2 - Réduction de la dette et du déficit : solutions possibles
Lignes directrices pour l'avenir
Sur la foi des témoignages qu'il a entendus, le Comité croit que les Canadiens veulent que le gouvernement respecte dorénavant les principes suivants lors de l'élaboration de la politique budgétaire.
A. Il faut atteindre les objectifs de réduction de la dette et du déficit
L'endettement étant extrêmement élevé, nous ne pouvons pas nous permettre de rater nos objectifs. Tout échec minerait notre confiance dans notre capacité de nous remettre à flot et entraînerait des coûts considérables.
B. La réduction du déficit et de la dette doit être progressive
Il ne faut pas s'imaginer que le Canada pourra se libérer des dettes et des déficits du jour au lendemain; ce sera un long processus d'adaptation et de transition. Il a fallu plus de 20 ans pour accumuler l'énorme dette actuelle, et il faudra aussi du temps pour s'en débarrasser sans quoi on risque de porter atteinte à la foi des Canadiens dans leur gouvernement, dont la mission consiste à leurs yeux à préserver une société où le partage et la compassion ont leur place et à veiller à la croissance de l'économie. Donc, point de remède miracle ou de solutions toutes faites qui pourraient réduire le déficit à court terme, mais au prix de notre capacité de prospérer et d'offrir aux Canadiens le type de société qu'ils attendent.
«Je suis père d'un enfant sérieuse ment handicapé. ... Quand vous parlez de réduire le budget des ser vices de soins de santé ou de le transférer du gouvernement fédéral aux provinces, la réalité est que vous envisagez de réduire lesservices qui maintiennent mon fils en vie.»
Jim Chorostecki.
C. Les hypothèses économiques doivent pécher de préférence par excès de prudence
Il est important de pécher par excès de prudence dans le calcul des projections des recettes et des dépenses du gouvernement. Ni les Canadiens ni le gouvernement ne doivent tabler sur un revirement économique pour les sortir d'affaire. La dette est si énorme qu'elle place le Canada dans une position très vulnérable en cas d'événements imprévus à l'échelle internationale ou au niveau national. Il faut nous préparer au pire, et nous croyons qu'une planification financière responsable doit reposer sur des hypothèses économiques prudentes.
D. Éviter de remplacer la dette financière par une dette sociale
«Des infrastructures routières qui se détériorent rapidement et qu'il faudra un jour remplacer repré sentent une partie du déficit du Ca nada. ... le vérificateur général de l'Ontario a dit que la qualité de près de 60 p. 100 des autoroutes de l'Ontario est inférieure à la nor male et il a expliqué pourquoi il en coûterait plus au gouvernement de l'Ontario pour reconstruire ses autoroutes qu'il lui en aurait coûté si on les avait remises en état au mo ment opportun. Pendant que nous attendons, notre économie chan celle sans l'infrastructure appro priée.»
Richard Godding, vice-président, Association canadienne des auto mobilistes.
La réduction de la dette et du déficit ne sont pas une fin en soi. Le gouvernement doit donc se garder de créer des déficits sociaux et technologiques en essayant de remédier à nos problèmes financiers. Il ne faut pas faire porter le gros du fardeau de la réduction de la dette et du déficit à ceux qui peuvent le moins l'assumer. Le gouvernement doit impérativement continuer à aider les Canadiens à s'adapter à la nouvelle économie mondiale fondée sur le savoir. Le gouvernement est un partenaire essentiel au chapitre de l'innovation, de la promotion des exportations, de la création d'emplois et de l'accroissement de la productivité. Il faut trouver le juste milieu entre la réparation des erreurs du passé et les impératifs d'un avenir humain et prospère.
E. Les choix budgétaires doivent refléter notre vision de l'avenir
La façon dont nous réglerons nos difficultés financières aura de grandes répercussions sur notre avenir. Il importe donc de gérer l'économie de façon active et responsable dans le contexte d'une stratégie à long terme bien pensée. Le Comité est contre des réductions de dépenses générales. Cette démarche nous épargnerait certes des choix difficiles, mais elle n'est pas responsable. Gouverner, c'est faire des choix, et les Canadiens méritent que l'on fasse les bons.
«Nous n'avons pas de mécanisme de vérification de la santé sociale de notre pays, mais nous avons cer tains indices qui nous permettent de croire qu'il y a déjà au Canada un déficit social qui s'aggravera lorsque les effets du budget de l'an dernier commenceront à se faire sentir.»
Stella Lord, membre du comité Real Expectations of Communities Against Poverty.
Solutions possibles
Durant les consultations de l'année dernière et celles de cette année, de nombreux témoins nous ont proposé des façons de réduire le déficit fédéral. Nous en décrivons quelques-unes ci-dessous.
A. Laisser la relance nous tirer d'affaire
La façon la moins douloureuse de réduire puis d'éliminer le déficit consiste à laisser la croissance économique faire tout le travail. Malheureusement, la croissance ne peut pas à elle seule éponger le déficit.
Chaque fois que l'économie progresse de 1 p. 100 du PIB de plus, le déficit baisse de 1,3 milliard de dollars la première année et de 1,7 milliard de dollars la quatrième année, si la croissance se maintient.
Selon la plupart des économistes, il ne faut pas espérer beaucoup plus de 3 p. 100 de croissance économique soutenue. Par conséquent, la marge de manoeuvre est bien petite. La croissance économique sera loin d'être suffisante pour réduire le déficit dans un délai raisonnable.
B. Réduire les taux d'intérêt
«... il y a six ou sept ans, l'un des gros problèmes du Canada était que l'économie de Toronto sur chauffait. Il a fallu majorer les taux d'intérêt pour ralentir Toronto. Ne pourriez-vous, en tant que Comité des finances, trouver une façon de freiner Toronto sans mettre le reste du pays en faillite?»
Mike Stokes, représentant régional, Alliance de la fonction publique du Canada, région de St. John's.
Certaines des personnes entendues par le Comité ont affirmé que la politique monétaire avait grandement contribué à l'aggravation de la dette publique. Elles ont notamment signalé que les paiements d'intérêt du gouvernement du Canada s'élevaient à près de 50 milliards de dollars par année (plus de 6 p. 100 du PIB), alors qu'ils ne représentaient que 4 p. 100 du PIB il y a 15 ans et 2 p. 100 seulement il y a 20 ans.
Ces faits sont certes exacts, mais on omet de prendre en considération la véritable raison pour laquelle les taux d'intérêt sont élevés et le gouvernement doit dépenser tant d'argent en intérêts.
C'est au milieu des années 70 que la dette a commencé à grossir rapidement, et ce phénomène a été accompagné de déficits de fonctionnement importants et persistants pendant plus de dix ans. Le gouvernement a dû emprunter pour payer les dépenses de programme et non plus seulement pour acquitter les frais d'intérêt comme c'était le cas dans le passé. À partir de ce moment-là, le jeu des intérêts composés a eu un effet considérable sur l'accumulation de la dette.
C'est à cause du montant élevé de la dette que le gouvernement doit payer tant d'intérêts, et les taux d'intérêt qui nous frappent sont plus élevés qu'ils ne le seraient autrement. La faute tient donc à la politique financière bien plus qu'à la politique monétaire.
Certains témoins ont affirmé que la Banque du Canada pourrait résoudre la crise de l'endettement du Canada en achetant davantage de titres du gouvernement. Ils font remarquer que celle-ci détient actuellement environ 6 p. 100 des titres de l'État contre 25 p. 100 il n'y a que 15 ans.
Là encore, les chiffres précités sont exacts, mais il faut rappeler que, en 1980, la dette publique fédérale n'était que de 77 milliards et que 25 p. 100 de cette somme ne représentaient que 19 milliards de dollars. Si la Banque du Canada devait détenir le quart de la dette publique fédérale aujourd'hui, il faudrait qu'elle achète 100 milliards de dollars de plus de titres de l'État. Ce serait certes possible, mais il faudrait pour cela que la Banque imprime de l'argent, ce que l'on appelle «monétiser la dette».
Le Comité aimerait bien que nos problèmes financiers soient aussi faciles à régler. D'autres pays ont fait l'essai de cette démarche, entraînant inévitablement une hyper-inflation.
Certains ont signalé que les taux d'intérêt réels dépassent maintenant le taux de croissance économique, ce qui n'était pas le cas dans les années 60 et 70.
Encore une fois, les faits sont indéniables, mais ce n'est pas une raison suffisante pour condamner la politique monétaire actuelle. Au demeurant, même si les taux d'intérêt réels étaient faibles antérieurement, les taux d'intérêt nominaux - ceux qu'il fallait payer aux banques - étaient souvent très élevés parce que l'inflation était forte.
Depuis quelques années, l'action de la Banque du Canada privilégie un faible taux d'inflation. Il est extrêmement important d'éviter une répétition de 1981, où l'inflation était supérieure à 10 p. 100 et les taux d'intérêt de22 p. 100. Il faut pour cela continuer de contenir l'inflation.
«Une analyse attentive me force à conclure que ce quelque chose est un frein budgétaire. Le poids conju gué des compressions budgétaires fédérales et provinciales est en train d'étouffer l'expansion économique et, à terme, la création d'emplois. ...
Ce qui manque dans tout ce débat ... c'est un concept ... d'un éventail de politiques économiques. Quel pourrait être l'effet économique conjugué d'un ensemble de poli tique monétaire, de politique bud gétaire, et bien sûr, de politique de taux de change?»
Arthur Donner, consultant.
Il est un facteur plus important. Le Canada ayant une lourde dette, et notamment une dette extérieure élevée, il ne peut pas se soustraire aux diktats des marchés financiers internationaux et adopter des taux d'intérêt inférieurs à ceux que dicte la conjoncture internationale. M. Ed Neufeld a rappelé au Comité que, quand la Banque du Canada a essayé de ramener les taux d'intérêt à 25 points de base sous le marché, les marchés des devises ont rapidement réagi par une dévaluation du dollar canadien par rapport aux autres devises. Pour rétablir la situation, il a fallu porter les taux d'intérêt à un niveau supérieur à ce qu'ils étaient avant l'intervention de la Banque.
Depuis lors, les taux à court terme au Canada ont diminué de 250 points de base environ, et l'écart entre les taux des bons du Trésor de trois mois du Canada et des États-Unis est maintenant inférieur à 50 points de base. On peut en conclure que la Banque du Canada laisse les taux d'intérêt baisser au gré du marché et a donc une faible marge de manoeuvre en l'absence de diminution des taux d'intérêt aux États-Unis.
Malgré tout ce qui précède, certains sont d'avis que la Banque du Canada devrait tout simplement réduire les taux d'intérêt. C'est vrai que la Banque pourrait le faire unilatéralement, mais seulement à l'égard de l'intérêt qu'elle impose aux banques à charte sur les prêts au jour le jour. C'est un faible levier qui a peu de répercussions sur l'intérêt que le gouvernement doit payer à l'égard de sa dette.
RECOMMANDATION
Le Comité ne pense pas qu'il existe de solution miracle à nos problèmes financiers, mais il reste que notre lourde dette doit être bien administrée. Il est heureux des récentes initiatives visant à faciliter l'achat d'obligations d'épargne du Canada par le biais de REER. Le Comité est aussi d'accord avec les témoins comme MM. Tom Wilson et David Laidler qui recommandent que le gouvernement émette davantage de titres indexés. Comme nous sommes persuadés que l'inflation va continuer d'être contenue, nous croyons qu'il y aurait des économies à réaliser en indexant davantage de titres d'emprunt au taux d'inflation. Cela présenterait l'avantage additionnel de témoigner de la confiance du gouvernement dans la politique monétaire de la Banque du Canada.
«Il faut continuer à renforcer la crédibilité des finances publiques. Une réduction de la crédibilité en traîne une réaction rapide des mar chés financiers qui affecte les taux d'intérêt, ce que le gouvernement doit payer, et le climat de confiance général dans le pays.»
Edward Neufeld, chargé de re cherche invité, Centre d'études in ternationales, Université de Toronto.
C. Recourir à la politique fiscale
RECOMMANDATION
Une autre option possible pour réduire le déficit est d'augmenter les impôts. Or, sans vouloir renoncer complètement à cette option, le Comité et le gouvernement estiment que les augmentations d'impôt sont peu utiles à cet égard. Dans le rapport de l'année dernière, nous avions recommandé que le rapport de réductions des dépenses aux augmentations d'impôt soit de l'ordre de 7,7 pour 1. Le budget de 1995 de l'honorable Paul Martin prévoyait des réductions des dépenses de 6,9 $ pour chaque dollar de plus en recettes fiscales. Nous continuons de penser que la réduction des dépenses devrait constituer la principale composante des mesures fiscales.
«Considérant que notre fardeau fiscal est déjà nettement plus lourd que celui des États-Unis et ceux-ci ont déjà l'intention de diminuer leur propre fardeau fiscal, toute ré duction de déficit par le biais d'une augmentation du fardeau fiscal doit être écartée.»
Clément Gignac, économiste en chef et stratégiste, Levesque Beaubien Geoffrion Inc.
Les impôts sont élevés au Canada par rapport aux autres pays, ce qui nuit à notre compétitivité. En 1980, les revenus fiscaux au Canada et aux États-Unis étaient analogues, soit 29,5 p. 100 du PIB dans le premier cas et 29,8 p. 100 dans le second. Depuis, les recettes fiscales totales au Canada ont augmenté considérablement, atteignant 35,8 p. 100 du PIB, alors qu'aux États-Unis elles n'ont augmenté que légèrement, soit jusqu'à 30,7 p. 100 du PIB. Il se peut en outre que les impôts soient réduits aux États-Unis.
Impôt sur le revenu des particuliers
Le lourd fardeau fiscal au Canada est en partie attribuable au fait que le secteur public canadien offre plus de services, notamment des soins de santé et l'enseignement postsecondaire, que son pendant américain. Néanmoins, de nombreux témoins ont affirmé que l'impôt sur le revenu des particuliers était trop élevé au Canada.
«Le défi le plus important que nous ayons à relever aujourd'hui est de trouver de bons cadres. Étant donné qu'il y a au Canada un taux d'imposition marginal très élevé sur le revenu personnel, il est deve nu quasiment impossible de re cruter à l'étranger, notamment aux États-Unis. ...
... ils ne cessent de refuser nos offres à cause de notre taux d'imposition marginal sur le revenu personnel, qui est beaucoup trop élevé. Sur ce plan, nous sommes loin d'être com pétitifs, ce qui est fort regrettable.»
Shirley-Anne George, directrice générale, Association canadienne de technologie de pointe.
Il devient de plus en plus clair que la main-d'oeuvre, surtout si elle est hautement spécialisée, est très mobile. L'appât d'impôts moins élevés attire aux États-Unis des médecins, des scientifiques et des cadres. Or l'avenir économique du Canada dépend de sa capacité d'attirer et de garder des professionnels hautement qualifiés.
C'est ce qu'a souligné, sans mâcher ses mots, Mme Shirley-Anne George, directrice exécutive de l'Association canadienne de technologie de pointe. Dans son secteur, l'emploi augmente de 16 p. 100 chaque année mais on se heurte à une grave pénurie de main-d'oeuvre hautement spécialisée de niveau international. Presque tous les jours, des employés quittent pour de meilleurs horizons à l'étranger. Le lourd fardeau fiscal au Canada contribue grandement à ce processus. Les Canadiens versent environ 35 p. 100 de plus que les Américains en impôt sur le revenu des particuliers, lorsque celui-ci est exprimé en pourcentage du PIB.
Impôt sur les sociétés
«Le régime fiscal est disfonction nel. Or, on nous dit que le gouverne ment s'est donné comme priorité absolue de créer des emplois. Nous attendons toujours de voir ces em plois.»
Bruce Clemmensen, président, As sociation canadienne des construc teurs d'habitations.
En 1991, le gouvernement néo-démocrate de l'Ontario, motivé en large part par la conviction que le régime fiscal ontarien ne traitait pas équitablement tous les contribuables, a créé la Commission de l'équité fiscale. Celle-ci a déposé son rapport en décembre 1993. Les commissaires ont entendu des préoccupations très semblables à celles qui ont été formulées devant le Comité : la part d'impôt sur le revenu versée par les sociétés diminuait et certaines sociétés rentables ne payaient pas d'impôt. Ces deux éléments en étaient venus à symboliser l'iniquité perçue du régime fiscal.
La Commission de l'équité fiscale a constaté que dans la plupart des pays industrialisés, les gouvernements assistaient à une baisse des recettes provenant de l'impôt sur le revenu des sociétés, laquelle baisse était liée principalement à une diminution des profits et à la nécessité de conserver des niveaux d'imposition compétitifs à l'échelle internationale. La Commission en est venue à la conclusion qu'il y avait peu de marge de manoeuvre pour augmenter les taux d'imposition sur les sociétés.
En ce qui concerne le non-paiement d'impôt par les sociétés rentables, une enquête sur les déclarations d'impôt de 1989 a montré que plus de 23 000 sociétés ontariennes ont déclaré des profits sans payer d'impôt sur le revenu, soit 20 p. 100 des compagnies rentables. Selon la Commission, 50 p. 100 des profits non imposés étaient constitués de dividendes entre corporations, 11 p. 100 de reports de pertes des années précédentes, 13 p. 100 de déductions pour amortissement, 7 p. 100 de transferts de gains en capital et 4 p. 100 d'exonérations temporaires d'impôt pour les nouvelles petites entreprises. La Commission en est venue à la conclusion qu'il était tout à fait légitime de ne pas imposer les dividendes entre corporations et de permettre le report de pertes, mais que les autres dépenses fiscales devraient faire l'objet d'une étude.
On a souvent eu recours à des dépenses fiscales pour inciter les entreprises à contribuer aux oeuvres de bienfaisance, à utiliser plus de machinerie et d'équipement, à investir dans certaines parties du pays, etc. Dans certains cas, ces incitatifs sont peut-être inefficaces ou trop généreux et devraient être revus, mais les dépenses fiscales sont souvent un moyen approprié et efficace d'obtenir les résultats voulus et nécessaires.
Il convient de conserver présent à l'esprit lors de l'examen des niveaux d'imposition des sociétés, que ces dernières paient de nombreuses autres taxes outre l'impôt sur le revenu, taxes dont la plupart ne sont pas calculées en fonction de la rentabilité, notamment l'impôt sur le capital et sur les primes d'assurance, les cotisations sociales et les taxes foncières. Selon le ministère des Finances, 70 p. 100 des impôts payés par les sociétés ne sont pas liés à la rentabilité. En 1994, l'ensemble des taxes versées par les sociétés au Canada correspondait à 60 p. 100 des profits avant impôt. En 1992, la proportion était de 70 p. 100.
RECOMMANDATION
Le Comité conclut par conséquent qu'il est pratiquement, voire tout à fait, impossible d'augmenter l'impôt sur le revenu des particuliers ou des sociétés pour résoudre nos problèmes fiscaux. Il est impossible, ou presque, d'augmenter les niveaux d'imposition sans nuire à la compétitivité.
«Je vois donc deux inconvénients à une majoration des taux d'imposi tion des sociétés : moins d'investis seurs étrangers et, à l'intérieur du Canada, moins de profits, par con séquent des marchés boursiers dé primés, un moindre réinvestisse ment des profits et moins d'em plois.»
Don Walcot, membre du Comité des relations gouvernementales, Association canadienne des ges tionnaires de fonds de retraite.
RECOMMANDATION
Tout en affirmant que le problème de la dette nous oblige à maintenir les recettes fiscales à leur niveau actuel, le Comité reconnaît que les entreprises canadiennes doivent être concurrentielles à l'échelle internationale afin de favoriser la croissance et de créer des emplois. Par ailleurs, les entreprises canadiennes, comme l'ensemble de la population, tirent profit des services que peut offrir le gouvernement grâce aux impôts versés. Le Comité recommande que le gouvernement étudie des changements à apporter au régime fiscal afin d'améliorer la compétitivité des entreprises canadiennes à l'échelle internationale tout en conservant l'intégrité du régime fiscal.
D. Autres options
M. Bob Blair, à Calgary, a proposé notamment d'utiliser les vastes richesses au Canada pour résoudre nos problèmes de dette publique. Selon une estimation récente de la Banque mondiale, le Canada est le deuxième pays le plus riche au monde, à 704 000 $ US par habitant. La dette publique par habitant au Canada, en comparaison, est insignifiante.
M. Blair a recommandé d'adopter la méthode du «bilan» pour établir les budgets publics, de sorte qu'une partie de cette richesse soit convertie en instruments de réduction de la dette. Ainsi, il serait possible d'accéder aux richesses privées pour financer les programmes publics.
À Winnipeg, le Comité a entendu une suggestion voulant que les Canadiens soient incités à payer d'avance, à des taux réduits, l'impôt sur les pensions de retraite à venir. Ce paiement d'impôt par anticipation diminuerait les déficits actuels, réduisant ainsi à l'avenir la dette et les frais de service de la dette.
Le Comité encourage les partisans de telles solutions et d'autres propositions innovatrices à pousser plus loin leur étude et à présenter des mémoires détaillés au ministre des Finances.
E. Réduction des dépenses
«... je pense qu'il faut être franc avec les Canadiens. Nous ne pou vons avoir des programmes so ciaux, une assurance-maladie et une éducation de type canadien et des taux d'imposition à l'américai ne. ... Mais je n'ai entendu person ne encore dire qu'il faut abaisser sensiblement les taux d'imposi tion - et cela obligerait à déman teler très largement l'assurance- maladie.»
Richard Shillington, recherchiste associé, Conseil canadien de déve loppement social.
Après avoir examiné tout un éventail de méthodes pour réduire le déficit, y compris la croissance économique et l'augmentation des impôts, et les avoir jugées insuffisantes, le Comité en vient à l'inéluctable conclusion que les mesures fiscales doivent passer par la réduction des dépenses. Cependant, étant donné les importantes compressions déjà effectuées dans les budgets de 1994 et de 1995, les possibilités qui restent sont limitées.
En 1995-1996, le gouvernement fédéral dépensera en tout environ 161,5 milliards de dollars. Trente pour cent de cette somme représentent les frais de service de la dette, frais sur lesquels le gouvernement n'a à peu près aucun contrôle. Vingt-trois pour cent constituent des transferts à des particuliers, transferts que le gouvernement est en voie de réformer (comme dans le cas de l'assurance-chômage) ou a l'intention de modifier après étude et consultation (par exemple dans le cas du Régime de pensions du Canada). Seize pour cent correspondent à des transferts vers d'autres gouvernements dans le cadre d'accords à long terme, comme la péréquation, ou à l'égard desquels une importante réforme a déjà été effectuée, par exemple dans le cas du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux qui entre en vigueur le 1er avril 1996.
«... on peut certes tailler et tailler encore dans les dépenses jusqu'à ce que l'on ait complètement dé mantelé le système fédéral, jusqu'à ce que l'on ait totalement démante lé tout ce qui singularise notre pays. En effet, je pense que notre pays est spécial. ... au lieu de cou per tout ce qui dépasse jusqu'à ce qu'il ne reste plus rien, nous de vrions peut-être chercher davanta ge à réinventer les services publics, réfléchir à des partenariats entre l'État et le secteur privé pour trou ver de nouvelles modalités de pres tation de services au Canada.»
Lynden Hillier, directeur adminis tratif, Association canadienne des coopératives.
Après soustraction de toutes ces sommes, il reste 45 milliards de dollars en dépenses ministérielles, dont la plus grande partie est affectée à la défense. Cependant, toutes ces dépenses ont déjà été comprimées en vertu de l'examen des programmes I et seront examinées de nouveau dans le cadre de l'étape II.
Il ne faut pas sous-estimer les compressions déjà effectuées. Les ministères dépenseront 18,9 p. 100 de moins en 1997-1998 suite aux compressions du budget de 1995. Ainsi les dépenses de programmes diminuent, puisqu'elles passeront de 120 milliards de dollars en 1993-1994, soit l'exercice au cours duquel le gouvernement a pris le pouvoir, à 106,3 milliards de dollars en 1997-1998.
RECOMMANDATION
Le Comité répète que le gouvernement doit continuer de diminuer ses dépenses de programmes afin d'atteindre les objectifs fixés en matière de réduction du déficit. Tout nouveau programme doit être entrepris en fonction de ce principe et n'entraîner aucune augmentation des dépenses.
