Chapitre XVI — Administration de la Chambre

Introduction

Les changements d’ordre administratif très nombreux et d’une très grande portée que la Chambre des communes a subis depuis la Confédération ont été apportés en grande partie par des moyens autres que le Règlement de la Chambre, nommément par l’adoption de lois et règlements concernant la Chambre et aussi par l’élaboration des structures administratives internes des Communes. Étant donné que le Règlement annoté met l’accent sur la procédure, on n’a pas tenté dans le présent chapitre de donner un historique complet de la structure et des pratiques purement administratives qui sont en changement. On signale seulement les modifications apportées à cet égard au Règlement de la Chambre, et l’on fait de brèves références à l’appareil administratif actuel de la Chambre. En ce sens, bien des exposés d’articles du présent chapitre, de même que le texte des articles du Règlement eux-mêmes, constituent un tableau bien incomplet du fonctionnement actuel de la Chambre sur le plan administratif.

Commentaire de l’article 148

Le Bureau de régie interne est un organisme officiel chargé des questions financières et administratives intéressant la Chambre des communes. Il se compose du Président, qui préside ses séances, de deux ministres de la Couronne (nommés par le gouverneur en conseil), du chef de l’Opposition ou de son représentant et d’autres députés nommés de façon à obtenir dans l’ensemble un nombre égal de représentants du gouvernement et de l’opposition (à l’exception du Président). Tous les partis reconnus y sont représentés. [1]

Le Bureau a notamment pour fonction de prendre les décisions concernant les propositions budgétaires que lui soumettent les comités permanents, spéciaux ou législatifs. L’article 148(2) oblige le Président à déposer les comptes rendus de ces décisions dès qu’elles sont prises. Le Président est en outre tenu, aux termes de l’article 148(1), de déposer, dans les 10 jours qui suivent l’ouverture de chaque session, un compte rendu des délibérations du Bureau de régie interne pour la session précédente. Dans la pratique, ces rapports sont régulièrement déposés tout au long d’une session, plutôt qu’à l’ouverture de la session suivante, comme le prescrit l’article du Règlement.

Historique de l’article 148

Au cours de la première session de la première législature, le premier ministre Macdonald a parrainé un projet de loi, que la Chambre a approuvé à l’unanimité, et qui portait création du Bureau de régie interne. Ce Bureau se composait initialement du Président, qui présidait les séances, et de quatre députés membres du Conseil privé, c’est-à-dire membres du Cabinet. Les pouvoirs du Bureau étaient essentiellement les mêmes que ses pouvoirs actuels : il était investi de pouvoirs précis concernant les dépenses de la Chambre. [2]

En 1906, la Chambre a adopté sans débat l’exigence qui figure actuellement à l’article 148(1) du Règlement et qui concerne le dépôt obligatoire du compte rendu des délibérations de chaque session. À la même époque, on a modifié une autre règle pour tenir compte du rôle que jouait déjà le Bureau de régie interne en matière d’approbation des traitements accordés aux personnes nommées par le Président dans des postes vacants. [3] Par la suite, les règles de la Chambre concernant le Bureau de régie interne sont demeurées les mêmes pendant près de 80 ans.

En 1979, la vérification consacrée par le vérificateur général à la Chambre des communes a provoqué une réforme des usages administratifs de la Chambre. Le programme de réforme alors entrepris a amené des députés à réclamer une modification de la composition du Bureau de régie interne; celui-ci avait initialement autorisé le recrutement d’un administrateur qui était chargé de mettre en œuvre les recommandations du vérificateur général. [4] Finalement, en 1985, on a modifié la composition du Bureau pour répondre aux demandes de ceux qui voulaient que l’opposition et les simples députés y soient représentés. [5] On a de nouveau modifié la composition du Bureau en 1997 pour tenir compte du nombre plus élevé de partis reconnus à la Chambre. [6]

Dans un effort de transparence, le Bureau a décidé en 1994 que le Président devait déposer ses procès-verbaux une fois qu’ils seraient approuvés. [7] Par conséquent, on fait désormais rapport des délibérations du Bureau beaucoup plus souvent que ne l’exige l’article du Règlement, soit une seule fois au début de la session.

Le paragraphe (2) de l’article 148, qui exige que le Président dépose les décisions du Bureau relatives aux propositions budgétaires des comités, a été ajouté en 1985, au même moment où l’on a élargi les pouvoirs financiers des comités et mis en place les exigences de rapports budgétaires du Bureau (voir les articles actuels 120 et 121). [8] Étant donné que tous les procès-verbaux du Bureau sont maintenant régulièrement déposés, les décisions relatives aux budgets des comités ne sont plus déposées séparément. [9]

Commentaire des articles 149 et 150

Au moment de sa suppression, l’article 149 se lisait comme suit : « Avant de remplir une vacance survenue dans le service de la Chambre, l’Orateur s’assure qu’il est nécessaire de maintenir la charge en question. L’Orateur détermine les appointements que comporte cet emploi, avec l’approbation du Bureau de régie interne et de la Chambre ».

Quant à l’article 150, son libellé était le suivant : « L’Orateur fixe, de temps à autre, les heures de bureau des différents fonctionnaires de la Chambre, ainsi que des surnuméraires employés durant la session ». Le paragraphe (2) stipulait : « Aucun fonctionnaire de la Chambre résidant hors du siège du gouvernement n’a droit à une allocation pour les dépenses de voyage qu’il fait en venant prendre son poste ».

Ces deux articles sont des vestiges d’une époque où la plupart des fonctionnaires de la Chambre étaient des employés sessionnels. De nos jours, les pratiques d’emploi et la gestion du personnel sont assujetties à une série de dispositions légales, de règles administratives et de conventions collectives, de là la suppression en 1994 de ces deux articles devenus désuets. [1]

Commentaire de l’article 151

Les responsabilités du Greffier de la Chambre stipulées à l’article 122 ne représentent qu’une partie de ses fonctions administratives totales, dont le reste est régi par d’autres articles du Règlement, par divers textes de loi et règlements ayant trait au Parlement, ainsi que par la tradition.

L’article 151 assigne au Greffier la responsabilité de la garde de toutes les archives de la Chambre, ainsi que « la direction et le contrôle » du personnel dont il a la charge. Ces deux fonctions sont largement administratives, bien que la première signifie implicitement que le Greffier doit conserver sous sa garde les archives de la Chambre, et que c’est « à ses risques » qu’il laisse l’un ou l’autre des documents quitter le bureau, ou sa garde, sans l’autorisation de la Chambre; toutefois, les députés ont le droit de lire tous les documents en la possession du Greffier et d’en obtenir copie par son intermédiaire. [1]

Pour ce qui est des responsabilités du Greffier en matière de « direction » et de « contrôle » des employés et fonctionnaires de la Chambre, elles sont assujetties aux instructions du Président ou de la Chambre et sont de plus régies par la loi. [2] Le Bureau de régie interne élabore les politiques administratives et le budget de la Chambre des communes.

Historique de l’article 151

Cet article est resté le même depuis qu’il a été adopté en 1867, et conformément à sa formulation, le Greffier de la Chambre a toujours exercé « la direction et le contrôle » de tous les employés de la Chambre, ainsi que la responsabilité de la garde de tous les documents et archives, sous réserve, naturellement, des instructions du Président ou de la Chambre. [3]

Pourtant, les services aux députés se sont progressivement diversifiés, et la machine administrative de la Chambre est devenue plus complexe. La responsabilité générale de la gestion quotidienne du personnel de la Chambre revient au Greffier, qui compte sur l’aide du Sous-greffier et d’autres hauts fonctionnaires.

Depuis les origines, la responsabilité du Greffier en matière d’archives ne s’est modifiée que dans la mesure où le manque de locaux a amené la Chambre à conclure avec les Archives nationales du Canada une entente en vertu de laquelle elle remet périodiquement des documents parlementaires aux Archives, qui en assurent l’entreposage. [4]

Commentaire de l’article 152

L’article 152 prescrit au Greffier de remettre au Président, chaque matin avant le début de la séance, l’ordre du jour officiel pour la journée. [1] L’interprétation traditionnelle de cette disposition a toujours été que le Président devait avoir en sa possession un exemplaire du Feuilleton et Feuilleton des avis avant que la Chambre ne puisse entreprendre ses travaux.

Historique de l’article 152

Il est probable que même en 1867, lors de l’adoption de cet article du Règlement par la Chambre des communes nouvellement constituée, les ateliers d’imprimerie de l’époque étaient en mesure d’assurer la distribution du Feuilleton à tous les députés, y compris au Président, chaque matin avant le début de la séance à la Chambre.

Une version précédente de cet article, qui apparaît dans la version de 1854 du Règlement de l’Assemblée législative du Canada, permet en revanche de penser qu’à une certaine époque, il n’était pas possible de produire chaque jour une version imprimée du Feuilleton à l’intention de tous les députés. L’article en question est le suivant :

Qu’il soit ordonné au Greffier de cette Chambre de déposer chaque matin, avant l’ouverture de la séance, le Feuilleton du jour sur le bureau du Président; et qu’on en appose un exemplaire dans la salle des pas perdus à l’intention des députés. [2]

On peut supposer, par conséquent, que le Greffier était chargé de rédiger ce document essentiellement à l’intention du Président, et que le Feuilleton devait donc être prêt chaque matin, avant l’ouverture de la séance.

Comme le Feuilleton et Feuilleton des avis doit actuellement être imprimé la veille au soir et distribué, au même titre que les autres documents parlementaires, il est peu probable que les exigences de cet article du Règlement ne puissent pas être respectées.

Commentaire de l’article 153

Des fonctionnaires publics ou des sociétés privées doivent présenter à divers moments des rapports à la Chambre, en vertu de certains textes législatifs ou d’ordres que celle-ci édicte. L’article 153 requiert du Greffier qu’il dresse une « liste des rapports ou comptes rendus », et fasse remettre cette liste à tous les députés au début de chaque session de la législature. [1] Depuis quelques années, on affiche également cette liste sur le site Internet parlementaire.

Historique de l’article 153

Bien que cet article s’applique depuis 1867, [2] l’exigence de la « liste des rapports et états » qui y figure n’a pas toujours été respectée. Le Greffier de la Chambre John G. Bourinot signalait même en 1892 que l’usage de la préparation de cette liste était tombé en désuétude. [3]

Cet usage a été rétabli par la suite, mais on ne sait pas exactement à quelle époque, et on ignore également quand la tâche de sa préparation, toujours attribuée au Greffier d’après le Règlement, a été transférée au Légiste et Conseiller parlementaire, qui s’en charge encore de nos jours.

Commentaire de l’article 154

Le Sénat et la Chambre des communes sont souvent amenés à communiquer au sujet des projets de loi, des résolutions auxquelles les deux Chambres sont invitées à donner leur accord et des questions relatives aux comités mixtes. Ils communiquent au moyen d’un message écrit envoyé d’une Chambre à l’autre. L’article 154 du Règlement expose la procédure officielle, en vertu de laquelle un greffier reçoit les messages du Sénat à la barre de la Chambre « aussitôt que l’annonce le Sergent d’armes », mais en réalité, les messages sont transmis dans les deux sens sans formalités par l’intermédiaire des services des Journaux de chaque Chambre.

Tous les messages du Sénat reçus par la Chambre des communes sont consignés dans les Journaux, mais en général, le Président n’en donne pas lecture à la Chambre, sauf lorsque le message concerne l’adoption d’un projet de loi émanant du Sénat ou d’un projet de loi qui doit recevoir la sanction royale le jour même. [1] Lorsque le Président doit lire un message, il choisit le meilleur moment pour le faire, de façon à ne pas perturber le déroulement des travaux de la Chambre.

Historique de l’article 154

Avant la Confédération, la Chambre des communes avait pour usage d’adresser tous ses messages à la Chambre haute par l’intermédiaire d’un député. Dès la fin des années 1850 et le début des années 1860, on a renoncé à cet usage pour des raisons de commodité en faisant porter les messages concernant les projets de loi par un greffier du Bureau. Finalement, à partir de 1870, les Chambres ont fait porter tous leurs messages par leurs Greffiers respectifs. [2]

En 1916, la procédure relative aux messages était la suivante :

… [Les messages concernant] tous les projets de loi, résolutions et adresses sont envoyés et reçus  — que la Masse soit placée sur ou sous le Bureau  — sans que les travaux de la Chambre ne s’en trouvent perturbés. Le greffier du Bureau est informé de la présence du messager de l’autre endroit et reçoit le message à la barre. Si des travaux sont alors en cours, le Président n’en interrompt pas le déroulement; dès qu’il en a l’occasion, il annonce le message que le greffier lui a remis. [3]

D’autres détails concernant cette procédure ont été exposés en 1922; le rôle du Sergent d’armes était alors le suivant :

Lorsqu’un greffier du Sénat arrive à la barre de la Chambre avec un message, le Sergent d’armes s’enquiert de la nature de ce message, puis se rend au Bureau, et après s’être incliné vers le Président (ou le président du comité plénier), il annonce à voix basse aux greffiers du Bureau : « un message du Sénat »; le greffier adjoint se rend alors à la barre et reçoit le message. [4]

La formulation de cet article du Règlement n’a subi aucune modification de fond depuis 1867, mais à un moment donné, entre 1922 et aujourd’hui, la Chambre a adopté la procédure moins formaliste actuellement en vigueur. Malheureusement, on ne trouve aucune indication, même sous forme d’anecdote, du moment où est intervenu ce changement.

Commentaire de l’article 155

Au moment de sa suppression, l’article 155 se lisait comme suit : « Au début de chaque session, le Greffier de la Chambre engage, avec l’approbation de l’Orateur, les commis surnuméraires que requiert le service de la Chambre et en augmente le nombre à mesure que les affaires publiques en font sentir la nécessité ». Vestige d’une époque où les sessions étaient relativement courtes, l’article 155 est devenu superflu suivant la prolongation du calendrier parlementaire et l’embauche d’un nombre toujours croissant d’employés à temps plein. [1]

Commentaire de l’article 156

Au moment de sa suppression, l’article 156 se lisait ainsi : « Les colégistes et conseillers parlementaires de la Chambre sont tenus de prêter leur concours à tout député ou sous-ministre dans l’élaboration d’une loi. Il est de leur devoir de mettre les projets de loi adoptés par la Chambre en état d’être pris en considération par le Sénat. Il leur incombe de veiller à l’impression, à l’ordonnance et à l’agencement des statuts lorsque ceux-ci sont publiés à la fin de chaque session. Ils sont tenus de réviser et de faire imprimer tous les projets de loi, après y avoir mis les notes marginales nécessaires; de réviser, antérieurement à la troisième lecture, tous les amendements apportés par des comités; de faire connaître aux présidents des différents comités, lorsqu’ils en sont requis, toutes les dispositions de projets de loi privés qui sont inconciliables avec les lois d’intérêt général auxquelles se rattachent ces mêmes projets de loi ou avec les dispositions ordinaires des lois d’intérêt privé portant sur des sujets du même ordre, et aussi de signaler à ces présidents toutes les dispositions qui méritent une attention particulière ». Cet article désuet n’est depuis longtemps qu’un reflet partiel des fonctions véritables du Bureau du Légiste et Conseiller parlementaire. [1]

Commentaire de l’article 157

Les fonctions traditionnellement dévolues au Sergent d’armes relèvent de la sécurité et du cérémonial. S’il s’agit bien là de deux de ses principales responsabilités, ce fonctionnaire de la Chambre doit aussi : assurer la garde de la masse; signifier les ordres de la Chambre; exécuter les mandats émis par le Président; distribuer les cartes autorisant l’admission à tous les endroits de la Chambre et y maintenir l’ordre; et coordonner l’attribution des bureaux dans l’ensemble des édifices du Parlement. Le Sergent d’armes joue un rôle plus vaste dans l’administration de la Chambre à titre de chef des Services de la Cité parlementaire.

Historique de l’article 157

De la Confédération à 1927, les attributions du Sergent d’armes étaient évoquées dans une seule disposition du Règlement, qui est devenue l’article 157(1) du Règlement actuel. Outre ses responsabilités de garde de la masse, le Sergent d’armes devait aussi, selon cette disposition, s’occuper « du mobilier et des installations » de la Chambre ainsi que de la conduite des messagers et d’autres employés de la Chambre. Pourtant, dès cette époque, les indications sommaires de cette règle masquaient le rôle véritable et beaucoup plus complexe joué par le Sergent d’armes dans l’appareil administratif de la Chambre. [1]

En 1927, on a modifié le Règlement en vue de définir plus précisément les fonctions du Sergent d’armes. [2] Parmi les paragraphes ajoutés se trouvaient ce qui constitue aujourd’hui l’article 157(2), de même que des paragraphes conférant au Sergent d’armes le pouvoir d’engager et de superviser des constables, des messagers, des pages et des journaliers selon les besoins.

Bien que cet article n’ait pas été modifié pendant près de 70 ans après cela, d’innombrables changements administratifs ont fait constamment évoluer les fonctions du Sergent d’armes. [3] L’article du Règlement n’a plus grand chose à voir avec les activités quotidiennes du secteur du Sergent d’armes, même si certaines des responsabilités fondamentales qui y sont évoquées sont toujours de mise. C’est pourquoi la Chambre, en 1994, a supprimé les passages portant sur les employés supervisés par le Sergent d’armes, puisqu’ils ne correspondaient plus aux pratiques d’emploi de la Chambre. Elle en a aussi profité pour supprimer toute référence aux responsabilités du Sergent d’armes relatives « au mobilier et aux installations » ainsi qu’au « bien meuble ». [4] L’article n’a pas changé depuis.

Commentaire de l’article 158

Il arrive que des étrangers admis à la Chambre ou dans les tribunes se comportent mal. Dans un tel cas, l’article 158(1) oblige le Sergent d’armes à les placer en détention. Une mesure semblable s’impose lorsque des étrangers refusent de se retirer après que la Chambre ou le Président leur en ait intimé l’ordre; il en va de même en comité plénier. Le Sergent d’armes ne peut libérer les étrangers ainsi placés en détention qu’une fois que la Chambre a adopté un ordre spécifique à cet effet et après qu’ils ont payé une amende de quatre dollars au Sergent d’armes. [1]

Cette règle de procédure n’a pourtant pas toujours été respectée à la lettre. En général, les étrangers qui se comportent mal ne sont pas placés en détention, contrairement à ce que voudrait la règle. Selon les circonstances, la plupart sont simplement contraints à quitter la Chambre ou la tribune, selon le cas, puis les détectives de la Chambre relèvent leur identité et les interrogent; enfin, on les fait sortir de l’édifice. Il est donc rare que la Chambre doive adopter un ordre spécifique pour faire libérer des étrangers placés en détention. [2] Rien n’indique si l’amende de quatre dollars a jamais été perçue par le Sergent d’armes. [3]

Historique de l’article 158

Depuis l’entrée en vigueur, en 1867, de cet article du Règlement, qui n’a subi aucune modification par la suite, il est arrivé à plusieurs reprises que des étrangers se comportent mal à la Chambre ou dans ses tribunes. Mais on note peu de cas où ils aient été placés en détention. Parmi les premiers incidents de ce genre figure celui de 1879, où un étranger, admis sur le parquet de la Chambre en tant qu’invité de marque, avait fait de l’esclandre, traitant de tricheur et d’escroc un député qui avait la parole. Le Président ordonna immédiatement que tous les étrangers quittent le parquet. Cet invité de marque, M. J.A. Macdonell, fut expulsé, mais revint à la Chambre peu de temps après par une autre porte. [4] Expulsé de nouveau, il revint par une autre entrée et dut encore être expulsé par le Sergent d’armes. Comme il essayait de rentrer une troisième fois à la Chambre, le Sergent d’armes lui barra le passage, après quoi M. Macdonell fit parvenir au député concerné une note dans laquelle il réitérait ses propos injurieux. À cause de cette succession d’événements, il finit par être placé en détention par le Sergent d’armes — mais en vertu d’une motion, et non en application de cet article du Règlement — avant d’être appelé à la barre de la Chambre. Après avoir présenté ses excuses, il fut invité à ne plus assister aux travaux de la Chambre. [5]

Mis à part cet incident, la plupart des cas de non respect du décorum dont on trouve mention avant les années 60 comportaient diverses manifestations, notamment d’exubérance, de la part des visiteurs se trouvant dans la tribune. Parfois, le Président s’est contenté de rappeler aux spectateurs qu’il leur était interdit de se manifester de quelque façon que ce soit. [6] D’autres fois, il a adopté une attitude plus stricte, par exemple dans le cas d’un individu qui avait applaudi une intervention de Clifford Sifton, et qui fut expulsé de la tribune. [7]

Au cours des années 60, en revanche, le nombre des cas de manquements graves aux règles du décorum dans les tribunes et à la Chambre a connu une forte augmentation. En 1962, un spectateur qui chantait « Ô Canada  » à la tribune a provoqué une brève interruption des délibérations [8] et en 1964, un individu a lancé un carton rempli de sang animal qui est tombé sur le parquet de la Chambre, près du Bureau. [9] L’incident le plus grave s’est produit en 1966, lorsqu’un individu muni d’une charge de dynamite, destinée apparemment au parquet de la Chambre, fut tué dans des toilettes adjacentes à la Chambre par l’explosion prématurée de la charge. [10]

Quelques mois plus tard, une séance fut perturbée lorsqu’un individu lança des imprimés de la tribune sur le parquet de la Chambre. Dans ce cas — le second du genre à survenir depuis les origines — l’étranger responsable de l’incident fut appréhendé, et la Chambre adopta par la suite un ordre spécial pour qu’il soit remis en liberté par le Sergent d’armes. [11] En mai 1970, le chahut généralisé qui régnait dans la tribune obligea le Président à ordonner l’évacuation des tribunes et provoqua même une suspension de séance. [12] D’autres incidents sont survenus en 1973, en 1983, en 1986, en 1987 et en 1989; dans deux cas, il s’agissait d’étrangers qui tentaient de s’introduire sur le parquet de la Chambre, ou qui s’y sont effectivement introduits. [13] En octobre 1990, des étudiants protestataires ayant bombardé des députés de macaroni du haut de la tribune, on a soulevé une question de privilège et renvoyé l’affaire à un comité. [14] Dans son rapport à la Chambre, le comité a fait remarquer que le droit de quatre dollars prévu par l’article 158 n’avait plus grand force de dissuasion et a recommandé la mise à jour de l’article. [15] Toutefois, on n’a jamais donné suite à cette recommandation.

Des incidents mineurs se sont également produits et continuent de se produire en grand nombre encore; ils amènent parfois le Président à rappeler aux personnes qui se trouvent à la tribune qu’elles doivent garder le silence et respecter le décorum. [16]

Commentaire de l’article 159

Comme d’autres dispositions du même chapitre, cet article a été adopté en 1867, à une époque où la session ne durait habituellement que quelques mois et où la plupart des employés ne travaillaient que pendant la session. Il fallait donc un article du Règlement pour exiger que « les travaux restants à effectuer lors de la clôture de la session » soient terminés. À notre époque, la charge de travail de tous les employés de la Chambre est non seulement plus lourde pendant la session, mais en outre, elle reste importante même lorsque la Chambre ne siège pas. On doit donc considérer que les employés sont affectés à un travail permanent, et non pas à une tâche dont la durée correspond à celle de la session.

Historique de l’article 159

La raison d’être de cet article, qui date de 1867, tient à la brièveté des sessions des 70 premières années qui ont suivi la Confédération et au traditionnel exode d’un grand nombre d’employés à la fin de chaque session. [1] Depuis la seconde guerre mondiale, l’exigence du parachèvement des travaux en cours a perdu de sa pertinence avec l’allongement considérable des sessions et la quasi-disparition des employés de session. [2]

Avertissement