte simplement que les modifications « soient lues une deuxième fois et adoptées ». Toutefois, en cas de désaccord ou si la Chambre souhaite modifier plus avant les modifications faites par le Sénat, la motion peut être assez longue. [14] Bien qu’il soit possible de faire circuler le message proposé de manière officieuse avant le débat, la présentation d’une série de motions particulièrement complexes, entre 1987 et 1990, a amené certains députés à déplorer l’absence de préavis officiel. [15] L’exigence de préavis de 24 heures a été instituée peu après.

Attribution de temps

Commentaire de l’article 78(1)

L’article 78 établit un mécanisme permettant de restreindre la durée des délibérations sur un projet de loi par l’intermédiaire de motions « guillotines », que l’on appelle généralement « motions d’attribution de temps ». L’article précise les divers types de restrictions qui s’appliquent à l’attribution de temps en fonction du degré d’accord entre les représentants de tous les partis.

L’article 78(1) vise une circonstance où les représentants de tous les partis sont d’accord pour attribuer une période déterminée aux délibérations à une ou à la totalité des étapes de l’étude d’un projet de loi d’intérêt public. La motion doit être proposée par un ministre de la Couronne, elle ne requiert aucun avis et elle est normalement présentée à la rubrique « Motions » des affaires courantes ordinaires. De plus, la motion ne peut faire l’objet d’aucun débat ni amendement et la Chambre se prononce immédiatement à son sujet. Le temps attribué peut être établi en « jours » ou en « heures » et il n’est pas nécessaire que le débat sur l’étape en question du projet de loi ait commencé. [1]

Commentaire de l’article 78(2)

L’article 78(2) vise une circonstance où la majorité des représentants des partis se sont entendus pour attribuer une période déterminée aux délibérations à l’une quelconque des étapes d’adoption d’un projet de loi d’intérêt public. Comme dans le cas de l’article 78(1), la motion doit être proposée par un ministre de la Couronne; il n’est pas nécessaire de donner un avis ni d’annoncer à la Chambre le nom du ou des partis ayant accepté la proposition sur l’attribution de temps. La motion est présentée à la rubrique des « Ordres émanant du gouvernement ». Le temps attribué peut être établi en « jours » ou en « heures » et il n’est pas nécessaire que le débat sur l’étape en question du projet de loi ait commencé. [2]

Même si ces motions ne peuvent généralement pas viser plus d’une étape d’étude, l’article 78(2) stipule qu’il est possible d’avoir recours à une seule motion pour les étapes du rapport et de la troisième lecture, pourvu que cette motion tienne compte des restrictions imposées par l’article 76.1(10) (à l’égard des cas où les décisions relatives à ces deux étapes doivent être prises lors de séances distinctes). La motion ne peut pas faire l’objet d’un débat et, par conséquent, d’amendements; elle doit par ailleurs être mise aux voix immédiatement. Les délibérations interrompues par la proposition d’une motion d’attribution de temps proposée conformément à l’article 78(2) sont réputées ajournées.

Si la motion d’attribution de temps est proposée et adoptée au début des ordres émanant du gouvernement une journée donnée, et que le projet de loi auquel la motion s’applique soit ensuite appelé et débattu pour le reste de cette journée de séance, l’article 78(2)b) prévoit alors que la durée du débat (peu importe le temps consacré au total) est réputée équivaloir à une journée de séance, pour les besoins de l’alinéa a) de ce paragraphe.

Commentaire de l’article 78(3)

L’article 78(3) vise une circonstance où il n’a pas été possible d’en arriver à un accord en vertu du paragraphe (1) ou (2) de l’article 78 sur l’attribution de temps pour une étape donnée de l’adoption d’un projet de loi d’intérêt public dont l’examen est en cours. Les délibérations à l’étape visée doivent avoir débuté. Comme dans le cas de l’article 78(1) et (2), la motion ne peut être proposée que par un ministre de la Couronne. Celui-ci doit avoir, lors d’une séance antérieure, donné avis de son intention de proposer une telle motion; [3] cet avis doit avoir été donné de vive voix et la motion doit être proposée sous la rubrique des « Ordres émanant du gouvernement. [4] La motion peut tendre à attribuer un nombre précis de « jours » ou d’« heures »; cependant, elle est assujettie à certaines restrictions. Ainsi, elle ne peut s’appliquer qu’aux délibérations à l’étape en cours; le temps attribué à une étape quelconque ne doit pas être moindre qu’un jour de séance; et la motion peut viser l’étape de la troisième lecture en plus de celle du rapport. En l’occurrence, la motion peut être présentée lorsque l’étape du rapport est en cours, mais elle doit tenir compte des restrictions imposées par l’article 76.1(10) (à l’égard des cas où les décisions relatives à ces deux étapes doivent être prises lors de séances distinctes).

La motion ne peut faire l’objet ni d’un débat, ni d’amendements. Toutefois, l’article 67.1 autorise les députés, avant que la motion d’attribution de temps ne soit mise aux voix, à poser de brèves questions au ministre qui parraine l’affaire (ou au ministre qui le représente). Ce ministre peut ensuite répliquer. [5] L’échange ne peut excéder 30 minutes et, dans tous les cas, le temps ainsi consacré est ensuite ajouté au temps accordé aux ordres émanant du gouvernement pour la séance en cours. Les affaires émanant des députés, le cas échéant, et l’heure fixée pour le débat d’ajournement quotidien sont repoussées en conséquence.

Les délibérations interrompues par la proposition d’une motion d’attribution de temps proposée conformément à l’article 78(3) sont réputées ajournées.

Si la motion d’attribution de temps est proposée et adoptée au début des ordres émanant du gouvernement une journée donnée, et que le projet de loi auquel la motion s’applique est ensuite appelé et débattu pour le reste de cette journée de séance, l’article 78(3)b) prévoit alors que la durée du débat (peu importe le temps consacré au total) est réputée équivaloir à une journée de séance, pour les besoins de l’alinéa a) de ce paragraphe.

Historique de l’article 78

Dès les premières années d’existence du Parlement du Canada, on admettait que les députés ne pouvaient jouir d’une liberté entière dans le cadre des délibérations et qu’une certaine retenue devrait être exercée, ou une quelconque forme d’entente conclue, pour que la Chambre puisse expédier ses affaires dans des délais raisonnables. [6] En avril 1913, la Chambre adoptait des amendements à l’article 17 de l’époque en vue de limiter le nombre de motions pouvant faire l’objet d’un débat, d’instituer un mécanisme selon lequel on pourrait mettre fin à un débat (la clôture) et de faire en sorte que deux jours par semaine, certaines motions normalement susceptibles de débat (plus précisément, les motions portant formation de la Chambre en comité des subsides ou des voies et moyens) ne puissent être débattues. [7] En 1927, elle adoptait une règle qui imposait une limite de 40 minutes aux discours de la majorité des députés. [8] De même, en 1955, elle décidait de limiter la durée des débats sur l’Adresse et sur le Budget, des délibérations en comité plénier et du débat sur la motion portant formation de la Chambre en comité des subsides. [9] Des modifications permanentes apportées au Règlement en octobre 1962 ont imposé des restrictions supplémentaires aux débats sur l’Adresse et sur le Budget, ainsi qu’aux délibérations sur les mesures d’initiative parlementaire. [10] En 1968, on modifiait à nouveau le Règlement pour imposer une durée maximale aux discours en comité plénier. [11]

Entre 1960 et 1968, les députés en sont venus à admettre que l’ampleur et la complexité des travaux de la Chambre s’accroissaient et qu’il fallait prendre des mesures pour veiller à l’expédition des affaires dans des délais raisonnables. [12] À maintes reprises durant cette période, la Chambre a décidé de créer divers comités spéciaux chargés d’examiner son mode de fonctionnement. Dans chaque cas, le comité avait pour mandat, entre autres, de suggérer des manières de faciliter l’expédition des affaires d’intérêt public. [13]

Dans son dixième rapport, déposé à la Chambre le 19 août 1964, le Comité spécial de la procédure et de l’organisation faisait état de la difficulté d’en arriver à une proposition concrète, qui constituerait un compromis acceptable pour tous les partis, à l’égard de la « question fondamentale de la durée des débats ». [14] Même s’il ajoutait qu’il continuerait de « rechercher comment le Parlement peut utiliser le temps dont il dispose », il n’a pas ultérieurement fait rapport de cette question. Au début de la session suivante, le gouvernement prenait l’initiative de proposer une résolution qui, entre autres, abordait la question de l’attribution de temps. Le comité spécial proposait l’ajout au Règlement d’une nouvelle disposition (l’article 15-A) créant un « Comité des travaux de la Chambre » [15] composé d’un représentant de chaque parti. À la demande d’un ministre de la Couronne, le Comité des travaux envisagerait la possibilité d’attribuer une période de temps à l’examen d’une affaire dont il serait saisi, ou d’une étape de cette affaire; si un accord était conclu, il recommanderait cette attribution dans un rapport qu’il présenterait à la Chambre au plus tard trois jours de séance après la formulation de la demande. Un ministre de la Couronne pourrait alors présenter sans avis une motion portant adoption du rapport, sur laquelle la Chambre se prononcerait sans débat ni amendement. Si, en revanche, le Comité des travaux de la Chambre ne parvenait pas à faire l’unanimité ou s’il ne déposait pas son rapport dans les trois jours de séance prescrits, un ministre de la Couronne pourrait donner avis, durant les affaires courantes ordinaires, de ce qu’il présenterait lors de la séance suivante de la Chambre une motion portant attribution de temps à l’affaire ou à l’étape en question. [16]

Le projet de résolution a été débattu à la Chambre pendant 12 jours. [17] Tout au long du débat, on a fait état des inquiétudes que suscitait la proposition relative au Comité des travaux. On a adopté des amendements prescrivant, dans les cas où il n’y aurait pas unanimité, un minimum de deux jours de séance à l’étape de la deuxième lecture, de deux jours de séance à celle du comité et d’un jour de séance à celle de la troisième lecture. La Chambre a également décidé que dans l’éventualité où une période serait attribuée et où l’on proposerait par la suite des amendements modifiant de façon appréciable la nature du projet de loi, le Président serait autorisé à prolonger la durée du débat d’un maximum de deux jours. [18] La proposition visant expressément la création du Comité des travaux a ensuite été dissociée de la résolution principale relative à la procédure, et renvoyée à un comité spécial pour faire l’objet d’un examen plus poussé. [19]

Ce comité spécial recommandait dans son rapport une modification supplémentaire à la proposition visant le Comité des travaux, à savoir que le Président soit autorisé à prolonger la séance lors du dernier jour visé par un ordre d’attribution de temps s’appliquant à la troisième lecture d’un projet de loi. [20] Dans ce cas, le Président pourrait autoriser une prolongation de quatre heures, et le débat devrait se dérouler selon des directives claires. [21] L’article 15-A, adopté à titre provisoire le 11 juin 1965, [22] n’a été invoqué qu’à trois reprises entre 1965 et 1968. Dans deux de ces cas, une entente officieuse a été conclue, de sorte que le Comité des travaux n’a pas eu à faire rapport de l’affaire dont il avait été saisi. [23] Dans le troisième, le Comité des travaux n’est pas parvenu à conclure une entente faisant l’unanimité et, en conséquence, le gouvernement a proposé ses propres délais pour le débat en question. [24] Il est ressorti clairement des délibérations sur cette motion d’attribution de temps que les partis de l’opposition étaient mécontents de la disposition provisoire du Règlement et du concept de Comité des travaux. [25]

Lorsque la vingt-huitième législature s’est réunie en septembre 1968, la Chambre a décidé par motion de maintenir en vigueur les dispositions provisoires du Règlement en général, mais a invalidé l’article 15-A. [26] Peu après, un comité spécial de la procédure était créé; [27] dans son quatrième rapport, il recommandait, entre autres, l’adoption d’une nouvelle règle à l’égard de l’attribution de temps et la création d’un Comité « des délibérations ». [28] Ce nouveau comité était analogue à l’ancien Comité des travaux de la Chambre, et était aussi peu prisé que celui-ci par les députés de l’opposition. [29] Le débat sur la motion portant adoption du quatrième rapport a débuté le 10 décembre 1968 et s’est poursuivi durant sept jours de séance. Le 20 décembre suivant, la Chambre acceptait de supprimer du quatrième rapport la proposition de création du Comité des délibérations, et de renvoyer la question de l’attribution de temps au nouveau Comité permanent de la procédure et de l’organisation. Le quatrième rapport du comité spécial a alors été adopté. [30]

Dans son troisième rapport, déposé le 20 juin 1969, le Comité permanent de la procédure et de l’organisation recommandait l’adoption du précurseur de l’actuelle disposition du Règlement sur l’attribution de temps. [31] Le débat sur ce rapport a débuté le 8 juillet 1969 et s’est poursuivi pendant 12 jours de séance avant que la motion ne soit adoptée, après application de la clôture, le 24 juillet. [32] Le libellé de l’article a été modifié à deux occasions depuis 1969, soit en juin 1987 et en avril 1991. En voici les détails.

Dans leur forme originale, les dispositions de 1969 visaient trois circonstances dans lesquelles un ordre d’attribution de temps pouvait être proposé. Dans le premier cas (article 78(1)), la règle se fondait sur la conclusion entre les représentants de tous les partis d’une entente visant l’attribution d’un nombre précis de jours ou d’heures au débat relatif à une ou plusieurs étapes d’un projet de loi d’intérêt public. Un ministre du Cabinet devait se lever, annoncer le consentement de la Chambre et proposer la motion, qui serait alors mise aux voix sur-le-champ sans débat ni amendement. Le deuxième paragraphe (article 78(2)) visait des circonstances où la majorité des partis s’étaient entendus pour attribuer un nombre de jours ou d’heures aux délibérations à une étape quelconque de l’étude d’un projet de loi. Ici encore, un ministre du Cabinet devait se lever, annoncer le consentement de la Chambre et proposer la motion, qui serait alors débattue pendant deux heures tout au plus. Aux termes du troisième paragraphe (article 78(3)), si aucune entente n’avait pu être conclue entre les partis, un ministre de la Couronne pourrait donner avis de son intention de proposer une motion attribuant un nombre précis de jours ou d’heures aux délibérations à l’étape alors en cours et aux décisions requises pour disposer de cette étape. Cette motion, une fois proposée, serait également débattue pendant deux heures tout au plus, avant d’être mise aux voix.

De juillet 1969 à mai 1974, le gouvernement de l’époque ne s’est prévalu de ces dispositions du Règlement qu’en trois occasions. [33] Elles ont ensuite été invoquées à plus de 15 reprises durant la trentième législature (de 1974 à 1979); une fois durant la trente et unième législature (en 1979); à plus de 20 reprises durant chacune des trente-deuxième (de 1980 à 1984) et trente-troisième législatures (de 1984 à 1988); à au moins 30 reprises durant chacune des trente-quatrième (de 1988 à 1993), trente-cinquième (de 1993 à 1997) et trente-sixième (de 1997 à 2000) législatures; et à 14 reprises durant la trente-septième législature (de 2001 à 2004).

Les députés de l’opposition se sont élevés contre le recours à cet article et se sont montrés insatisfaits de l’interprétation que l’on en faisait. [34] Le 1^er décembre 1971, des rappels au Règlement ont été soumis à propos du libellé et de l’interprétation de l’actuel article 78(3) du Règlement. Le Président a décidé qu’un avis de 48 heures n’était pas requis pour les motions d’attribution de temps et, de plus, qu’il était régulier de proposer une telle motion pour une seule étape de l’étude d’un projet de loi. [35] Le 30 décembre suivant, le Président a jugé que par essence, les députés indépendants ne jouiraient pas de la même reconnaissance que les députés représentés par le porte-parole d’un parti, en conformité du libellé de l’article 78(1) du Règlement. [36]

En novembre 1975, le président du Conseil privé a déclaré qu’il entendait présenter au Comité permanent de la procédure et de l’organisation certaines propositions dont plusieurs auraient des répercussions sur les modalités d’attribution de temps. [37] Même s’il n’a pas présenté de rapport à cet effet à la Chambre, le Comité a créé un sous-comité sur l’emploi du temps qui, entre autres choses, a examiné et proposé un autre libellé pour l’actuel article 78 du Règlement. [38]

Le libellé de l’article 78(3) a continué de poser des problèmes particuliers. En décembre 1978, le Président était appelé à déterminer si une motion en vertu de cet article pouvait être proposée à la fois pour l’étape du rapport et celle de la troisième lecture, même si l’on n’avait pas encore atteint cette dernière. [39] La même question a de nouveau été examinée en mars 1979. [40] Dans les deux cas, le Président a statué par l’affirmative. L’énoncé de principes sur la réforme parlementaire déposé par le gouvernement en novembre 1979 relevait l’ambiguïté du texte de cette disposition et proposait que l’on reformule les paragraphes (1) et (2) de l’article 78. [41]

En mars 1983, le Président a confirmé des décisions antérieures et déclaré qu’un ministre pouvait donner avis de son intention de proposer une motion d’attribution de temps sous les rubriques « Motions » ou « Avis de motions », ou encore durant le débat; [42] autrement dit, une telle motion était recevable alors que la Chambre était saisie d’une question aussi bien que lorsqu’elle ne l’était pas, à l’instar de la motion de clôture (voir l’article 57 du Règlement). En octobre 1983 le Président a décidé qu’une fois la motion d’attribution de temps mise en délibération, le vote aurait lieu deux heures après le début du débat et toute motion de remplacement proposée durant cette période ferait l’objet d’une décision à la fin des deux heures attribuées et avant la mise aux voix de la motion principale. [43]

En mai 1985, il s’est établi une nouvelle pratique selon laquelle les motions d’attribution de temps étaient proposées et débattues à la suite d’un avis de motion écrit, sous les ordres émanant du gouvernement. Cet avis écrit vient s’ajouter à l’avis oral que le ministre donne de son intention de proposer une telle motion en conformité de l’article 78(3) du Règlement. La présidence a confirmé qu’il s’agissait là d’une manière acceptable de procéder. [44]

En juin 1987, la Chambre modifiait le libellé du présent article pour la première fois depuis son adoption en 1969. Des amendements ont été apportés aux paragraphes (2) et (3) pour stipuler que les motions d’attribution de temps présentées après avis oral seulement seraient proposées à la rubrique des « Ordres émanant du gouvernement » plutôt qu’à celle des « Motions » durant les affaires courantes ordinaires, comme cela avait été la coutume. On ajoutait, par la même occasion, des dispositions portant que les délibérations en cours au moment de la présentation d’une motion en vertu de l’article 78(2) ou (3) seraient réputées ajournées. [45]

Les députés ont continué de faire des rappels spécifiques au Règlement sur la façon dont on interprétait l’article. Par exemple, en juin 1988, le Président a statué qu’aux termes du libellé de l’article, le Président n’avait pas l’autorité de demander si les partis s’étaient ou non consultés. [46] En août 1988, le Président a statué qu’il n’est pas nécessaire que le libellé exact d’une motion d’attribution de temps soit contenu dans l’avis oral prévu par l’article 78(3) pour une motion de ce genre. L’avis n’a qu’à indiquer l’intention de proposer une telle motion. En même temps, le Président a également décidé qu’il appartenait à un ministre de la Couronne d’annoncer les ententes (ou l’absence des ententes) visées par l’article 78, et qu’en outre toute entente supposait la participation d’un ministériel. [47]

En mars 1990, en réponse à un rappel au Règlement, le Président a de nouveau déclaré qu’il n’était pas en position de juger de la qualité des négociations entre les partis reconnus avant la présentation d’une motion d’attribution de temps. [48] Il a ensuite statué, en avril 1990, qu’il n’avait pas non plus le pouvoir de refuser de mettre aux voix une motion d’attribution de temps si toutes les exigences procédurales avaient été respectées. [49] On s’est également interrogé sur la légitimité qu’un comité permanent limite un débat, suivant des mesures entreprises par le président du Comité permanent des finances, dont les travaux sur le projet de loi C–62 (qui modifiait la Loi sur la taxe d’accise) étaient dans l’impasse. En fait, dans son quatrième rapport, déposé le 30 avril 1990, le Comité avait recommandé de saisir le Comité permanent des élections et des privilèges des « règles de procédure qui ont trait à la limitation des débats », recommandation adoptée par la Chambre. [50]

La question des termes à employer et du moment où l’on doit donner avis verbal d’une attribution de temps a été abordée à trois reprises en 1990. Dans le premier cas, un ministre avait donné avis d’une attribution de temps avant le début de l’étape visée (l’étape du rapport). L’avis a par la suite été retiré. [51] Dans le deuxième cas, un député a fait un rappel au Règlement parce qu’un ministre avait donné avis verbal de son intention alors que le débat sur l’étape visée d’un projet de loi (l’étape du rapport) n’avait pas encore commencé. Dans ce cas, le Président a statué que la Chambre était bel et bien saisie de l’ordre du jour et qu’il devait, par conséquent, juger l’avis recevable. [52] Dans le troisième cas, un ministre s’était levé pour donner avis d’une attribution de temps en déclarant « que les représentants des partis n’étaient pas arrivés à se mettre d’accord ». Le Président, reconnaissant que sa décision reposait sur une base plutôt étroite, avait statué que le ministre aurait dû dire « qu’il n’avait pas été possible d’en arriver à un accord ». [53]

En avril 1991, le libellé de l’article a été modifié pour la deuxième fois seulement depuis sont adoption en 1969. Dans le cadre d’une série de modifications au Règlement, la Chambre a convenu de supprimer le débat de deux heures sur la motion d’attribution de temps proposée en vertu de ce qui constituait alors les articles 78(2) et 78(3) du Règlement. La motion serait dorénavant résolue sur-le-champ. En outre, on a modifié le libellé de l’article pour préciser que si la motion d’attribution de temps était proposée et adoptée au début des ordres émanant du gouvernement et que le projet de loi à l’étude était alors mis en délibération et débattu pour le reste de la séance, la durée de ce débat compterait, pour les fins de l’article, comme « un jour de séance ». [54]

Même si le libellé de l’article 78 n’a pas été modifié depuis avril 1991, les députés continuent de critiquer le recours à l’attribution de temps et la procédure s’y rapportant [55] et de faire des rappels au Règlement ou de soulever des questions de privilège sur la façon dont on devrait interpréter cet article. À six occasions, des députés ont exhorté le Président à exercer son pouvoir de discrétion et à refuser de mettre aux voix une motion d’attribution de temps. Dans tous les cas, la présidence a avisé la Chambre que, puisque le gouvernement avait suivi la procédure prescrite par l’article, la motion d’attribution de temps était recevable. [56] En novembre 1996, un député a soutenu que les consultations étaient encore en cours au moment où le ministre s’était levé pour donner avis d’une attribution de temps et, par conséquent, que son avis était inadmissible. Citant des décisions d’août 1988 et de mars 1990, la présidence a statué que « si le ministre estime qu’il n’est pas possible d’en arriver à un accord, l’avis est donc acceptable ». [57] En février 2000, la présidence a refusé de recevoir une motion d’ajournement, en expliquant que la Chambre était sous le coup d’un ordre spécial d’attribution de temps pour un certain projet de loi. [58] En septembre 2001, en réponse à un rappel au Règlement sur l’emploi de l’article 56.1 du Règlement, le Président a admis que l’emploi accru de cet article était une source de sérieuses préoccupations, en indiquant que le gouvernement disposait déjà, en vertu des articles 57 (clôture) et 78 (attribution de temps), de plusieurs options pour limiter le débat. Il a également déclaré que l’article 56.1 « n’avait jamais été destiné à servir pour l’adoption d’un projet de loi à ses diverses étapes ». [59] De même, le Président a été appelé en avril 2003 à déterminer si une motion visant à adopter un amendement apporté par le Sénat en vue de scinder un projet de loi faisait partie « intégrante » de l’étude du projet de loi et, par conséquent, si elle était sujette à une motion d’attribution de temps. Le Président a répondu par l’affirmative. [60]

Depuis la dernière modification de l’article lui-même, en avril 1991, des comités permanents et spéciaux ont examiné la procédure relative à l’attribution de temps. En avril 1993, par exemple, le Comité permanent de la gestion de la Chambre a recommandé, dans son quatre-vingt-unième rapport, que l’on accorde au Président le pouvoir de déterminer si la question à l’étude avait été suffisamment débattue avant qu’une motion de clôture ou d’attribution de temps ne soit permise. [61] Ce rapport, toutefois, n’a été ni débattu, ni adopté. En mai 2000, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, dans le cadre de son examen du Règlement, a recommandé dans son trente et unième rapport une série de modifications à l’article 78(3) du Règlement. Il préconisait notamment qu’on donne aux députés, après la présentation d’une motion, le temps de poser des questions aux ministres responsables de la conduite du projet de loi à la Chambre et de donner à la présidence le pouvoir d’établir qu’une motion ne constituait pas un abus des usages de la Chambre et de prolonger la période allouée aux ordres émanant du gouvernement aux fins du débat à l’étape visée du projet de loi guillotiné. [62] Ce rapport n’a pas été non plus débattu ou adopté.

Dans la première session de la trente-septième législature, le Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes a abordé, entre autres, la procédure relative à la clôture et à l’attribution de temps. Dans son rapport de juin 2001, le Comité a recommandé la tenue d’une période de questions et de réponses de 30 minutes après la présentation d’une motion de clôture en vertu de l’article 57 ou d’une motion d’attribution de temps en vertu de l’article 78(3), au cours de laquelle les questions seraient dirigées au ministre parrainant l’affaire visée. L’intention était « d’insister sur la reddition de comptes ministérielle et d’obliger le gouvernement à justifier le recours à ces mesures extraordinaires ». [63] Le rapport a été débattu et adopté le 4 octobre 2001, et cette recommandation est précisément devenue l’actuel article 67.1 du Règlement. [64] Depuis, on n’a apporté aucune autre modification pouvant toucher la procédure relative aux avis et à la présentation de motions d’attribution de temps en vertu du présent article.

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